Contabilidad Regulatoria


Autor: LETICIA PRADO

Co-autor: PABLO N. ZABURLIN

Contabilidad Regulatoria

Leticia Prado – Pablo Zaburlín

§1. Introducción

En las palabras preliminares con las que Andrei Jouravlev presenta una serie de trabajos dedicados a diversos aspectos de los servicios de agua y saneamiento en América Latina y el Caribe, advierte que los índices disponibles sobre la cobertura y calidad de tales servicios en la región definen un panorama crítico. Aunque en la zona se registren niveles de cobertura de servicios de agua potable y saneamiento superiores a los de ciertas regiones de África, Asia y Oceanía, ello no obsta para reconocer que todavía posee significativas deficiencias en esta materia. En efecto, y si bien los niveles de cobertura y calidad son disímiles en los diversos países, e incluso dentro las regiones nacionales, en general se advierten insuficiencias de diversa índole (alcances de la cobertura, niveles de la calidad, ineficiencia de las empresas prestadoras, etc.) que afectan, sobre todo, a los sectores de la población con menores ingresos. La situación no ha sido ignorada por diversos órganos y foros internacionales[1]. Pero aún así, la necesidad de pensar y ejecutar respuestas efectivas a la situación sigue siendo un imperativo que se revela tanto más urgente cuando se constata que “algunas de las personas más pobres del planeta están pagando algunos de los precios más alto del mundo por el agua”[2].

En tales condiciones, la Contabilidad regulatoria se presenta como una de las herramientas más idóneas para alentar un desarrollo socioeconómico orientado a lograr que las empresas prestadoras de servicios públicos, entre ellos, los de agua potable y saneamiento, sean inducidas, por parte de los entes reguladores, a considerar el interés público de sus prestaciones[3]. Si, como observa Diego Fernández, no es concebible la vida moderna, con una dignidad mínima aceptable, sin acceso a un nivel de consumo básico de los servicios de agua potable y saneamiento, lo cual ya ha sido reconocido como un derecho fundamental en constituciones de varios países”[4], entonces, la implementación de instrumentos regulatorios, particularmente, la Contabilidad regulatoria, bien podría significar un avance en materia de garantías sobre el acceso a ciertos servicios públicos cuyo desarrollo implica consideraciones sociales, políticas y económicas.

En efecto, la Contabilidad regulatoria se presenta como un instrumento a partir del cual afrontar cuestiones relativas a las definiciones de tarifas, por un lado, y a la sustentabilidad financiera, eficiencia y calidad de las prestaciones, por otro. Sin duda, toda empresa prestadora de servicios tiene por prioridad la maximización de sus beneficios. Sin embargo, cuando tales servicios son de naturaleza pública, como en el caso de los servicios de agua potable y saneamiento, entre otros, se impone la necesidad de coordinar tales prestaciones con políticas gubernamentales que, mediante la implementación de prácticas regulatorias, garantice un acceso de calidad a tales servicios, es decir, que aliente la existencia de tarifas razonables y de empresas con suficiente sustentabilidad financiera como para afrontar las prestaciones a su cargo.

Tales prácticas, en las cuales el acceso a la información por parte de las entidades reguladoras constituye una de los aspectos más relevantes, se han revelado lo suficientemente efectivas en países desarrollados (particularmente, en Europa y Estados Unidos)[5] como para ser consideradas como una alternativa en la región. Este trabajo se propone, pues, exponer algunas consideraciones sobre las particularidades de las experiencias realizadas en Latinoamérica en materia de regulación.

§2. Contabilidad regulatoria: contexto y definiciones                            

En Latinoamérica, la responsabilidad sobre las políticas relativas a la cobertura y prestaciones de agua potable y saneamiento se atribuía, frecuentemente, a los ministerios de salud u obras públicas[6], de modo que el financiamiento de tales servicios se contaba dentro de los diversos presupuestos públicos (centrales, provinciales, regionales o municipales). Tales condiciones de prestación encontraron su límite más significativo en el contexto de profundo déficit fiscal que afrontaron la mayoría de los países latinoamericanos durante la década del ochenta, fundamentalmente, porque la dependencia del servicio de agua potable y saneamiento del presupuesto público colocaba a aquél en la misma condición fluctuante a la que quedaba sometido el gasto público. En otras palabras, la existencia de déficit fiscal repercutía directamente sobre la calidad (mediante las limitaciones a la inversión y cobertura) y los precios (a través del aumento de tarifas) del servicio, generando, en consecuencia, significativos costos económicos y sociales. Esta situación significaba que, generalmente, el déficit registrado en el gasto público se afrontara a través del aumento directo de las tarifas, es decir, a través de una práctica que trasfería la presión deficitaria a los consumidores[7]. Sin embargo, a partir de la década del noventa una serie de cambios institucionales redefinieron los términos a partir de los cuales afrontar las prestaciones de servicios públicos:

“Fue principalmente la apertura a la participación privada en los sectores de infraestructura y servicios de utilidad pública, la base sobre la cual se sustentó la creación de esquemas institucionales de regulación. Así, la venta o la concesión de los servicios públicos de energía y telecomunicaciones en Argentina, Chile, Bolivia o Perú, para citar algunos casos, llevó a la creación de los correspondientes entes autónomos de regulación, siguiendo en gran media el ejemplo de Inglaterra.”[8]

 

Es en este contexto, signado por la inclusión de sectores privados en la prestación de servicios públicos, donde se impone“la necesidad de crear marcos regulatorios que permitiesen inducir la conducta de los privados hacia el logro de los objetivos fijados por el Estado”[9]. En la región, pues, los entes reguladores se consolidan como instituciones cuya función consiste, fundamentalmente, en ejercer controles sobre los servicios públicos a cargo generalmente -pero no necesariamente- de empresas privadas. En vista de las deficiencias infraestructurales y de los frecuentes abusos tarifarios en los que incurrían los prestamistas de servicios, tales controles serán pensados, por un lado, para establecer con mayor rigor los esquemas tarifarios y evitar así el cobro de precios ficticios, pero también, por otro, para alentar las inversiones y el desarrollo de las coberturas. Es preciso destacar que cuando se trata de la gestión de recursos naturales, tales como el agua, los entes reguladores adquieren un interés adicional, puesto que la regulación y desarrollo de servicios públicos e infraestructura se presenta como una materia de primer orden para los Estados y los organismos internacionales que los asesoran en materia de desarrollo[10]. Y si bien la adopción de marcos regulatorios para el control de los servicios de agua potable y saneamiento todavía registra ciertas deficiencias en Latinoamérica, sin embargo, algunas experiencias permitirían identificar algunas mejoras significativas[11].

En efecto, la implementación progresiva de la Contabilidad regulatoria para el control de las prestaciones (sobre todo en Argentina, Chile y Colombia) ha representado la posibilidad de acceder a información sustancial –tanto contable como extracontable- relativa a las operaciones de los prestadores. Se trata sin duda de uno de los aspectos más significativos de esta práctica de regulación, puesto que la “asimetría de la información entre el regulador y las empresas reguladas” constituía uno de los obstáculos más significativos que debían afrontar los entes reguladores.[12] Por este motivo, superar este impedimento es considerado como uno de los objetivos fundamentales de los entes reguladores, puesto que solo a partir de la disponibilidad de la información solicitada es posible avanzar en la definición de tarifas que no afecten arbitrariamente a los intereses de los consumidores. La Contabilidad regulatoria como mecanismo de control exigirá, por lo tanto, con la posibilidad (reglamentada) de acceder a información contable sustantiva. Pero a la vez, permitirá contar  con datos extracontables sobre cuya base será posible establecer un régimen tarifario que responda a variables cuyo registro excedía al esquema histórico de contabilidad de las empresas prestadoras de servicios. Para ello, es necesario que los entes reguladores cuenten con información sobre los costos que comportan los servicios prestados.

 

“El objetivo general de esta herramienta buscó disponer de una base de datos confiable y de fácil manejo de los costos reales de las empresas reguladas, que permitiera determinar los costos eficientes aplicando criterios, estándares e indicadores para caracterizar en forma objetiva y respaldada la empresa modelo”.[13]

Se trata pues de una herramienta de regulación que considera, por un lado, los datos presentados por los sistemas contables tradicionales, es decir,  los hechos económicos cuya información es registrada de manera estándar en el plan de cuentas de las empresas (caja y bancos, proveedores, sueldos, existencias, créditos, etc.) y utilizada para administrar recursos a partir de las “normas contables e impositivas que según las leyes y reglamentaciones generales y técnicas, son aplicables a las sociedades comerciales”.[14]

 Pero también, por otro lado, la Contabilidad Regulatoria se define por incorporar información extracontable relativa a las actividades de las empresas prestadoras de servicios, es decir, información tanto de gestión y comercial como técnica y financiera, cuyo registro carece de una arquitectura informática estándar. En este sentido, la Contabilidad Regulatoria puede entenderse como el conjunto de procedimientos que “fija reglas para integrar y conectar la información contable con la información extracontable y luego traducir tales reglas en criterios de registración, en procedimientos, y en programas informáticos integrados”.[15] En otras palabras, esta herramienta permite definir criterios de asignación diferentes a los utilizados por la contabilidad tradicional, fundamentalmente, porque al incluir datos extracontables permite “entender las causalidades que dan lugar a la generación de costos de prestación de distintos servicios y vincularlos con los ingresos que se obtienen en su venta”[16].

En tales condiciones, las deficiencias de la información histórica registrada por la contabilidad tradicional son salvadas mediante el acceso de los entes reguladores a información extracontable que permite establecer indicadores para la realización de análisis prospectivos. La información disponible habilita así la realización de estimaciones sobre el desarrollo ulterior de los hechos económicos. Como destaca Emilio Letini, la Contabilidad Regulatoria incorpora la lógica de la gestión moderna, ya que combina información sobre hechos económicos pasados con estimaciones económico-financieras orientadas hacia el futuro. De aquí también que con la implementación de la Contabilidad Regulatoria sea posible hacer proyecciones de negocios, puesto que “se adecua el resultado de la contabilidad al insumo de las proyecciones económico-financieras, integrando el pasado y el futuro en un mismo sistema de información”.[17] Esta modificación de los criterios de registración no significa un mero cambio formal; por el contrario, implica una “modificación conceptual de los contenidos y las aplicaciones.”[18]

La redefinición de los criterios mediante los cuales se obtiene la información representa una herramienta que, al ampliar la base de información requerida, hace posible nivelar la situación del regulador respecto de las de las empresas prestadoras de servicios. De aquí su relevancia como herramienta regulativa, ya que al proveer información más detallada sobre las actividades de las empresas reguladas, posibilita establecer límites precisos a la arbitrariedad en la que pudiesen incurrir los prestadores al momento de definir regímenes tarifarios que comporten utilidades excesivas. Pero también, las herramientas de registro exigidas por la Contabilidad Regulatoria permiten establecer una base de datos útil para la elaboración de políticas públicas relativas al desarrollo de los sectores regulados. De modo que la disponibilidad de información sobre las actividades de las empresas reguladas constituye uno de los pilares fundamentales en función de los cuales elaborar políticas relativas al desarrollo eficiente y trasparente de la prestación de servicios públicos. En efecto, según la observación de Andrei Jouravlev, la Contabilidad Regulatoria cuenta entre sus objetivos a las siguientes tareas:

– Proveer información básica para la regulación y para la formulación de políticas públicas para el sector.

– Servir de base para comparar el desempeño de los prestadores con los supuestos utilizados en la revisión tarifaria.

– Ayudar a monitorear la situación financiera del prestador.

– Ayudar a detectar comportamientos anticompetitivos.

–  Asistir en la comparación del desempeño con otros prestadores, e identificar las mejores prácticas del mercado[19].

§3. Información, tarifas y costosy sustentabilidad.

El énfasis que ponen los entes reguladores en la disponibilidad de la información responde, fundamentalmente, a la necesidad de contar con los índices necesarios para definir los esquemas tarifarios propuestos por los prestadores. Se trata, en efecto, de un aspecto central de la Contabilidad Regulatoria, puesto que su implementación permite evaluar los costos de los servicios a partir de información desagregada de diversa índole y, a partir de ello, confrontar los costos con las tarifas de los prestadores. La disponibilidad de información desagregada obtenida mediante la combinación de los datos registrados por la contabilidad tradicional con datos provenientes de registros extracontables permite detectar los costos reales de la producción de los servicios y, en consecuencia, corregir los posibles abusos tarifarios por parte de los prestadores; pero también, identificar las situaciones en las que las deficiencias de calidad y eficacia de los servicios responden a las dificultades de financiamiento[20].

Tales objetivos requieren una serie criterios de registración diferenciados respecto de la contabilidad tradicional, tales como la “reagrupación de ingresos o facturación, identificación de ingresos producidos por actividades no reguladas, costeo por unidad de negocio o por actividad (metodología del Activity Based Costing (ABC)), asignación de gastos centrales por procesos, identificación de fuentes de financiamiento según el objeto, entre otros”;[21] en suma, una desagregación de datos que permiten definir con mayor precisión a los costos reales de los servicios.

Para ello, es posible aplicar métodos variados, pero es fundamental definir los costos desde parámetros que no son considerados por el registro histórico de las actividades que desarrollan las empresas. Así, por ejemplo, la contabilidad general no siempre permite capturar correctamente los costos de reposición de inversión separados de los de reparación y mantención rutinaria”. Entonces, ante esta situación resulta imprescindible establecer registros diferenciados mediante una desagregación de costos que permita distinguir los de mantención de los de operaciones, así como también los gastos administrativos de los destinados a inversión. De igual modo, mientras que en los libros contables tradicionales “los gastos se registran bajo el supuesto de que son recursos que se utilizan para generar ingresos”, en cambio, en el marco de la Contabilidad Regulatoria, “un activo debe ser incorporado en la base de capital normalmente sólo cuando el mismo se utiliza y es útil para prestar el servicio (“used and useful”)” [22].

En este sentido, el caso de Aguas Argentinas, expuesto por Emilio Lentini, ha confirmado cómo la desagregación de costos (en este caso tomando como criterio a las etapas de producción, trasporte, distribución, recolección, tratamiento, etc.) constituye una de las prácticas más eficientes de la Contabilidad Regulativa, puesto que posibilita el acceso a información más precisa sobre los valores manejados por la empresa prestadora del servicio.  Pero sobre todo, ha sido la incorporación del método ABC (Activity Based Costing) o determinación de costos por unidad de actividad o negocios lo que ha permitido “asignar con mayor precisión los gastos centrales de comercialización, administración y financiación, y paralelamente preparar el terreno para determinar niveles tarifarios por servicio o zona geográfica más ajustados a los costos de inversión y sus gastos operativos asociados”. Asimismo, puesto que la Contabilidad Regulatoria permite realizar análisis prospectivos, la implementación de la determinación de costos por unidad de actividad o negocios ha comportado también la posibilidad de “simular un análisis de rentabilidad por unidad de negocio o zona geográfica”.[23]

No obstante, la regulación del servicio de agua potable y acantarillado en la zona metropolitana de Buenos Aires a partir de criterios propios de la Contabilidad Regulatoria ha afrontado una serie de inconvenientes que conviene tener presentes al momento de evaluar su ulterior implementación con mayor eficacia. En efecto, el análisis de Emilio Lentini también ha revelado que aunque la Contabilidad Regulatoria aplicada a la regulación de este servicio ha repercutido positivamente en lo que respecta a la disponibilidad de información confiable por parte del ente regulador, ello no ha obstado para que su implementación se haya visto frente a una serie de dificultades entre las que destaca las siguientes:

– La modificación de criterios contables muy arraigados en Aguas Argentinas luego de más de 10 años de gestión;

– la magnitud de los cambios en los sistemas informáticos requeridos y su costo; el volumen de información que manejaban los sistemas informáticos de la empresa;

– la necesidad de implementar la contabilidad regulatoria en paralelo con la operatoria diaria de Aguas Argentinas, la cual no puede ni debe detenerse; y

– el carácter crítico de algunas reformas a los sistemas informáticos y su proceso de ‘diseño

más prueba más implementación’ extenso.[24]

Pero aún así, esta experiencia, que se cuenta entre las primeras de Latinoamérica sobre este sector, ha servido para obtener una serie de lecciones a considerar para posteriores instancias de regulación de servicios públicos. Fundamentalmente, porque ha puesto de manifiesto la necesidad de que la regulación se implemente a través de un trabajo de equipos multidisciplinarios conformados tanto por personal del ente regulador como de las entidades prestadoras[25].

Por otro lado, es necesario considerar que con frecuencia los entes reguladores controlan a más de un prestador, situación que contribuye a la necesidad de definir criterios de imputación y asignación los más homogéneos posibles. De hecho, una de las prácticas que refuerza la objetividad de la información obtenida mediante la aplicación de la Contabilidad Regulatoria consiste en definir instrumentos de regulación a través de la implementación de esquemas de competencia por comparación o Benchmarking, herramienta que permite establecer medidas de calidad (Benchmark) a partir de parámetros sobre los servicios y productos disponibles en el mercado[26], garantizando, además, el mantenimiento de los niveles adecuados de competitividad entre los prestadores.

Los principios que deben seguirse para lograr una Contabilidad Regulatoria eficiente han sido identificados con precisión[27]. Para lograr los objetivos fundamentales a los que aspira su aplicación (sobre todo, el establecimiento de costos reales en vista de la elaboración de un régimen de tarifas) se requiere, por ejemplo, que los criterios de atribución y asignación se mantengan en el tiempo y el espacio de modo tal que esté garantizada la Consistencia y la coherencia de la información en base a la cual se establecen las tarifas. De igual modo, la precisa especificación de los servicios regulados así como también de las partes relacionadas y sus respectivas transacciones (Diversificación y empresas relacionadas) contribuyen a fortalecer la eficacia del proceso[28].

Pero sobre todo, los estudios consultados han destacado la relevancia de tres principios fundamentales. Por un lado, sobresale el principio de Objetividad, según el cual debe evitarse la arbitrariedad de las atribuciones y asignaciones. En este sentido, para garantizar la objetividad se prioriza la naturaleza económica de la información presentada por los prestadores por encima de las formas instrumentales o jurídicas. De este modo, la información obtenida permite contar con una imagen precisa de la realidad financiera de las empresas reguladas.

También la trasparencia de las operaciones debe ser considerada como uno de los principios fundamentales a tener en cuenta, fundamentalmente, en lo que refiere a la definición de las metodologías de desagregación, publicación y recopilación[29] de la información. Finalmente, el principio de causalidad completa a los antedichos. Se trata de un principio que determina la necesaria desagregación de la información obtenida, porque impone que los costos e ingresos se registren en función de las actividades específicas que los generan (este principio, frecuentemente, se cumple mediante la utilización del método ABC o costeo por unidad de negocio o por actividad”). Según observa Andrei Jouravlev, el principio de causalidad es indisociable el uso de la Contabilidad Regulatoria, puesto que ésta es definida fundamentalmente como una “técnica para registrar, clasificar y resumir las operaciones mercantiles de una empresa con el fin de entender las causalidades que dan lugar a la generación de costos de prestación de distintos servicios y vincularlos con los ingresos que se obtienen en su venta”.[30] Por su parte, Antonio Zeballos y José Monedero consideran que los principios de causalidad, objetividad y trasparencia expresan sintéticamente los diez principios contables más idóneos al momento de encarar prácticas regulatorias aplicadas el sector de servicios de telecomicaciones. Aquéllos son clarificados en los siguientes términos.

• La causalidad: los ingresos (incluidas las tasas de transferencia), los costos (incluidas las tasas de transferencia), los activos y pasivos han de atribuirse a componentes de costos, servicios y empresas o empresas desagregadas, de acuerdo con las actividades que generan los ingresos o costos.

• La objetividad: la atribución de ingresos y costos será objetiva y no pretenderá beneficiar al operador PSM o a ningún otro operador, producto, servicio, componente, empresa o empresa desagregada.

• La transparencia: los métodos de atribución utilizados serán transparentes. Los costos e ingresos, atribuidos a empresas o actividades, se distinguirán por separado de los

prorrateados. [31]

A los mismos autores corresponde la elaboración de un completo documento sobre los modelos de contabilidad de costos recomendados a las Autoridades Nacionales de Reglamentación (ANR) responsables del desarrollo de políticas regulatorias elaborados la regulación de empresas prestadoras de servicios de telecomunicaciones. Y si bien se trata de un sector diferente al que hemos tomado como ejemplo, el informe posee una serie de consideraciones cuya relevancia responde al énfasis que se le otorga a la necesidad de que las prácticas regulatorias no interfieran con la competitividad y sustentabilidad de las empresas. En tales condiciones, la reglamentación sobre los procesos para definir la información contable de las empresas que propone la Contabilidad Regulatoria no debería contradecir el principio según el cual el mejor desempeño de las empresas frecuentemente se relaciona con sus niveles de competitividad.

El trabajo evalúa las posibilidades de los diversos métodos contables de regulación en función de la información sobre los activos disponibles en las empresas prestadoras de servicios de telecomunicaciones, partiendo del hecho de que una de las características más significativas de las telecomunicaciones radica en ser un sector intensivo en capitales. Para la definición de este tipo de información consignan varios métodos. En primer lugar, el Modelo de contabilidad de costos corrientes (CCA), que considera los costos pasados, pero para reevaluarlos según la evolución del precios. Se trata de un modo fiable de establecer los costos en función de la realidad del mercado en la que opera el prestador. Existen también dos métodos alternativos al CCA que parten de la importancia de los activos en el sector: por un lado, el OCM (Mantenimiento del capital operativo), según el cual “el beneficio sólo se mide después de que se haya efectuado una provisión para sustituir la capacidad productiva de los activos físicos de la empresa. Para ello se necesitará aplicar un índice de inflación específico a los valores de los activos de la empresa”. Y, por otro, el FCM (Mantenimiento del capital financiero), método que estima los beneficios del operador tras haberse realizado una provisión para mantener el poder adquisitivo del capital financiero operativo, por lo que se han de tener en cuenta las tasas de inflación. En este sentido el FCM, incorpora los ajustes relacionados con la depreciación adicional anual del valor neto de un activo,  como  también  el efecto inflacionario (de los propios fondos o del valor neto de los activos valorados a su costo corriente)”. En tales condiciones, puesto que el primero (OCM) define el capital a partir de estimaciones hipotéticas sobre la evolución de los índices inflacionarios, en Europa se ha recomendado la utilización del FCM, puesto que permite establecer los valores los activos reales del operador, y, en consecuencia, sus capacidades efectivas para financiar sus operaciones.

Finalmente, el método LRIC (Long Run Incremental Cost o Costos Incrementales a Largo Plazo) consiste en determinar costos en función de la estimación sobre el incremento previsto de los costos, sea a partir de todo el servicio o mediante estimaciones sobre incrementos específicos.[32] Sea cual fuere el método considerado más idóneo, es preciso destacar que, en función del imperativos según el cual la Contabilidad Regulatoria tiene por prioridad el acceso a los costos reales de los servicios, el CCA (Modelo de contabilidad de costos corrientes) representa uno de los más precisos, puesto que a la vez que permite estimar la eficiencia productiva posibilita establecer las “situación real de la prestación de servicios, tanto desde el punto de vista de los costos operativos como de los gastos de capital”.[33]

 

Fuente: ZABALLOS, A. G y MONEDERO, J. (2009:23)

 

Sin confrontamos estas observaciones con el estudio de Diego Fernández dedicado a la sustentabilidad de las empresas prestadoras de servicios de agua potable y saneamiento, se confirma que, si bien el sector no maneja los volúmenes de activos propios del sector de telecomunicaciones, las estimaciones sobre los capitales constituye un elemento que no se puede desestimar al momento de afrontar prácticas regulatorias. En efecto, los costos de inversión y mantenimiento que supone el sector son significativos; y si bien, el mejoramiento de la situación financiera de los servicios y empresas prestadoras” ha sido uno de los objetivos primordiales de las reformas institucionales de la década del noventa, sin embargo, las situaciones registradas siguen siendo disímiles en las distintas zonas de la región. En general, el aumento de la sustentabilidad de los prestadores del sector puede ser tomado como una pauta recurrente en la región. Pero esto debe tomarse con cierta precaución, ya que en la medida en que la sustentabilidad financiera implica la capacidad de los prestadores para asumir todos los costos, el hecho de que aún el financiamiento dependa de trasferencias estatales (sea mediante subsidios cruzados o directos) repercute negativamente sobre las capacidades reales de los prestadores[34]. La dependencia recurrente de tales transferencias confirma con frecuencia los prestadores afrontan serian deficiencias para asumir la cobertura de los costos mediante de los recursos obtenidos por el régimen tarifario que aplique[35]; deficiencias que además se ver profundizadas cuando los Estados establecen recortes a los presupuestos en momentos de déficit.

En verdad, si se establece un panorama regional de los grados de sustentabilidad logrados por los diversos países de la región, es posible identificar situaciones diversas. Existen, de hecho, países en los que se ha avanzado significativamente en la sustentabilidad financiera de las empresas (sobre todo en Chile, Colombia, Ecuador y Uruguay); países en los que se percibe avances en la materia (Bolivia y Perú) y en los que, por el contrario, la situación todavía se presenta de modo bastante precario (por ejemplo, Argentina, Panamá, Paraguay y Venezuela). En esta tipología, además, es posible individualizar dos grandes regiones con avances sumamente significativos en materia de sustentabilidad financiera, como Brasil y México. Pero se trata de una situación que se registra fundamentalmente en las grandes empresas. De hecho, estas zonas también tienen prestadores de menor magnitud que no logran cubrir los costos básicos de sus operaciones.[36]

Los motivos que permitirían explicar esta diversidad de situaciones son diversos, aunque hay que destacar el hecho de que “destacar que las  empresas (…) que no son asistidas por el Estado para realizar sus inversiones, son precisamente las que mayor viabilidad financiera presentan”.[37] Este panorama se deriva de la confrontación de los ingresos operativos con los costos operativos, es decir, del la comparación entre los ingresos obtenidos mediante facturación con los costos (insumos, mano de obra, comercialización y administración) que comporta la producción del servicio:

 

“El punto mínimo de sostenibilidad financiera para cualquier empresa consiste en que sus ingresos operativos logren cubrir sus costos operativos. Una relación de ingresos operativos a costos operativos menor que uno, significa que los ingresos por venta de sus servicios no le permiten a la empresa cubrir totalmente sus costos de operación y que está teniendo que utilizar parte de los recursos de depreciación (requeridos para la simple reposición del sistema) para atender gastos corrientes en personal e insumos necesarios para prestar el servicio. Sin embargo, una relación de ingresos operativos a costos operativos igual o cercana a uno, no indica solvencia financiera, ya que si bien implica que la empresa no está utilizando las reservas de depreciación para su operación normal, es posible que las deba usar para pagar los intereses financieros tanto de corto como de largo plazo, así como otros gastos contingentes (por ejemplo, demandas judiciales) que permanentemente enfrentan este tipo de empresas.” [38]

El margen total derivado de esta información, es decir, la comparación entre los ingresos totales y los costos torales, permite definir las capacidades financieras de los prestadores. En otras palabras, la sustentabilidad financiera implica estar en condiciones de que los costos de la cobertura operativa sean siempre menores a los ingresos obtenidos por la prestación del servicio. Ahora bien, es de destacar que las empresas que registran mayores niveles de sustentabilidad se caractericen porque en el marco de las diversas regulaciones a las que ha sido sometida durante las últimas décadas han logrado mantener una capacidad financiera óptima, fundamentalmente, cuando se han logrado prescindir de las finanzas públicas. En este sentido, las reformas institucionales que alentaron la redefinición del factor parecen ser menos determinantes que la responsabilidad política con la que se ha gestionado un sector de una relevancia social clave. Asimismo, la reducción al mínimo de los subsidios (reservados a aquellos sectores sumamente comprometidos) y la incorporación de mecanismos de indexación automática en contexto inflacionarios han contribuido a maximizar las posibilidades de autofinanciamiento[39]. También resulta sumamente significativo el hecho que la sustentabilidad no se haya revelado estrechamente en dependencia del sector sobre el que recae la prestación. En efecto, prestadores públicos, privados y mixtos han logrado, al margen de esta definición, índices de autofinanciamiento significativos.

En este sentido, la experiencia del Chaco Boliviano, analizado por Ángel Yurquina, comprueba que es posible la gestión mancomunada y la obtención de resultados considerables. De hecho, la Entidad Prestadora de Servicios de Agua Potable y Acantarillado Sanitario (EPSA), Manchaco, Sociedad Anónima Mixta (S.A.M), creada en el 2002 después de casi una década de colaboración con la Sociedad Alemana para la Cooperación Técnica (GTZ), se constituye como una entidad mixta de la que participan los gobiernos municipales integrados, los empleados de los antiguos prestadores y la población mancomunada y que registra logros que no se pueden desestimar, tanto en lo que refiere a las capacidades de ampliación y calidad de la cobertura como a la diferenciación tarifaria aplicada según las diversas situaciones socioeconómicas en la que se encuentran los usuarios. En verdad, no es posible definir con precisión la sustentabilidad lograda en el marco de esta experiencia. Sin embargo, es de destacar la que la consideración de las realidades socioeconómicas de la población, e incluso el recurso a subsidios de diversa índole, necesariamente no ha redundado en consecuencias negativas sobre las capacidades operativas, técnicas e infraestructurales del prestador.[40]

§4. Conclusiones

La serie de modificaciones institucional que registra Latinoamérica y el Caribe durante la década del noventa han estimulado la consolidación de entes regulatorios cuyas atribuciones se han pensado para lograr controlar el desempeño de los prestadores de servicios públicos, fundamentalmente, en lo referente a las definiciones de los regímenes tarifarios. Entre estos, el sector de agua potable y saneamiento se presenta como un espacio a partir del cual evaluar los beneficios y límites relativos al uso de la Contabilidad Regulatoria y su eficiencia para determinar regímenes tarifarios reales respecto de los costos en los que incurren los prestadores. Al respecto, la necesidad de garantizar el acceso a la información real constituye uno de los elementos fundamentales de para su correcta implementación y eficiencia regulativa, lo cual se ha logrado mediante la práctica de métodos variados que, sin embargo, toman como punto de partida la aplicación de herramientas de imputación y asignación que consideren a los costos desde diversos ángulos.

Por otro lado, la necesidad de garantizar la calidad y cobertura de tales servicios también ha sido considerada en el proceso, por lo que, a pesar de los inconvenientes que se han afrontado, la Contabilidad Regulatoria pude considerar se una práctica regulatoria propicia para lograr la convergencia entre las prestaciones de servicios básicos -mediante la aplicación de tarifas trasparentes y objetivas– y la sustentabilidad y maximización de los beneficios de los prestadores. En efecto, la regulación mediante la implementación de métodos propios de la Contabilidad Regulatoria ha probado ser compatible con la prestación de servicios de calidad, tanto más cuanto mayor es la dimensión de las empresas prestadora y cuanto menor es su dependencia de los poderes políticos. En este sentido, se ha confirmado también que tarifas más convenientes y la cobertura de mejor calidad y extensión, necesariamente, no dependen del carácter público de responsable de la prestación. Por el contrario, empresas públicas, privadas y mixtas se encuentras en condiciones idóneas de ofrecer servicios públicos eficientes.

§5. Bibliografía

FERNÁNDEZ, Diego (2009), “Sustentabilidad financiera y responsabilidad social de los servicios de agua potable y saneamiento en América Latina”, en JOURAVLEV, Andrei (ed.) (2009), Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera y gestión mancomunada: temas relevantes en servicios de agua y saneamiento, CEPAL, Serie Recursos naturales e infraestructura, n° 146, Santiago de Chile, pp. 29-50

JOURAVLEV, Andrei (2009), “Introducción”, en JOURAVLEV, Andrei (ed.) (2009), Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera y gestión mancomunada: temas relevantes en servicios de agua y saneamiento, CEPAL, Serie Recursos naturales e infraestructura, n° 146, Santiago de Chile, pp. 7-18.

JOURAVLEV, Andrei (2009a), “Conclusiones”, en JOURAVLEV, Andrei (ed.) (2009), Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera y gestión mancomunada: temas relevantes en servicios de agua y saneamiento, CEPAL, Serie Recursos naturales e infraestructura, n° 146, Santiago de Chile, pp. 61-62.

JOURAVLEV, Andrei (2009b), Perspectivas de la contabilidad regulatoria, presentación en Reunión Anual del Grupo de Trabajo de la ADERASA: Tarifas, Subsidios y Contabilidad Regulatoria, Cartagena de Indias, Colombia, 23 de junio de 2009.

LENTINI, Emilio (2009), “La contabilidad regulatoria de los servicios de agua potable y alcantarillado: la experiencia en el Área Metropolitana de Buenos Aires, Argentina”, en JOURAVLEV, Andrei (ed.) (2009), Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera y gestión mancomunada: temas relevantes en servicios de agua y saneamiento, CEPAL, Serie Recursos naturales e infraestructura, n° 146, Santiago de Chile, pp. 19-26

YURQUINA, Ángel (2009), “EPSA Manchaco: gestión empresarial, responsabilidad

social y sostenibilidad en proyectos de saneamiento básico”, en JOURAVLEV, Andrei (ed.) (2009), Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera y gestión mancomunada: temas relevantes en servicios de agua y saneamiento, CEPAL, Serie Recursos naturales e infraestructura, n° 146, Santiago de Chile, pp. 51-59

ZABALLOS, A. G y MONEDERO, J. (2009), Guía de contabilidad regulatoria, Unión Internacional de Telecomunicaciones.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


[1] JOURAVLEV, Andrei (2009:7-11). El mismo autor refiere que en la Declaración del Milenio, firmada en el 2000 por los países miembros de las Naciones Unidas, y ratificada en la Cumbre de Johannesburgo un año después, los países signatarios se comprometen a “reducir a la mitad para el mismo año el porcentaje de personas que carecen de acceso a los servicios de saneamiento” (p. 10)

[2] JOURAVLEV, Andrei (2009:9-10).

[3] JOURAVLEV, Andrei (2009b:9).

[4] FERNÁNDEZ, Diego (2009:45). El mismo autor observa que Uruguay ha incorporado el acceso al agua potable y los servicios de saneamiento como parte de los derechos humanos garantizados por su constitución nacional.

[5] JOURAVLEV, Andrei (2009a:61).

[6] FERNÁNEZ, Diego (2009:30).

[7] JOURAVLEV, Andrei (2009:15).

[8] FERNÁNDEZ, Diego (2009:30).

[9] LENTINI, Emilio (2009:19). Aunque la observación de Emilio Lentini corresponde al caso argentino, bien puede tomarse para caracterizar la situación de gran parte de los países latinoamericanos.

[10] Así lo confirma la existencia de la División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI) de la CEPAL.

[11] Según JOURAVLEV, Andrei (2009:11), “los marcos regulatorios adoptados por los países de América Latina y el Caribe para el sector de agua potable y saneamiento son débiles, especialmente en comparación con las prácticas de los países con una larga experiencia en esta materia”.

[12] JOURAVLEV, Andrei (2009:12). El autor agrega que “precisamente, una de las prioridades de la Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento de las Américas (ADERASA), la  organización que engloba a los organismos reguladores de América Latina, es la cooperación en el desarrollo de la contabilidad regulatoria, tarea a cargo del Grupo Regional de Trabajo de Tarifas, Subsidios y Contabilidad Regulatoria.

[13] JOURAVLEV, Andrei (2009:13).

[14] LENTINI, Emilio (2009:21).

[15] LENTINI, Emilio (2009:22).

[16] JOURAVLEV, Andrei (2009b:5).

[17] LENTINI, Emilio (2009:23). Por su parte, JOURAVLEV, Andrei (2009b:5) observa que“La mayor diferencia entre los dos tipos de contabilidad son los métodos de costeo y agrupación (o clasificación) de actividades, aunque comparten una fuente de información primaria común.”

[18] LENTINI, Emilio (2009:23). En cuanto a los nuevos criterios de registración que se definen en el marco de la Contabilidad Regulatoria, el autor consigna los siguientes: reagrupación de ingresos o facturación, identificación de ingresos producidos por actividades no reguladas, costeo por unidad de negocio o por actividad (metodología del Activity Based Costing (ABC), asignación de gastos centrales por procesos, identificación de fuentes de financiamiento según el objeto, entre otros. Todos estos criterios se traducen en un nuevo  plan de cuentas, denominado plan de cuentas regulatorias.” La importancia del método que establece el costeo por unidad de negocio o por actividad (Activity Based Costing – ABC) también ha sido reconocida por ZABALLOS, A. G y MONEDERO, J. (2009:14) y JOURAVLEV, Andrei (2009b:18).

[19] JOURAVLEV, Andrei (2009b:5)

[20] Según un informe de CEPAL (990) a propósito de las condiciones de servicio de agua potable y saneamiento, citado por JOURAVLEV, Andrei (2009:13) “la proporción de los  recursos financieros … que han provenido de los cobros efectuados por las empresas ha sido a la vez pequeña y variable”. El mismo autor agrega que, en el 2001, la OPS (Organización Panamericana de la Salud) advertía que “En forma casi universal …, la facturación de los servicios … no llega a cubrir los costos de operación y mantenimiento”.

[21] LENTINI, Emilio (2009:22)

[22] JOURAVLEV, Andrei (2009b:13-14).

[23] LENTINI, Emilio (2009:24). Por su parte, FERNÁNDEZ, Diego (2009:35) agrega que la negativa del ente regulador a incorporar mecanismos de indexación automática a comportado problemas de sustentabilidad significativos. Por el contrario, Chile, Colombia y Paraguay poseen tales mecanismos, lo que les permite ajustas las tarifas según los índices de inflación.

[24] LENTINI, Emilio (2009:26-27). En parte, es probable que muchas de las dificultades identificadas respondan al hecho de que la regulación, del servicio haya atravesado varias etapas de redefiniciones que afectan tanto a la empresa cuando al ente regulador. En efecto, entre 1993 y 2007 cambió la propiedad de la empresa, pasando de ser Aguas Argentinas (privada) a Aguas y Saneamiento Argentinos, y el ente regulador a cargo de su supervisión (ETOSS, Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios y, a partir del 2006, ERAS, Ente Regulador de Agua y Saneamiento).

[25] LENTINI, Emilio (2009:27).

[26] LENTINI, Emilio (2009:20) observa que herramienta de regulación ha sido incorporado junto a la Contabilidad Regulatoria por el ETOSS (Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios) para regular el servicio de agua potable y saneamiento en Buenos Aires.

[27] En esta caracterización seguimos a JOURAVLEV, Andrei ((2009b:16ss)

[28] JOURAVLEV, Andrei (2009b:19). El autor también destaca la necesidad de respetar los principios de Confiabilidad y neutralidad (para lo cual se requiere la presencia de auditores independiente de las partes involucradas)

[29] La implementación de un sistema de Intranet que posibilite al ente regulador un acceso directo a las cuentas de Aguas Argentinas puede tomarse como un buen ejemplo de las prácticas adoptadas para garantizar la trasparencia de la información obtenida. Al respecto, véase LENTINI, Emilio (2009:27).

[30] JOURAVLEV, Andrei (2009b:19)

[31] ZABALLOS, A. G y MONEDERO, J. (2009:15)

[32] ZABALLOS, A. G y MONEDERO, J. (2009:24:25). Asimismo, las ANR consideran también dos modelos más para la determinación de los costos de prestación de servicios: los modelos Top Down, que “toman los datos conocidos, parten  de las cuentas de la empresa y adapta su base de cálculo para ajustarse a la norma de costos”. Y los modelos de Bottom Up, que “elaboran un modelo de contabilidad de costos que parte de la demanda prevista, en términos de abonados y tráfico y, a continuación, evalúa el diseño de la red y los costos conexos, basándose en el modelo de diseño de red”, ZABALLOS, A. G y MONEDERO, J. (2009:28ss).

[33] ZABALLOS, A. G y MONEDERO, J. (2009:55)

[34] Respecto de la dependencia de subsidios, conviene recordar que ZABALLOS, A. G y MONEDERO, J. (2009:10) establecen como uno de los objetivos de la Contabilidad Regulatoria “la prohibición de adopción de prácticas discriminatorias en la aplicación de tarifas y/o la aplicación de subvenciones cruzadas entre los servicios supuestamente prestados en régimen de competencia.” En efecto, la obtención de tales subsidios por parte de los prestadores puede considerarse una práctica anticompetitiva.

[35] FERNÁNDEZ, Diego (2009:32-33).

[36] FERNÁNDEZ, Diego (2009:34).

[37] FERNÁNDEZ, Diego (2009:41).

[38] FERNÁNDEZ, Diego (2009:36-38).

[39] FERNÁNDEZ, Diego (2009:48).

[40] YURQUINA, Ángel (2009:58-59).

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