Agua potable y saneamiento. Su organización y regulación en Argentina, Latinoamérica y Europa. -Reflexiones finales.


 

Reflexiones Finales

Buchieri, Flavio y Regoli Roa, Silvia

 

Resistencia de los actores sociales a las privatizaciones en el sector

 

En el sector de agua y saneamiento de varios países latinoamericanos, incluyendo Argentina, se puede observar que a pesar de los buenos niveles de cobertura urbana, la región sigue presentando bajos niveles de cobertura en agua potable y cloacas en la población más pobre y en la rural.

Una estimación del año 2002, con base en cifras de la OPS, indica que existe una cuarta parte de la población de Latinoamérica  (más de 120 millones de habitantes) que no tiene acceso al agua potable y un 46,5% de la población (200 millones) que no tiene acceso a cloacas, aunque los niveles de cobertura son muy variables, siendo Chile uno de los países con mayor nivel de cobertura. A nivel de cada país, los índices de cobertura varían enormemente entre regiones y aun entre los distintos barrios de las ciudades

Se observa, asimismo un gran rezago en las inversiones necesarias para cubrir el déficit de cobertura, y  las inversiones a realizar se deben focalizar en incluir a los sectores pobres  y al sector rural.

A pesar del esfuerzo realizado por los organismos de crédito internacional y por algunos  gobiernos para imponer el modelo privatista, los avances en los distintos países han sido heterogéneos.

Como se mencionó anteriormente, el objetivo  del ingreso de actores privados (principalmente empresas multinacionales) en el sector era supuestamente el ingreso de recursos para inversión que los mismos aportarían, lo que permitiría reducir las necesidades de financiamiento por parte del Estado. Sin embargo esta premisa sólo se confirmó parcialmente y los agentes privados no produjeron grandes cifras de inversión y dirigieron los recursos  al sector menos riesgoso del negocio, dejando los problemas de cobertura a los sectores más vulnerables, los más pobres, los  tradicionalmente excluidos.

En la región, en numerosos países, se han registrado movimientos de oposición a la privatización fundamentados en cuestiones económicas clave: precios, beneficios, puestos de trabajo y desarrollo. Se opina que la privatización del agua hace que los precios aumenten más de lo que deberían, y que los beneficios privados son superiores a lo justificable; además, recorta empleos y resta seguridad laboral al resto de trabajadores.

La resistencia también se apoya en la idea generalizada de que estos sectores deberían estar sujetos a procesos de toma de decisiones locales, teniendo en cuenta todos los intereses públicos, y no dejarse en manos de operadores comerciales globales y de las fuerzas del mercado

El escepticismo que despiertan las supuestas ventajas de la privatización cada vez se ve más confirmado por los análisis de experiencias empíricas, que apuntan a que la propiedad pública o privada tiene poco que ver con la eficiencia. Un minucioso análisis sobre los aspectos económicos de la oleada de privatizaciones en el Reino Unido, por ejemplo, ha llegado a la conclusión de que la eficiencia no mejoró de forma significativa y, en cambio, la distribución de los ingresos y la riqueza sufrió un claro retroceso (Florio, 2004).

La incorporación de agentes privados, salvo en algunos países como Chile, fue lento y complejo, y ha ido perdiendo consenso social en torno a su viabilidad y conveniencia (Durojeanni y Jouravlev, A., 1999),

Se pueden citar los casos de Perú y Brasil y principalmente, el resultado de la presión popular en el caso de Uruguay. Aunque por distintas razones, se suman a esta corriente los procesos de re-estatización en Argentina.

El análisis en profundidad de los casos de Argentina, Brasil, Uruguay y Perú  y de Bolivia, Paraguay, Colombia,(aun con menor profundidad), revela la enorme resistencia  de la población de numerosos países latinoamericanos a la privatización de las empresas del sector de agua potable.

En Perú, el proceso de privatización intentó ponerse en marcha, el mismo fue pospuesto transitoriamente primero y posteriormente totalmente deshechado.

En Uruguay, aun en contra de la tradición estatal en el sector, se llevaron a cabo las reformas, la privatización se efectuó pero luego se re-estatizaron los servicios y  se estableció por ley la exclusiva  responsabilidad del Estado en la prestación del servicio, a través de una enmienda en la propia Constitución.

En Brasil, la participación privada está sumamente limitada y la mayor parte de los servicios son de responsabilidad de las Municipalidades o de Compañías estaduales.

Es interesante destacar que casi todas las campañas contrarias a las privatizaciones en el sector Agua que han triunfado, lo han hecho a través del uso de instituciones democráticas. En algunos casos, por ejemplo, se han presentado querellas ante los tribunales para que éstos determinaran que las políticas de privatización eran ilegales por motivos constitucionales o de otro tipo. En este sentido, se han ganado demandas judiciales tanto en países de altos como de bajos ingresos, como en Brasil, donde el tribunal falló que la propuesta de privatización del agua de Río de Janeiro era ilegal. Adicionalmente, el hecho de que, con frecuencia, se haya recurrido a la ley indica una disposición sorprendente por parte de los tribunales a fallar en contra de las privatizaciones, propuestas o vigentes, por motivos de interés público. (Florio, M., 2004),

Algunas campañas, de hecho, están defendiendo el statu quo sin descartar necesariamente otros cambios, por ejemplo, cuando hay una empresa pública ya establecida pero que funciona mal. Así, la alternativa pasa por el mismo operador de agua del sector público; las medidas técnicas y financieras que deben tomarse para abordar los problemas del servicio, como la ampliación y el mantenimiento de la red o el cobro de las facturas, suelen tratarse dentro de este marco.

En otros casos, hay una necesidad evidente de introducir cambios por razones sociales, económicas, medioambientales o técnicas, y la campaña apunta a encontrar una solución que no conlleve la privatización.

En  los países donde no ha penetrado el sector privado se observan deficiencias en la cobertura, pero también  hay déficits  donde el sector privado estuvo operando,y aun en términos de calidad del servicio  la experiencia de Uruguay en materia de participación privada ha sido nefasta, siendo sólo un ejemplo.

Esto invita a reflexionar sobre las ventajas y desventajas de la participación privada y pone al descubierto que la misma debe estar acompañada con instituciones de regulación fuertes y de una activa participación de la ciudadanía, que eviten los problemas asociados a la falta de calidad del servicio y a la falta de cumplimiento de las inversiones comprometidas.

Se puede señalar que algunas multinacionales del agua han empezado a desarrollar alternativas para reducir el riesgo político que conlleva crear sociedades de agua privadas, sobre todo en los países en desarrollo.

RWE-Thames Water se ha hecho eco de algunas de las críticas clave planteadas por los detractores de la privatización del agua y ha declarado en varias conferencias que no desea estar asociada con empresas privadas que se hayan establecido a raíz de las condicionalidades impuestas por donantes u organismos crediticios internacionales.

Ha anunciado, además, que va a desvincularse de la iniciativa de la Comisión Europea en las negociaciones del Acuerdo General sobre Comercio y Servicios (AGCS). RWE-Thames también está intentando ganarse la aceptación de ONG internacionales potencialmente críticas o, simplemente, influir en políticos clave.

Las políticas de privatización representaron cuestiones electorales importantes en Argentina (en Tucumán), Colombia, Bolivia y Panamá. En algunos casos, organismos de crédito han impuesto condiciones que no han permitido cumplir las promesas electorales. Por ejemplo, en Cartagena, Colombia, las elecciones dieron la victoria a políticos que se oponían a la privatización, pero debido a condicionalidades de un préstamo del Banco Mundial, los políticos  que ganaron no pudieron actuar libremente en este tema. Así, el alcalde vencedor se vio obligado a permitir que la privatización siguiera adelante.

La oposición a la privatización ha influido en las políticas y en el liderazgo de partidos políticos. La influencia sobre las elecciones, en todos los ámbitos, indica que la oposición a la privatización del agua y de los servicios públicos, en general, es un tema que influye en los patrones de voto. (Hall, D. y de la Motte R.,2004),

En el caso de otros países latinoamericanos, que no hemos incluido  como estudios de caso en este libro, las campañas de oposición han adquirido importancia en el marco de movimientos políticos más amplios que han acabado reformulando posturas políticas y organizaciones. El ejemplo más conocido es el de la ciudad boliviana de Cochabamba, donde la encargada de coordinar la lucha contra la privatización del agua, la Coordinadora de Defensa del Agua y de la Vida, contaba con una extensa agenda y aglutinaba a una gran pluralidad de miembros (tales como comercios locales, asociaciones obreras, grupos comunitarios, distribuidores de agua y campesinos de la zona).

Las ‘guerras del agua’ de Cochabamba, tuvieron gran repercusión  y muestras de solidaridad internacional y el proceso acabó con la expulsión del contratista de agua privado, en abril de 2000.

También en Panamá, la oposición a los planes de privatización del agua acabó convirtiéndose en un movimiento más amplio, en el contexto del cual surgieron incluso manifestaciones estudiantiles contra el precio de la educación, que desembocó en la elección de un nuevo presidente comprometido con acabar con las privatizaciones

En junio de 2002, el Parlamento de Paraguay emitió un voto de 32 contra 7 para suspender de forma indefinida los planes de privatización de la empresa de agua estatal Corposana. La propuesta de privatización se origino, principalmente, por motivos fiscales, para cumplir con los objetivos impuestos por el Fondo Monetario Internacional. La decisión del Parlamento fue ratificada en agosto de 2004, cuando, debido a la presión de los ciudadanos, se pospuso una nueva iniciativa de privatización

Para concluir, se debe señalar que en otros países, como por ejemplo en Chile, a pesar de que se han organizado fuertes campañas contra la privatización del agua, las mismas no han logrado su objetivo. Por lo tanto, se pueden destacar algunas conclusiones:

– El análisis de los casos presentados en el libro tanto en los países europeos como latinoamericanos indica que el debate principal de los actores ha girado en torno a la participación privada en el servicio y revela la enorme resistencia de la población de algunos países latinoamericanos y europeos a la privatización de las empresas del sector.

– Los resultados en términos de eficiencia, calidad e inversiones en el sector han dependido enormemente de la capacidad institucional del nivel del sector público responsable de la regulación.

– La oposición a los procesos de concesión o privatización ha dejado de lado la discusión central en torno a la orientación, el diseño y la aplicación efectiva de las políticas públicas en el sector.

 

Necesidad de un enfoque interdisciplinario de las políticas orientadas al sector

Para finalizar, los autores deseamos insistir en algunos conceptos que, aun cuando ya se hayan expresado en distintas partes del libro, consideramos centrales.

El acceso al agua potable es indispensable para la vida. El impacto del servicio de agua potable y saneamiento sobre los niveles de pobreza debe ser tenido en cuenta a la hora de formular políticas para erradicarla.

El agua potable presenta diferentes dimensiones: la económica, por su escasez  y por su costo de gestión, asociado a una logística importante; la ambiental, que plantea particularmente el problema de su renovación y de la contaminación de redes freáticas y la social, que responde a una necesidad vital, posee una dimensión colectiva y constituye en parte un bien colectivo y público.

Para los pobres, un servicio inadecuado de agua y saneamiento aumenta sus costos de subsistencia, disminuye su potencial de ingresos, afecta su bienestar y hace más riesgosa su vida.

Existe abundante evidencia en favor del beneficio que representa la provisión de agua segura y saneamiento básico en la salud de las personas. Pero este beneficio excede el contexto puramente sanitario, incluyendo ventajas económicas, sociales y productivas para la sociedad. La relación entre vulnerabilidad de la población y evolución de las inversiones en agua y saneamiento advierte acerca de la necesidad de tomar en cuenta indicadores sociosanitarios para priorizar iniciativas y diseñar políticas de acceso a estos servicios (Lobina, E. y Hall D., 2003),

Es necesario que los responsables de diseñar políticas sanitarias y de obras públicas tomen en cuenta estos indicadores y coordinen las acciones teniendo en cuenta el carácter interdisciplinario de los problemas así como también de los beneficios involucrados al diseñar estrategias de acceso. De otro modo, las inversiones necesarias seguirán haciéndose según criterios desvinculados de las verdaderas necesidades de la población más vulnerable y basados en evaluaciones puramente financieras o de rápido retorno al capital privado invertido, o de métodos potencialmente regresivos como la conocida “disposición a pagar”.

Las políticas públicas dirigidas al sector deben integrar las diferentes dimensiones del problema en una estrategia de desarrollo a largo plazo coordinando las acciones de los actores públicos y privados involucrados. Es esta, a nuestro entender, la única manera de poder alcanzar la universalización del servicio de agua y saneamiento en el mediano plazo. Las dimensiones sociales (educativas, de salud y laborales), ambientales y económicas deben integrarse a la hora de evaluar los proyectos de inversión y ampliación de los niveles de cobertura, procurando considerar cualitativa y cuantitativamente las externalidades negativas asociadas con la carencia del servicio así como también las externalidades positivas derivadas del acceso a fuentes seguras de agua y a una solución adecuada para el saneamiento.

 

Reflexiones sobre el tema de la universalidad del acceso al agua potable

Permítasenos realizar una digresión final. Haciendo uso de una terminología ampliamente usada en la Economía como disciplina, entendemos que el agua debe ser considerada hasta cierto nivel de consumo, como un bien público y, más allá de determinado umbral de consumo, un bien netamente privado. (Categorías de Samuelson)

Decimos que tiene características de bien público en función a que este tipo de bienes constituyen casos extremos de externalidad. Definimos a las externalidades positivas como aquellos casos en los cuales el consumo de un bien o servicio presenta un beneficio social muy superior al beneficio privado y contrariamente, externalidad negativa a los casos en que su derroche o contaminación tiene costos sociales que trascienden a los costos privados.

En este sentido, en el caso de los bienes públicos, como bien dice Stiglitz, aplicar el principio de exclusión, vale decir, excluir a algunos ciudadanos de consumir ese bien o servicio, aun cuando esto sea posible, es claramente ineficiente en términos sociales, (en tanto disminuye el bienestar de la sociedad).

Está plenamente justificado, a nuestro juicio, no sólo por motivos humanitarios, sociales sino también por motivos estrictamente económicos, declarar al agua como un derecho universal, que debe estar a disposición de todos los ciudadanos del planeta, en condiciones de buena calidad para la salud humana y libre de toda cargos ( Precio cero).

En esta línea de razonamiento, el Estado debería ejercer su rol paternalista declarando al agua como bien preferente y poner a disposición de todos los individuos,  libre de cargos, el nivel de consumo de agua potable y acceso a saneamiento, que organismos como la Organización Mundial de la Salud consideran necesario para el mantenimiento, no sólo de la vida, sino de un buen estado de salud de la población.

Este pensamiento es absolutamente compatible con la consideración del agua como bien privado a partir de cierto nivel de consumo,  una vez cubiertas ampliamente las necesidades básicas para la vida y la salud de cada uno de los miembros de la población.

Definimos como bien privado, siguiendo las características especificadas por Samuelson, a aquel cuyo consumo es rival, es decir que si lo consume alguien deja de estar disponible para el consumo de otra persona y su tecnología de producción y distribución es tal que es factible excluir de su consumo a aquellos que no abonan determinada tarifa., la cual debe ser lo suficientemente alta como para cubrir los costos de  captación, de mantenimiento y ampliación de la red y adicionalmente proveer incentivos para el consumo racional y sustentable a largo plazo del recurso natural, en sus diversos usos.

Dicho esto, entendemos que la única forma en que el agua puede constituirse en un derecho universal plenamente disponible en la cantidad y calidad requerida en términos de salud es que aquellas personas que pueden pagar por este bien (que es un bien cada día más escaso), paguen por el servicio una tarifa que refleje su valor de escasez. Esto implica establecer una tarifa que cubra al menos su costo de producción. Podría discutirse si debería o no incluir el costo de ampliación de la capacidad instalada destinada a ampliar la cobertura o si este costo debería ser sufragado al menos parcialmente a través de recursos fiscales del Estado.

El hecho es que siendo un bien privado, no debería subsidiarse a partir de cierto nivel de consumo (o al menos no totalmente) a expensas de retrasar las inversiones necesarias para garantizar que este bien sea un derecho universal para toda la población, en los hechos y no sólo  en términos declamativos.

Es muy común en los países de Latinoamérica que los usuarios ya conectados a la red de distribución  paguen tarifas bajas, altamente subsidiadas que no permiten recuperar el costo del servicio y menos aun dejan margen para ampliar la cobertura hacia aquellos sectores pobres de la población.

A título de ejemplo, una familia de clase media paga muchísimo más por tener una conexión de TV por cable o por mes de acceso a Internet o por el abono de un teléfono celular que por un mes del servicio de agua y saneamiento. En tanto que la población del estrato de bajos ingresos debe costear la compra de agua embotellada para el consumo pagando mucho más que la tarifa de los estratos medios y altos, e invertir una gran parte de su tiempo en acarrear agua para otros usos. Cuando esto no es posible, directamente consumirán del agua de canillas públicas en cantidad y calidad deficiente afectando esto su salud, su capacidad de educación o su capacidad laboral.

Una cuestión adicional  de la mayor importancia gira en torno a quien debe ejercer la titularidad de este servicio, si el Estado o empresas privadas.

En este tema, estamos convencidos de que la titularidad del servicio debe estar siempre en manos del Estado, pudiéndose discutir a qué nivel de gobierno: municipal, regional o nacional. El Estado debe ser el responsable de garantizar el consumo de agua en cantidad y calidad necesaria para la salud de la población a todos los ciudadanos independientemente de su nivel de ingresos, declarando al recurso como un recurso estratégico, que debe estar regulado por el Estado. En este sentido, creemos que es el mismo Estado el que debe decidir sobre las inversiones, priorizando ampliar la cobertura a los estratos de menores ingresos y que no tienen alternativas de consumo.

Esto no impide una delegación de distintos segmentos de la operación del servicio a empresas privadas, siempre enmarcado en una efectiva regulación de la calidad y las inversiones por parte del Estado.

Otra cuestión es que se debe avanzar hacia un sistema generalizado de medición del agua, lo que además posibilitaría instrumentar tarifas multiparte que tarifiquen según bandas de consumo, penalizando consumos excesivos y aplicando eventualmente subsidios cruzados o focalizados.

Si bien entendemos que deberían encararse campañas educativas relativas al cuidado del recurso, una tarifa elevada de agua contribuye en gran medida a crear conciencia de que se debe restringir su uso para mejorar la equidad y sustentabilidad ambiental y económica del servicio debido a que el agua es un bien escaso, de utilidad irremplazable y que ponerlo a disposición en cantidad y calidad entraña costos considerables. Muchas personas se comportan como si el agua fuera un bien libre, y esta actitud debe cambiar urgentemente.

Para que el agua sea un derecho universal en la realidad y no sólo en las declaraciones hay que dejar de considerarlo como si fuera un bien libre y de bajo precio para aquellos que han sido alcanzados con el servicio de red.

Estamos convencidos de que esta es la única forma en que, además va a estar disponible para los sectores más pobres de la población, que son justamente los que aun carecen de cobertura.

 

 

 

 

Bibliografía

– Durojeanni y Jouravlev, A., (1999), El código de agua en Chile, CEPAL,

Filho, A. de O.,  (2002) Brazil: Struggle Against the Privatization of Water. Informe para la Conferencia Interamericana del Agua de la ISP, San José, 810 de julio.

– Florio, M., (2004), The Great Divestiture. Evaluating the Welfare Impact of the British Privatization 1979–1997. Cambridge, MA: MIT Press.

Hall, D., (2002), Secret Reports and Public Concerns. A Reply to the USAID Paper on Water Privatisation ‘Skeptics’, Londres: Public Services International Research Unit (PSIRU).

– Hall, D., E, et al., (2003), Public Solutions for Private Problems? Responding to the Shortfall in Water Infrastructure Investment. Londres: Public Services International Research Unit (PSIRU).

Hall, D. y de la Motte R.., (2004), Dogmatic Development: Privatisation and Conditionalities in Six Countries, Londres: Public Services International Research Unit (PSIRU).

– Lobina, E. y Hall D., (2003), Problems with Private Water Concessions: A Review of Experience. Londres: Public Services International Research Unit (PSIRU).

 

 

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