Agua potable y saneamiento. Su organización y regulación en Argentina, Latinoamérica y Europa. -Cap. 8


Cáp. 8 – Directiva Marco Europea del Agua. Su aplicación en los casos de Suecia y Bélgica

Natalia Illescas y María Pía Giménez Puentes

 

 

Introducción

 

En el sector de agua y saneamiento concurren simultáneamente diferentes fallos del mercado, siendo el primero, principalmente, que es un bien esencial para la vida: “El agua es un bien indispensable para la vida que presenta importantes connotaciones de tipo económico, social y medioambiental” (OECD, 2003). Esto motiva la necesidad de una adecuada regulación que debe contemplar los aspectos relativos al precio, la cantidad, las inversiones y los rendimientos.

El agua, sea para uso final o como recurso intermedio, es un bien escaso, de manera que resulta aconsejable la introducción de criterios que doten de racionalidad a los procesos de elección respecto de los usos alternativos. Existe una nueva mirada sobre el sector, acompañada de un cambio en el modo de concebir la problemática que gira en torno a su gestión y por la necesidad de promover un uso más eficiente del recurso, garantizar el suministro de un modo regular a los ciudadanos a lo largo de todo el año, y contribuir a la conservación medioambiental, lo cual implica desde mejoras en infraestructuras para reducir las pérdidas en las redes, programas de ahorro, programas de sustitución de recursos hasta campañas de concientización ciudadana o  medidas disuasivas que eviten el uso excesivo y el derroche del recurso.

En los países europeos se han producido cambios en la organización de servicios de agua en los últimos años. Estos responden a la evolución del contexto general. Por un lado, las normas referentes al tratamiento de agua bebible y aguas residuales se han endurecido significativamente Las redes e infraestructuras deben ser monitoreadas, mantenidas y mejoradas y los elementos más antiguos renovados. Todo esto requiere inversiones masivas en todos los países, con una preocupación basada en la calidad.

Por otro lado, los consumidores son cada vez más exigentes y los servicios tienen que desarrollar políticas orientadas a los clientes (Lamonthe, 2006).

La Unión Europea nunca había tenido una verdadera política sobre agua. Pero, a partir de 1995 se empezó a observar la necesidad de una revisión de la política europea respecto de este sector. Finalmente, en el año 2000 se aprobó la Directiva Marco Europea (DME), que establece un Marco Comunitario de actuaciones de la Política de Aguas (Palancar Penella, 2001).

 

La Nueva Directiva Marco Europea del Agua

A pesar de las grandes diferencias entre los países europeos en cuanto a oferta, demanda, gestión y cultura del agua, en la actualidad, la Nueva Directiva Marco Europea tiende a promover mayor convergencia en términos de calidad del agua y protección del medio ambiente, eficiencia en el uso con medidas que incentiven el ahorro y eficiencia en su gestión con una mayor participación del sector privado y de los usuarios.

Teniendo el carácter de un marco, la meta de la DME es hacer la gestión de recursos de agua de Europa más eficientes y exigibles, y lograr un “buen estado de agua” para todo tipo de agua. La Directiva también tiene la intención de crear nuevas herramientas para el uso sustentable del recurso.

Uno de los objetivos es promover una visión más globalizadora de la gestión del recurso. Esto implica entre otras cosas, tomar a la cuenca de río como la base geográfica y administrativa de la gestión y regulación del agua.

Además, todos los factores que afecten la calidad y la cantidad de agua y la ecología deben ser regulados, así como también todas las actividades afectadas por el agua. Otra característica de la DME, que también tiene el potencial para promocionar una visión global, es el énfasis en la consulta pública.

Un principio más del desarrollo sustentable, el principio por el cual el contaminador paga, es también enfatizado por la DME. Como tal, las expensas de los servicios de agua, la protección y la restauración deberían recaer sobre los usuarios principales de agua (la industria, la agricultura y los grupos familiares) (Hedelin, 2005).

La DME se base en tres ejes principales: a) un buen estado ecológico de todos los medios acuáticos europeos, tanto por lo que respecta a las aguas superficiales como a las subterráneas; b) una recuperación íntegra de costos por parte de los usuarios de los servicios, de acuerdo con el concepto económico de la concepción de eficiencia; y c) una adecuada información pública y participación, desde una perspectiva ética.

 

Gráficamente, los principios de la DME se puede expresar como sigue:

 

Fuente: Barraque, 2003

La primera tarea que impone la DME es la adecuada identificación del espacio sobre el cual debe desarrollarse una política del agua integral y coherente. Ese marco lo configuran las cuencas hidrográficas, incluyendo las internacionales. La segunda de las tareas es establecer un conocimiento preciso de la disponibilidad y condición de las aguas (en cantidad como en calidad), y llevar a cabo un estudio comparativo entre la presente situación en relación a un determinado nivel de referencia. En consecuencia, los estados miembros de la UE en los próximos años tienen que delinear planes que los acerquen a los niveles de referencia explicitados. Ello implica asumir toda una serie de costos que deben estar reflejados en la tarifa del agua. Finalmente, la información sobre el estado de las aguas, los programas y su impacto sobre las tarifas deben ser entendidos por la opinión pública en general y por el usuario en particular (Barraque, 2003).

La DME es una de las primeras directivas de política ambiental de la UE que hace uso explícito de instrumentos económicos para el logro de sus objetivos. Se integran enfoques económicos como el principio “el que contamina paga” y el de recuperación de costos (Kraemer et al., 2003).

Los objetivos en los que se enmarca la DME son: lograr una gestión integrada de las cuencas hidrográficas, aplicación de la política ambiental de aguas de forma integral desde el nacimiento de los ríos hasta el mar; contemplar íntegramente las aguas superficiales y las subterráneas, así como su cantidad y calidad; y, por último, el control de los vertidos y emisiones y tendencia a su eliminación inmediata o progresiva para conseguir un buen estado de todas las aguas en el plazo de quince años desde la entrada en vigor de la directiva. (De Paz Viciana, 1992).

En definitiva, la finalidad es garantizar un suministro suficiente y de calidad de agua a los ciudadanos europeos mediante políticas ambientales sostenibles a largo plazo.

Una de las metas centrales es la recuperación y conservación del buen estado ecológico de ríos, lagos, lagunas y humedales. Complementariamente a este punto, la DME introduce el principio de no deterioro, profundizando el compromiso de conservación más allá del principio quien contamina paga.

En segundo lugar, la DME al establecer como marco territorial de gestión de aguas a la cuenca hidrográfica, reconoce el marco geográfico natural del ciclo de las aguas continentales, asumiendo la indivisibilidad y unicidad sistémica de las aguas subterráneas y superficiales, superando incluso las fronteras en las cuencas transfronterizas en el seno de la UE.

Asimismo, la Directiva introduce nuevos criterios de racionalidad económica en la gestión de aguas dados por el principio de recuperación de costos, incluyendo los costos ambientales y el costo de oportunidad (también  denominado valor de escasez),  el principio quien contamina paga y el principio de tarificación basado en incentivos.

Así, los estados miembros deben asegurar que en 2010 los precios del agua proporcionen a los usuarios incentivos adecuados para usar el agua eficientemente y contribuir de esa manera al logro de los objetivos de la Directiva. Lo que se trata es de seleccionar las medidas que permitan alcanzarlos de la manera menos costosa posible.

Finalmente, la DME exige abrir la gestión de aguas a una activa participación ciudadana de carácter pro-activo (Del Moral Ituarte y Sanpedro Sánchez, 2006).

Evidentemente, las necesidades no son las mismas en todos los países y por ello, los instrumentos deben perseguir unos objetivos comunes pero también deben ser lo suficientemente flexibles para su aplicación en las diversas realidades europeas. Para lograrlo, es esencial la descentralización de la aplicación y gestión de políticas ambientales, manteniendo los objetivos comunes expresados en la Directiva Marco.

Como concepto primordial, la DME sostiene que el agua es un bien de dominio público, pero su gestión puede ser pública, privada o colectiva, ya que no existe ninguna razón que justifique la superioridad de una de ellas, siempre que se controle correctamente esta gestión y sirva para alcanzar los objetivos establecidos en la DME (De Paz Viciana, 1992).

 

EL CASO DE SUECIA

Por su superficie, con 450.000 km2, Suecia es uno de los países más extensos de Europa, pero, por su población, unos 9 millones de habitantes, es un país relativamente pequeño. La economía sueca se caracteriza por un alto grado de internacionalización, una gran amplitud de la industria y el comercio, y un gran componente de actividad pública, sobre todo en el sector terciario (Instituto Sueco, 2006).

Suecia es uno de los países más ricos del mundo en términos de disponibilidad de agua dulce. Dispone de una cantidad de agua por habitante relativamente grande (aproximadamente 180 litros al día), y comparada con otros países europeos, posee uno de los consumos más altos (Euromarket, 2004). Pero, en relación, el porcentaje del agua disponible efectivamente extraído para el consumo es muy pequeño (menos de 2%) comparada con otros países europeos.

 

Organización y regulación

Las principales tareas de gestión de los servicios de agua y saneamiento en este país son delegadas a cuerpos locales o regionales. A nivel regional, se encuentra la Administración del Condado que tiene una función de coordinación y supervisión y, en el nivel local, hay 289 municipalidades, responsables de la planificación, la construcción y la operación de las instalaciones de agua potable y aguas residuales.

En Suecia, las municipalidades constituyen el actor principal en la provisión de servicios de agua. Los servicios públicos de agua y saneamiento han sido, tradicionalmente, gestionados por la autoridad municipal. Actualmente, el sector público sueco tiene tres niveles de actuación: nacional, provincial y municipal.

Todo el territorio de Suecia está dividido en municipios, gestionados por Ayuntamientos electos. Estos son los responsables de una amplia gama de instalaciones y servicios: viviendas, carreteras, abastecimiento de agua y tratamiento de aguas residuales, escuelas, asistencia pública, asistencia a las personas mayores y a la infancia, etc. Por lo tanto, los Ayuntamientos tienen derecho a cobrar impuestos sobre la renta de las personas físicas. También cobran tasas y cuotas por diversos servicios. Debido a ello, tienen una libertad relativamente grande para decidir los servicios que deben ofrecer. No obstante, tienen la obligación legal de prestar determinados servicios básicos (Instituto Sueco, 2007).When urban water supply works began to be constructed at the end of the 19th century, it was considered as a municipal undertaking. Even small communities in rural areas have their own public water supply works.

Es importante destacar que el abastecimiento de agua y saneamiento, básicamente, ha sido desarrollado como un servicio al que todos los ciudadanos deben acceder y sin ánimo de lucro.

En cuanto al sistema de pago del servicio, los consumidores contribuyen al pago de una tarifa de conexión y a un cargo de operación.The connection fee is an initial outlay at the time of the investment in new residential, commercial and industrial areas. La tarifa de conexión es un desembolso inicial en el momento de la inversión. En cuanto alThe fee might be calculated per connection point to the network, per plot area or per apartment are canon, éste puede ser calculado por punto de conexión a la red, por área o por zona de la parcela y vIt varies due to geographical and market factors (climate, geology, location, regional economy etc.) among the municipalivvvvvvaría debido a factores geográficos y de mercado entre los municipios.

En Suecia, aún con son sus pocas ventajas de escala, el cargo que se abona por el servicio es bajo. Cabe destacar que de acuerdo al Servicio Internacional Water Association (IWSA), este país presenta el precio medio de 200 metros cúbicos de agua potable de menos de la mitad del precio de la mayoría de otras ciudades europeas.

The low Swedish VA charge is remarkable considering that drinking water is an important foodstuff with very high requirement to its preparation and quality.El agua potable es considerada como un importante producto alimenticio con una alta exigencia de su preparación y calidad.Sweden has also no scale advantages as the population is small in number and huge part of the country is sparsely populated.

En términos del tratamiento municipal de aguas residuales, el desempeño de Suecia está entre los mejores en la OCDE. Casi todos los grupos familiares urbanos están provistos de tratamiento biológico y químico de las mismas.

La regulación del agua bebible, así como el cuidado del ambiente y la salud  están a cargo de los Comités Municipales de Ambiente y Salud. Aunque la nueva tendencia es establecer Compañías Públicas Limitadas regionales (PLCs), las municipalidades locales administran aún el 85% del abastecimiento de agua y el saneamiento. El 15% restante es parcial o totalmente administrado en forma privada, en su mayor parte a través de PLCs que se manejan más independientemente de las municipalidades (Euromarket, 2004).

El fuerte involucramiento de las municipalidades en el sector está reflejado en el hecho de que algunas municipalidades pequeñas subvencionan la tarifa, aunque en total el 99% de los costos del sector está cubierto por las tarifas cobradas a los clientes (Euromarket, 2004). El nivel de recuperación de costos varía según cada una de las municipalidades. Mientras las municipalidades más grandes generalmente se acercan a los niveles de recuperación total de costos, las comunidades pequeñas no pueden operar en base a ese criterio.

 

Marco legal

Las Leyes de Agua y Aguas Residuales de 1970 son el marco legal que legitima el rol de los municipios en el sector. Estas leyes prohíben la generación de ganancia en los servicios de abastecimiento de agua y aguas residuales, siendo esta regulación un obstáculo importante para la participación del sector privado.

Se pueden identificar tres etapas en la evolución de las leyes en el sector sueco de agua.

El objetivo original de la introducción de los servicios agua bebible y saneamiento fue mejorar las condiciones de salud pública de la población. Por consiguiente en todo el país, y especialmente en las áreas urbanas, las infraestructuras necesarias para la provisión de agua y aguas residuales se forjaron a principios del siglo XX.

Un cambio de foco tuvo lugar en la segunda mitad del siglo, cuando los asuntos ambientales cobraron mayor importancia. Debido a esto, se modificó la legislación y se construyeron plantas de tratamiento de aguas residuales de alto nivel.

El último cambio significativo en el sector llegó a fines del siglo XX cuando cobró importancia la ganancia de mejoras de eficiencia y superación de la falta de medios financieros a  nivel municipal. Esto derivó, particularmente en las municipalidades más pequeñas, en el aumento de la participación del sector privado y la cooperación de municipalidades en PLCs.

Por lo tanto, la operación privada en el sector es un fenómeno nuevo y comenzó en las municipalidades más pequeñas, lo cual resulta bastante extraño.

Desde 1987, la responsabilidad sobre el planeamiento del uso de la tierra y el agua ha descansado en las municipalidades, regulada por el Acta de la Construcción y Planificación. La meta global del Acta es promocionar un uso racional del territorio y el agua. A través de las diferentes herramientas directas (planes, reglas y permisos) las municipalidades guían el uso de tierra y agua dentro de sus confines administrativos.

Así, la planificación de tierra y el agua están integrados en un sistema. Asimismo, el Acta se relaciona con el Código Ambiental, que regula, entre otras cosas, asuntos ambientales vinculados con el agua (Hedelin, 2005).

En los últimos años, para coordinar y administrar la reforma en el marco de la DME se estableció en el año 2001 una Comisión de Gobierno que persigue tres cambios principales en la estructura  del sector del agua en Suecia. Los mismos son: a) cambio en la planificación de las fronteras geográficas para reflejar los límites hidrológicos de los distritos de cuenca de agua, en lugar de límites municipales; b) sustitución de las 290 unidades geográficas de agua por 5 autoridades de agua que depende del gobierno nacional. Por lo tanto, la gestión del agua funciona dentro del marco de un sistema de tres niveles: 5 Autoridades del Agua, 21 juntas administrativas y 90 Juntas Municipales; c) sustitución de la integración en la planificación de la tierra y el agua por un sistema separado para la gestión de cada uno, sin dejar de reconocer que el uso de la tierra afecta directamente a la calidad del agua.

Asimismo, las autoridades de agua conceden a cada distrito la facultad de establecer diferentes objetivos en cuanto a calidad, cantidad y  programas de medición y seguimiento del servicio de agua.

Por lo tanto, la aplicación de la DME, que establece que los límites geográficos para la administración deberían basarse en los límites de la cuenca del río ha resultado en la formación de cinco Distritos de Cuenca. Estos Distritos, representados por cinco autoridades competentes (Autoridades de Agua), se ocupan de la regulación de la calidad del ambiente del agua. La diferencia más importante es el cambio de unidad geográfica de planificación de los límites municipales hacia los confines de los Distritos de Cuenca de Agua. Como los límites municipales no están relacionados a los confines hidrológicos, se pasa de una base puramente administrativa a una base más regional y natural de la planificación de agua.

En segundo lugar, las 289 unidades geográficas de planificación de agua han sido reducidas a cinco. Esto conlleva un cambio tremendo en la escala, con la planificación de agua sacada del nivel muy local e introducida a un nivel regional basado en grandes regiones.

Por último, en lugar de un tratamiento integrado para la planificación de tierra y agua estos asuntos son ahora manipulados separadamente. Las municipalidades todavía tendrán un papel importante que jugar en la planificación de asuntos referentes a tierra y agua dentro de sus territorios, pero el nuevo sistema de planificación de agua limitará sustancialmente su poder.

Cabe señalar que en el pasado, las municipalidades han sido criticadas por no ocuparse de la planificación del sector en una forma satisfactoria resultado del hecho de que como el planeamiento de aguas de largo plazo es efectuado en el nivel municipal, los confines hidrológicos naturales no son utilizados como una base para la gestión de agua.

Por otro lado, mientras la DME fomenta el uso tanto de bonificaciones económicas e instrumentos de dirección reguladora, la estrategia sueca se basa prácticamente en instrumentos reguladores.

El análisis económico del agua no es común en Suecia en la gestión ambiental, donde los incentivos económicos rara vez se utilizan para cumplir objetivos ambientales. Además, no existe la recuperación total de costos de provisión del agua, entiéndase por ello aquellos gastos de servicios o ambientales para la provisión del servicio y la contaminación.

Una razón para la fijación de precios del agua puede ser que el agua no es un recurso limitado en Suecia, por lo que es políticamente más aceptable establecer escasos límites de emisión que establecer un cargo por el uso y extracción de agua (Hedelin, 2005).

Por lo tanto, la realización de un análisis económico conjuntamente con el aumento de la participación pública, son identificados como cambios significativos en el sector y pueden contribuir a un proceso de planeación más informado incluyendo tanto conocimiento como perspectivas.

Además, las administraciones de agua en Suecia son extendidas sobre instituciones diferentes en niveles diferentes. Las instituciones centrales son generalmente responsables de los permisos; las instituciones gubernamentales regionales y las municipalidades manejan la supervisión ambiental, mientras las municipalidades son responsables de la planificación de largo plazo de la tierra y el agua, a través de sus planes maestros.

Los aspectos mencionados sugieren que la implementación de la DME en Suecia involucrará cambios importantes máxime si se tiene en cuenta que la DME tiene la intención de dar a los asuntos de agua una prioridad superior en el planeamiento.

 

Agua y Calidad del Medio Ambiente

En Suecia, existe una tradición desde tiempos medievales, “el derecho común de acceso a la naturaleza”, que a pesar de que su validez legal nunca fue codificada en ley hasta 1994, cuando fue plasmado en la constitución. Esta tradición ha logrado una relación muy personal de los suecos con la naturaleza y ha contribuido a crear una conciencia medioambiental muy arraigada entre la población (Wiles, 2007).

En todo el ciclo de agua en Suecia (incluyendo el acceso al recurso, producción, distribución, alcantarillado y tratamiento) se aprecia un notable nivel de provisión del servicio. Esto se refleja en que las exigencias de normas de provisión de agua y de descarga de aguas residuales están entre las más altas del mundo.

El Código Ambiental provee la regulación sobre los recursos de agua. Las áreas de tierra y de agua particularmente vulnerables desde el punto de vista ecológico necesitan ser protegidas de medidas que dañan el ambiente natural y que perjudiquen su extracción. No hay generalmente escasez de agua dulce en Suecia y la industria de papel y de la pulpa usan las mayores cantidades de agua dulce, no la agricultura.

La eutrofización (descarga excesiva en el agua de nutrientes provenientes de fertilizantes y aguas residuales) del agua de Suecia ha sido un problema geográficamente extendido por mucho tiempo, afectando lagos, las corrientes de agua, el agua subterránea, y las áreas costeras y marinas.

En los años 60, la calidad del agua de los ríos y del mar en Suecia se encontraba deteriorada. Poco a poco, los ciudadanos suecos tomaron conciencia de la importancia de cambiar esa situación. La sociedad civil y sobre todo las ONGs activas en asuntos medioambientales jugaron un papel muy importante en esta toma de conciencia. Desde entonces, se ha ido mejorando la legislación y el comportamiento, tanto de los ciudadanos como de las empresas. Hoy en día, la calidad del agua ha mejorado notablemente (Lindstedt, 2007).

Habiendo purificado con éxito sus fuentes, Suecia está a la vanguardia en la tarea de abordar la creciente crisis mundial del agua. Suecia sí advirtió muy temprano el nexo entre la buena administración de los recursos hídricos, el acceso al agua y el desarrollo (Wiles, 2007). Por ello, desde hace mucho tiempo, el país ha promovido, de diferentes formas, el avance en la gestión de los recursos hídricos y mejorado el acceso al agua y al saneamiento en países en desarrollo.

Asimismo, Suecia tiene 16 objetivos medioambientales cualitativos que deberán alcanzarse a más tardar en el año 2020. El objetivo general es legar a las generaciones venideras una sociedad en la que los principales problemas de medio ambiente se hayan resuelto.

En los últimos años, asuntos relacionados con la escasez de agua se han vuelto más importantes. Desde el año 2002, el gobierno de Suecia ha apoyado el programa de EcoSanRes (Ecological Sanitation Research), coordinado por el Instituto de Medioambiente de Estocolmo – SEI -, para investigar, desarrollar y promover el enfoque del eco-saneamiento en el mundo.  Uno de los objetivos principales de ese esfuerzo fue el de generar experiencias, conocimientos y herramientas para compartir y difundir a otros países de la región (Lindstedt, 2007).

 

Síntesis

Suecia presenta como principios básicos del servicio público del agua potable, la buena calidad en la oferta y la protección del medio ambiente. The basis for the public VA service is to supply good quality water and to protect the environment.

Otro aspecto notable es el precio relativamente bajo del agua. Los cargos del agua y tratamiento de aguas residuales son considerablemente bajos en vista de que el país no posee ventajas de escala ya que la población es pequeña y una parte enorme del país está escasamente poblada. Por otro lado, la calidad y los niveles de servicio del sector de agua bebible provisto a los usuarios son generalmente altos (Euromarket, 2004).

Para la futura provisión de agua y aguas residuales una parte dependerá de las capacidades de los gerentes municipales sobre la dirección que escojan para vencer los desafíos que el sector confronta, como la mayor complejidad, aumento de presión financiera y aumento de demandas de consumidores. La participación del sector privado podría ser una de varias opciones para una municipalidad de las que escoger (Hedelin, 2005).

 

 

 

EL CASO DE BÉLGICA

 

 

Bélgica es un Estado unitario desde su creación, pero desde 1970 se ha sometido a un proceso gradual hacia el federalismo. El sistema actual es bipolar y asimétrico. Se basa en dos diferentes tipos de entidades federativas: tres Regiones (Flandes, Wallonia, y la capital Bruselas) que se encargan de lo temas económicos y tres Comunidades (con distintos idiosmas: alemán, francés y flamenco) que se ocupan de las áreas de cultura y educación.

Las Regiones son originalmente responsables del desarrollo económico y regional, vivienda y protección ambiental. Sus aptitudes fueron extendidas en 1988 al transporte público, las obras públicas y el financiamiento de cuerpos subordinados.

Las Regiones son además, los actores centrales de la gestión del agua desde 1980, con unas pocas excepciones.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fuente: Despiegelaere, 2008

La ayuda oficial al desarrollo en Bélgica es una responsabilidad federal (del gobierno central), mientras que el agua es una responsabilidad regional (Despiegelaere, 2008).

El país enfrenta múltiples desafíos respecto a la gestión de agua, entre ellos la contaminación del medio ambiente en la mayoría de las corrientes de agua provocada por las descargas de diversos sectores, principalmente de la agricultura y de las familias.

Estos problemas aumentan las necesidades financieras mientras el país está endeudado y debe conformarse a los objetivos de la Unión Europea y Monetaria. El estrés hídrico es importante y el recurso de agua está distribuido desigualmente entre las tres regiones: Flandes (25%) y la capital Bruselas (100%) son dependientes de Wallonia para la provisión de agua bebible, mientras que Wallonia se beneficia de los acuíferos principales. Las políticas y la estructura del sector están profundamente influenciadas por este contexto específico (Euromarket, 2004).

Cada año, Bélgica (las tres regiones) produce 730 millones de metros cúbicos de agua bebible que es suministrada a grupos familiares, industria y agricultura. 34% es producido desde aguas de la superficie desnuda y necesita un tratamiento pesado de agua bebible. El agua superficial es necesaria para limitar la sobreexplotación de los acuíferos existentes y por razones políticas. Hoy día, los acuíferos en Bélgica son explotados en una tasa del 75% de su renovabilidad.

De hecho, en una escala nacional, la aptitud de producción corriente es suficiente para el país, ya que el consumo de agua está estabilizado (aun en un bajo declive). Dado la alta densidad de población, el consumo por capita es relativamente bajo con 112 litros al año (Euromarket, 2004).

 

Organización y Regulación del Sector

El agua potable se distribuye mediante estructuras inter-municipales o mancomunidades (Despiegelaere, 2008). Desde la década del 90, la gestión del agua dulce se convirtió en una responsabilidad regional.

Ya en 1980 la mayoría de las competencias fueron cedidas a las Regiones (en 1980 para los aspectos de calidad y en 1990 para los aspectos de cantidad). Cada Región tuvo que establecer su propia administración de agua, lo cual resultó en regímenes de agua regionales muy diferentes en Flandes y Wallonia.

La política de agua en Bélgica ha evolucionado con base en la salud pública atada al movimiento del higienismo del Siglo XIX pasado y la importancia ambiental viene mucho más tarde. Las preocupaciones por la protección de los ecosistemas, la salud pública y una provisión segura de agua han sido consideradas centrales desde mediados de 1980. La justificación de las políticas regionales actuales de agua está también muy influenciada por la conformidad de la UE.

En cada región, la administración de la gestión del agua (excepto la responsabilidad sobre las aguas navegables) fue situada dentro de la administración ambiental (Kuks, 2004). En 1980, Flandes y Bruselas resolvieron implementar las leyes de 1971 en la protección del agua superficial y agua subterránea y adoptar un sistema ambiental de permiso para las descargas industriales.

En Wallonia, la situación varia, debido a que el agua es más abundante y está más relacionada a intereses económicos, como el turismo. Esta Región impidió el desarrollo de una política ambiental; no implementó la ley nacional de 1971 y esperó hasta 1985 para regular la calidad de agua superficial y hasta 1990 regular el agua subterránea.

Al igual que en Flandes, la Región tiene el papel principal, pero las administraciones locales tienen también un rol en la gestión. Las comunas están estrechamente involucradas a través de las mancomunidades o asociaciones intercomunales para el abastecimiento de agua potable y el tratamiento de aguas residuales.

Wallonia esta abocada en la elaboración de una nueva legislación, más adecuada al funcionamiento de las mancomunidades (Kuks, 2004).

En los 90, el país trató de hacer un esfuerzo de gestión para enmendar la negligencia del pasado. Sus actividades fueron en parte conducidas por la UE y otras obligaciones internacionales (las Conferencias del Mar Del Norte, la Convención Oslo-Paris, ríos Escalda y Meuse).

A partir de la década del 90, se implementaron nuevas tarifas de agua, cargos por el tratamiento de las aguas residuales y cambios en el sistema impositivo para ayudar a financiar las inversiones en las nuevas plantas de tratamiento de aguas negras y aguas residuales. A raíz de ello, la contaminación del ambiente por descargas industriales se ha reducido.

Con relación a la purificación, Flandes escogió la vía de la privatización, mientras Wallonia optó por contratos de concesión.

Flandes, a inicios de los 90, con el fin de mejorar las reservas y conservar los ecosistemas y la biodiversidad, intensificó la purificación de las aguas residuales, regulando las descargas a través de un permiso global, la propagación limitada de abono y la definición de zonas absolutas de protección.  Los derechos formales de propiedad, incluyendo las riberas, fueron modificados para cumplir estos propósitos de conservación de la naturaleza y para el desarrollo de actividades de recreación a lo largo de los ríos. En este sentido, la expropiación ha sido ejercida como una herramienta de regulación.

En el mismo período, la gestión de calidad de agua superficial fue reforzada. Como una reacción contra la contaminación persistente de ríos y por las obligaciones europeas, Flandes en parte privatizó sus actividades de purificación, expandiendo la regulación de descargas directas e indirectas para los nuevos grupos metas, como los agricultores con diversas medidas limitando la fertilización.

En caso de Wallonia, las motivaciones para el régimen de cambio son las mismas que en Flandes, o sea una contaminación persistente del medio ambiente de agua y la necesidad de satisfacer los requisitos europeos. Al final de los 1990s, Wallonia prefirió más reforzar las medidas de protección de agua con un proceso de contractualización entre la autoridad regional y los operadores de agua industriales (Kuks, 2004).

A mediado de 1990 Bélgica tomó medidas para promocionar una gestión más integrada de agua. Flandes y Wallonia reconocieron la necesidad de coordinar los diferentes usos de agua en una escala tributaria de la cuenca y de coordinar la administración de la cantidad y calidad.

Es por ello que la regulación en el sector ha aumentado en los últimos años, particularmente respecto a la calidad de agua bebible, debido a la presión de la UE. Asimismo, las necesidades crecientes de inversión y conocimiento han conducido a la apertura de la gestión del agua a los intereses privados.

En general, el costo del recurso responde al valor del recurso retraído y el papel de la motivación financiera juega un rol importante en las recientes reformas en el sector, dado que la mayoría fueron encaradas con el objetivo de aprovecharse de la exención de impuestos.

Según la legislación de aguas en Bélgica, la propiedad de las aguas está definida por el código civil y éstas se dividen en públicas y privadas. Son aguas públicas las aguas de navegación y flotación. Las aguas privadas (aunque esto no implique la propiedad del recurso) son las que pasan por el terreno privado, es decir, las aguas ribereñas, y se pueden usar con la condición de restituir el agua a su cauce natural. Está claro en la legislación que las aguas públicas y privadas no pueden apropiarse, pero sí las aguas subterráneas, las cuales pueden tener un título y venderse o comprarse a título oneroso. Sin embargo, para las aguas superficiales de propiedad privada, un tercero puede comprar los derechos total o parcialmente si ejecuta obras visibles de aprovechamiento e impide la utilización del usuario ribereño.

En el caso de aguas públicas, el derecho a utilizarlas se adquiere por concesión, licencia o adjudicación. Los permisos, autorizaciones o concesiones son otorgadas por el burgomaestre, el presidente del consejo de usuarios o por orden ministerial, las concesiones pueden venderse a título oneroso siempre y cuando se respeten los términos de la concesión.

Asimismo, en la legislación no existe un uso prioritario del agua. Cuando existen diferencias, éstas son dirimidas por una comisión interministerial.

El sistema burocrático es complejo, pero de todas las instituciones administrativas del agua, La Sociedad Nacional de Abastecimiento es la principal, pues monopoliza la distribución de agua a las ciudades y poblados, ya sea para uso doméstico como para el tratamiento de aguas negras.

La gestión de agua en Bélgica es impulsada por el sector público. Las compañías regionales y las compañías municipales (intercomunales) sostienen las actividades de producción y distribución de agua. El tratamiento de agua está organizado alrededor de una sola compañía regional (en Flandes) o empresas intercomunales específicas (en Wallonia), mientras que en Bruselas el tratamiento está bajo el control directo de operadores. Las actividades de supervisión están ajustadas por la administración regional o compañías públicas. No han sido establecidas aún autoridades reguladoras independientes (bajo estudio en Flandes).

No obstante, en las tres regiones hubo privatizaciones parciales. En Flandes se estableció una asociación publica-privada para financiar y conducir su política de tratamiento de agua, Wallonia abrió el capital de su compañía administrativa regional de agua a los intereses privados y Bruselas tiene un contrato de concesión con una empresa privada.

Asimismo, las políticas conducidas en las tres regiones son completamente autónomas, la política de agua no está diseñada a nivel federal e implementada en las entidades federativas, siendo ésta una de las razones de las divergencias crecientes entre los servicios de agua.

El ministerio de Salud Pública monitorea la calidad. El ministerio de Economía también controla los precios del agua, determinado por las comunas. La preservación de las capacidades de producción a través de la renovabilidad de reservas es el objetivo principal de la administración de los recursos, mientras que otros están orientados hacia el consumidor como contribuyente y como un cliente.

Los principales grupos de las políticas del sector de agua son los operadores de agua (los productores y los proveedores de agua bebible, las comunas por los alcantarillados y los operadores del tratamiento de aguas residuales). Están sujetos a instrumentos prescriptivos, pero también son los receptores principales de subsidios públicos. Los grupos familiares son progresivamente involucrados en la gestión de agua por sus obligaciones de ahorrar agua, separar agua de lluvia o instalar un sistema de tratamiento individual.

Las Regiones son los actores principales de implementación, pero son secundados en su papel por agencias públicas de agua (VMM en Flandes, que monitorea la calidad del agua y decide la localización de las plantas de tratamiento de aguas residuales; IBGE en Bruselas, que monitorea la calidad del agua para la Región y recauda los impuestos sobre las descargas  o SPGE en Wallonia, que implementa la política de fijación de precios según los costes totales, recauda y distribuye el dinero para la gestión del agua, más precisamente para el saneamiento y la protección de pozos). Los diferentes operadores de agua están también involucrados, particularmente como agentes comerciales entre las autoridades y los clientes. Las comunas y las provincias tienen una función administrativa a nivel local, especialmente para la supervisión de trabajos de construcción o la promulgación de la regulación local (Euromarket, 2004).

A futuro, la eficiencia de los operadores del sector debería ser mejorada y el acceso al agua debería ser garantizado para todos los usuarios. En la producción, Flandes aisladamente introduce el principio de una calidad adecuada para los usos que implica el desarrollo de un segundo circuito de abastecimiento de agua “gris”. En Wallonia, los operadores deberían alcanzar un solo precio de producción. En el alcantarillado y los sectores de tratamiento, el objetivo consiste en tratar toda el agua residual doméstica.

La producción y el suministro deben responsabilizarse por la calidad. Las exigencias en cuanto al servicio público, la provisión mínima de agua o la prohibición de cortes son instrumentos que regulan también la provisión de servicios. Las descargas de aguas residuales son también sometidas a autorización.

Si bien, las integraciones progresivas en la gestión de agua no siguen el mismo camino, existen algunas similitudes entre las tres regiones: la producción y la distribución están desintegradas entre alcantarillado y tratamiento. Cada región (excepto Bruselas) cuenta con muchos operadores con distintas normas: las compañías regionales, las asociaciones intercomunales y las compañías y servicios comunales.

La participación privada está limitada al sector de tratamiento, mientras que la producción y la distribución son casi totalmente públicas.

 

Síntesis

Bélgica provee un ejemplo de una coexistencia entre estructuras de dirección diferentes y una división administrativa entre la producción y provisión de agua bebible, por un lado, y el alcantarillado y el tratamiento, por otra parte. Las autoridades regionales juegan un papel dominante en la conformación de las políticas y la organización del sector, en detrimento de las comunas que fueron históricamente las autoridades competentes.

Los desafíos futuros incluyen un cambio en la gestión integrada de agua, la racionalización del sector y el incremento programado de la tarifa de agua. Concerniente a la integración administrativa de los recursos de agua, la DME todavía debe ser aplicada en la capital,  Bruselas, y en la región de Wallonia.

La promulgación de la DME anuncia cambios amplios en la  estructuración de la política europea de agua.

Sobre todo la UE impone presión en los Estados miembros. Los requisitos desde 1991 de la DME respecto a aguas residuales condujeron a la reorganización de sectores regionales de agua. El problema principal para todas las Regiones belgas es el financiamiento de la infraestructura requerida para la purificación. Por ello, las Regiones razonaron nuevos sistemas para la financiación de las inversiones, organizaron la colección de nuevos impuestos y abrieron nuevos rumbos en los acuerdos institucionales para el sector privado. La presión del problema mismo también provoca cambios debido a que las diferencias en los niveles de presión interna inducen a pasos diferentes de adaptación.

 A su vez, los grupos ambientales también juegan un papel significativo en las transiciones hacia un régimen más integrado.

 

 

 

 

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