Agua potable y saneamiento. Su organización y regulación en Argentina, Latinoamérica y Europa. -Cap. 7


Cáp. 7 – Organización y Regulación del Servicio de Agua en Italia y Portugal

 

Natalia Illescas

Introducción

 

Los servicios de agua presentan ciertas particularidades. En primer lugar, el agua es un bien necesario para la vida cuya provisión genera importantes externalidades positivas y, por otro lado, es un sector muy intensivo en capital y con elevados costos fijos.

Estas características han hecho que por mucho tiempo se considere a la intervención pública directa como la opción óptima, debido principalmente a las condiciones de monopolio natural del sector. Sin embargo, razones de índole económica, financiera y política han impulsado un proceso progresivo de privatización de actividades y empresas en el sector desde 1980. Estos cambios regulatorios en los mercados se produjeron para favorecer una mayor competencia y posibilitar la entrada a la iniciativa privada, buscando mejoras de eficiencia. Por ello, se reconoce la importancia de una adecuada regulación en términos de precio, cantidad, inversiones y rendimientos, necesaria cuando concurren simultáneamente diferentes fallos del mercado y por su carácter de bien esencial para la vida.

En la región sur de Europa se observa que aún con un alto estrés hídrico y consumo per cápita, los países mantienen unas tarifas menores que los países del norte (Cabrera et. al. s/f:1). Esto genera necesidades financieras para realizar las inversiones forzosas para el mantenimiento y mejora de la infraestructura como para optimizar la calidad del servicio.

Italia y Portugal poseen una significativa disponibilidad relativa del recurso hídrico, sin embargo la heterogeneidad en términos de terreno y clima conducen a situaciones de estrés hídrico en las regiones sureñas. Una característica común a los dos países es el alto porcentaje de consumo que representa el sector agrícola y la necesidad de mejora en la calidad del agua debido al deterioro observado en la misma.

Las recientes reformas en el sector que han realizado ambos países coinciden en una reorganización en un nivel superior al municipal, priorizando la racionalización de la gestión y la conservación del recurso, para lo cual han abierto las puertas al capital privado y han creado nuevas instituciones reguladoras. Asimismo, la definición del agua como “dominio público” y el aumento del papel de la Unión Europea como conductora de la política ambiental han propiciado las últimas reformas.

 

El Sector de Agua en Italia

Italia es un país que presenta contrastes tanto en sus recursos hídricos como en su administración (…): si bien es rico en términos de precipitaciones, una parte significativa de la población no está suficientemente abastecida (Euromarket, 2004:195).

El recurso de agua es relativamente abundante en el país, pero la situación local depende del contexto geográfico. En el norte los recursos son abundantes; en cambio, en las regiones del centro y sur y en las islas son más bajos debido al clima mediterráneo. Teóricamente, Italia tiene unas reservas acuíferas anuales de 2.700 m3 por persona, sin embargo, la irregularidad de los caudales las reduce a 2.000 m3 per cápita (De Sanctus y Senta, 2005:185). En cuanto a la calidad, la situación es también variable pero en general se aprecia un deterioro de la calidad de los ríos (Euromarket, 2004: 205).

El sector de agua posee un alto nivel de fragmentación, con muchas redes y operadores, sin embargo, la toma de decisiones se encuentra altamente centralizada. Asimismo, los cargos del agua y del alcantarillado se encuentran entre los más bajos del continente pero, al mismo tiempo, existe una necesidad de recursos financieros para realizar nuevas inversiones debido al mal estado de los acueductos.

La situación es especialmente crítica en el sur de Italia, donde los cortes de suministro son habituales y uno de cada tres hogares se ve afectado por ellos. En la actualidad, uno de los comunes denominadores de los sistemas hídricos italianos está en las fugas de agua (De Sanctus y Senta, 2005:186).

Por otro lado, Italia es dominada por un rígido y formal método de comando y control para la regulación ambiental, pero presenta los más pobres niveles de efectividad en la implementación y procesos de ejecución.

El norte del país consume el 67% del total de agua, mientras que el centro y sur el 25% y las islas el 8%. Generalmente, la agricultura consume el 50% mientras que el consumo doméstico representa menos del 20%. Por otro lado, en el norte, el 90% del agua proviene de aguas subterráneas y en el sur y en las Islas, el abastecimiento está más condicionado al agua superficial, reservorios, y transferencias.

Estos patrones de obtención de agua tienen importantes implicancias en la organización del de agua: en el norte, el abastecimiento de agua está altamente segmentado mientras que en el sur los usos son muy interdependientes y a menudo dependen del agua almacenada y de transferencias.

Con el propósito de racionalizar la gestión del agua, en los últimos veinte años se han realizado importantes reformas en los niveles centrales y regionales, y se ha rediseñado la estructura de planeamiento de los recursos, la regulación de la calidad del agua, y la organización de empresas de servicios públicos en el sector.

En 1989, el Parlamento italiano aprobó una ley para mejorar todos los ámbitos de la gestión del agua, la Ley sobre Cuencas Hidrográficas, cuyo objetivo era regular los diversos usos del agua (agrícola, industrial, doméstico) y mejorar la protección de los ríos y de otros recursos hídricos (De Sanctus y Senta, 2005:198).

Pero la más importante de estas reformas fue la Ley Galli, de enero de 1994, orientada a la reestructuración de la industria de agua e implementada por las primeras municipalidades sólo a principios del año 1999.

Esta Ley organiza el abastecimiento de agua y saneamiento a través de la agregación de empresas municipales en simples unidades territoriales. Complementada por la legislación regional, ésta da un grado de libertad considerable a las autoridades municipales en escoger la estructura organizacional de la operación de la provisión de agua y sanidad (compañía de propiedad pública, asociación pública-privada o delegación a un operador privado).

Históricamente las municipalidades fueron responsables de la provisión de agua y sanidad pero la Ley Galli introdujo una nueva organización para racionalizar la gestión, generando la desaparición de la operación municipal directa (Lamothe, 2006). De esta manera, se estableció una separación entre la planificación del recurso y la operación de los servicios.

Así, las reformas en estos últimos años se han concentrado en involucrar al sector privado en la operación y gestión de los servicios públicos de agua. La promulgación de la Ley Galli representa un intento de abrir el sector a la competencia en orden de garantizar la eficiencia en la producción y gestión del recurso, el cual ha sido declarado escaso (D´Alpaos y Moretto, 2004:2).

El incremento en el costo de oportunidad de la inversión en la provisión de servicios públicos ha inducido al Gobierno a promover la intervención de empresas privadas en la producción de servicios de agua. El objetivo es captar nuevos recursos financieros y reducir la ineficiencia que ha caracterizado la producción pública de los servicios de agua.

Las características estructurales y especializadas del sector de agua exigen al legislador promocionar eficiencia a través de la “competencia por el mercado” (D´Alpaos y Moretto, 2004:2). Es así que las empresas privadas interesadas en la provisión de agua compiten para ser nominadas en un contrato que les da derecho a producir, operar y administrar los servicios públicos de agua en un cierto período de tiempo.

 

Legislación en el Sector de Agua Italiano

El último siglo, en Italia como en toda Europa, estuvo marcado por la resignación progresiva de la naturaleza de bien libre del agua para introducir el concepto de dominio público. El desarrollo de derechos públicos en recursos de agua ha presenciado una aceleración en las últimas dos décadas, debido principalmente al aumento del papel de la UE como conductora de la política ambiental. La mayor parte de la legislación ambiental en Italia, en consecuencia, puede ser considerada como un corolario de la implementación de las Directivas Europeas.

El proceso de legislación de los servicios de agua potable y saneamiento puede ser dividido en tres fases a lo largo de la historia del país, desde 1865 (Euromarket, 2004: 288)

  • Establecimiento de las primeras políticas de agua potable (1865 – 1971): la primera ley en política de agua define un régimen muy simple para la autorización del uso del recurso, enfocado en la protección de las tierras y la población a través de trabajos hidráulicos. Leyes posteriores incorporaron la regulación en campos separados (irrigación, navegación, uso civil). Una ley dictada en 1963 es considerada el primer intento orgánico de planificación en el sector. Ésta definió un plan regulador general para el abastecimiento de agua y dividió al país en distritos de acuerdo a la propiedad administrativa e histórica.

El Código de Agua de 1933 consideraba en una forma muy general los principales usos para producción y consumo y definió la necesidad del otorgamiento de permisos públicos. Después de 1933 el régimen incorporó la regulación de más usos del agua, a través de la fragmentación y leyes separadas (Kuks, 2004:34).

  • Regionalización (1972 – 1993): esta fase comenzó con la reforma del Estado y la transferencia de funciones hacia las Regiones.

Si bien los municipios eran responsables de la organización del servicio, las Regiones estaban cada vez más involucradas en la implementación de leyes nacionales y administración del agua a nivel local. Los trabajos hidráulicos menores y la concesión de autorización fueron transferidos a las Regiones y más tarde la gestión del sector de acueductos.

Esta transferencia local de regulación es también perceptible en la fijación de tarifas. Durante este período los precios italianos del agua fueron los más bajos en Europa.

Previamente a 1976 el agua había sido considerada como un bien a ser explotado; desde ese momento debe ser protegido. En consecuencia, se produjo un cambio en las políticas, siendo la Ley Merli la primera ley referente a la contaminación de aguas (Euromarket, 2004: 297).

Esta Ley de Control de la Contaminación de Agua introdujo la regulación de las descargas de efluentes industriales y municipales en la superficie y aguas subterráneas y una planificación para el uso del agua y su protección, definió criterios generales para la gestión del uso del agua e indicadores cuantitativos y cualitativos. Las regiones y las municipalidades eran responsables de controlar, planear y poner en orden las actividades en el nivel local.

Sólo luego de 1986, con la creación del Ministerio de Medio Ambiente y agencias ambientales nacionales y regionales, hubo un intento de crear una dimensión nacional de la política de calidad del agua, pero tanto la UE como las regiones habían ocupado la mayor parte del espacio de política.

La Ley de Encuadre de 1989 creó las Autoridades de Cuenca de Agua y es considerada el primer esfuerzo legislativo para desarrollar una gestión integrada de los recursos en el nivel de cuencas de río. Definió Cuenca de Río para la gestión integrada de agua, manejada por las Autoridades de Agua, e introdujo un plan de cuenca de agua que debería regular las extracciones. La cuenca de agua es definida como la dimensión óptima para la intervención (Kuks, 2004:45).

La ocupación principal de las autoridades de cuenca respecto a la protección ambiental en su mayor parte estaba recluida a poner a salvo un flujo mínimo constante de agua vital. Esto proveyó estas autoridades un papel crucial en la regulación de la cantidad de agua. Esta ley, asimismo, presentó el Piano Di Bacino, un plan que establece los objetivos de política en la escala de la Cuenca, concerniente a la defensa de la inundación y planificación del uso del recurso.

  • La reorganización del agua potable y saneamiento (desde 1994):

 

La Ley Galli

En 1994, la reorganización global del servicio de provisión de agua y sanidad comenzó con la Ley Galli, que se ocupa de los servicios de agua y su gestión, permitiendo a las regiones y municipalidades cubrir sus finanzas y ajustar los cargos al usuario. El objetivo principal es vencer la fragmentación del sector de abastecimiento. La implementación total de la ley tiende a forzar la coordinación intermunicipal y a marcar nuevos rumbos en el mercado de servicios de agua bajo la licitación pública compulsoria requerida por la legislación europea (Kuks, 2004: 49).

Esto debería lograr un precio más racional del agua y dar mayor prioridad al consumo humano ya que la Ley afirma la propiedad pública de todos los recursos de agua y coloca una jerarquía entre los diversos usos. Por esto, la sostenibilidad fue incorporada en el régimen de agua y los derechos comunales comenzaron a jugar un papel más pertinente. Asimismo, las consideraciones ambientales y la sustentabilidad ambiental fueron explícitamente incorporadas.

La ley ratificó dos principios clave (De Sanctus y Senta, 2005:191) el agua es un bien común que debe conservarse y protegerse para garantizar el derecho al agua de las generaciones futuras; y el consumo doméstico tiene prioridad sobre el consumo agrícola e industrial.

Los principales cambios fueron la introducción de los llamados Servicios Hídricos Integrados (SII, Servizio idrico intergrato), responsables de todas las fases de la gestión del agua (captación, depuración, suministro de agua, alcantarillado y tratamiento del agua) y la generación de un nuevo nivel para la gestión del servicio: el área territorial óptima (ATO, Ambito Territoriale Ottimale).

La planificación del recurso es asignada a la ATO y dentro de cada una de éstas áreas, un único operador maneja el servicio completo, SII. Además, cada ATO se encarga de elegir la manera de gestionarlo y determina el precio máximo -la tarifa- para los servicios públicos de agua (incluyendo sistemas de acueducto, de alcantarillado y plantas de tratamiento).

Las Regiones son responsables de la implementación de esta ley a medida que diseñan los límites del ATO y el encuadre para la cooperación intercomunal, y crean el marco para el contrato con el gerente de los servicios de provisión de agua y sanidad.

Las principales formas de cooperación entre las comunas son el “convenzione”, una convención entre las comunas a menudo bajo la coordinación de una comuna grande o la provincia y el “consorzio”, la creación de una administración local nueva dedicada a la provisión de agua y sanidad.

Asimismo, un cuerpo regulador independiente (COVIRI, Comitato di vigilanzia sull’uso delle risorse idriche) ha sido creado para facilitar y controlar la aplicación de la reforma y para defender los intereses de los usuarios.

Cuando la reforma pudo ser implementada en una escala local, se creó la AATO, la administración local que organiza la provisión de agua y sanidad dentro del ATO. Esta autoridad tiene que realizar la inspección de la condición del servicio en el ATO y elaborar el Piani di Ambito para inversiones con objetivos por un lapso de 20 a 30 años. Luego, es la AATO la que puede delegar el servicio integrado a un operador (SII) y debe asegurar que este proveedor cumpla con los requisitos del contrato.

En la Ley Galli, existe una cláusula sobre la gestión de las áreas de defensa: el principio de Salvaguardia, que permite conservar por un período de tiempo el operador si funciona eficazmente. Esta Ley establece también un principio de recuperación completa de costos.

Desde su implementación, la Ley Galli consiguió acabar con la fragmentación que caracterizaba al sistema hídrico italiano (en 1994 había unos 8.000 administradores de agua) y clarificar y mejorar el marco normativo. Al mismo tiempo, abrió las puertas de la gestión del agua a empresas privadas.

Finalmente, concerniente a las posibilidades de concesión de servicios de agua introducidos por la Ley Galli, en el año 2001 se establecieron las modalidades de delegación de la concesión a terceras partes de la gestión del servicio integrado de agua. En 2002, el gobierno aprobó una enmienda a la Ley con la intención de privatizar el sector del agua, pero debido a la oposición  de movimientos sociales y de municipios, la legislación propuesta se volvió atrás en 2003 para garantizar que el suministro público de agua pudiera seguir siendo una de las opciones para gestionar los SII.

Hoy en día, las ATO pueden elegir entre tres grandes modelos de gestión:

· Concesiones para el suministro de agua otorgadas mediante un proceso de licitación en el que participan empresas públicas de diversas regiones de Italia.

· Una sociedad por acciones conjunta (pública y privada) en la que el socio privado se elige a través de un proceso de licitación.

· Una empresa pública “interna” (propiedad de los gobiernos regionales).

 

La protección del recurso de agua

Una Ley en el año 1999 tuvo como objetivo integrar las diferentes políticas referentes al ambiente, la salud y la economía en una política global para los recursos de agua y transcribir las directivas de la UE. Constituye un marco legal para la protección de la superficie y las aguas subterráneas y describe objetivos ambientales generales. Para cumplir con estos objetivos, las Regiones deben implementar un conjunto de medidas, establecidas en el di Piano Tutela.

Asimismo, las regiones son responsables de confeccionar planes regionales (Piani Stralcio) para la protección de agua y desde estos, son elaborados los límites para las descargas.

Esta ley introduce por primera vez el concepto de calidad de agua, en conformidad con la orientación de la Directiva Marco Europea. La meta de la nueva perspectiva debe integrar consideraciones ambientales, de salud y económicas en una política global de administración de los recursos de agua (Kuks, 2004:162).

Principales actores públicos y privados involucrados

 

A Nivel Nacional

La ley Galli creó a un Comité de Vigilancia, COVIRI, para monitorear la implementación de la reforma, que depende del Ministerio de Medio Ambiente. Además de la tarea de garantizar la observancia de los principios de la ley en la reforma, el comité tiene que regular la determinación y adaptación de las tasas y proteger los intereses de los clientes.

A nivel nacional, hay también una Agencia Nacional para la Protección del Ambiente, ANPA (Agenzia Nazionale por la Protezione dell’Ambiente) que depende del Ministerio de Medio Ambiente y define reglas, normas y estándares para las descargas de agua.

El Ministerio de Obras Públicas es responsable del control de calidad. Desde 1999, las competencias del Ministerio de Obras Públicas fueron divididas en dos ministerios:

– El Ministerio de Medio Ambiente: responsable de los servicios de agua, provee el marco general para el nivel de servicio y las reglas sobre tarifas.

– El Ministerio de Infraestructura y Transporte: tiene un papel importante en la gestión de la infraestructura de escala nacional (como el abastecimiento de agua de gran distancia).

La Dirección General de Redes es responsable de la asignación de cargos para un mejor uso de los fondos estructurales europeos a favor de los programas regionales en el campo de los recursos de agua.

 

A Nivel Regional

Las Regiones son niveles políticos poderosos en Italia desde los `70 y un actor crucial en la implementación de la Ley Galli, ya que diseñan los límites de las ATO y el modo de cooperación entre las comunas, proveen encuadres regionales para los contratos entre operadores y AATO. También tienen un papel en el sector de agua, ya que son responsables de la cuenca regional de agua (monitoreo de la calidad y la cantidad disponible) y diseñan planes para el uso del agua. Además, recolectan impuestos por el retiro de agua.

A nivel regional, después de la creación de ANPA en 1994, cada región estaba obligada a establecer su propia rama, ARPA (Agenzia Regionale por la Protezione dell’Ambiente), reemplazando las unidades locales de salud en relación con asuntos ambientales. Estas monitorean al operador y controlan a los otros actores industriales en sus descargas de agua y otros impactos ambientales.

Creada por la Ley de 1989, la Autoridad de Cuenca de Agua, dotada con habilidades técnicas y medios financieros, tiene derecho sobre la planificación del agua en las cuencas de agua bajo su autoridad. El plan de la cuenca debe asegurar un uso racional de la superficie y recursos subterráneos de agua, con la garantía de que los retiros de agua no comprometerán el constante flujo mínimo de agua vital.

 

A Nivel Local

A nivel local, el ATO es una escala administrativa asignada a la gestión de la provisión de agua y sanidad. La AATO es la estructura política que ejecuta el ATO, compuesta de representantes de comunas y provincias. Ésta diseña el Piano di Ambito, con inversiones planificadas para ser realizadas por el operador, escoge el modo de gestión considerado más apropiado, diseña el contrato, escoge al único operador y lo controla.

El Operador (SII) es seleccionado por la AATO para el área geográfico del ATO y la provisión completa de agua y sanidad. Éste es una sociedad de acciones pero la propiedad puede ser privada, pública o mixta. Si bien las municipalidades poseían a las compañías, luego de la reforma del sector, los consorcios y las juntas públicas son progresivamente transformados en sociedades de acciones. En adición, el capital de estas compañías se enajena cada vez más a operadores privados.

 

 

 

 

 

 

Miembros

accionistas

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Síntesis del sistema italiano

El modelo italiano de gestión de los servicios de provisión de agua y saneamiento no está aún estabilizado porque el proceso de racionalización de la industria de agua involucrado en la Ley Galli de 1994 está aún en progreso.

El sistema administrativo italiano de agua estuvo caracterizado por una fragmentación extrema de los servicios, una desintegración importante de actividades relacionadas a los servicios de agua, un desarrollo muy débil de la industria de agua y herramientas ineficientes de regulación.

El objetivo perseguido por las reformas, por lo tanto, apuntaba a remediar esta situación, a través de la integración vertical de los servicios en el ciclo completo de agua, la agrupación de los servicios en el nivel intermunicipal (ATO), la posibilidad de que un solo operador encabece el servicio integrado (el SII), el establecimiento de un ente regulador nacional (COVIRI) y un regulador local (AATO) y la adopción del principio de recuperación plena de costos. Es decir, los actores institucionales implícitos son numerosos e intervienen en diferentes ámbitos, tanto territorial (delimitación de las ATOs), económico (elección de los operadores) o financiero (programación de las inversiones).

La política de agua italiana tiene la intención de proveer buena calidad de agua y la cantidad suficiente como para garantizar la continuidad del servicio. Esto se propone a través de un servicio brindado a nivel nacional, siguiendo directivas de agua bebible. Asimismo, la reorganización nacional en 1994 posibilitó un contrato entre los operadores y AATO con sanciones en caso de fracaso.

Después de la introducción de la Ley Galli para racionalizar la industria de agua y el logro de mayor eficiencia económica, las Regiones han asumido la responsabilidad de reestructurar y regular el sector.

Respecto a la distribución del recurso, uno de objetivos fue implementar la recuperación de coste total y mantener la tarifa regulada. Otra meta es lograr una mayor equidad territorial a nivel local. Los instrumentos utilizados para ello fueron:

– La creación de una nueva escala de gestión del agua, ATO, para sacar provecho de las economías de escala, con 91 ATOs pronosticados.

– La integración de todo el servicio de agua en una única organización de gestión dentro de la ATO (SII). Debido a las reglas de delegación para el operador, un nuevo tipo de operador emerge: las compañías de propiedad mixtas público-privadas.

– La creación de una institución nacional (COVIRI) para la vigilancia del uso del recurso, para monitorear la implementación de la Ley Galli, controlar la tarifa y observar el desempeño de los operadores.

– Normalización de la tarifa en el nivel nacional a través de una fórmula, con un mecanismo de incentivo (precio máximo) y una tarifa única dentro del mismo ATO.

– La distinción entre las administraciones locales y el operador de los servicios de agua y saneamiento y reglas para la atribución de los servicios para los operadores.

– Incentivos desde la UE: sólo las áreas que implementaron la reforma pueden obtener fondos europeos para el desarrollo de los servicios de provisión de agua y saneamiento.

– Incentivos de las reglas nacionales: el operador tiene que pagar una tarifa a las comunas por el uso la red y las inversiones ya realizadas –canone-.

– La cláusula Salvaguardia (el principio de defensa) para conservar al operador actual si maneja eficazmente el servicio de agua en un período de tiempo.

Respecto al grado de avance de la reforma, a finales de 2002, sólo 25 ATOs alcanzaron el paso final de la asignación del servicio. La reforma ha sido implementada muy lentamente, debido al proceso lineal que implican muchos niveles administrativos (las regiones, las provincias, las comunas) con resistencia potencial en cada nivel. Adicionalmente, el proceso de inspección de la situación y de planeamiento del Piano Di Ambito fue realmente largo.

Una condición del éxito de la reforma es la aptitud de los ATOs para poder controlar al operador y aplicar sanciones.

Uno de los límites está asociado con la planificación de inversiones. Los incrementos de precio permitidos por el Metodo Normalizzato no son suficientes para cubrir todas las inversiones necesarias. Además, el conocimiento acerca de la infraestructura de agua es escaso, así es que las inversiones han sido planeadas en base a una información incompleta.

Sin embargo, se espera que el resultado de la reforma sea mejorar los servicios de agua y de aguas residuales y desarrollarlos en las áreas rurales alrededor de las áreas urbanas gracias a la tarifa única.

La base de la implementación de estas medidas es lograr que 8000 unidades pequeñas de gestión del servicio de agua sean reemplazadas por 91 unidades con un servicio de ciclo integrado, de modo de que las economías de escala sean explotadas y los servicios sean más eficientes. Al mismo tiempo, si el gerente de servicio (y el controlador) y el operador están separados, las inversiones necesarias deberían ser pagadas por el operador y luego por los usuarios, implementando la recuperación de costos.

 

El Sector de Agua en Portugal

Portugal es un país europeo pequeño, caracterizado por un contraste entre las áreas costeras urbanas, donde se concentran la mayor parte de la población y la industria, y las áreas montañosas que poseen menor densidad de población y desarrollo industrial (Euromarket, 2004:235).

El agua común disponible en Portugal a nivel país es significativo (más de 6,000 m3 per cápita al año) pero la distribución irregular en espacio y tiempo de los recursos hídricos conducen a problemas de escasez en las regiones sureñas principalmente. Las zonas donde las disponibilidades de agua constituyen un factor importante y condicionante del desarrollo de las actividades económicas se encuentran en el sur y centro del país (Bau, 1994:16).

Sin embargo, Portugal tiene sólo pequeñas transferencias de agua, principalmente para la producción de energía hídrica y para el abastecimiento de agua.

En cuanto a la calidad, existe una creciente presión sobre los recursos de agua en las áreas turísticas costeras, pero la situación se encuentra prácticamente resuelta.

Por otro lado, la dependencia del agua de España representa una preocupación en Portugal, debido a que los cinco ríos hispano-portugueses (Douro, Minho, Lima, Tejo y Guadiana) representan aproximadamente una cuarta parte de los recursos totales de agua disponibles en el país.

Los recursos para uso doméstico provienen de agua subterránea en un 40% y de agua superficial en un 60%. Los servicios de agua y saneamiento usan sólo el 7%; siendo la agricultura la usuaria más importante, con alrededor de 77%. El sector de la industria usa sólo el 16% de los usos totales de agua (Eurowater, 1995: 167).

Una de las características distintivas del país es el bajo desarrollo de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento y el nivel de inseguridad que presentan. Si bien se han llevado a cabo mejoras en los últimos diez años, la cobertura del saneamiento es aún una de las más bajas de Europa. Por lo tanto, la legislación aún está enfocada en aumentar la tasa de cobertura, con cierto énfasis en la calidad del agua debido principalmente a las exigencias de la legislación europea.

Como corolario, las inversiones requeridas para mejorar estos servicios y rehabilitar los ya existentes son altas. La necesidad de racionalizar el uso del agua y optimizar las inversiones requeridas, implica que el tema de su conservación reciba especial atención y se considere en forma adecuada en las actividades de investigación y desarrollo (Bau, 1994:2).

Una reforma realizada en 1993 propuso un nuevo modelo de gestión de agua, por lo que, actualmente, dos sistemas diferentes coexisten, a merced de su grado de reforma, y la participación del sector privado ha aumentado.

Asimismo, actualmente es un tema de relevancia el problema de la conservación del agua y existe una necesidad cada vez mayor de optimizar su uso en la administración global de los recursos hídricos y de ciertos subsistemas (como los relativos al abastecimiento de agua y alcantarillado).

En el nuevo modelo propuesto por la  reforma de 1993, la mayoría de las competencias respecto a la gestión de los recursos, la producción de agua bebible y el tratamiento de aguas residuales forman parte de los niveles administrativos nacionales y regionales, a saber el Ministerio de Medio Ambiente y de Economía, mientras que las municipalidades se encargan sólo de la distribución local de agua bebible y la colección de aguas residuales.

En el país, las municipalidades fueron siempre responsables de los servicios de provisión de agua y saneamiento, desde la producción de agua bebible al tratamiento de las aguas residuales. Y aún, la mayor parte de las municipalidades manejan sus servicios de agua y saneamiento. Sin embargo, desde el año 1993, cerca de la mitad de la población del país sigue un nuevo modelo donde las responsabilidades por los servicios de agua y saneamiento son compartidas entre tres niveles:

– En el nivel local: las municipalidades son aún responsables de la distribución de agua y de la colección de aguas residuales (consideradas como actividades de presión baja, “baixa” en portugués);

– En el nivel regional: varios sistemas Multi-municipales han sido creados en las áreas urbanas. Son compañías públicas que se encargan de las actividades de presión “alta”, o sea producción de agua y tratamiento de aguas residuales.

– En el nivel nacional: un Estado propietario de un fideicomiso (Águas de Portugal, AdP), creado a fines de 1993, es el accionista mayoritario de las compañías Multi-municipales, y canaliza fondos europeos.

 

Legislación en el Sector de Agua Portugués

Pueden identificarse tres etapas desde comienzos del Siglo XX hasta el presente en el proceso de legislación, siendo las más importantes las recientes (Euromarket, 2004):

  • Prioridad de acceso para proyectos hidráulicos (1900 -1974): las primeras leyes, se enfocaron en proyectos hidráulicos para energía hídrica y agricultura. Las principales disposiciones legislativas se ocuparon en definir dominio público y las reglas para acceder a los recursos.

La primera Ley de Agua en Portugal data de 1919 y definió aguas privadas y públicas y ajustó las reglas e instrumentos para acceder a las aguas públicas (a través de licencias y concesiones). En 1966, se aprobó un Código Civil, que consideraba el agua subterránea como privada pero supeditada a la regulación en el uso, mientras la mayoría de las aguas superficiales eran consideradas públicas.

La mayor parte de los Decretos Leyes en este período conciernen a proyectos de hidráulica (las represas en particular) para desarrollar la irrigación o producción de electricidad. Los servicios de agua y saneamiento no estaban sujetos a ninguna coordinación de política nacional o local y las municipalidades manejaban los servicios de agua y saneamiento, pero sin finanzas ni poder para diseñar proyectos. Tanto operadores privados como públicos se ocupaban de la provisión de agua y saneamiento en las ciudades más importantes (Lisboa y Porto), con fuentes públicas bajo la dirección de la municipalidad y conexiones privadas administradas por operadores privados. En el resto de país, estos servicios permanecieron pobremente o no desarrollados.

  • Refuerzo del poder de las municipalidades y limitación del acceso (1975 -1992): este período estuvo caracterizado por dos políticas simultáneas, aunque poco coordinadas: a nivel local, se produjo un refuerzo del poder de las municipalidades, con una modernización y extensión de redes y, a nivel nacional, aparecieron las primeras preocupaciones ambientales.

Después de 1974, las municipalidades se volvieron totalmente responsables del abastecimiento de agua, con una transferencia de presupuesto y planificación. Esto condujo a un incremento de las actividades de los servicios de agua y saneamiento, pero con una perspectiva local y de corto plazo. Los operadores privados fueron nacionalizados y, las “Leyes de delimitación del Sector”, prohibieron que éstos operen los servicios.

La legislación respectiva a la extracción de agua fue reforzada en 1977 y quedó sujeta al otorgamiento de licencias en los acuíferos más sensibles. En el año 1987, una ley de encuadre para el Medio Ambiente fue el primer desarrollo sobre preocupaciones ambientales. En 1990 se realizó un intento por crear un marco para una gestión integrada de recursos de agua, con la creación del Ministerio de Medio Ambiente y la transposición en la legislación nacional de la mayor parte de las directivas de la UE concernientes a la calidad del agua. En 1991, el sector industrial fue afectado a una regulación más estricta respecto a la descarga de efluentes.

El propósito perseguido por estas leyes fue proteger la calidad del agua. De esta manera, se observa un cambio progresivo en la racionalidad de la calidad del agua que concierne a las políticas públicas, con un foco en la prevención de la contaminación del medio ambiente.

  • Acercamiento empresarial a los servicios de agua y saneamiento con una perspectiva nacional (desde 1993):

A partir de 1993, los servicios de agua y saneamiento y la calidad del agua se convirtieron en prioridades nacionales. Si bien se habían realizado mejoras desde 1974, la situación en 1990 en estos los servicios era mala: el 80% de la población era provista de agua bebible, pero con una situación muy heterogénea y de escasa calidad; el 55% estaba provisto de un sistema de alcantarillado, pero sólo el 21% de las aguas residuales recolectadas era tratado.

Como consecuencia, los principales cambios fueron introducidos en 1993, con un nuevo fundamento: mejorar la calidad del servicio, es decir, lograr más habitantes conectados, con una mejor calidad, a través de la reorganización del sector y la concentración de las habilidades dentro de nuevas compañías empresariales Multi-municipales.

De acuerdo a cifras de 1989 (Baptista y Correia, 1989 citado en Bau, 1994: 19), las inversiones requeridas para mejorar los servicios públicos, asegurando que el 95% de la población pueda conectarse a la red de abastecimiento, y para la rehabilitación de los sistemas existentes, sumaban alrededor de un billón de dólares para el sistema de abastecimiento y aún más para los sistemas de alcantarillado.

Así, este último período, es caracterizado por: la separación de actividades “alta” (producción de agua y tratamiento de aguas residuales) y actividades “baixa” (distribución de agua y alcantarillado), con ánimo de recentralizar las actividades alta; y un nuevo acercamiento empresarial.

Asimismo, en este período se pueden observar dos sub-etapas:

a) 1993-1999: creación de las primeras compañías Multi-municipales en las áreas más problemáticas.

Durante la primera fase, fue implementado un nuevo modelo con la creación de compañías Multi-municipales a cargo de actividades alta, y la apertura de actividades baixa a la participación del sector privado.

Desde entonces, las compañías Multi-municipales acuerdan un contrato de concesión de entre 25 a 30 años con el Estado y proveen a las municipalidades con una masa de agua tratada y/o tratan las aguas residuales recolectadas, mientras que las municipalidades son todavía responsables de la distribución de agua bebible a los usuarios finales y de la colección de aguas residuales, actividades baixa.

AdP, una propiedad pública nacional, pero con una gestión empresarial, fue creada por el mismo Decreto Ley. Ésta posee al menos 51% de las acciones de las compañías Multi-municipales, el resto es compartido entre las municipalidades.

Según lo resuelto por la ley de 1993, los sistemas Multi-municipales son los que proveen una masa de agua para, al menos, dos municipalidades y necesitan de una inversión predominante por el Estado por razones de interés nacional. Todas las estructuras restantes son llamadas sistemas municipales, si bien están bajo la dirección de asociaciones municipales (Marques, 2006:4).

Esta ley incluye la posibilidad de gestión y operación directa por el Estado, y por las municipalidades o sus asociaciones de sistemas municipales de los sistemas Multi-municipales.

También da la concesión al Estado (sin ofertas de libre competencia) para la operación y la gestión de los sistemas Multi-municipales a una compañía pública o compañías con una participación accionaria principal de capital público, y la concesión por las municipalidades (por oferta pública) de la operación y control a compañías sin distinción de capital accionista, o a asociaciones de usuarios (Marques, 2006:7).

Un Decreto Ley en 1994 creó un nuevo modelo de concesión para las municipalidades con operadores privados. Además, para regular la participación del sector privado, una autoridad nacional de regulación, financieramente independiente, en el sector de agua fue creada, IRAR, en 1997, pero comenzó a funcionar sólo en 1999.

La estrategia delineada por los diferentes gobiernos de la década de 1990 hacia adelante llevó al modelo organizativo del sector portugués de agua hacia un nuevo enfoque; en primer lugar, hubo un desglose, en agua y aguas residuales. En segundo lugar, el Estado como empresario emergió como el jugador principal no sólo en la masa de agua abastecida sino también en la distribución directa de agua, compitiendo con otras compañías privadas, particularmente con las multinacionales. Finalmente, fue establecido un regulador especializado para cada industria del sector de agua.

 

b) Desde 1999: extensión de las compañías multi-municipales en áreas remotas.

Desde 1999, este modelo fue extendido al país entero, en un contexto más complicado. Además, esta fase es caracterizada por el desarrollo del soporte público AdP, que empieza a entrar en competencia con operadores privados y a licitar la concesión a través de Aquapor, empresa adquirida por AdP de manera subsidiaria.

En esta etapa se llevaron a cabo diferentes acciones para mejorar el sector. En 2000 el Ministerio de Medio Ambiente presentó un programa estratégico para la industria de agua, para el período 2000-2006. En 2001, se presentó un Plan Nacional de Agua, adecuado a la Directiva Marco de Agua Europea, con 15 planes de cuenca establecidos a nivel de la cuenca.

A finales de 2003, las nuevas Leyes de Agua se discutieron debido a la transposición de la Directiva Marco Europea y la introducción de una Gestión Integrada de Recursos de Agua con las unidades de la cuenca.

Otro asunto relevante, que caracterizó el sector de agua portugués en la última década, fue la tendencia creciente hacia la corporatización. No sólo ha aumentado la participación del sector privado, sino que las compañías municipales también han estado expandiéndose.

Principales Actores Involucrados

A nivel europeo: el rol de los subsidios

Si bien la UE no es un actor directo en la gestión de agua en Portugal, como lo es en otros países europeos, ha tenido una influencia significativa en la política de agua, en particular a través de los subsidios europeos.

A  nivel nacional: control, regulación y financiamiento de los servicios

El Ministerio de Medio Ambiente controla cuatro Institutos Nacionales:

INAG (Instituto da Água): encargada del desarrollo y aplicación de políticas nacionales en el ámbito de los recursos de agua y el saneamiento básico a través del Plan Nacional Agua y los Planes de Cuenca de Río.

ICN (Instituto de Conservação da Natureza): responsable de las actividades nacionales en el ámbito de la conservación de la naturaleza y la gestión de las áreas protegidas.

IA (Instituto do Ambiente): encargado del estudio, concepción, coordinación, planificación y normativa y del soporte técnico en el área de gestión cercano a ella y de la promoción del desarrollo sustentable.

IR (Instituto dos Resíduos): responsable del respeto de la ejecución de la política nacional en el dominio de los residuos y de hacer cumplir los estándares técnicos y las reglas vigentes.

El IRAR es el regulador del agua, alcantarillado y eliminación residual. Es independiente de su ministerio progenitor (el Ministerio de Medio Ambiente) debido a que es financiado por impuestos pagados por los operadores.

Fue creado en 1997, pero inició sus actividades sólo en el año 2000, y con algunas dificultades. Al comienzo, la importancia de IRAR fue realmente baja: poseía pocos recursos humanos y un presupuesto escaso, no contaba con poder coactivo (en las tarifas, por ejemplo) y se dedicaba a las consultas, las recomendaciones y la difusión de información (sunshine regulation).

A principios de 2003, se impuso un nuevo principio para IRAR y, desde entonces, regula contratos de concesión entre los sistemas Multi-municipales y el Estado y también entre municipalidades y operadores privados, es decir, emite opiniones sobre tarifas y contratos, y el método de la competencia es implementado al licitar. Desde el año 2004, también monitorea la calidad del agua suministrada.

Aguas de Portugal (AdP) es la propiedad pública en el gran sector de ambiente (agua, saneamiento y desechos sólidos). Con respecto al sector de agua, AdP tiene dos unidades comerciales importantes, la primera reúne a las compañías multi-municipales, en la cual su participación es por lo menos del 51%; la segunda es una unidad que reúne contratos directos de concesión con las municipalidades para la distribución de agua y la colección de aguas residuales (se origina en Aquapor, una empresa particular comprada por AdP).

APDA (Asociación Portuguesa de Proveedores de Agua) es una asociación nacional que reúne a la mayoría de los proveedores públicos y privados de agua portugueses: representa el 85% de la población para la distribución de agua, y tiene un fuerte poder de presión.

A  nivel regional: operación de actividades “alta” por compañías Multi-municipales públicas

Cinco Direcciones Regionales de Medio Ambiente (bajo el control del Ministerio de Medio Ambiente) dan licencias para realizar retiros de agua y descargas. Sus límites no se corresponden a los de la cuenca de agua y el agua es su única competencia.

Las compañías Multi-municipales reúnen a varias municipalidades cuyos activos son poseídos por AdP y las municipalidades. Estas compañías tienen dos tipos diferentes de contratos. Por un lado, concluyen un contrato de concesión con el Estado para un período de 25 a 30 años y, por otra parte, tienen un contrato de provisión con cada municipalidad para el suministro de la masa de agua tratada o para el tratamiento de aguas residuales.

A nivel local: operación de actividades “baixa”  por organizaciones públicas y privadas

En el nivel local, dos modelos coexisten desde la reforma de 1993 pero no se han extendido al país entero:

La mayor parte de las municipalidades todavía accionan completamente sus servicios de provisión de agua y saneamiento. Desde la producción de agua al tratamiento de aguas residuales, por medio de un servicio municipal o de un sistema intermunicipal, permanece en una escala local, y consiste en un agrupamiento de municipalidades sin AdP como accionista principal (además son sólo asociaciones de municipalidades y no de las compañías como es el caso de las compañías multi-municipales).

Las municipalidades que son parte de una compañía Multi-municipal son sólo responsables de actividades “baixa”: la distribución de agua y la colección de aguas residuales. Éstas pueden manejarlo por ellas mismas, o se lo pueden delegar a un operador público o privado.

Si la gestión permanece a nivel municipal, hay diferentes formas de organización municipal: a) los servicios municipales pueden ocuparse del agua y aguas residuales pero no son estructuras especializadas (también se ocupan de carreteras, desperdicios sólidos, aprovisionamiento de las escuelas, etc.), y no tienen presupuesto separado; b) SMAS (Servi Os Municipalizados Águas e Saneamento) son estructuras bajo el control de la municipalidad pero avocadas al agua y aguas residuales (y marginalmente a los desperdicios sólidos). Tienen su presupuesto pero no su estado jurídico y el poder de la municipalidad es muy fuerte; c) la empresa municipal es una estructura corporativa nueva, organizada como una empresa privada pero municipalmente poseída. En ese caso, las reglas de gestión son más empresariales y hay menos transferencias financieras entre el presupuesto municipal y el presupuesto de los servicios de provisión de agua y saneamiento.

En cambio, si la gestión es delegada, la empresa operadora seleccionada puede ser pública o privada, o un consorcio de entidades públicas y privadas (Aquapor).

Los operadores privados están a nivel local y nacional, porque la misma entidad participa en contratos diferentes. Los operadores privados más importantes son: Compagnie Générale des Eaux Portugal (grupo francés Veolia Environnement), AGS (grupo portugués Somague-Environnement), Indaqua (Severn Trent Water International).

Aquapor, poseído por la propiedad pública AdP (75,5%) es también un operador principal y recibe concesión en colaboración con otros operadores (AGS para el ejemplo en Aguas de Cascais o Aguas da Figueira).

En 1993, con el sector de agua abriéndose al capital privado y el fortalecimiento de la operación privada y las fórmulas de gestión (los sistemas multi-municipales), el Gobierno decidió que este sector debería ser supervisado por entidades externas. A este efecto, creó diversas entidades que nunca emprendieron sus funciones. Desde 1996 una de las prioridades del Gobierno fue colocar una autoridad reguladora sector-específica para los servicios de agua y saneamiento (y desperdicio sólido), por lo que en 1997 el Instituto para la Regulación de Agua y el Desperdicio (IRAR) fue creado. Sus objetivos fueron asegurar la calidad de los servicios provistos y supervisar la sustentabilidad y equilibrio financiero del sector (Marques, 2006:4).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Contrato de concesión

 

Accionista

 

Contrato de provisión de masa de agua

 

Consorcio

Público-Privado (Aquapor)

 

Administración

Pública Directa

 

Compañía Pública

Limitada

 

Municipalidad

 

 

 

ACTIVIDADES BAJA (Distribución de agua y colección de residuos)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La regulación del sector portugués de agua

 

Los planes de IRAR fueron concebidos en el nivel estructural de regulación y en el nivel de comportamiento de los operadores (la regulación de conducta). En el primer caso, las funciones se aplican a la definición y consolidación de la estructura de mercado así como a su fortalecimiento. En el segundo, los aspectos que deberían ser regulados son el comportamiento de los operadores respecto a los precios y la calidad de servicio, esto es, la regulación económica. La regulación de precios e inversiones es realizada teniendo como base la contabilidad y auditoria económica de cada actividad del operador, facultándolos a obtener una tasa mínima de retorno (arraigada en la regulación de la tasa de rendimiento).

La regulación de la calidad del servicio (y también de los precios) usa como herramienta principal la comparación de unos indicadores de desempeño (las PIs) aplicados a cada operador siguiendo su exposición pública (sunshine regulation). La figura presenta el modelo regulador aplicado por IRAR.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

El papel de IRAR ha estado restringido por su diseño institucional, particularmente porque no es una autoridad reguladora independiente (Marques, 2006:5). Los vaivenes entre los intereses Estatales como productor y como regulador han puesto en riesgo la efectividad de la regulación. Asimismo, IRAR no tiene muchas herramientas que le posibilitarían actuar eficazmente; sus poderes son débiles en cuanto a la promulgación de reglas y limitado acerca de la ejecución de penalidades. Por otro lado, IRAR no tiene funciones económicas de regulación referentes a los operadores bajo gestión de las municipalidades. Además, aun con referencia a las compañías concesionarias municipales, no tiene competencias para colocar precios y tarifas, los cuales están definidos en el contrato de concesión entre la municipalidad y el operador.

Uno de los principales objetivos que IRAR trata de lograr es la regulación de la calidad del servicio por medio del método sunshine regulation. IRAR estableció un set de PIs para las actividades reguladas de agua, aguas residuales y desperdicios sólidos para ser publicados anualmente, esperando que los operadores con el menor desempeño se avergüencen y, como un resultado, corrijan las desviaciones presentadas.

Si bien la regulación sunshine no arregla tarifas y su poder coactivo es limitado, la exposición y la discusión pública del comportamiento del operador producen efectos positivos al introducir competitividad entre operadores y conducir al incremento gradual del desempeño del sector entero.

 

Síntesis del sistema de Agua Portugués

 

El modelo portugués de gestión de los servicios de provisión de agua y saneamiento no está aún completamente estabilizado, pero puede ser representativo de decisiones tomadas en una fase de extensión, donde importantes inversiones son necesarias para lograr objetivos cuantitativos.

Hay algunas características de la gestión portuguesa de los servicios que se deben mencionar: la investigación respecto al tamaño óptimo que permita sacar provecho de las economías de escala y el desarrollo de un modelo híbrido de regulación, basado en contratos y en un organismo con potestad normativa (Marques, 2006:6).

Una característica importante de la organización del sector es la distinción entre “alta” (producción de agua y tratamiento de aguas residuales) y “baixa” (distribución de agua y alcantarillado). “Alta” está bajo la dirección de sistemas Multi-municipales, controladas por la propiedad nacional pública AdP, mientras que “baixa” está bajo la responsabilidad local de municipalidades que pueden decidir operar el servicio por ellas mismas o delegarlo a un operador (privado o público).

La segunda característica principal es el modelo de regulación, basado en concesiones (con participación de sector privado) y en un regulador nacional (IRAR), regulador económico y de la calidad del agua. El cuadro entero de regulación en Portugal incluye tres mecanismos:

– Una propiedad pública de compañías Multi-municipales que garantiza el control público del recurso;

– Un marco para la participación del sector privado con contratos de concesión (lo que centra las condiciones de tarifas impuestas, por ejemplo) monitoreados por una agencia independiente de regulación;

– Una regulación sunshine que puede llevar a cabo auditoria y difundir información.

Así, la gestión portuguesa de los servicios de provisión de agua y saneamiento es un modelo de transición con características que mezclan el modelo francés e inglés, en un contexto donde inversiones importantes deben ser logradas rápidamente (Euromarket, 2004:267).

Por ende, el sector de agua está caracterizado por el esfuerzo que debería realizarse para cumplir los estándares europeos sobre abastecimiento de agua y saneamiento. Así, ha habido una reforma importante del sector a principio de los 1990s en búsqueda de un  intercambio eficiente en muchos aspectos:

– Una repartición de responsabilidades entre los diversos niveles: el nivel local se encarga de la distribución de agua y alcantarillado; el nivel regional se encarga de la producción de agua y del tratamiento aguas residuales; y finalmente, el nivel nacional provee recursos financieros de fondos Europeos.

– Una repartición de roles entre actores públicos y privados: el sector privado es alentado a participar en las actividades locales.

– Una mezcla de instrumentos de regulación, desde contratos de concesión a la regulación sunshine.

El objetivo actual para los niveles de actividades de “alta” y “baxia” es aumentar la capacidad de producción para ampliar la cobertura de la población conectada y de las plantas de tratamiento de acuerdo a las metas recomendadas por la UE, incrementar las conexiones y las redes de colección. Asimismo se persigue la preservación de la calidad de las aguas superficiales y de baño en las áreas costeras, y la reducción de las desigualdades entre la costa y regiones territoriales.

A pesar de la significativa inversión ejecutada, que mejoró el nivel de cobertura e hizo posible alguna optimización y la integración de los sistemas existentes, muchos trabajos deben realizarse aún. Actualmente, si bien algunos problemas ocasionales de cobertura de servicios pueden ocurrir, los principales desafíos a encarar en el sector de agua conciernen a la gestión y la efectividad de operación de eficiencia y de sistemas asociados o no con un sector posiblemente reestructurado. Las altas pérdidas de agua, el personal excesivo en los sistemas urbanos y la falta de personal en los rurales, sistemas arancelarios inadecuados, la gestión ineficiente de activos y el servicio al cliente poco satisfactorio representan algunos de los problemas a discutirse y las soluciones deben ser encontradas en el corto plazo.

BIBLIOGRAFÍA

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