Agua potable y saneamiento. Su organización y regulación en Argentina, Latinoamérica y Europa. -Cap. 6


Cáp. 6 – Organización y regulación del servicio del agua en Europa.

María Pía Giménez Puentes

 

El caso de España.

La existencia de indivisibilidades de la oferta y rendimientos crecientes a escala en el sector de agua y saneamiento, justificaron durante muchos años la producción pública, máxime si a ello se le añade la existencia de costes irrecuperables (sunked costs).

Las razones que impulsaron un proceso generalizado de privatización de los servicios públicos, entre ellos el sector de agua y saneamiento, fueron: la confianza en el mercado para lograr una mayor eficiencia; sanear los déficit de los presupuestos públicos con los ingresos por concesión; la posibilidad de realizar mayores inversiones y de esta forma mejorar la calidad y cantidad del servicio; paliar la importancia de algunos monopolios naturales a la luz de los progresos técnicos; y finalmente, reducir los costes de gestión directa del servicio.

El proceso de privatización debía venir acompañado de medidas reguladoras, ya que éstas son siempre necesarias cuando concurren simultáneamente diferentes fallos del mercado como su carácter de monopolio natural conjuntamente con las externalidades así como por el carácter de bien esencial e insustituible para la vida humana.

En este capitulo analizaremos la organización y regulación de este servicio en España. Su inclusión por separado en este libro está plenamente justificada por ser uno de los países europeos que mas estrés hídrico padece.

 

Organización de los actores del agua en España

 

Tradicionalmente, la gestión de los servicios del agua ha sido llevada a cabo internamente desde los propios Ayuntamientos. La intervención pública se ha justificado de diversas maneras: en primer lugar, se reconoce que el agua es un bien necesario para la vida cuya correcta provisión genera externalidades positivas, de manera que, además de ser un derecho individual, es provechoso para el interés general garantizar la universalización de los servicios de aguas bajo ciertas condiciones de salubridad; en segundo lugar, al tratarse de un bien común, cuyos derechos de propiedad no están claramente definidos, la intervención pública puede constituirse en garante de su correcta asignación, protección y conservación; y, en tercer lugar, existen importantes economías de densidad asociadas al suministro de agua, de manera que se está en presencia de un caso claro de monopolio natural, en el que la mejor opción es la existencia de un solo proveedor (Gonzáles Gómez, 2006).

En España se ha concebido una gestión local (pública o privada) del servicio de agua y saneamiento, mientras que las actividades relacionadas con la planificación de los recursos (ríos, aguas subterráneas, etc.) han estado normalmente adjudicadas a instituciones supramunicipales, con o sin participación privada. Es decir, los municipios son los encargados de suministrar el agua y servicios de saneamiento, lo hacen por medio de empresas municipales, mixtas o privadas bajo el sistema de concesión. Pero en cualquier caso, la titularidad siempre es municipal porque lo único que pueden traspasar a una empresa privada es la gestión a través de una concesión. (Ordóñez De Haro; Bru Martínez, 2003).

En cuanto al marco regulador, las competencias en materia de agua se reparten casi al 50% entre la gestión directa y la gestión indirecta. Así, en el ámbito urbano, al 7% de la población le presta los servicios del agua la propia entidad local y al 45% una empresa pública, siendo ambas formas de gestión directa. Por su parte, la empresa privada presta los servicios del agua al 36% de la población, y la empresa mixta al 11%.

En la parte privada del sector un rasgo característico es la existencia de unas pocas empresas que se reparten una elevada cuota de mercado. La concentración en este caso puede tener una lectura positiva, ya que se habría gestado un escenario en el que se podrían aprovechar mejor las economías de escala y de conocimiento; pero también puede tener una lectura negativa, ya que las posibilidades de colusión son mayores (Euromarket, 2004).

Por otro lado, en cuanto a la concesión, la misma consiste en el traspaso de la gestión por parte del ayuntamiento a una empresa privada durante un período determinado que oscila entre los 15 y los 25 años, según el período de amortización de las inversiones realizadas. Esta opción supone un alivio presupuestario para los ayuntamientos sin capacidad financiera para la construcción de las costosas infraestructuras hidráulicas.

Por lo que se refiere a las competencias asumidas, hay empresas que comprenden todas las funciones relacionadas con el ciclo integral del agua (básicamente, abastecimiento, saneamiento y depuración), mientras que otras se dedican tan solo al suministro. Además, es frecuente que estas empresas lleven a cabo también otro tipo de actividades en el ámbito local no relacionadas con la gestión del agua, como la recogida de basuras, la gestión del cobro de otros servicios municipales o la realización de obras. De modo añadido, y por lo que se refiere al ámbito de actuación, hay organismos que prestan servicios a un solo municipio —pudiendo existir una desviación considerable en el tamaño de la población— y organismos que atienden a un número de poblaciones que puede incluso sobrepasar la treintena, normalmente organizadas en torno a consorcios o mancomunidades.

 

 

GOBIERNO DE ESPAÑA

 

Ministerio de Salud

 

Ministerio del Medio Ambiente

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

En cuanto a la gestión pública, la prestación del servicio de agua y saneamiento puede realizarla el ayuntamiento directamente mediante la creación de una empresa municipal, que es el caso más frecuente, o puede crear una sociedad privada municipal, aportando el 100% del capital pero cediéndole competencias propias para que funcione como una empresa privada.

Por otra parte, los ayuntamientos también pueden agruparse en mancomunidades o crear empresas mixtas en las que el ayuntamiento suele tener la  mayoría del capital pero la gestión la lleva a cabo una empresa privada.

En España no se ha creado un órgano independiente de control de la actividad en el sector se trata de una nación que ha creado desde la década de los 80 del siglo pasado un marco propicio para la cesión de la gestión del agua en las ciudades por parte de la administración local (Gonzáles Gómez, 2006).

 

¿Cómo se obtienen los ingresos  para proveer el servicio de agua en España?

 

En cuanto a la forma de obtener recursos para la prestación del servicio de agua, los organismos tienen la posibilidad de aprobar el establecimiento de tasas, o de precios privados. Al respecto, la actual normativa no es demasiado precisa, de manera que no existe unanimidad sobre la figura adoptada para fijar los precios del agua entre las distintas formas de gestión. En todo caso, parece quedar reservada la potestad de aprobación de tasas a las distintas formas de gestión directa, y la imposición de precios privados bajo régimen de intervención pública a las distintas formas de gestión indirecta.

En los distintos casos de gestión directa, al ser los recursos obtenidos a cambio de la prestación del servicio ingresos públicos de Derecho Público, y en virtud de lo expuesto en la Ley de Haciendas Locales, prevalece la idea de que la forma jurídica pertinente para la recuperación de costes es la tasa. Por su parte, los ingresos obtenidos por empresas mixtas o privadas no tienen carácter público, ya que dimanan de una relación contractual de derecho privado. Al tratarse de ingresos privados que no tienen reflejo en ninguna parte del presupuesto de la corporación local, es costumbre la aplicación de precios privados que, eso sí, están sujetos a la intervención administrativa.

Al establecer una comparación entre los precios del agua en núcleos urbanos en el contexto europeo, se aprecia la incongruente situación que presenta España en términos económicos y de sostenibilidad del recurso. Llama la atención que el precio del agua en las ciudades españolas sea más bajo que el que presentan países del norte de Europa en los que hay mayores precipitaciones medias y donde, por tanto, hay un problema menos acuciante de escasez relativa de los recursos hídricos.

En España, país en el que existe un mayor problema de escasez relativa del recurso, se aplican casi los precios más bajos en toda la OCDE y, a la vez, se consume por habitante una mayor cantidad de agua (OCDE, 1998).

En definitiva, los sistemas tarifarios no solo deben permitir la obtención de unos ingresos suficientes para hacer frente a todos los costes en que se incurre para prestar los servicios de agua, sino que también deben procurar un uso más racional del agua, lo que significa optar por los usos que presenten mayores  rendimientos, evitar el despilfarro, asegurar la provisión en épocas de demanda punta y contribuir a la protección medioambiental.

 

 

La Directiva Marco de Agua de la Unión Europea

 

La Directiva Marco del Agua (DMA) establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas.

Tiene por objetivo principal alcanzar el buen estado de las masas de aguas, protegiéndolas y evitando su deterioro. Para alcanzar este objetivo da un peso importante a la planificación hidrológica, a la gestión por cuenca, a los análisis económicos y a la participación pública.

Una característica novedosa de la DMA es que cubre a todas las aguas, incluyendo a las continentales (superficiales y subterráneas), las de transición y las costeras, independientemente de su tamaño y características.

En su artículo 9, en el que trata de la Recuperación de costes de los servicios relacionados con el agua, es precisa:

“Los Estados miembros garantizarán, a más tardar en el 2010:-que la política de precios del agua proporcione incentivos adecuados para que los usuarios utilicen de forma eficiente los recursos hídricos y, por tanto, contribuyan a los objetivos medioambientales de la presente Directiva.-una contribución adecuada de los diversos usos del agua, desglosados, al menos, en industria, hogares y agricultura, a la recuperación de costes de los servicios relacionados con el agua, basada en el análisis económico efectuado con arreglo al anexo III y teniendo en cuenta el principio de que quien contamina paga.”

Entonces, en la Unión Europea se asume que los precios constituyen un incentivo para el uso eficiente del agua que contribuya a la consecución de unos objetivos medioambientales en los que prima su calidad, por lo que se deben evitar las subvenciones públicas. Y además, se establece que la recuperación de costes debe discriminarse por sectores y no de forma global, lo que supone imposibilitar las subvenciones cruzadas intersectoriales, implantándose para cada uso las asignaciones más adecuadas. Ello está en consonancia con los dictámenes de otros organismos internacionales que se ocupan de los recursos hídricos, como el Banco Mundial, las Naciones Unidas o la OCDE.

En la actualidad, los precios del agua no permiten la recuperación íntegra de todos los costes de los servicios relacionados con el agua, según establece la Directiva Marco del Agua de la Unión Europea. En este sentido, la política de precios no proporciona información ni incentivos adecuados a los consumidores (Peréz Zabaleta, Amelia, 2005).

En España el agua se ha gestionado sin prestar ninguna atención a los aspectos ambientales. El ejemplo paradigmático es el PHN (Plan Hidrológico Nacional), éste es el producto final de la concepción del agua como recurso para ser usado. Los usuarios del agua son quienes deciden qué se hace con el recurso, y el medio natural queda olvidado a pesar de las leyes autonómicas o normas de la confederación que fijan un caudal ecológico. El PHN se ha hecho a espaldas de la DMA (Directiva Marco Agua) y la puesta en marcha de ésta no hará más que incrementar estas contradicciones.

La DMA pide un plan de gestión de cuenca que integre la parte marítima de la demarcación hidrográfica. Por esto se necesita una verdadera revolución en el sistema de gestión del agua del estado español.

 

Recomendaciones para fijar la tarifa de agua en el ámbito urbano

 

Desde la aprobación de la Directiva Marco Europea (DME) sobre política del agua, España –igual que el resto de los países miembros de la UE- está obligada a incorporar un nuevo enfoque en esta materia, acorde con la prioridad otorgada en la DME a la gestión de los recursos hídricos y a la consecución de objetivos ambientales. Asimismo, el informe de la OCDE (2003) señalaba numerosas carencias en la política del agua en España, en particular en cuanto a su escasa utilización de instrumentos económicos incentivadores de un uso más eficiente de los recursos hídricos.

Por otro lado, a pesar del nivel de desarrollo económico alcanzado en España, subsisten problemas en cuanto a la garantía de agua y a la calidad de la misma, tanto en el medio rural como en ámbitos urbanos de diferentes territorios.

 

1. Sería necesario establecer un debate que asocie a representantes de todos los niveles que intervienen en la gestión del agua, para analizar los costes de obtención y conservación de los recursos hídricos, incluidos los referidos a infraestructuras. Una cuestión clave sería llegar a determinar cómo ha de financiarse la infraestructura hidráulica. Sería necesario resolver cuanto antes el modo en que habría que repartir las cargas de la inversión real entre los contribuyentes y/o los usuarios finales del agua, y entre las generaciones actuales y/o las generaciones venideras.

 

2. Debido a la situación de cuasi monopolio con que se prestan los servicios de agua en las ciudades, sería conveniente introducir mejoras en el proceso de control de los precios del agua cobrados a los consumidores. El objetivo sería garantizar que los precios reflejen realmente los costes financieros del servicio y no escondan una gestión ineficiente del servicio. Para conceder una mayor transparencia a los procedimientos de revisión de tarifas debería exigirse a las empresas llevar una contabilidad de costes que permita discernir claramente la asignación de recursos a cada actividad y su valoración económica.

 

3. Los sistemas de precios deberían ser transparentes y de fácil comprensión para que el usuario tome conciencia de que el agua es un bien económico y que, por tanto, debe hacerse un uso racional del mismo. Las subidas de precios deben ir acompañadas de campañas de concienciación a los ciudadanos. Se debe enfatizar que el agua es un bien escaso, de manera que hay que hacer un uso eficiente del recurso, y que las mejoras en los servicios llevan asociados un sobrecoste que ha de pagar el beneficiario. Asimismo, debe abandonarse progresivamente la práctica de subsidiar los servicios del agua.

 

4. Habría que generalizar los sistemas de precios crecientes con el consumo de agua. De hecho, en España, según AEAS (2002), el sistema tarifario predominante está compuesto por dos cuotas (sistema binomio): una fija de servicio y otra que varía con el consumo. La parte variable, normalmente creciente, con tres bloques para usos domésticos y dos bloques para usos industriales.

 

5. Habría que seguir impulsando la instalación de contadores individuales de consumo de agua, lo que facilita la aplicación de tarifas relacionadas con los consumos. La introducción de medidores individuales de consumo resulta efectiva para reducir el consumo de agua.

 

6. Sería recomendable adoptar medidas que incidan principalmente en la capacidad de demanda de los grandes consumidores. Gestionar medidas dirigidas a unos pocos consumidores que demandan una gran parte del agua urbana puede significar un elevado ahorro en las cantidades consumidas. Este comentario sería aplicable al caso de la industria.

 

7. Finalmente, sería conveniente la aprobación de sistemas tarifarios que tuvieran en cuenta las situaciones de escasez relativa de los recursos hídricos en determinadas épocas del año. La aplicación de sistemas tarifarios estacionales supondría la imposición de precios más elevados del agua en los meses de demanda punta.

La Directiva Marco de Agua establece dos principios claros en materia económica. Primero, la necesidad de una política de precios que proporcione incentivos adecuados para que los usuarios utilicen de forma eficiente los recursos hídricos y que debe tener como fin la protección medioambiental del agua (que constituye el fin de la DMA y que es el olvidado en todos los debates sobre los precios del agua). Y segundo, una contribución adecuada de los usuarios en cuanto a la recuperación íntegra de todos los costes de los servicios relacionados con el agua, basado en un análisis económico y teniendo en cuenta el principio de que quien contamina paga.

Con la actual política del agua en España y con el Plan Hidrológico Nacional no se cumplen los principios de la gobernanza de los recursos hídricos, así como los de la Directiva Marco del Agua.

En conclusión, no es de extrañar, por tanto, que se reclame a las autoridades españolas poner un mayor énfasis en las políticas de demanda, señalando entre otras cuestiones la necesidad de ser más estrictos en la aplicación del principio del pago por el uso de los servicios del agua, e imponer medidas que estimulen la conservación del recurso y su uso racional (Gómez González, 2005).

 

Programas para mejorar la política actual de agua

 

El Programa A.G.U.A. (Actuaciones para la gestión y la utilización del agua) responde a los compromisos del Presidente del Gobierno sobre la reorientación de la política del agua en España. Sus objetivos básicos son: superar, definitivamente, las carencias existentes en España, en el control público del uso del agua y de su calidad, en la garantía del agua necesaria para cada territorio, en la eficiencia en todo tipo de usos del agua; adecuar la política del agua a la legislación y a los criterios de la UE, introduciendo mayores exigencias de: racionalidad económica, sostenibilidad ambiental, participación pública, garantizando así, además, el acceso a los fondos europeos y evitando las consecuencias económicas e institucionales del incumplimiento de las normas europeas.

Por otro lado, existen numerosos convenios de colaboración con Ayuntamientos, Diputaciones y Comunidades Autónomas que permiten incidir en los temas señalados y, en particular, programas puestos en marcha para mejorar la gestión del ciclo del agua y la garantía de su calidad, en municipios ligados a Parques Nacionales, Reservas de Biosfera o Red Natura 2000. Asimismo, el Código Técnico de la Edificación ha incorporado la obligación de determinadas medidas en este ámbito, como el establecimiento de contadores individuales para medir el consumo urbano de aguas y la incorporación de sanitarios eficientes en el consumo de agua.

 

Problemas actuales el sector de agua y saneamiento de España

 

Al  no existir la suficiente transparencia en el manejo de la gestión pública y privada existen serias dificultades para  introducir la competencia y no se han realizado, actualmente, estudios de eficiencia comparada dado que no existe un organismo independiente que fiscalice la actuación de las entidades que operan en el sector. Un análisis de eficiencia podría resultar de interés, en primer lugar, para intentar determinar si, a partir del marco legal e institucional gestado, alguna de las formas de titularidad concebidas se muestra superior en términos de eficiencia o si, simplemente, la titularidad no es un factor determinante para explicar las posibles diferencias encontradas en la conducta; y, en segundo lugar, para poder pronunciarse acerca de si sería conveniente introducir cambios de carácter estructural, ya sea orientados a modificar la legislación, ya sea para introducir órganos de control directo.

 

Finalmente, para poder sanear los problemas actuales que presenta el servicio del agua, se promueven el desarrollo de acciones creativas entre los sectores público y privado, junto con sistemas de contabilidad y de impuestos que tengan en cuenta los factores sociales y los medioambientales. Se trata pues, de la gobernanza de los recursos hídricos que, desde la perspectiva económica, supone la gestión integral del agua, donde la transparencia y la participación ocupan un papel primordial. Entonces, aunque el mecanismo del mercado, en el que los precios ocupan un papel preponderante, sea un sistema eficiente para la asignación de recursos, regulado, por supuesto por el sector público, no es cuestión únicamente de resolver el problema vía precios, tampoco se trata de resolverlo vía cantidades, es decir, aumentando las disponibilidades. El problema es más complejo y, sobre todo lo es, desde el objetivo general del desarrollo sostenible, que implica el desarrollo social, cultural, medioambiental y económico, en definitiva, el que proporciona un mayor bienestar social para las generaciones actuales con la salvaguarda de las generaciones futuras.

 

 

Conclusión

 

En materia de agua, estamos habituados a la resolución de problemas parciales, pero muy poco a su contemplación desde una perspectiva global. La razón fundamental es la complejidad que entraña el sector, además de la falta de información sólida que permita la adecuada toma de decisiones. Pero además, existen razones no exclusivas del agua sino comunes a otros recursos naturales, que influyen en este hecho, éstas son, el cambio, la incertidumbre y el conflicto, a las que se añaden motivos de índole institucional e incluso política.

Por otra parte, la gestión del agua se dificulta por motivos puramente económicos que se derivan del intercambio del bien en los mercados donde se producen determinados fallos. Entre ellos, además de la falta de información, se detecta la ausencia de competencia, la presencia de externalidades y las características del agua como recurso de propiedad común.

Si el precio no refleja la escasez, ello significa que el coste (incluido el coste de oportunidad) del agua no se recupera en el precio de la misma y, en este sentido hay alguien que paga por el agua ¿quién?. Por un lado, el sector público que financia las obras, también instituciones supranacionales, como es el caso de los fondos estructurales o de cohesión que aporta la Unión Europea, pero en definitiva, quienes pagan, de una u otra forma, son los ciudadanos, aunque no asuman directamente el coste. Esto significa que se está subvencionando, por lo que es preciso que el sector público proporcione una información adecuada a los ciudadanos, es decir, que exista transparencia y una participación ciudadana en la política del agua y, además que ésta se integre en la política medioambiental con objeto del crecimiento sostenible.

 

En síntesis, el agua es un bien indispensable para la vida que presenta importantes connotaciones de tipo económico, social y medioambiental. La consideración conjunta de estas características invita a introducir criterios de racionalidad económica en el sector del agua que promuevan una mayor eficiencia en los usos alternativos, garanticen el suministro en ciertas épocas del año, y contribuyan a la conservación medioambiental. Frente a tradicionales políticas de oferta plasmadas en la construcción de pantanos y presas, en la actualidad existe un consenso, al menos en términos académicos, sobre la necesidad de introducir medidas que incidan sobre la demanda de los recursos hídricos. Por el lado de la demanda, la elevación del precio del metro cúbico de agua para los distintos usos alternativos se vislumbra como una opción que, a tenor de lo planteado en la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, terminará por ser una realidad en próximos años.

Existe una tendencia generalizada a hacer un uso desmedido del agua, lo que en buena medida se debe a que los precios no reflejan realmente su valor. La gestión del recurso está lejos de ser eficiente desde el punto de vista económico, y es insostenible desde el punto de vista medioambiental.

Si verdaderamente se quisiera introducir un medio disuasivo al mal uso del recurso, los precios tendrían que ser más elevados y presentar una mayor progresividad. Los costes a los que tienen que hacer frente las familias para el pago del recibo del agua son tan bajos en relación a su restricción presupuestaria que no importa recibir un importe elevado en la factura cuando se abusa del recurso debido a la realización de actividades de baldeo, riego de jardines y llenado de piscinas. El bajo precio del agua favorece su despilfarro.

La Directiva 2000/60/CE y la Comunicación COM (2000), no dejan lugar a dudas de que la tendencia generalizada en los países de la Unión Europea será la de cobrar unos mayores precios por los distintos servicios del agua.

En España existe un amplio margen para justificar una elevación de los precios medios; en todo caso, la celeridad y la intensidad con que se dé el proceso dependerá de las voluntades políticas. En primer lugar, habría que recordar que el agua es un bien escaso al que hay que asignar un precio, y en segundo lugar cabe añadir que el transporte de ese bien en condiciones idóneas de salubridad a los usuarios finales es un servicio que igualmente ha de cobrarse al beneficiario.

El agua cuyo destino final es el ámbito urbano, ya sea doméstico o industrial, supone tan sólo un 20% de los usos del agua, el restante 80% tiene como destino el sector agrario. La conclusión es evidente, las medidas que puedan aprobarse  en el ámbito urbano carecerán de sentido si no encuentran reflejo en el ámbito agrario. Además, sería realmente injusto que todo el coste de la corrección tuvieran que soportarlo los hogares y la industria, cuando el punto de partida presenta ya de por sí una clara situación de desequilibrio —es de sobra conocido que el agua para usos agrarios está fuertemente subvencionado (Gómez González, 2005).

La resolución de estos problemas constituyen la agenda pendiente de España en lo que atañe a este sector.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bibliografía

 

Ariño Ortiz, G., (1995), Regulación y Gestión del Agua en España. Problemas pendientes. Catedrático de derecho administrativo, Universidad autónoma de Madrid. Madrid.

 

Analysis Of The Legislation And Emerging Regulation At The Eu Country Level Deliverable 4”. Euromarket. March, 2004.

 

Gómez González, F., (2005). El precio del agua en las ciudades. Reflexiones y recomendaciones a partir de la Directiva 20007607CE. CIUDAD Y TERRITORIO Estudios Territoriales, XXXVIII (147).

 

Gómez González, F., (2006). ¿Está justificada la privatización de la gestión del agua en las ciudades? Teoría y evidencia a partir del criterio de eficiencia. CIUDAD Y TERRITORIO Estudios Territoriales, XXXVIII (147).

 

OCDE (1998), Pricing of Water Services in OECD countries, OCDE, Paris.

 

Ordóñez De Haro, C; Bru Martínez, L., (2003), Análisis de la privatización y regulación del servicio de abastecimiento de agua en Málaga.

 

Pérez Zabaleta, A., (2005), Nuevas tendencias en la política de subvenciones para el agua. Departamento de Economía Aplicada e Historia Económica, Universidad Nacional de Educación a Distancia; Madrid.

 

Observatorio de la Sostenibilidad en España (OSE)- www.sostenibilidad-es.org

 

www.mir.epfl.ch/euromarket

 

 

 

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