Agua potable y saneamiento. Su organización y regulación en Argentina, Latinoamérica y Europa


Cáp. 5 – Modelos de Organización y Regulación del sector Agua Potable en Francia, Inglaterra y Alemania

 

Silvia Regoli Roa

 

Introducción

 En Europa se pueden distinguir tres modelos diferentes de gestión del servicio de agua y saneamiento:

a) mayoritariamente pública, b) enteramente privada y c) gestión delegada

La liberalización del servicio conlleva implícita o explícitamente la idea de racionalización de la gestión y la participación creciente de operadores privados.

Así, en Inglaterra, se optó por la privatización completa. La infraestructura y su explotación fueron dejadas en manos privadas de empresas que cotizan en bolsa. Las mismas, que tienen una escala regional desarrollan competencias técnicas y comerciales importantes que les abren la posibilidad de ampliar sus actividades fuera del país. Aquí se instituyo una regulación fuerte, con respecto al precio y a la performance no financiera en una suerte de competencia por comparación.

El modelo inglés, que separa la propiedad y la gestión en manos privadas  de las funciones de control y regulación, en manos de la autoridad pública, genera al mismo tiempo aceptación y críticas

En el caso de Alemania, se analiza bajo que condiciones se puede perpetuar la idea de un operador que no esté sometido a ninguna regulación formal y menos aun a nivel nacional, en virtud del principio de subsidiariedad.

Lo que se puede constatar actualmente es que ningún país  ha hallado el modo más conveniente de organización, se observa preocupación por reforzar la transparencia y la competencia, por coordinar las acciones de los diferentes actores y por generar indicadores que permitan comparar la performance de las empresas del sector.

 

El caso de Francia

 

Francia cuenta con 60,6 millones de habitantes (2005) una densidad de 111 habitantes por km. cuadrados y alrededor de 3300 m. cúbicos de recursos disponibles de agua. Es un estado unitario organizado en tres niveles: regional, departamental y comunas (o intercomunal).

Al igual que en numerosos países de Europa, en Francia, la responsabilidad y competencia de los servicios de agua y saneamiento le corresponde a las comunas.

Las comunas tienen libre elección del modo de gestión, pero en la mayoría ésta se encuentra delegada a una empresa privada. Generalmente la comuna conserva la propiedad de la infraestructura pero la explotación del servicio esta en manos de alguna de las grandes transnacionales del agua de origen francés como Veolia, Suez-Lyonnais y Saur.

Frente a la enorme y creciente participación privada tanto en la explotación como en la inversión, la cuestión que se plantea es como manejar un alto grado de concentración de los operadores con un número tan elevado de colectividades (Guerin-Schneider et al., 2002).

Francia tiene la más fuerte y antigua tradición en el mundo de delegación de la provisión de servicios públicos  (de responsabilidad comunal) al sector privado a través de contratos integrales de servicio. Existe un conjunto de esquemas contractuales utilizados para financiar, construir y explotar el servicio.

Frente a más de 35.000 comunas y varios miles de sindicatos comunales hay menos de 5 o 6 operadores privados multiservicios con alcance multinacional. La gestión delegada involucra el 74% de la población francesa, de los cuales el  71% concierne a empresas privadas y el 3%  a empresas publicas constituidas como sociedades con participación mayoritaria de autoridades locales.

Las comunas  se enfrentan a un pequeño número de operadores privados que son, contrariamente, muy estructurados, poderosos y concentrados .Actualmente, los servicios delegados se reparten entre el grupo Vivendi (dos tercios) y Ondeo (Suez-Lyonnaise des Eaux) (un tercio). El tercer grupo es SAUR que representa menos de la mitad de la población cubierta por Ondeo. Estos operadores poseen gran capacidad técnica y económica, la mayor curva de aprendizaje en el mundo, grandes economías de escala y alcance. Se constituyen en un fuerte oligopolio.

El modelo de delegación y los procedimientos de elección del operador están siendo duramente criticados. La comuna confía el servicio a un operador privado  según el principio intuitu personae. Este principio, si bien se justifica y fundamenta en la confianza que debe existir entre la comuna y la empresa que se hará cargo de un servicio de vital importancia sanitaria para la comunidad, tiene el riesgo de limitar la competencia y de favorecer la captura por parte de la empresa o bien el oportunismo gubernamental. Las actuales críticas proceden de las reglamentaciones europeas, de economistas ligados a la corriente liberalizadora anglosajona y de parte de la opinión pública.

Se critica  al modelo francés, además, por integrar las operaciones de explotación con las de inversión en infraestructura, lo que atenta contra la transparencia en lo que respecta a los costos reales del operador e inclina a su favor la asimetría en la información. (Esto se fundamenta en la existencia de casos penales como los de Grenoble y Saint-Etienne)

A pesar de las modificaciones de la Ley Sapin  de 1993, la decisión del contrato es una prerrogativa exclusiva del ejecutivo comunal y no se basa en criterios objetivos.

Regulación

Se puede hablar de una virtual ausencia de regulación o en todo caso de una regulación difusa. En el contexto francés, el establecimiento de una autoridad de regulación a nivel nacional enfrenta una tradición de discrecionalidad a nivel local.  A nivel central, sólo existen  organismos de control sanitario y ambiental.

La regulación en el caso de la delegación se realiza a través del contrato formal, pero en el caso de la prestación directa (regie) no existe ninguna formalidad.

La ley Barnier impone la redacción anual del denominado “informe para el intendente”, con información sobre tarifas y calidad, pero el objetivo es suministrar una mínima información al usuario y no establecer un instrumento de regulación.

Los contratos de delegación son exigentes sin embargo rara vez se sancionan los incumplimientos. Sólo algunas comunas han apelado a equipos especializados para auditar al operador. La escasa regulación existente es muy débil, poco explícita y poco organizada, con pocas cuestiones reglamentadas por ley. Existe una gran asimetría entre el regulador y el regulado a favor de esta última, es decir a favor de la empresa privada, la que ostenta considerable poder económico en relación a la comuna.

Existe una oficina de control sanitario y una policía de aguas que ejerce el control ambiental.

El control administrativo está principalmente en manos del Tribunal de Cuentas.

La supervisión de los contratos es básicamente de legalidad y de forma y no de fondo..

La competencia por el mercado es prácticamente inexistente registrándose contratos directos sin llamados a licitación y renovación de contratos en un 95% a favor del incumbente.

Hay falta de transparencia en relación a los beneficios obtenidos por las empresas prestadoras, salpicados por numerosos problemas de corrupción entre los gerentes de las mismas y las autoridades, evidencias de sobreprecios destinados a financiar  otros rubros de presupuesto municipal. Francia es el único país del mundo donde el agua ha financiado la telefonía y la electricidad.

Actualmente una nueva ley obliga a las autoridades comunales a contratar mediante la realización de licitación pública, limita la duración de las concesiones y prohíbe los subsidios de los servicios públicos al presupuesto local.

Se ha avanzado en la idea de crear un organismo de regulación a nivel nacional que tenga como funciones  la confección de estadísticas, la provisión de marcos de comparación y la difusión de información. Sería un Ente Nacional de Supervisión de los servicios públicos locales que alcanzaría los servicios de electricidad, redes de gas y agua, saneamiento y transporte, etc., lo que apunta a limitar las intervenciones muy tecnocráticas.

Paralelamente, se ha desarrollado una propuesta de creación de un Alto Consejo del Servicio Público de Agua y Saneamiento,  (Informe Tavernier), con alcance sectorial únicamente.

Sin embargo, existe una gran oposición a la creación de un órgano de regulación independiente por parte de las autoridades departamentales y comunales y de los operadores privados. Argumentan que esto limitaría la autonomía de los municipios y la libre negociación entre el poder municipal y el concesionario. Señalan que sería difícil de aplicar el benchmarking debido a la diversidad de situaciones locales y que los tribunales administrativos son suficientes para resolver las disputas, que el control de legalidad es suficiente. Por último, argumentan que la competencia por el mercado hace innecesaria la regulación. Sin embargo, como se destacó existen muy pocos casos de tal competencia, siendo la regla la contratación directa.

Este modelo está sujeto a una gran variedad de cambios, producto principalmente de la necesidad de adaptación a las sucesivas reglamentaciones a nivel de la Unión Europea. Estas directivas incrementaron notablemente las exigencias en materia de calidad del agua y del grado de tratamiento de las aguas residuales. Esto se tradujo en una creciente necesidad de inversión destinada a la aplicación de nuevas técnicas.

El problema del financiamiento se planteó con dos consecuencias: el aumento del precio y el incremento de la participación privada, con el objetivo de suplir o complementar el financiamiento público y asegurar la renovación de la infraestructura específica, aun cuando según la ley francesa las mismas se consideran propiedad de las colectividades.

Las inversiones representan aproximadamente el 60% del costo del servicio.

Aunque originalmente los objetivos se plantearon en términos cuantitativos, en función del aumento de la cobertura poblacional, éstos se transformaron en cambios cualitativos, debidos a las innovaciones técnicas y las mejoras en la calidad de prestación.

El caso de Inglaterra

 

Inglaterra tiene  51 millones de habitantes (2005), una densidad de 390 habitantes por km cuadrado y una disponibilidad del recurso agua de aproximadamente 2700 metros cúbicos. Es un Estado unitario con dos niveles, el condado y el distrito.

El proceso de privatización del agua  se inscribe dentro de una política de liberalización y traspaso al sector privado del conjunto de servicios públicos encarado por el gobierno conservador de Margaret  Thatcher a partir de la Water Act de 1989, cuando las diez Autoridades Regionales de Agua fueron reemplazadas por diez empresas privadas de Agua.

El diseño estuvo basado en  monopolios privados, verticalmente integrados y sobre una base regional.  El modelo de gestión de agua inglés se basa actualmente en un 100% en el sector privado quienes también son propietarias de la infraestructura, tienen a su cargo el mantenimiento y el financiamiento de las nuevas inversiones.

Hay 10 WaSC (Water and sewerage companies), es decir compañías que proveen agua y saneamiento a nivel supra regional y 19 WoC (Water companies) que sólo proveen agua potable a pequeñas regiones o a grandes ciudades.

Esta gran integración de operadores (cerca de 30), a nivel supra regional es una característica fundamental del sistema ingles que la diferencia enormemente del caso francés (que cuenta con 34.000 servicios de AyS pero sólo 3 operadores principales). (Guerin-Schneider et al., 2002)

Existe una fuerte regulación, a nivel nacional, por parte de tres organismos: la DWI (Drinking water inspectorate), encargada de las normas sanitarias, la EA (Environment Agency) a cargo de la regulación ambiental y la OFWAT (Office of Water Service) en todo lo que respecta a la regulación económica.

La OFWAT tiene además la función de controlar los beneficios de las compañías privadas y la defensa de los consumidores. La regulación de tarifas se realiza a través del método price cap y mediante indicadores de performance vía benchmarking.

El principio del price-cap es el elemento central del sistema. Este sistema deja dos márgenes de maniobra a las compañías para obtener beneficios: una gestión eficaz de sus activos, que permita limitar sus gastos de inversión dentro de parámetros previstos y de mejorar el retorno sobre el capital invertido incrementando sus productividad de modo  de obtener márgenes superiores a los previstos

Ambos márgenes funcionan como una doble estimulación.

El período de revisión de 5 años es suficientemente largo para que las compañías puedan obtener beneficios de sus mejoras de productividad, pero permite en el mediano plazo ajustar el coeficiente para permitir que las tarifas bajen y transferir de este modo una parte de las ganancias de productividad a los usuarios.

Estos límites de precios se fundaron en una subestimación de la capacidad de las empresas para reducir los costos. Una posible explicación es que los objetivos de la privatización fueran otros, como la voluntad política de privatizar sin demora, y estos objetivos resultaron incompatibles con una regulación eficaz, siendo excesivamente generosos lo que permitió a las empresas obtener utilidades muy elevadas (Jouravlev, 2001).

La meta principal de la OFWAT es hacer pública toda la información posible, de manera que las evaluaciones y las decisiones de la entidad sean transparentes. Para ello, luego de la presentación de los informes reglamentarios, la OFWAT publica un informe sobre el desempeño de las empresas y una comparación de los resultados financieros y de las inversiones de capital realizadas para suministrar los productos.

A partir de 1994 las restricciones legales  que impedían la propiedad extranjera en el sector fueron levantadas. La mayoría de las empresas fueron compradas por inversores extranjeros y el número se redujo de 29 en 1989 a 13 en 2004 y los expertos esperan que esta tendencia continúe. También se espera que sean autorizadas las fusiones debido a las restricciones financieras que enfrenta la industria.

Desde el ajuste regulatorio de 1997, y especialmente luego de la revisión tarifaria de 1999, ha habido cambios significativos en la estructura de la industria.

La evaluación de la performance de la industria es materia de controversia. La OFWAT evalúa la performance de la industria en términos positivos (OFWAT, 2002). Sin embargo los representantes de las empresas han señalado que deben hacerse ajustes al marco regulatorio para adecuarlo a la nueva estructura de la industria. En particular, se duda de la posibilidad de financiar la expansión necesaria en la infraestructura a través del mercado de capitales.

Otras voces indican que el sector está inmerso en una severa crisis en términos de la performance económico financiera, debido,  por un lado, a la deuda acumulada por la industria y,  por otro, al elevado nivel de endeudamiento que los consumidores mantienen con las empresas.

Muchos señalan que los progresos alcanzados desde la privatización pudieron haberse alcanzado por parte del sector público si se hubieran adoptado las decisiones políticas y financieras correctas.

En lo que respecta al interés de los consumidores, éste se halla protegido por el ente regulador pero sobre todo por las directivas de la Unión Europea y la posibilidad de recurrir a los tribunales europeos por cualquier conflicto. Esto les da a los ciudadanos europeos mayor protección que en otros países.

Uno de los principios más destacables derivados de la privatización del sistema fue la consideración del agua como bien privado, y no más como bien social. Este enfoque ha estado asociado al incremento de tarifas y al derecho de desconexión por parte de la empresa por la falta de pago de las facturas. Esto último ha generado muchas controversias políticas y sociales.

Luego de la privatización, las empresas fueron autorizadas a incrementar las tarifas en promedio en un 95% entre los años 1989 y 1999.

Asimismo, entre 1990 y 1995 las notificaciones por falta de pago crecieron  enormemente. Aproximadamente el 9% de los usuarios estaba en deuda con las compañías y éstas respondieron cortando el servicio, disminuyendo el suministro o cortando algún otro servicio esencial como la electricidad.

Finalmente, los derechos de desconexión fueron suspendidos en la revisión de 1997, debido a la gran presión política, incluyendo instituciones como la Asociación Medica Británica.

Hacia 2004, el 20% de las familias estaba en deuda con las empresas privadas. De acuerdo a datos oficiales, entre 2 y 4 millones de hogares estaban en serios problemas para hacer frente a las facturas. Sin embargo, los expertos señalan que los problemas económicos de los hogares son sólo una pequeña parte y que la causa principal del aumento de la morosidad es la suspensión del derecho de desconexión.

Una hipótesis adicional parece indicar que esto puede ser interpretado como una oposición silenciosa  a la transformación del agua en un bien privado.

El caso de Alemania

Alemania posee 82 millones y medio de habitantes, una densidad de230 habitantes por metro cuadrado y una disponibilidad de 2300 de metros cúbicos de agua por habitante. Es un país federal con dos niveles de gobierno..

La gestión del agua en Alemania ha sido tradicionalmente pública y de responsabilidad local. Se destaca la figura de la Stadwerke, (empresa municipal de servicios públicos), que se caracteriza por la explotación conjunta de diferentes servicios públicos como agua y saneamiento, energía eléctrica, gas, incluso transporte urbano, por parte de la empresa local.

La principal ventaja es la administración común del conjunto de servicios, alcanzando importantes economías de escala y de alcance. Esta organización transversal, presente especialmente en las grandes ciudades, permite incluso sinergias técnicas, la aplicación de subsidios cruzados y condiciones más favorables de acceso al crédito bancario.

En Alemania del Este, durante el régimen comunista, la gestión era regional y sometida a la planificación a nivel nacional, (kombinate), pero a partir de la reunificación, estas estructuras fueron disueltas y la gestión  retorno al nivel municipal.

A nivel reglamentario e institucional, en el caso del agua, el poder es compartido entre el gobierno federal, los Lander (16 en total) y las comunas. El principio de subsidiariedad y descentralización se expresa plenamente al confiar la gestión del agua a las comunas.

El modelo germano funciona esencialmente sin una regulación formal tanto de tarifas o de inversiones como de las tasas de ganancia.

No existe ningún organismo de regulación pero las tarifas se fijan atendiendo a dos principios:

a) el resguardo del interés general, (la equidad y un costo socialmente aceptable)

b) La consideración de objetivos económicos, (la cobertura de los costos y un retorno sobre la inversión) (Guerin-Schneider et al., 2002).

Esta doble preocupación es asimilable a las funciones de la OFWAT en el modelo inglés, pero en Alemania, la regulación de precios descansa en la capacidad de las municipalidades para aplicar de manera informal y desde el interior de las empresas  estos principios.

Comparativamente, en relación a otros países europeos, los precios del metro cúbico de agua en Alemania son los más elevados. Se argumenta usualmente que estos niveles se deben a la alta calidad del agua pero la falta de transparencia y la ausencia de regulación externa pueden influir también.

En Alemania, el debate entorno a la privatización debe ser visto en un contexto de una administración tradicionalmente municipal muy fuerte. La privatización es una de entre muchas opciones legales pero de ningún modo se había constituido en una acción a nivel nacional.

En la actualidad, sin embargo, se registran presiones hacia la privatización y una tendencia al aumento del grado de concentración.

Esto se debe a la competencia potencial de los operadores ingleses y franceses quienes buscan penetrar el mercado. En ese contexto, el peso de las empresas alemanas es mucho menor, de modo que si estas quieren competir por el mercado inglés o francés, deben aumentar su tamaño. Este es el camino que ha seguido la RWE, el segundo grupo energético alemán,  al comprar la empresa de agua inglesa Anglais Thames Water, con el objetivo de posicionarse en el mercado francés.

Las privatizaciones, muchas veces ignoradas por el propio consumidor, se volvieron una normalidad, en Alemania a partir del año 1999, cuando se privatizó casi el 49% de la empresa proveedora de servicios de agua y saneamiento de Berlín, lo que favoreció a RWE(alemana), Vivendi (francesa) y Allianz (seguros), reservándose el 50,1% la Stadwerke.

Al volverse un tema polémico, la política oficial prefirió usar el término asociación público-privada (PPP). A pesar de las presiones liberalizadoras, en el año 2001 comenzaron una docena de referéndum en ciudades importantes como Dusseldorf, Augsburg , Munich y otras, por los cuales los votantes se opusieron a la privatización de sus Stadwerke  El último tuvo lugar en Hamburgo en 2004 y  como consecuencia del mismo el ayuntamiento  aprobó una resolución prohibiendo todo tipo de privatización, (al igual que Viena en  Austria, en 2003) (Kruger, 2005).

Hay dos formas básicas  de privatización y una forma mixta:

a) Privatización formal u organizacional

b) Privatización material o funcional y

c) Forma mixta

Esta última es conocida como el modelo Berlín, se trata de una forma mixta en la cual una compañía privada participa en una empresa municipal (Mecke, 2000).

 

 

Conclusiones

 

En el modelo francés, en lugar de una regulación continua, el elemento de competencia aparece periódicamente, aunque dicho periodo puede durar muchos años. Los contratos temporarios entre las municipalidades y las compañías privadas regulan la operación del servicio a través de la competencia por el mercado. Estos incluyen generalmente un paquete de servicios  que van desde la operación de la red de distribución al planeamiento estratégico.

En el modelo anglosajón, se acepta la existencia de un monopolio privado y al mismo tiempo se realizan esfuerzos para minimizar sus efectos negativos a través de la regulación externa. En Inglaterra, la autoridad de supervisión, la OFWAT,  le permite a la empresa tener una tasa de retorno razonable. La ventaja de este modelo radica en una clara separación entre las autoridades regulatorias, los usuarios y las compañías privadas y en el hecho de que el marco regulatorio y la regulación se coordinan a nivel nacional (OFWAT, 2002).

En el modelo alemán existen distintas opciones que van desde la privatización completa sin regulación a la compañía municipal multiservicios. Es un modelo intermedio entre los casos francés e inglés.

Aunque en distinto grado en cada uno de estos tres modelos, en la última década ha habido tensiones entre la presión popular en contra de las privatizaciones y la tendencia a la liberalización y regulación que indirectamente promueven las nuevas directivas de la Unión Europea en relación a la organización y regulación de este sector.

 

 

 

Bibliografía

 

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