Agua potable y saneamiento. Su organización y regulación en Argentina, Latinoamérica y Europa


Cap. 3 – La regulación económica en los servicios de agua potable y saneamiento como política para combatir la pobreza

Ludmila Losi y Silvia Regoli Roa
Introducción

Para los pobres, un servicio inadecuado de agua y saneamiento aumenta sus costos de subsistencia, disminuye su potencial de ingresos, afecta su bienestar y hace más riesgosa su vida. Ciertos grupos, como los hogares encabezados por mujeres, los ancianos y las minorías étnicas (aborígenes) son desproporcionadamente pobres y son más vulnerables a la falta de servicios de agua y saneamiento. Muchas veces, la voz de estos grupos es la menos escuchada cuando se toman decisiones sobre la prestación de los servicios.

Comprender la relación entre la pobreza y el acceso a los servicios de agua y saneamiento posiblemente sea intuitivamente simple, pero es muy difícil evaluar la solidez de estos vínculos en una localidad determinada. La evidencia que compruebe el nexo entre la causa (falta de agua y saneamiento) y el efecto (pobreza) es muy limitada por (a) la falta de datos confiables, y (b) otras variables complejas que influyen sobre la pobreza y son muy difíciles de eliminar.

Tabla 1: Indicadores útiles para relacionar pobreza y agua

Fuente: Bosch, C. et al, 1999.

A menudo, las decisiones de inversión en infraestructura de agua y saneamiento se basan en criterios (como la disposición a pagar) que no toman en cuenta las necesidades de los estratos de menores ingresos. La relación entre vulnerabilidad de la población y la evolución de las inversiones en agua y saneamiento advierte acerca de la necesidad de tomar en cuenta indicadores socio-sanitarios para priorizar iniciativas y diseñar políticas de acceso a estos servicios.

La regulación económica, entendida como aquella que debe establecer las tarifas, controlar la calidad del servicio y orientar las inversiones, puede, y a nuestro juicio, debe emplearse como un instrumento de política para disminuir la pobreza.

El presente capítulo tiene como objetivo el análisis del rol de la regulación económica del servicio de agua y saneamiento como política para combatir la pobreza. Para esto se analizará la información referida a indicadores de pobreza relacionándola con los niveles de cobertura del servicio mencionado en países latinoamericanos seleccionados.

Se espera obtener conclusiones útiles que permitan orientar las políticas públicas en el sector, de modo que éstas tengan un impacto efectivo en alcanzar una mejor calidad de vida para los estratos de menores ingresos.

Se ha empleado el análisis de datos cuantitativos y cualitativos con el objeto de describir la organización y el ambiente regulatorio en los casos seleccionados y de analizar la relación existente entre cobertura del servicio de agua y saneamiento y los indicadores de pobreza respectivos.

Políticas públicas de regulación en el sector y pobreza

Un primer diagnóstico tendiente a orientar las políticas públicas y la regulación económica debe indagar sobre las prioridades explícitas de los proyectos ya encarados o los planes bajo estudio. Por ejemplo:

  • ¿Cuál es el grado de compromiso del gobierno en formular políticas dirigidas hacia los pobres, en este sector?
  • ¿Cuáles son las prioridades reales del gobierno en este sector? : expandir el acceso a quienes carecen de servicio, mejorar la prestación actual de servicios a clientes ya conectados, o una combinación de ambos aspectos.
  • Cada una de las opciones anteriores, ¿a qué grupo están dirigidas?

En segundo lugar, sobre la base de las estadísticas de pobreza disponibles, un análisis del perfil de los hogares que carecen de servicios indicará a las autoridades de agua y saneamiento la magnitud del problema y, cuando la pobreza y la falta de acceso se encuentran concentradas geográficamente, indicará las áreas prioritarias.

Ciertos grupos, como los hogares encabezados por mujeres, los ancianos y las minorías étnicas (aborígenes) son desproporcionadamente pobres y son por tanto, más vulnerables a la falta de servicios de agua y saneamiento. Por lo general, estos grupos no son escuchados cuando se toman decisiones sobre la prestación de servicios.

Se pueden poner como ejemplo algunas preguntas para orientar la revisión de los objetivos de política hacia la satisfacción de las necesidades de servicio de los estratos de menores ingresos (Yánez, 2007):

  • ¿Dónde viven y trabajan los pobres?
  • ¿Qué porcentaje de hogares consume menos agua que los estándares nacionales mínimos o las normas recomendadas por la OMS? ¿Cuál es el ingreso y ubicación de estos hogares?
  • ¿Qué hogares tienen miembros que padecen  una alta incidencia de diarrea?
  • ¿Cómo gastan sus ingresos los hogares pobres? ¿Cuáles son sus gastos de agua, higiene, educación y salud (absolutos y relativos al ingreso)?
  • ¿Qué porcentaje de hogares tiene acceso a un baño o letrina y la utiliza?

Además, se debe relevar y sistematizar información administrativa y presupuestaria relevante, clasificada geográficamente, sobre el uso y los resultados de los servicios de agua y saneamiento. Por ejemplo:

  • suministros de agua y de cloacas en el hogar o inmediaciones;
  • costo de cada sistema y sus requisitos de operación y mantenimiento;
  • número de usuarios, clasificados por género, edad y otras categorías sociales, con detalles de ingreso;
  • consumo y precio, según método de suministro;
  • usos y calidad de cada método de suministro (calidad del agua, confiabilidad a lo largo del año, distancia hasta el punto de suministro, etc.); y,
  • tipo de prestación del servicio de agua: proveedores formales e informales.

Efectos sobre el ingreso y el consumo

Las medidas tradicionales que típicamente se adoptan en relación con la pobreza se concentran en el ingreso. Sin embargo, los pobres de las zonas urbanas y rurales no sólo tienen ingresos bajos, en comparación con las familias de mayores ingresos, también enfrentan costos de agua más altos, especialmente porque el agua es un producto básico que se debe consumir a diario y para el cual no hay sustituto.

La falta de conexiones a la red de agua, en los sectores pobres urbanos, o de cualquier servicio de agua en los sectores pobres rurales, típicamente los obliga a comprar agua de un proveedor a precios unitarios muy elevados, hacer largas filas o caminar grandes distancias para llegar a las fuentes públicas, e incurrir en costos adicionales para almacenar y hervir el agua (Bosch, 1999).

Para una familia pobre, la falta de acceso económico al agua reduce su consumo de otros productos y servicios básicos, la obliga a consumir menos de la cantidad de agua óptima para una buena higiene, y afecta la salud y la productividad laboral de los miembros de la familia. También puede reducir las oportunidades de generación de ingresos, reduciendo aún más el ingreso y el consumo.

Estos efectos, que ejercen una influencia significativa sobre el bienestar general de la gente, se muestran en el esquema siguiente:

 

Fuente: Bosch, C. et al, 1999.

Para evaluar los impactos del costo en los hogares que no cuentan con un suministro de agua corriente, se debe hacer una indagación cuidadosa de los patrones de consumo de agua y de los costos de las diferentes alternativas utilizadas.

Los precios bajos, por debajo de los costos, generalmente benefician a los estratos medios y altos dificultan la realización de inversiones tendientes a ampliar la cobertura a los estratos de menores ingresos. Estos no siempre manifiestan disposición a pagar por el servicio, lo que da una señal errónea a la hora de orientar las inversiones, especialmente si es el sector privado el que decide las mismas.

La falta de una demanda efectiva o explícita no significa que no sea necesario hacer nada. Por el contrario, se debe apuntar a crear una demanda de agua y saneamiento a través de educación en higiene y una mayor conciencia de sus beneficios.

Problemas que limitan el acceso al agua potable y saneamiento

Los subsidios no selectivos reducen los limitados fondos públicos que quedan disponibles para intervenciones más selectivas.

La incertidumbre con respecto a los derechos sobre la propiedad privada impide que se hagan conexiones formales de agua corriente (serían ilegales) y disuaden al inversionista privado o aumentan el costo del capital.

La ausencia de políticas claras, con respecto al control de los recursos generales de agua y la asignación de derechos de propiedad, puede resultar en extracciones insostenibles (para la agricultura o la industria), lo cual reduce la disponibilidad general de las fuentes subterráneas, o en la contaminación de las aguas de superficie por efluentes industriales, agrícolas y familiares, lo que limita el potencial de uso de las mismas y aumenta el costo para los usuarios de río abajo (Bosch, 1999).

Normas de servicio inflexibles y poco realistas reducen las alternativas técnicas financieramente accesibles porque aumentan el costo y crean obstáculos al acceso de proveedores potenciales.

La falta de competencia administrativa, gerencial y técnica en los organismos gubernamentales locales y centrales, agravada fuera de las principales ciudades por las deficiencias de las redes de transporte y comunicaciones, limita una interacción eficaz con los consumidores y otras partes interesadas. Esto reduce el acceso a la información.

La corrupción y falta de transparencia en el proceso de decisión de las instituciones públicas crea obstáculos a la competencia privada y la participación de los pobres (quienes no tienen voz ni dinero para sobornar).

La ausencia de capital social, definido como la capacidad de las personas y hogares de obtener beneficios por el hecho de formar parte de una red social u otras estructuras sociales, hace más difícil alcanzar a los pobres como beneficiarios de la prestación del servicio.

La falta de acceso al capital por mercados financieros poco desarrollados, los altos costos de transacción y la ausencia de mecanismos de pago flexibles, hacen que cualquier inversión quede fuera del alcance de los pobres (Yánez, 2007).

Los altos costos de conexión o tarifas elevadas a veces resultan en un costo prohibitivo del agua.

Cuando las comunidades pobres ocupan tierras marginales o viven en lugares remotos, en los cuales es técnicamente más caro prestar el servicio, los incentivos de prestación son bajos.  El concepto de recuperación total de costos de un servicio de agua y saneamiento no tiene por qué estar en conflicto con las estrategias de reducción de la pobreza.

Si compran agua de un proveedor privado, como lo hacen la mayoría de los pobres urbanos, a menudo no tienen otra opción. Sin embargo, se deberían investigar formas de garantizar que los pobres tengan acceso, a precios razonables, al volumen mínimo de agua necesario para satisfacer sus necesidades básicas.

La pobreza y el servicio de agua y saneamiento

La clara necesidad de servicios básicos de agua y saneamiento en los sectores pobres adquiere aún mayor significado cuando se consideran los vínculos con otras dimensiones de la pobreza. El esquema siguiente muestra cómo la falta de agua y saneamiento impacta la pobreza.

Fuente: Bosch, C. et al., 1999.

Las enfermedades relacionadas con el agua y el saneamiento imponen pesadas cargas sobre los servicios de salud, incrementan el ausentismo escolar en todos los niveles así como el ausentismo a nivel laboral.

Se ha comprobado también que una infraestructura inadecuada de agua y saneamiento afecta negativamente a las mejoras que se logren en otros aspectos de la salud. Con respecto al saneamiento, las mujeres a menudo tienen requisitos de intimidad diferentes que los hombres, y el no poder satisfacerlos pueden impactar en su salud[1].

Desde la perspectiva de la comunidad, la disponibilidad de cloacas tiene una función de salud importante. Donde no existen o cuando están bloqueadas y las aguas negras desbordan a las calles, los niños quedarán especialmente expuestos al contagio de enfermedades por contacto directo o de otros agentes de contagio, como los mosquitos que transmiten el paludismo y otras enfermedades.

El agua y el saneamiento, así como la higiene personal, están íntimamente relacionados con las enfermedades diarreicas. Las interacciones son complejas, pero se requieren cantidades adecuadas de agua, aunque fuera de baja calidad, si la gente ha de adoptar los hábitos de higiene necesarios para eliminar las vías de contagio.

A pesar de las inversiones importantes realizadas en este sector por los gobiernos, organizaciones no gubernamentales, agencias bilaterales y multilaterales, y el sector privado durante las últimas décadas, sigue siendo sombría la perspectiva de acceso a suministros adecuados de agua limpia y a un saneamiento ambientalmente sostenible.

La cobertura varía sustancialmente de un país a otro y dentro de cada país, como se observa en la siguiente tabla (ver tabla 2):

 

La OMS ha establecido una norma de 20 litros de agua por persona y por día (lcd) para satisfacer requisitos personales básicos y de higiene. De esta cantidad, cerca de 10 lcd se destinan a necesidades de cocina y para beber, el resto se utiliza para aseo personal, especialmente para lavarse las manos. Cuando el agua es cara, ya sea en términos de dinero o del tiempo y energía necesarios para obtenerla, los pobres a menudo reducen su consumo total a 15 lcd o menos, principalmente reduciendo su aseo personal.

La relación entre la pobreza (medida a través del índice de necesidades básicas insatisfechas) y el porcentaje de cobertura (conexiones urbanas) varía considerablemente dependiendo del indicador utilizado, obteniendo conclusiones muy diferentes.

Uno de los mayores inconvenientes de utilizar el índice de necesidades básicas (NBI) insatisfechas se encuentra en la manera de encarar la agregación de las diferentes variables que componen el índice. Si bien permite realizar comparaciones entre diferentes países debido a que es calculado con una metodología uniforme por la CEPAL, al agregar variables tan diferentes se obtiene una variabilidad en los resultados según la cantidad y tipo de necesidades básicas consideradas. Por eso se utilizaron dos medidas de NBI para este estudio, si utilizamos sólo el indicador básico se obtienen resultados muy diferentes a los vistos si se introducen pequeñas modificaciones, como omitir alguna variable que no sea relevante para este estudio. Es por eso que se utiliza el segundo indicador de NBI que excluye el indicador de educación “población adulta con tres o menos años de estudio”.

Para poder obtener una relación significativa entre los niveles de pobreza y la cobertura de servicios de saneamiento y agua potable, sería un error basarnos en una sola medida de pobreza.

Utilizar sólo la línea de pobreza puede no ser representativo debido a que las metodologías de medición cambian mucho entre países. Es aconsejable emplear complementariamente la línea de indigencia ya que nos permite observar a la porción de población con mayor grado de marginación.

Se decidió indicar, además, una medida de desigualdad como es el coeficiente de Gini.

En el siguiente cuadro se pueden observar los resultados obtenidos en los países analizados de cruzar indicadores de pobreza con niveles de cobertura del servicio en cuestión.

 

En la tabla, vemos que Uruguay es el país que se mantiene más estable entre todas las estadísticas. Mientras que países como Argentina o Perú varían mucho.

De manera de facilitar la interpretación si dividimos el grupo de países seleccionados en tres, el primer grupo estará compuesto por los dos países con menores niveles de pobreza y desigualdad en cada indicador, el tercer grupo con los niveles más altos, y el grupo 2 contendrá los países con datos intermedios o con mayor variabilidad entre indicador e indicador. De esta manera, se podrá facilitar la interpretación, evitando el obstáculo de la variabilidad de las estadísticas derivadas de las diferentes metodologías de medición. Como resultado se obtuvieron los siguientes grupos:

Grupo 1: Uruguay y Chile. Los datos de pobreza indican que son los países con la menor proporción de población pobre y con menor desigualdad. Si bien Chile se encuentra en el 4 lugar si ordenamos con  respecto al coeficiente de Gini, es el país con menor población por debajo de la línea de indigencia. Uruguay se mantiene en los primeros puestos en todos los indicadores utilizados, por lo que podemos concluir que es el país mejor ubicado en cuanto a pobreza dentro de la selección realizada.

Grupo 2: Argentina y Brasil. Estos dos países son los que muestran la mayor variabilidad en cuando al indicador utilizado. Por ejemplo, utilizando en el NBI sin educación, Argentina es el país con el indicador más bajo, sin embargo, presenta una de las tasas de indigencia más altas y el coeficiente de Gini ubicaría al país en el 3 lugar. Brasil se ubicaría en el 4to lugar en los indicadores de líneas de pobreza e indigencia y NBI (excluida educación), pero presenta el mayor índice de desigualdad.

Grupo 3: Perú y Colombia. Estos dos países presentan las peores condiciones de pobreza en general, en cuanto a niveles medios. Perú muestra niveles de pobreza muy elevados, con un 45,4% de población por debajo de la línea de pobreza aunque los niveles de desigualdad en términos del coeficiente de Gini y de la línea de indigencia ubican al país en un lugar intermedio en el conjunto de países seleccionados. Colombia es el país que presenta los peores indicadores, con un NBI (excluido educación) del 25,3% y con un 45,4% de la población por debajo de la línea de pobreza. Se observa una gran desigualdad y la tasa más alta de indigencia, 18.2% (la segunda tasa más alta es 7.2% para Argentina).

Con el conjunto de indicadores seleccionados y los resultados obtenidos, ahora es posible realizar comparaciones con los datos de cobertura de servicios de agua potable y cloacas obtenidos de la CEPAL. Se utilizaron los datos de cobertura nacional más los de cobertura urbana debido a que en algunos casos, una de las dos informaciones no se encontraba relevada.

En el gráfico 1 se ve claramente como a medida que aumenta la pobreza disminuye la cobertura de agua potable, formando claramente una forma de “tijera”.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL

 

Visualmente, es una forma clara de observar los resultados a los que se apuntaba llegar. Sin embargo, si se observan con más detenimiento las estadísticas en su totalidad, la relación no es tan evidente.

Esta claro que Uruguay y Chile, los países que conforman el primer grupo, tienen muy altos niveles de cobertura de agua potable, pero estos niveles de cobertura son tan altos como en Colombia, país que identificamos con las peores condiciones de pobreza en el conjunto de países analizados.

Según la CEPAL en el 2006, la menor cobertura pertenece a Perú, con apenas un 64,4% de población con acceso a agua por tuberías. Si bien ubicamos a este país en el tercer grupo con ciertas dudas sobre si no correspondía que Brasil ocupara ese lugar, se ve claramente que es el país con los niveles de NBI más altos. La importante relación para este caso entre NBI y cobertura de agua por tuberías, nos estaría mostrando que es el indicador (NBI) que mejor reflejaría la realidad de los accesos a los servicios de agua potable y saneamiento.

Esto es lógico dado que mientras que la metodología del cálculo de la línea de pobreza y de indigencia usa como base el nivel de ingresos para consumir una determinada canasta de bienes; el índice de NBI es un indicador agregado de acceso a determinados servicios o bienes que se consideran imprescindibles para una vida digna, independientemente del nivel de ingresos.

El comportamiento en relación a la cobertura de cloacas es aun más variable, lo que indicaría que las inversiones en este tipo de infraestructura se llevan a cabo con criterios probablemente políticos, y no apuntando a la población con mayor nivel de marginación.

Volviendo a los datos del cuadro de cobertura de servicios de agua potable y saneamiento durante el período 1990-2004, podemos observar el gráfico 2 de manera de evaluar los cambios originados a partir de las privatizaciones de este monopolio natural, proceso que dio origen a la necesidad de regular.

 

Fuente: Elaboración propia en base a datos de OMS

Argentina y Colombia fueron los países que menos aumentaron sus niveles de cobertura, mientras que Perú logró aumentar en 9 puntos porcentuales el nivel de acceso a agua potable. Debemos aclarar que estas estadísticas no corresponden a los niveles de conexión de una red domiciliaria de agua potable, si no a la posibilidad de acceder a una fuente segura de este bien. Excepto por este caso, el resto de los países seleccionados aumentaron la cobertura en niveles menores que la media para América Latina (8 puntos porcentuales). Aunque es destacable que al año 2004 ningún país de la selección se halla por debajo de la media mundial.

Es visible que los niveles de cobertura son significativamente más bajos para todos los casos, y que para este tipo de servicios el nivel mundial de acceso es del 59%. A diferencia de las mejoras observadas para el caso de agua potable, es posible decir que para el caso de saneamiento los niveles de cobertura han aumentado en mayor proporción para el total de la población. Esto no quiere decir que el porcentaje de cobertura sea el indicado para garantizar condiciones de vida dignas, solo Uruguay tiene un 100% de personas con acceso a servicios de saneamiento, mientras que Perú vuelve a tener las condiciones más bajas de acceso.

Esta información es congruente con los diferentes datos de pobreza y condiciones de vida que se expusieron anteriormente, lo que indica que la pobreza es un fenómeno que se ha intensificado por la falta política pública que promueva inversiones de infraestructura donde las necesidades de la población ponen en evidencia que se trata de una urgencia.

Estas conclusiones se desprenden de lo que podemos observar en el siguiente gráfico con respecto a datos de acceso a servicios de saneamiento:

Fuente: Elaboración propia en base a datos de OMS

Conclusiones

A pesar del esfuerzo realizado, la eficiencia del modelo privatista propuesto no es evidente. Los avances en los distintos países han sido heterogéneos.

Es posible detectar algunas tendencias:

A pesar de los buenos niveles de cobertura urbana, la región  sigue presentando bajos niveles de cobertura en agua potable y cloacas en la población más pobre y en la rural.

Una estimación del año 2002, con base en cifras de la OPS, indica que existe una cuarta parte de la población de Latinoamérica (más de 120 millones de habitantes) que no tiene acceso al agua potable y un 46,5% de la población (200 millones) que no tiene acceso a cloacas, aunque los niveles de cobertura son muy variables, siendo Chile uno de los países con mayor nivel de cobertura (Yánez, 2007).

Se observa, asimismo un gran rezago en las inversiones necesarias para cubrir el déficit de cobertura, y dado que las inversiones a realizar se deben focalizar en incluir a los sectores pobres y al sector rural, los subsidios necesarios representan sumas importantes para los presupuestos de cada país.

Una de los supuestos del nuevo marco institucional basado en las concesiones al sector privado o las privatizaciones del servicio de agua y saneamiento era el sustancial aporte de recursos que se destinaria a inversión tal como estaba estipulado en los pliegos licitatorios, lo que permitiría reducir las necesidades de financiamiento por parte del Estado.

Sin embargo estas inversiones fueron retrasadas o directamente no se realizaron en el porcentaje previsto. Los agentes privados no aportaron grandes cifras de inversión y sus recursos se dirigieron al sector menos riesgoso del negocio, dejando los problemas de cobertura a los tradicionalmente excluidos (Durojeanni y Jouravlev, 1999).

La experiencia de esta década indica que para superar el déficit de inversiones será necesaria la confluencia de los sectores público para superar la fase de expansión de la infraestructura básica pero también del aporte privado.

El proceso de incorporación de agentes privados salvo en el caso de Argentina y Chile, fue lento y complejo, y fue perdiendo consenso en torno a su viabilidad y conveniencia. Esto se confirma con los procesos de re-estatización en Argentina y la enmienda a la Constitución uruguaya, prohibiendo que el servicio este en manos privadas.

En Colombia, Brasil, Uruguay y Perú, así como en otros países latinoamericanos, existió una enorme resistencia de la población a la privatización de las empresas del sector de agua potable. En países como Perú donde este proceso intentó ponerse en marcha, el mismo fue pospuesto y posteriormente desechado (Noriega Torero, 2000).  En Uruguay, a pesar de la tradición estatal en el sector, se llevaron a cabo las reformas, la privatización se efectuó pero luego se re-estatizaron los servicios y  se estableció por ley la exclusiva responsabilidad del Estado en la prestación del servicio (OSE, 2007).

En Brasil, la participación privada está sumamente limitada y la mayor parte de los servicios es de responsabilidad de las Municipalidades.

La experiencia de Uruguay en materia de participación privada ha sido nefasta en lo que respecta a la calidad del servicio.

En cuanto a la regulación de tarifas, en Colombia, por ejemplo, se definen factores de ajuste para 6 estratos de consumidores estableciendo un sistema de subsidios cruzados (Mira, 2006).

Bajo este esquema las tarifas cargadas a los consumidores del estrato 4 deben ser suficientes para recuperar costos mientras que los consumidores de los estratos 5 y 6 pagan un sobreprecio con el cual se subsidia a los primeros tres estratos, más pobres.

En Chile, existe un sistema de subsidios al pago de servicios sanitarios, éste es directo a los clientes más pobres y cubre entre un 25 % y 85 % de una cuenta mensual hasta un consumo de 20 metros cúbicos. A partir del 2005 y dentro de programa Chile Solidario, aproximadamente 5 % de los subsidios que se otorgan cubren 100 % de la cuenta hasta consumo de 15 mts. cúbicos Las condiciones de elegibilidad las determina cada municipio en base a una ficha técnica que mide el nivel socioeconómico de las familias (Durojeanni y Jouravlev, 1999).

Estos ejemplos ilustran sobre las ventajas y desventajas de la participación privada y ponen al descubierto que la misma debe estar acompañada con instituciones de regulación fuertes que eviten los problemas asociados a la falta de calidad del servicio y a la falta de cumplimiento de las inversiones comprometidas (Regoli Roa, 2003).

Uno de los retos más importantes en el desarrollo de los aspectos de agua y saneamiento de una estrategia de reducción de la pobreza, es entender cómo operan las distintas limitaciones en los entornos financiero, social y de gobierno de un país. Se requiere tener un buen conocimiento del marco institucional, político y de regulación que gobierna las decisiones de las partes interesadas y los incentivos que las motivan.

No ha habido en la mayoría de los países analizados una política de regulación que oriente inversiones hacia los estratos de menores ingresos, la definición de las inversiones se dejó en manos del sector privado, quienes ampliaron la cobertura hacia los sectores con menor riesgo financiero.

Del análisis de estos casos se desprende que las variables que entran en juego a la hora de emprender proyectos de infraestructura en saneamiento y agua potable, no se asientan en el análisis y proyección de los grupos más necesitados de la población.

Reflexiones finales

Consideramos que el agua debería ser pensada hasta cierto nivel de consumo como un bien público, en calidad de su condición de derecho humano y bien básico para la supervivencia. Y más allá de determinado umbral que excede el consumo indispensable para vivir, un bien privado.

Decimos que tiene características de bien público en función a que estos constituyen casos extremos de externalidades. Definimos a las externalidades positivas como aquellos casos en los cuales el consumo de un bien o servicio presenta un beneficio social muy superior al privado y contrariamente, externalidad negativa a los casos en que su derroche o contaminación tiene costos sociales que trascienden a los costos privados.

En este sentido, como bien dice Stiglitz (2003) aplicar el principio de exclusión, vale decir, excluir a algunos ciudadanos de consumir ese bien o servicio, es ineficiente en términos sociales.

Esta plenamente justificado declarar al agua como un derecho universal, que debe estar a disposición de todos los ciudadanos del planeta libre de cargas.

En esta línea de razonamiento, el Estado debería ejercer su rol paternalista declarando al agua como bien preferente y poner a disposición de todos los individuos un nivel de consumo necesario para la salud libre de cargas.

Este pensamiento es absolutamente compatible con la consideración del agua como bien privado a partir de cierto nivel de consumo una vez cubiertas las necesidades básicas.

Definimos como bien privado a aquel cuyo consumo es rival, es decir que si lo consume alguien deja de estar disponible para el consumo de otra persona y además es factible excluir de su consumo a aquellos que no abonan determinada tarifa.

Dicho esto, entendemos que la única forma en que el agua puede constituirse en un derecho universal plenamente disponible en la cantidad y calidad requerida en términos de salud es que aquellas personas que pueden pagar por este bien (que es un bien escaso), paguen por el servicio una tarifa que refleje su valor de escasez. Esto implica establecer una tarifa que cubra su costo de producción. Podría discutirse si debería o no incluir el costo de ampliación de la capacidad instalada destinada a ampliar la cobertura o si este costo debería ser sufragado al menos parcialmente a través de recursos fiscales del Estado.

El hecho es que siendo un bien privado, no debería subsidiarse su consumo a partir de cierto nivel de consumo (o al menos no totalmente) a expensas de retrasar las inversiones necesarias para garantizar que este bien sea un derecho universal para toda la población.

Es muy común en los países de Latinoamérica que los usuarios ya conectados a la red de distribución paguen tarifas altamente subsidiadas que no permiten recuperar el costo del servicio y menos aún dejan margen para ampliar la cobertura hacia aquellos sectores pobres de la población. A título de ejemplo, una familia de clase media paga más por tener una conexión de TV por cable que por un mes del servicio de agua y saneamiento.

Una cuestión adicional de gran importancia gira en torno a quien debe ejercer la titularidad de este servicio, si el Estado o empresas privadas.

En este tema, estamos convencidos de que la titularidad del servicio debe estar siempre en manos del Estado, pudiéndose discutir a qué nivel de gobierno: municipal, regional o nacional. El Estado debe ser el responsable de garantizar el consumo de agua en cantidad y calidad necesaria para la salud de la población a todos los ciudadanos, independientemente de su nivel de ingresos, declarando al recurso como un recurso estratégico, cuya extracción, producción, transporte y distribución debe estar regulado por el Estado en caso de que el servicio se encuentre concesionado o incluso se trate de empresas estatales. En este sentido, creemos que es el mismo Estado el que debe decidir sobre las inversiones priorizando ampliar la cobertura a los estratos de menores ingresos y que no tienen alternativas de consumo.

Esto no impide una delegación de distintos segmentos de la operación del servicio a empresas privadas, siempre enmarcado en una efectiva regulación de la calidad y las inversiones por parte del Estado.

Otra cuestión es que se debe avanzar hacia un sistema generalizado de medición del agua, lo que además posibilitaría instrumentar tarifas multiparte que tarifiquen según bandas de consumo, penalizando consumos excesivos, que promuevan un uso eficiente y responsable de este recurso escaso y aplicando eventualmente subsidios cruzados.

Si bien entendemos que deberían encararse campañas educativas relativas al cuidado del recurso, una tarifa importante de agua contribuye a crear conciencia de que se debe restringir su uso para mejorar la equidad y sustentabilidad del servicio debido a que el agua es un bien escaso, de utilidad irremplazable y que ponerlo a disposición en cantidad y calidad entraña costos considerables.

Se debe tener en cuenta que el costo social de que la población no cuente con este recurso para el consumo en calidad y cantidad suficientes es muy grande.

Para que el agua sea un derecho universal en la realidad y no sólo en las declaraciones es necesario dejar de considerarlo como si fuera un bien libre. Estamos convencidos de que esta es la única forma en que, además, va a estar disponible para los sectores más pobres de la población, que son justamente los que aun carecen de cobertura.

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[1] Cuando la falta de letrinas las obliga a utilizar espacios públicos, sólo pueden hacerlo al abrigo de la oscuridad, muy temprano por la mañana o muy tarde por la noche. El resultado puede ser una retención de orina, lo que conlleva problemas de salud.

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