REGULACIÓN Y MOVILIDAD SUSTENTABLE: LA EXPERIENCIA DE LISBOA.


REGULACIÓN Y MOVILIDAD SUSTENTABLE: LA EXPERIENCIA DE LISBOA.

Autor: RAMIRO EUGENIO ALVAREZ
Co-autor: HORACIO DANIEL BOBBIO

• Palabras-claves: Movilidad Sustentable – Regulación – Sistema de Transporte – Lisboa – Externalidades.

• Resumen
La urbanización es un proceso que forma parte del desarrollo mismo y es, simultáneamente, una consecuencia y un motor del crecimiento económico. Sin embargo, el vertiginoso crecimiento de la población urbana, junto con las acrecentadas necesidades de movilizar personas, ha provocado el deterioro de la calidad medioambiental urbana, colocando en el centro del debate el análisis de la sustentabilidad del sistema de transporte. Por lo tanto, resulta relevante analizar las estrategias adoptadas en ciudades relativamente avanzadas en la materia, tal como lo es Lisboa (Portugal), de manera de extraer experiencias que permitan aplicarse especialmente al caso de la ciudad de Santa Fe (Argentina).
El objetivo del estudio es identificar políticas de regulación en la ciudad de Lisboa (Portugal) que permitan satisfacer necesidades de movilidad sin que ello comprometa la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras, con miras a ser replicadas en el caso de la ciudad de Santa Fe (Argentina). Se emplea el método cualitativo no experimental, empleando la descripción y basándose en la revisión bibliográfica de tipo secundaria.
En función del análisis realizado, a partir de la reflexión teórica y del estudio del caso lisboeta es conveniente, en primer lugar, rescatar la importancia de complementar las medidas de Comando y Control con aquellas que intentan alterar la estructura de incentivos.
En segundo término, la identificación del tráfico vehicular como la principal fuente de contaminación ambiental urbana.
Por último, es posible aseverar que un uso más intensivo del transporte público de pasajeros y el paulatino abandono de medios de movilidad particular, redundarían en una reducción de los efectos distorsivos ocasionados por las externalidades ambientales. De esta manera se permitiría compatibilizar las respuestas a las crecientes necesidades de movilidad sin comprometer la calidad de vida de las generaciones actuales y futuras.
• Introducción
En la actualidad, la población urbana en los países en desarrollo se expande a un ritmo superior al 6% anual. Aproximadamente el 75% de la población de América Latina y el Caribe vive en ciudades y se espera que para el año 2020 la tasa de urbanización de la región alcance al 80,4% (Naciones Unidas, 2010, citado en Pérez Salas et al, 2010). Este continuo proceso de urbanización ha exigido el desarrollo de nuevas capacidades en la prestación de los diferentes servicios para el adecuado funcionamiento de los crecientes centros urbanos. La urbanización constituye así un proceso que forma parte del desarrollo mismo al ser causa y consecuencia del crecimiento económico.
En este sentido, las ciudades se están involucrando cada día más en patrones comerciales a escala global lo que hace que tanto la asignación de movilidad de los individuos y el rol del Estado en dicho proceso adquieran particular relevancia.
Sin embargo, el vertiginoso crecimiento de la población urbana, junto con las nuevas y acrecentadas necesidades de movilizar personas, ha provocado el deterioro de la calidad medioambiental urbana, colocando en el centro del debate el análisis de la sustentabilidad del sistema de transporte de pasajeros.
En este contexto adquiere importancia analizar las estrategias adoptadas en ciudades cuyas autoridades han problematizado dicha situación desde larga data, tal como lo es Lisboa (Portugal), de manera de extraer experiencias y lecciones que permitan aplicarse en las actuales ciudades latinoamericanas, especialmente para el caso de la ciudad de Santa Fe (Argentina).
Es así, entonces, que surge la iniciativa de realizar este trabajo, que tiene como objetivo identificar políticas de regulación del transporte urbano de pasajeros en la ciudad de Lisboa (Portugal) que constituyan aportes al desarrollo de un sistema de transporte ambientalmente sustentable. Puntualmente, se intenta examinar políticas que permitan satisfacer necesidades de movilidad sin que ello comprometa la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras en el caso de la ciudad de Santa Fe (Argentina).

Objetivos del Trabajo.
El objetivo del presente estudio es identificar políticas de regulación del transporte urbano de pasajeros en la ciudad de Lisboa (Portugal) que constituyan aportes al desarrollo de un sistema de transporte ambientalmente sustentable. Puntualmente, se intenta examinar políticas que permitan satisfacer necesidades de movilidad sin que ello comprometa la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras para el caso de la ciudad de Santa Fe (Argentina).

Metodología:
El presente estudio se enmarca en una serie de estudios de caso llevados a cabo por el CAI+D “Regulación de servicio públicos en países europeos, latinoamericanos y Argentina. El caso del transporte urbano”. Es así que se emplea la descripción mediante en la revisión bibliográfica e información de tipo secundaria, tanto de artículos científicos, tesis de grado y maestría, leyes y ordenanzas municipales, censos e informes anuales presentados por los operadores del servicio a los entes reguladores.
Se emplea el método interpretativo y descriptivo para realizar un racconto histórico que analiza la evolución del marco legislativo del caso lisboeta, arribando al concepto de movilidad sustentable, como noción de fondo que atraviesa los sistemas de transportes urbanos actuales en Europa.
En este sentido, resulta imposible comprender las transformaciones en la organización del sistema de transporte público desprendiéndose de la evolución histórica que las teorías de la regulación, desde la irrupción de la Teoría de la Empresa Pública hasta la Teoría de la Regulación por Incentivos, pasando por las corrientes que propulsaron la Desregulación.

Resultados.
El estudio de la sustentabilidad de los sistemas de transporte urbanos de pasajeros se encuentra indisolublemente asociado a la identificación, análisis y valorización económica de las externalidades que se generan en la movilidad urbana.
Las externalidades del transporte hacen referencia a situaciones en las que el usuario del transporte no soporta la totalidad de los costes del traslado o no obtiene la totalidad de beneficios que se derivan de su desplazamiento (Libro Verde, 1995). Por esta razón, el individuo no tiene en cuenta el impacto de los efectos externos que su decisión genera sobre el resto de los usuarios y sobre la sociedad en general.
Los principales efectos externos del transporte urbano de pasajeros son la congestión vehicular y tiempo generalizado de viaje; la contaminación ambiental; el ruido o contaminación sonora; y los accidentes de transito.
Las externalidades negativas como la contaminación atmosférica, sonora y accidentes, constituyen un elemento importante de distorsión en el transporte urbano de pasajeros. En ausencia de políticas de regulación, cuando los precios del mercado no reflejan el verdadero costo de oportunidad social de los recursos, el resultado de las decisiones de transporte tomadas por los particulares deja de ser conveniente desde el punto de vista social (Libro Verde, 1995).
Es posible adoptar, a grandes rasgos, dos enfoques para afrontar la tarea de atenuar el efecto distorsivo de las externalidades ambientales (Bobbio, 2012). Por un lado, se puede seguir la estrategia basada en incentivos de tarificación vial, precios óptimos u optimal pricing. Por otra parte, se puede optar por una postura basada en la elaboración de políticas de regulación o de comando y control.
Seguidamente, se describe y analiza ambas propuestas teóricas y se argumenta por qué la propuesta de precios óptimos ha sido relativizada en cuanto a su eficacia para abordar la problemática de las externalidades ambientales en ciudades como Lisboa o Santa Fe.

El enfoque de la tarificación vial, precios óptimos u optimal pricing
Existe un relativo consenso entre los economistas que analizan el transporte en que el sistema actual de precios funciona de manera ineficiente, tanto en la asignación de recursos entre los distintos modos como entre el transporte y otras actividades económicas.
Esto último explica el surgimiento del interés en políticas que pretender rediseñar el actual esquema de precios de manera tal de proveer los incentivos adecuados para que el usuario tome decisiones correctas en términos sociales.
Esta es la postura subyacente al cambio de enfoque que se avizoró en Europa en la década del ´90. El objetivo principal de esta política es reducir la saturación, los accidentes y los problemas ambientales.
En el Libro Blanco (2001, citado en Álvarez San-Jaime et al, 2007) se reconoce la necesidad de fijar una estructura de precios óptimos basada en el coste marginal social, lo que conlleva establecer una estructura variable de precios, que dependa del tipo de vehículo y de vía, así como del momento temporal en que se realiza el tráfico. La actual estructura homogénea de precios no tiene en cuenta esos tres aspectos.
Desde el punto de vista de la teoría económica, la estrategia de tarificación vial es el instrumento que prioriza el criterio de eficiencia mediante la alteración de precios relativos y la internalización de las externalidades. De esta manera, el establecimiento del precio óptimo garantiza que se efectúen sólo los viajes cuyo beneficio marginal social supera al costo marginal social.
No obstante, excepto ciertos instrumentos fiscales de sencilla aplicación y de bajo costo son las alternativas menos adoptadas en la práctica debido a los elevados requerimientos de información y a la necesidad de emplear un integrado sistema de peajes automáticos.
El análisis del caso lisboeta no está exento de la tendencia de paulatino abandono de políticas de tarificación vial, dando lugar a la regulación y distintas normativas arbitrarias del Estado como estrategia de mayor protagonismo en la obtención de un equilibrio intermodal ambientalmente sustentable.

El enfoque basado en políticas de regulación o de comando y control
Las políticas de “comando y control” constituyen regulaciones estatales que coaccionan al individuo a cambiar su comportamiento, no contemplando incentivos para que este último, en base a sus preferencias y restricciones, decida alterar su conducta.
Desde el punto de vista de la teoría económica, estas políticas no son eficientes ya que el objetivo (reducir a un determinado nivel alguna de las externalidades) no es alcanzado siguiendo un criterio racional de minimización de costos. Incluso, puede darse que el costo social de conseguir la meta exceda los beneficios de alcanzarla.
Sin embargo, las políticas regulatorias constituyen una alternativa ampliamente usada en la práctica. Seguir una estrategia “segundo mejor” puede implicar usar la tributación de las actividades que son complementarias al fenómeno causante del efecto externo (que no se puede capturar directamente mediante una política de “primero mejor”), y la subvención de actividades sustitutivas.

La experiencia Lisboeta a la luz de los enfoques propuestos para abordar la problemática de la Movilidad Sustentable.
Habiendo expuesto los fundamentos teóricos que problematizan la compatibilidad entre satisfacer necesidades de movilidad y la preservación medioambiental como así también, habiendo desarrollado un racconto histórico de la regulación del transporte urbano de pasajeros de Lisboa, conveniente profundizar en las recientes políticas que desde distintas instituciones lisboetas se están llevando a cabo y que pueden constituir aportes de experiencias que sirvan al caso santafesino.
En primer lugar, es menester reiterar la proliferación de políticas de regulación que desde la Comunidad Europea se desarrollan, habida cuenta del creciente interés sobre la movilidad sustentable, en particular.
En este contexto, la Comisión para la Coordinación y el Desarrollo Regional de Lisboa y el Valle del Tejo, en cooperación con la Universidad de Nueva Lisboa, analizó la composición del aire en los tres aglomerados más importantes de la región: Área Metropolitana de Lisboa (AML) Norte, AML Sur y Setubal durante el período 2001-2004. Los resultados del estudio se plasmaron en el “Plano e Programas para a Melhoria da Qualidade do Ar na Região de Lisboa e Vale do Tejo” (PPar en la RLVT), aprobado por el Consejo de Ministros el 18 de julio de 2008.
En este sentido, rescata la idea de alterar el equilibrio intermodal de la ciudad de Lisboa, apelando a medidas que permitan facilitar la movilidad invirtiendo la tendencia de una creciente participación del transporte por cuenta propia.
En síntesis, el PPar en la RLVT aporta dos ideas fundamentales al marco de este estudio. Por un lado, la tesis derivada de la distribución espacial y temporal de compuestos químicos contaminantes, según la cual la principal fuente de contaminación atmosférica de la ciudad la constituye el tráfico vehicular por medio de las emanaciones de PM10 y N02. Por otro lado, son las medidas de Regulación las que mejor desempeño evidencian en el análisis costo-eficacia llevado a cabo.

Conclusión:
Un abordaje estrictamente individualista y racional de la problemática ambiental posiblemente no contribuiría al desarrollo de un sistema de transporte sustentable. Probablemente ese enfoque de análisis es el que conduce a pensar al sistema de transporte urbano de pasajeros como un mercado convencional y, por ende, a tratar de canalizar los recursos y el comportamiento de los agentes del sistema a través de la variable precio.
Desde esta perspectiva se desprenden estrategias tales como el optimal pricing, donde la guía de acción para corregir las externalidades ambientales es rediseñar el sistema de precios, explicitando subsidios y valorando económicamente los efectos externos de manera tal que cada individuo internalice los efectos de su accionar.
No obstante, en este trabajo se sostiene que la lógica descentralizada del mercado no asignaría eficientemente los recursos por las características particulares del transporte urbano de pasajeros, por las dificultades y dudosa efectividad en la práctica que presenta la tarificación vial y porque el tiempo, no sólo los precios, es una variable de decisión importante.
Por lo tanto, en este trabajo se relativiza la eficacia de esta estrategia y se rescata el alcance de políticas de alteración del equilibrio intermodal, en particular, y de la regulación de transporte, en general. Mediante la implementación de políticas públicas que regulen al sistema en su conjunto, de manera integrada y coordinada, teniendo en cuenta la percepción de todos los agentes, se pretende reordenar los desplazamientos y no suprimirlos.
Sin embargo, más allá de los efectos esperables de una determinada medida y de la experiencia aportada en otras ciudades, el éxito de una política de regulación depende en gran medida del contexto de su implementación. No existen soluciones aisladas ni recetas infalibles o absolutas que garanticen el desarrollo de un sistema de transporte sustentable.
La mitigación de los efectos distorsivos de las externalidades ambientales en el transporte no provendrá de la aplicación de una medida en particular sino de la sumatoria coordinada y sostenida en el tiempo de una batería bien calibrada de medidas coherentes entre sí, evitando la adopción de grandes iniciativas genéricas y abarcativas, implantadas desde otras ciudades.
Asimismo, no debe perderse de vista la existencia de numerosos aportes teóricos que destacan los costos en términos de eficiencia que conlleva la implementación de políticas de regulación, puesto que fuerzan al individuo a cambiar su comportamiento desatendiendo sus preferencias y restricciones.
De hecho, la estrategia actual aplicada en el caso lisboeta contempla la importancia de complementar las medidas de Comando y Control con aquellas que intentan alterar la estructura de incentivos.
Además, del estudio del caso de la ciudad de Lisboa, se rescatan dos ideas que se consideran centrales en la constitución de un sistema de transporte urbano sustentable. En primer lugar, la identificación del tráfico vehicular como la principal fuente de contaminación ambiental urbana, magnificando la importancia del involucramiento del Estado en el planificación de sistema de transporte urbano.
En segundo término, la revalorización de medidas de regulación de transporte como las más eficaces a la hora de disminuir las emisiones de gases. Puntualmente, la experiencia lisboeta posibilita aseverar que un uso más intensivo del transporte público de pasajeros y el paulatino abandono de medios de movilidad particular redundarían en una reducción de los efectos distorsivos ocasionados por las externalidades ambientales. De esta manera se permitiría compatibilizar las respuestas a las crecientes necesidades de movilidad sin comprometer la calidad de vida de las generaciones actuales y futuras.

• Bibliografía
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