LA LIQUIDACIÓN DE LOS ACTIVOS DEL ESTADO


LA LIQUIDACIÓN DE LOS ACTIVOS DEL ESTADO

Economía política de la privatización en América Latina

CARLOS AGUIAR DE MEDEIROS

2009

Fuente: ESEP

descarga


El crash de 2008 ha sido reivindicado tanto por la derecha como por la
izquierda para señalar el fin de la era «neoliberal». Por ello, este puede ser
un buen momento para echar una mirada retrospectiva desde el prisma
de la política económica comparada, sobre uno de los principales pilares de
su programa en las tres últimas décadas: el proceso de privatización. Igual
que la liberalización de las finanzas, la iniciativa procedía de Estados Uni-
dos: la industria aérea estadounidense fue desrregulada por la Adminis-
tración de Carter en 1978. En Reino Unido, Thatcher emprendió una ma-
siva ola de desinversión estatal, en una economía donde las empresas
públicas habían sido una de las características básicas del periodo de pos-
guerra; un proceso similar se siguió en Nueva Zelanda. Sin embargo, du-
rante la década de 1980, a pesar de la orientación pro libre mercado de
muchos gobiernos en todo el mundo, la privatización permanecía siendo
una política localizada, restringida principalmente a las economías anglo-
estadounidense. Sin embargo, a principios de la década de 1990 se había
empezado a implantar a escala global, hasta el punto de que en 1993, The
Economist alardeaba de que «una política que en 1980 parecía aventure-
ra a algunos e impracticable al resto, se ha convertido ahora en la orto-
doxia económica mundial»1.
A finales de 2002, se habían vendido un total de 1,1 billones de dólares
en activos públicos y la mayor parte de los ingresos habían ido a parar a
las economías industrializadas. Europa ocupaba el primer puesto en tér-
minos de valor total, aunque el mayor número de transacciones se reali-
zaron en Asia2. Pero entre los países en vías de desarrollo, fue América
Latina la que encabezó la lista en términos de valor, alcanzando cerca del
40 por 100 de las recaudaciones totales al margen de los países capitalis-
tas avanzados (cuadro 1). El proceso, además de realizarse a escala ma-
siva, fue llevado a cabo con asombrosa velocidad: mientras Reino Unido
1 The Economist, 21 de agosto de 1993. En este ensayo, la privatización se entiende como
una transferencia tanto de la propiedad como del control de un activo público al sector pri-
vado, no una simple venta de activos públicos.
2 Bernardo Bortolotti y Domenico Siniscalco, The Challenges of Privatization, Oxford, 2004,
p. 97.
98
ARTÍCULOS
LA LIQUIDACIÓN DE LOS ACTIVOS
DEL ESTADO
Economía política de la privatización
en América Latina
CARLOS AGUIAR DE MEDEIROS
04 articulos:04 articulos 2/3/09 09:19 Página 98
había vendido veinte empresas en el plazo de diez años, México por
ejemplo vendió ciento cincuenta en solamente seis. Con la excepción de
Chile, donde la desinversión a gran escala se produjo en la década de los
setenta con Pinochet, la privatización en América Latina fue un fenóme-
no de los años noventa. La propiedad y el control de los bancos, las te-
lecomunicaciones, el petróleo, el gas, las petroquímicas y los servicios pú-
blicos como el agua, el transporte y la electricidad fueron vendidos como
parte de la ola de privatizaciones que se produjo en Argentina, Brasil, Mé-
xico, Perú, Bolivia, Venezuela y Paraguay.
Cuadro 1. Privatización en los países en vías de desarrollo
Número de transacciones Recaudaciones (millones de $)
América Latina y el Caribe
1.270
90.274,96
Europa del Este y Asia central
5.634
78.132,05
Asia del este y el Pacífico
417
40.398,46
Asia del sur
399
14.440
África del este y del norte
307
10.049,88
África Subsahariana
979
8.238,46
Total
9.006
241.533,81
Fuente: Privatizations 1988 to 2003—Sectors: Infrastructure, Energy, Primary, Financial, Manufacturing
and Services, Banco Mundial, 2003.
¿Qué es lo que explica el carácter del proceso de privatización en Amé-
rica Latina, su velocidad y alcance? En lo que sigue, sostendré que la ma-
siva privatización de la década de 1990 no fue concebida o realizada
como una reorganización pragmática de las estructuras del Estado y del
mercado en respuesta a auténticos problemas macroeconómicos. Por el
contrario, fue el resultado de una decisión político-ideológica para expul-
sar al Estado de la actividad económica, con independencia de los secto-
res y de los mercados que se veían implicados o de la necesidad de un
proveedor de bienes públicos. Las presiones externas tuvieron una signi-
ficativa influencia, ya que unos Estados profundamente endeudados im-
plementaron las reformas exigidas por el «consenso de Washington» para
acceder a los créditos o la cancelación de la deuda. Pero ante todo y so-
bre todo, fue una decisión política interior, liderada por las nuevas «coa-
liciones de distribución» que surgieron de la crisis de la balanza de pagos
de la década de 1980 y que pretendían reconstruir el Estado en su pro-
pio interés3. Las privatizaciones globales que se produjeron en América
Latina han alterado profundamente el núcleo del Estado, aumentando el
poder del gran capital nacional y extranjero sobre los puestos de mando
de la economía.
99
ARTÍCULOS
3 El término «coalición de distribución» procede de Mancur Olson, que lo definió como un
grupo «orientado hacia la lucha por la distribución de los ingresos y la riqueza, en vez de
hacia la producción de productos adicionales». Mancur Olson, Rise and Decline of Nations,
New Haven, 1982, p. 44.
04 articulos:04 articulos 2/3/09 09:19 Página 99
Empresas públicas y desarrollo económico
Antes de trazar el mapa del proceso de privatización en América Latina y
describir la formación de las nuevas coaliciones que lo impulsaron, prime-
ro es necesario proporcionar alguna evaluación del papel de las empresas
de propiedad estatal en el desarrollo económico, tanto en América Latina
como en otras partes, así como los argumentos ofrecidos a favor de la pri-
vatización. Históricamente, las empresas de propiedad estatal han tendido
a concentrarse en las infraestructuras e industrias básicas, ya que las exter-
nalidades implicadas afectan al conjunto del sistema económico. El Estado
asumía la carga de proporcionar un input o bienes necesarios de capital
para un propósito múltiple, que excedía su coste social en términos de sub-
sidios. Estas empresas fueron creadas en el tramo final del siglo XIX como
una estrategia para reducir los costes de capital a la vista de la competen-
cia de Gran Bretaña4. En muchos países las empresas públicas se estable-
cieron para promover el avance tecnológico; en Europa occidental, por
ejemplo, las empresas públicas de infraestructuras especialmente concen-
tradas en los recursos naturales –petróleo, gas y minerales– debido a la es-
cala de sus operaciones, el elevado riesgo y al deseo de asegurar que las
grandes rentas obtenidas se acumularan para el Estado. Después de la Se-
gunda Guerra Mundial, las empresas públicas empezaron a tener una ma-
yor presencia en infraestructuras –transporte, electricidad y telecomunicacio-
nes– junto al acero como industria pesada con posteriores ramificaciones,
en Europa del Este, Japón y Asia oriental, así como en los países menos de-
sarrollados.
En América Latina, el desarrollo de las empresas públicas adquirió formas
diversas. En México, Lázaro Cárdenas nacionalizó el petróleo, la electrici-
dad y los ferrocarriles en los años treinta, como parte de su política para
promover el desarrollo económico; consideraciones similares se encontra-
ban tras las nacionalizaciones del acero y del petróleo que realizó en Bra-
sil Getúlio Vargas en 1941 y 1953 respectivamente. Las nacionalizaciones
que se produjeron en México en las décadas de los sesenta y setenta esta-
ban esencialmente dirigidas a rescatar de la bancarrota a empresas priva-
das en sectores oligopolísticos. Por el contrario, la segunda oleada de crea-
ción de empresas públicas que comenzó en Brasil a finales de la década
de 1960 y continuó durante la siguiente (Embraer, la industria aeronáutica
en 1969, Telebrás, el monopolio de telecomunicaciones en 1972, Nuclebrás,
en energía nuclear en 1975) era parte de un gran esfuerzo para promover
la industria pesada. Las razones de las nacionalizaciones en Chile con Allen-
de eran más políticas e ideológicas, dirigidas a romper el control de la oli-
garquía tradicional sobre la economía y la sociedad del país. Pero en Amé-
rica Latina en su conjunto, la nacionalización de los servicios públicos de
agua, gas y electricidad, de las telecomunicaciones, del petróleo y de la
producción minera, fue una política habitual, llevada a cabo desde los años
100
ARTÍCULOS
4 Robert Millward, Private and Public Enterprise in Europe, Cambridge, 2005, p. 295.
04 articulos:04 articulos 2/3/09 09:19 Página 100
cincuenta hasta los setenta como medio de fomentar la industrialización y
promocionar al sector privado nacional, dada la competencia exterior. En
Brasil, Argentina y México, esta política atrajo al capital extranjero interesa-
do en explotar un creciente mercado interno. En varios países, los milita-
res jugaron un papel clave en la creación de las empresas públicas, y las
preocupaciones relativas a la seguridad nacional fueron un importante argu-
mento ideológico y político para la nacionalización. Pero con la excepción
de la industria militar en Brasil y Argentina, la implicación del ejército no
afectó a la composición industrial de la intervención del Estado.
Los Estados desarrollistas que dirigieron la industrialización en América Lati-
na concentraron sus esfuerzos inversores en la industria pesada y en las in-
fraestructuras. Esto representa un significativo contraste con los ejemplos co-
múnmente citados de desarrollo exitoso en la de posguerra: Corea del Sur,
Taiwán y Singapur, donde las empresas públicas reales, aunque significativas,
permanecieron subordinadas a la industria del sector privado. Sin embargo,
la participación del Estado en la inversión industrial era realmente mayor en
esos países que en Brasil o México, países que se incorporarían más tarde,
debido al papel dominante desempeñado por la planificación estatal y las
agencias piloto; un hecho que habitualmente se subestima en las interpreta-
ciones institucionalistas contemporáneas del desarrollo económico.
¿Cuál era el peso económico relativo y el papel de las empresas públicas a
escala mundial antes de las privatizaciones masivas? De acuerdo con una
amplia comparación estadística realizada por el FMI, en los años setenta la
empresa pública representaba una media del 13,5 por 100 de la formación
de capital en los países de los que se dispone de datos5. La comparación no
incluía a Estados Unidos, donde las cifras superaban el 16,5 por 100, ni por
supuesto tampoco a la Unión Soviética o China. Por lo demás, entre los paí-
ses desarrollados, las cifras más elevadas se alcanzaban en Australia, Austria,
Canadá, Italia, Francia, Noruega y Holanda, países que tenían un crecimien-
to económico elevado, así como en Reino Unido, con un índice de creci-
miento menor. En Alemania y Japón las cifras eran más bajas, pero nunca
inferiores al 10 por 100. El producto medio y la participación en inversio-
nes eran muy similares para los países en desarrollo de Asia, América Lati-
na y Europa.
El cuadro 2 ofrece datos sobre las cuotas de participación de las empre-
sas públicas en la actividad económica y en la inversión bruta interior de
los países seleccionados, divididos en dos periodos: el primero abarca des-
de 1978 a 1985, cuando la privatización todavía no era un pilar político
esencial, y el segundo desde 1986 a 1991, coincidiendo con la ola inicial
que precedió, no obstante, al periodo más largo de desinversiones esta-
tales de la década de los noventa. Entre los países desarrollados, solamen-
101
ARTÍCULOS
5 R. P. Short, «The Role of Public Enterprises. An International Statistical Comparison», en Robert
Floyd, Clive Gray y R. P. Short, Public Enterprise in Mixed Economies, Washington, 1984.
04 articulos:04 articulos 2/3/09 09:19 Página 101
102
ARTÍCULOS
te Gran Bretaña y Japón asistieron a una larga reducción de la participa-
ción de las empresas públicas en las inversiones durante los dos periodos
y, en el caso de Japón, la privatización de la gigantesca empresa de tele-
comunicaciones NTT explica prácticamente toda esa reducción. Sin em-
bargo, en prácticamente todos los países mostrados la participación pú-
blica en la inversión descendió debido a decisiones macroeconómicas de
recorte del gasto doméstico. En el mundo en vías de desarrollo, los paí-
ses con mayor participación de empresas públicas en el PIB y en la in-
versión, eran aquellos con unos recursos mineros significativos. En Chile,
por ejemplo, la retención del monopolio sobre el cobre de CODELCO en
manos del Estado significaba que incluso después de la privatización ma-
siva de los años setenta, la participación de las empresas públicas en la
actividad económica era mayor que en Brasil.
Cuadro 2. Participaciones de las empresas públicas en la actividad económica e inversión
interior bruta 1978-1991 (como porcentaje del PIB)
Actividad económica Inversión interior bruta
1978-1985 1986-1991 1978-1985 1986-1991
Argentina
4,7
4,7
11,4
8,5
Austria
6,5
13,9

6,2
Bolivia
13
13,7
26,9
26,9
Brasil
5
8,6
26,3
15,2
Chile
13,6
12,9
16,2
12
Francia
10,7
10
15,2
11,6
India
10,8
13,8
42,5
39
Indonesia
15,4
14,1
14,7
10,3
Italia
6,7
5,6
12,2
12,9
Japón
– –
10,2
5,5
Corea
9,6
10,3
26,2
15,3
México
12
11
26,8
14,3
Perú
8,5
5,3
14,4
7,7
Taiwán
– –
29,5
17,7
Tailandia
– –
15,6
13,5
Gran Bretaña
5,9
3
15,1
5,6
Venezuela
23,1
23
40,7
53,6
Fuente: Banco Mundial, Bureaucrats in Business: The Economics and Politics of Government Ownership,
Washington, 1995.
Argumentos para las liquidaciones del Estado
En términos generales, había dos argumentos en contra de las empresas pú-
blicas: que eran un sumidero de recursos presupuestarios y que sus proce-
sos operativos eran básicamente ineficientes. Respecto a la relación entre las
empresas públicas y las finanzas gubernamentales, los datos del Banco Mun-
dial indican que durante la década de 1970 el déficit global de las empresas
públicas representaba el 2 por 100 del PIB, creciendo hasta el 4 por 100 en
04 articulos:04 articulos 2/3/09 09:19 Página 102
los países en vías de desarrollo y el 5,5 por 100 en Asia. El cuadro 3 mues-
tra algunos datos sobre el saldo global y los flujos netos desde el gobierno
a la empresa pública para determinados países en vías de desarrollo, para
los dos mismos periodos recogidos en el cuadro 2. Lo primero que hay que
señalar es que entre 1978 y 1985 los países que no tenían importantes re-
cursos minerales presentaban un déficit global y recibían transferencias sig-
nificativas del presupuesto del Estado. Este déficit se correspondía mayori-
tariamente con un esfuerzo decidido por promocionar la inversión en la
industria y en los servicios públicos, un hecho que incluso en 1984 el FMI
recogía en un informe sobre la empresa pública6. En la mayoría de los paí-
ses, el déficit se financiaba en proporciones similares por el gobierno y los
bancos, por una parte, y con endeudamiento exterior, por otra. Algunos paí-
ses como Brasil o México perseguían una política de sobreendeudamiento
por medio de las empresas públicas, ya que la participación de estas empre-
sas en la deuda externa excedía ampliamente su participación en la inver-
sión global. Las empresas públicas de Brasil, por ejemplo, representaban el
31 por 100 de la deuda externa entre 1978 y 1985, frente al 26 por 100 de
inversión interior en el mismo período. En el período 1986-1991, se alcan-
zan unos valores del 22 y el 15 por 100, respectivamente7.
Cuadro 3. Saldo global de la empresa pública antes de transferencias y flujos financieros
netos del gobierno a la empresa pública (como porcentaje del PIB)
Saldos antes de transferencias
Flujos financieros netos
1978-1985 1986-1991 1978-1985 1986-1991
Argentina
-4,3
-2,6
2,5
2,7
Bolivia
5,8
6,8
-3,4
–8,5
Brasil
-5,9
1,7
1,4
–0,8
Chile
6,7
9,8
-7,1
–9,9
India
– –
0,3
–0,5
Indonesia
– –
4,5
1,1
Corea
-3,8
0,7
0,6
–0,3
México
2,3
2,5
–3
–2,6
Perú
1,9
1
–3,8
–2,6
Taiwán
-3,1
-0,6
– –
Tailandia
-2,4
-0,3
–0,2
–0,3
Venezuela
9
9,7
–12,3
–11,9
Fuente: Banco Mundial, Bureaucrats in Business, cit.
El segundo punto que surge de estos datos es el notable cambio que se pro-
duce entre 1986 y 1991, antes de la privatización masiva de la década de
103
ARTÍCULOS
6 R. P. Short, «The Role of Public Enterprises». Mucho menos ideológico que los estudios pu-
blicados por el Banco Mundial y el FMI en la década de 1990, este informe acepta que la exis-
tencia de déficit no es necesariamente un problema en sí mismo.
7 Banco Mundial, Bureaucrats in Business. The Economics and Politics of Government Owner-
ship, Washington, 1995.
04 articulos:04 articulos 2/3/09 09:19 Página 103
1990. Con las excepciones de Argentina, Taiwán y Tailandia, el saldo global
de la empresa pública en este conjunto de países era positivo y, en todos los
casos menos dos, el flujo neto de recursos al erario público también era po-
sitivo, alcanzando más del 8 por 100 del PIB en los casos de Bolivia, Chile y
Venezuela. Esto contradice uno de los argumentos principales que se esgri-
men a favor de la privatización: que las empresas públicas eran una carga
presupuestaria. Como indican las cifras del cuadro 3, el argumento carece de
fundamentos empíricos sólidos; es más, en la mayoría de los casos en los que
se dispone de datos, antes de las privatizaciones de los años noventa, las
transferencias desde el tesoro público a las empresas públicas eran escasas o
incluso negativas.
Hay dos deficiencias más en el argumento presupuestario a favor de la pri-
vatización. La primera es que no reconoce que la crisis de la deuda de los
ochenta y la macroinestabilidad de la década posterior, en lo que afecta a
los países en vías de desarrollo y a Europa del Este, no fueron causadas
por desequilibrios presupuestarios internos sino, por el contrario, por trau-
mas externos que forzaron grandes transferencias, provocando inflación y
profundos recortes en el sector público. La segunda es que la idea de que
la privatización era una opción más barata no tiene en cuenta ni el coste
del ajuste anterior a la privatización, ni los costes de regulación y control
de los contratos de acuerdo con las especificaciones gubernamentales.
El otro argumento al que se recurre habitualmente a favor de la privatiza-
ción se centra en la eficiencia, dando por supuesto que las empresas pú-
blicas son intrínsecamente ineficientes. La fuerza principal de esta crítica se
encuentra en los problemas de competencia y de estructura del mercado.
Sin embargo, Andrew Glyn ha expuesto que en el caso británico no hay
ninguna evidencia de un aumento de la eficiencia después de la privatiza-
ción; durante la racionalización que precedió a la desinversión estatal se al-
canzó una mayor productividad, pero no se mantuvo necesariamente des-
pués, representando, con otras palabras, «una puesta al día más que un
cambio permanente de ruta»8. Esta observación desafía la suposición gene-
ral de que la propiedad privada en sí misma mejora la eficiencia.
Otro razonamiento de la teoría a favor de la privatización sostiene que aun-
que haya otras soluciones posibles al problema de la eficiencia, éstas son
políticamente inviables por la fuerte resistencia de las empresas públicas en
cuestión, en connivencia con los intereses creados. La privatización se ofre-
ce como la respuesta más simple. Pero aunque esto pueda ser cierto en los
Estados débiles, de ninguna manera lo es en la generalidad de los casos.
Además, el fenómeno de la «captura del Estado» por los intereses creados
nada tiene que ver con las empresas públicas en sí mismas; como señalan
Bob Rowthorn y Ha-Joon Chang, «no son solamente los agentes del sector
104
ARTÍCULOS
8 Andrew Glyn, Capitalism Unleashed. Finance, Globalization and Welfare, Oxford, 2006,
p. 39.
04 articulos:04 articulos 2/3/09 09:19 Página 104
público los que pueden bloquear el cambio estructural, sino también los
agentes del sector privado, porque lo que importa aquí es la influencia po-
lítica y no la propiedad per se»9. Esta debilidad teórica de los argumentos fa-
vorables a la privatización debería tenerse en cuenta cuando se evalúan los
procesos reales por los que se produjo en todo el mundo la desinversión
del Estado. En la práctica, como veremos, los caminos tomados variaban
mucho más de lo que la teoría de la privatización estaría generalmente dis-
puesta a reconocer.
Las rutas de la privatización
En el último período, se pueden identificar tres modelos distintos de apro-
ximación del Estado a la privatización: la terapia de choque aplicada en los
países del Comecon, el camino «discrecional» emprendido por muchos paí-
ses de la OCDE, especialmente en Europa y Japón, y el modelo asiático. Los
examinaremos por orden inverso. En primer lugar, la reducción de la parti-
cipación de las empresas públicas en las economías de Corea del Sur, India,
Taiwán y China, fue en mucha mayor medida el resultado del rápido creci-
miento del sector privado, promocionado por la inversión pública, que de
una masiva desinversión estatal. En la República Popular China, la política
adoptada era modernizar las grandes empresas públicas, privatizar las em-
presas pequeñas en sectores no estratégicos y estimular las empresas loca-
les y municipales (TVES), que aunque eran públicas están clasificadas como
no estatales. El gran crecimiento de la inversión privada en China, ya sea na-
cional, internacional o en empresas conjuntas con las empresas locales y
municipales, explica el declive relativo del papel desempeñado por éstas úl-
timas que, sin embargo, todavía ocupan los puestos de mando de la econo-
mía. En India, el proceso de privatización alteró muy poco el papel del Es-
tado en la economía y lo mismo sucede con varios países más. Un punto
importante adicional que debemos señalar es que en Asia, a pesar de la aper-
tura del sector financiero a la banca extranjera, éste ha permanecido fuerte-
mente concentrado en los bancos públicos y en grandes grupos nacionales,
siendo la participación de los bancos extranjeros minoritaria. Las infraestruc-
turas también han permanecido en manos públicas, a excepción de las te-
lecomunicaciones. La privatización no ha modificado significativamente esta
característica del capitalismo asiático.
En segundo lugar, en muchos países de la OCDE, aunque las circunstan-
cias que motivaron la creación de empresas públicas después de la Se-
gunda Guerra Mundial podían haber cambiado (desarrollo de la tecnolo-
gía de la información, surgimiento de nuevas industrias menos intensivas
en capital), las razones para mantener ciertos sectores bajo control esta-
tal no se desvanecieron de repente en la década de 1990. En la eurozo-
105
ARTÍCULOS
9 Bob Rowthorn y Ha-Joon Chang, «Public Ownership and the Theory of the State», Thomas
Clarke y Christos Pitelis (eds.), The Political Economy of Privatization, Nueva York, 1993, p. 61.
04 articulos:04 articulos 2/3/09 09:19 Página 105
na y Japón, incluso la privatización a gran escala no acababa por comple-
to con el control estatal de las empresas nacionalizadas, especialmente en
sectores estratégicos como el aeroespacial y la defensa, el petróleo y el
gas, la electricidad, las telecomunicaciones y el transporte. En The Cha-
llenges of Privatization, Bortolotti y Siniscalco señalaban que entre 1977
y 1999, solamente el 47 por 100 de los 2.459 acuerdos registrados en 121
países implicaban la venta de la mayoría de las acciones10. Analizando las
economías de la OCDE podemos comprobar que en Austria el Estado re-
tenía la propiedad mayoritaria del 81 por 100 de las compañías privatiza-
das, el 100 por 100 en Finlandia, el 40 por 100 en Alemania, el 50 por 100
en Japón y el 33 por 100 en Suecia, frente a la cifra del 0 por 100 en Mé-
xico. En muchos países de la OCDE la privatización suponía el manteni-
miento de un poder discrecional por parte del Estado sobre las compañías
privatizadas mediante acciones de oro, que permitían una separación en-
tre los derechos de propiedad y los derechos de control, a pesar de lo
afirmado por los economistas institucionalistas modernos. Este tipo de te-
nencia de acciones permite influir en la toma de decisiones de gestión y
garantiza eficazmente un veto sobre las transacciones. Las acciones de oro
han sido utilizadas y, todavía lo son, en muchos países, incluyendo Gran
Bretaña, para proteger los intereses nacionales en los campos de la ener-
gía, los servicios, la industria aeroespacial y las líneas aéreas nacionales11.
En tercer lugar, se ha utilizado la terapia de choque. Este ensayo sostiene
que las masivas privatizaciones de Bolivia, Perú, México, Argentina y Brasil
son similares, tanto en extensión como en velocidad, a las que se produje-
ron en Europa del Este y la antigua Unión Soviética después de 1991. Un in-
forme del Banco Mundial señalaba con respecto a las «economías de transi-
ción» de Europa del Este (aunque la observación se podía aplicar igualmente
a América Latina), que la «decisión sobre qué privatizar era mecánica: todo
lo posible»12. Se podría añadir, «lo más rápidamente posible». Esta ruta radi-
cal se percibía como una oportunidad única de emprender lo que el Banco
Mundial describía como una reforma «irreversible»13. Tanto en América Lati-
na como en Europa del Este los compromisos con el «carácter irreversible»
estaban dirigidos a recalcar la imposibilidad de un regreso a la administra-
ción anterior. En ese sentido, la privatización era también una herramien-
ta ideológica que servía para diferenciar a los gobiernos actuales de los re-
106
ARTÍCULOS
10 B. Bortolotti y Siniscalco, Challenges of Privatization, cit. p. 97.
11 Por ejemplo, fueron utilizados por Gran Bretaña cuando la Kuwait Investment Office em-
pezó a acumular participaciones en BP, y recientemente por Estados Unidos en contra de
China, Italia y Francia para impedir ofertas por los servicios de agua, gas, electricidad y te-
lefonía.
12 Roberto Zagha y Gobind Nankani, Economic Growth in the 1990s, Washington, 2005, p. 167.
13 Existe, sin embargo, una contradicción básica en esta clase de privatización: los propios
inversores, en los principales grupos financieros, no buscarán adquirir nada «irreversible» o
sujeto a fuertes regulaciones; por ello para poder vender rápidamente a escala masiva, el
gobierno en cuestión tiene que ofrecer condiciones extraordinariamente atractivas, a menu-
do en forma de generosos incentivos o «precios regalados».
04 articulos:04 articulos 2/3/09 09:19 Página 106
gímenes precedentes, asociados a la inflación, el estatalismo o el gobier-
no autoritario. Trazaremos el mapa de las privatizaciones en los principa-
les países de América Latina para arrojar luz sobre el proceso por el cual
la oleada de la década de 1990 ha reestructurado la extracción capitalista
en la región; un proceso en el que los grandes grupos económicos nacio-
nales han consolidado sus intereses, mientras que los nuevos consorcios
nacionales e internacionales y las multinacionales españolas y estadouni-
denses se han convertido en los mayores propietarios en una variedad de
sectores.
El mapa de las desinversiones
Chile fue el primer país en realizar una privatización masiva. Las desinver-
siones durante la dictadura de Pinochet constituyeron un anticipo de los
cambios estructurales que, dos décadas después, se implantarían en todo
el continente. En la primera oleada, 259 empresas que habían sido nacio-
nalizadas por Allende fueron reprivatizadas, siendo el 65 por 100 de los
activos en cuestión distribuidos entre solamente ocho grupos económicos.
En la segunda fase, emprendida después de 1985 con el apoyo del CORFO,
el organismo de desarrollo estatal, se vendieron unas 200 empresas indus-
triales y de servicios a precios de saldo. A finales de 1989 todas las empre-
sas públicas importantes habían sido privatizadas, con la excepción de
CODELCO, el monopolio del cobre, que permanecía en manos del Esta-
do y era una valiosa fuente de ingresos para las compras de armas del ré-
gimen militar14.
Después de Chile, México fue el siguiente país donde la privatización ad-
quirió velocidad. El proceso empezó durante la presidencia de Miguel de
la Madrid (1983-1988), aunque inicialmente estuvo centrado en pequeñas
empresas públicas y produjo relativamente pocos ingresos. Se intensificó
de modo espectacular con el presidente Carlos Salinas (1989-1994), quién
en octubre de 1990 creó una «Unidad de Privatización» para supervisar las
desinversiones. A finales de su mandato, el número de empresas públicas
se había reducido a 80, cuando en 1983 había más de 1.000. Entre los ac-
tivos de los que se había desecho el Estado estaban no solo dos líneas
aéreas nacionales, el monopolio estatal de las telecomunicaciones, la te-
levisión y los servicios públicos, las grandes empresas industriales (fundi-
ciones, plantas azucareras, fábricas de camiones, minas), sino que tam-
bién entre junio de 1991 y julio de 1992 se privatizaron 18 bancos que
habían sido nacionalizados debido a la crisis de la deuda de 1982. Las em-
presas nacionales fueron las principales beneficiarias, ya que las institu-
ciones financieras y los grupos industriales diversificaron sus participacio-
nes por toda la economía. El proceso alcanzó su cima entre 1990 y 1992
107
ARTÍCULOS
14 Hector Schamis, «Re-Forming the State», The Politics of Privatization in Latin America and
Europe, Michigan, 2002, capítulos 2-4.
04 articulos:04 articulos 2/3/09 09:19 Página 107
y en 1995 había supuesto más de 20 millardos de dólares en ingresos (cua-
dro 4), mientras se reducía la participación del Estado en el PIB en casi un
tercio. En el momento en que el sucesor de Salinas, Ernesto Zedillo, tomó
posesión en 1995, quedaba poco que privatizar excepto PEMEX, la compa-
ñía estatal del petróleo, sobre la que todavía hoy se sigue luchando.
Cuadro 4: Ingresos procedentes de las privatizaciones
Brasil
33,11
Argentina
32,48
México
22,06
Perú
5,26
Bolivia
2
Cifras en millardos de dólares de 1995.
Fuente: Banco Mundial, Privatization Database, 2000.
En Argentina, la desinversión la puso en marcha Carlos Menem, que ha-
bía resultado elegido con un programa populista en 1989, pero que una
vez en el cargo invirtió rápidamente la dirección para implantar medidas
de austeridad y uno de los procesos de privatización más rápidos a esca-
la mundial. Inicialmente se realizó mediante decretos presidenciales, para
soslayar la resistencia del Congreso, y se desarrolló en tres fases. Entre
1989 y 1993, se vendieron las líneas aéreas estatales, el monopolio telefó-
nico, la explotación de autopistas, petróleo y electricidad, produciendo unos
ingresos de 10 millardos de dólares, aunque en el caso de Argentina mu-
chas de las privatizaciones implicaban la compra de instrumentos de re-
ducción de la deuda. El ritmo de la desinversión se ralentizó considerable-
mente a mediados de la década de 1990, pero se reactivó en 1997-1998
cerca del final del segundo mandato de Menem, cuando se completaron
las ventas de las oficinas de correos y de 33 aeropuertos estatales. Los in-
versores extranjeros desempeñaron un papel fundamental en el proceso
de privatización, representando casi el 60 por 100 de los ingresos; el capi-
tal estadounidense adquirió activos en diversos sectores, mientras que la
inversión española y chilena se concentraba en las telecomunicaciones,
la electricidad y el transporte15. La posición de conglomerados nacionales
también se vio considerablemente fortalecida, las ventas de acciones esta-
tales les permitía comprar a los competidores y consolidar su control so-
bre sectores clave de la economía. Entre 1989 y 1999, los ingresos totales
calculados en dólares de 1995 ascendieron a 32 millardos (cuadro 4).
Sin embargo, el país que generó los mayores ingresos por la privatización
fue Brasil, con más de 33 billones. Aunque la privatización empezó aquí
más tarde que en otros sitios, se aceleró poderosamente hacia el final de
la década. La desinversión estatal, desestatização, había formado parte del
programa anunciado por Collor de Mello después de su elección a fina-
108
ARTÍCULOS
15 Luigi Manzetti, Privatization South American Style, Oxford, 1999, pp. 120-121.
04 articulos:04 articulos 2/3/09 09:19 Página 108
109
ARTÍCULOS
les de 1989 y las privatizaciones de la siderurgia pública y de un grupo
petroquímico se realizaron durante su mandato y el de su sucesor, Itamar
Franco. Pero fue solamente con la elección de Fernando Enrique Cardo-
so en 1994 cuando la privatización pasó a primer plano de la agenda po-
lítica. Poco después de su elección, Cardoso creó el Conselho Nacional
de Desestatização para supervisar la desinversión y rápidamente eliminó
los obstáculos constitucionales que quedaban para la venta de empresas
públicas. Junto a nuevas ventas de empresas industriales (aceros y petro-
químicas), los mayores ingresos procedieron de la minería, con la subasta
de la Companhia Vale do Rio Doce en 1997; de los servicios de agua, gas
y electricidad, donde varias de las compañías eléctricas que formaban Ele-
trobrás se vendieron entre 1995 y 1998; y de las telecomunicaciones, don-
de las subastas en 1998 de varios de los componentes de Telebrás propor-
cionaron al gobierno casi 20 millardos de dólares. Al concluir el primer
mandato de Cardoso, a finales de 1998, solamente quedaba en manos del
gobierno Petrobrás, la compañía petrolera estatal. Como en Argentina y Mé-
xico, los grupos nacionales, incluyendo los fondos de pensiones, fueron los
principales beneficiarios, mientras que los inversores extranjeros participa-
ban en mucho menor grado que en otros lugares de América Latina.
La privatización en Perú, aunque generó menos ingresos que en Argenti-
na, se produjo siguiendo un modelo comparable; la llevó adelante un pre-
sidente elegido con un programa popular que una vez en el cargo inmedia-
tamente da un giro de 180 grados para implantar medidas de austeridad, el
«Fujishock», en referencia al presidente Alberto Fujimori. Como Menem, Fu-
jimori inicialmente estableció la liberalización por decreto, aunque a diferen-
cia de su colega argentino, Fujimori se ocupó de la oposición disolviendo el
Congreso y suspendiendo la Constitución en 1992. Al contrario de la expe-
riencia argentina, las privatizaciones despegaron a mediados de la década,
una vez superados los obstáculos constitucionales y vencida la resistencia del
movimiento obrero organizado. Los principales ingresos procedieron de En-
tel y Telefónica del Perú, vendidas en 1994 y 1996, respectivamente, y de las
compañías eléctricas vendidas en el mismo periodo. Las empresas de mine-
ría y de hidrocarburos también sufrieron desinversiones que comenzaron en
1992, las líneas aéreas estatales se vendieron en 1993 y a principios de 1995
ya se habían vendido todos los bancos del Estado. Las operaciones ascen-
dieron a 5 millardos de dólares, la mayor parte procedentes de inversores
extranjeros de España, Estados Unidos, Chile y Canadá.
Bolivia representa de alguna manera un caso diferente. El presidente Jai-
me Paz Zamora (1989-1993) privatizó algunas empresas públicas peque-
ñas, pero las privatizaciones más importantes fueron realizadas por su su-
cesor Gonzalo Sánchez de Lozada, elegido in 1993. Tomaron la forma de
«capitalización»: esto es, una venta del 50 por 100 de las acciones de las
empresas públicas a inversores extranjeros, otro 45 por ciento depositado
en un sistema de pensiones privado (el Fondo de Capitalización Colecti-
vo) y el 5 por 100 restante asignado a los empleados de las empresas pú-
blicas. Por ello el tesoro nacional no percibía ningún ingreso, todo queda-
04 articulos:04 articulos 2/3/09 09:19 Página 109
110
ARTÍCULOS
ba comprometido como inversión por el ganador de la subasta. A princi-
pios de 1994 se aprobó la legislación adecuada y las ventas principales
continuaron durante los dos años siguientes: electricidad, telecomunicacio-
nes y líneas aéreas en 1995, ferrocarriles en 1996. La compañía de gas y
petróleo, YPFB, el monopolio estatal más valioso, fue dividida en cuatro
partes en 1996 por una nueva ley de hidrocarburos, tres de las cuales fue-
ron «capitalizadas» con inversiones procedentes de Amoco, Shell y un con-
sorcio hispano-argentino. Sin embargo, Hugo Banzer (1997-2001) abando-
nó el sistema de «capitalización»; las privatizaciones posteriores fueron
simples ventas a precios regalados de la minería, el petróleo y el gas y de
concesiones ofrecidas a consorcios extranjeros sobre la red de suminis-
tro de agua (las drásticas subidas de tarifas ocasionaron las «Guerras del
Agua» de Cochabamba a principios de la década de 2000). La cancelación
de estos contratos demostró ser el comienzo de una ola antineoliberal en
Bolivia, que llevó a Evo Morales al poder en 2006 y provocó la renaciona-
lización de diversas empresas.
Motivaciones
Después de haber examinado la implantación de la desinversión del Esta-
do en diversos países, ahora necesitamos buscar sus razones, ¿qué fue lo
que motivó la masiva privatización realizada en América Latina? Como se
desprende de los datos del Banco Mundial recogidos en el cuadro 2, las
empresas públicas no eran una fuente crónica de ineficiencia o una carga
permanente sobre el tesoro de esos países. La tesis de la ineficiencia tam-
poco recoge el hecho de que en los países donde la empresa estatal tenía
un beneficio elevado, como Brasil y México, el crecimiento económico era
mayor que en aquellos donde la empresa privada tenía un papel más pro-
minente. Es cierto que en los países carentes de importantes recursos mi-
nerales, se produjeron durante los años setenta sustanciosas transferencias
a empresas públicas, debido principalmente a la competencia de precios,
a los aranceles y a los grandes niveles de inversión. Pero durante la déca-
da de los ochenta estas transferencias se habían reducido en la mayoría de
los Estados de la región, ya que la inversión de la empresa pública sufrió
una fuerte contracción. Las devaluaciones de los tipos de cambio, los ti-
pos de interés elevados, tanto de la deuda externa e interna como de la
deuda nacional, la fuga de capitales y la recesión económica, provocaron
una rápida expansión del déficit público, que desembocó efectivamente
en la transferencia a los acreedores de asombrosas proporciones del PIB.
Por todo ello, la creciente fragilidad del sector público en esta década de-
bería adscribirse principalmente a factores macroeconómicos.
En América Latina se invocaron extensamente dos nuevos argumentos
económicos a favor de la privatización masiva. El primero era que la priva-
tización constituía una herramienta adecuada para atraer nuevos préstamos
y la inversión extranjera necesarios para sortear la escasez de moneda fuer-
te, el principal problema macroeconómico de la región y, continuando el
04 articulos:04 articulos 2/3/09 09:19 Página 110
razonamiento, que la desinversión estatal era políticamente esencial para
obtener paquetes financieros del FMI y del Banco Mundial. Pero aunque
esto puede resultar convincente aplicado a África, donde la privatización
realmente empezó bajo presión directa del FMI y donde el Banco Mundial
era la principal fuente de flujos de capital, esta visión exagera las presio-
nes externas que operaban en América Latina. Aquí, como hemos visto, la
privatización se emprendió en serio durante los años noventa, en el mo-
mento en que después del rápido éxodo de finales de los ochenta, los flu-
jos de capital de nuevo eran positivos. Lo que permitió esta inversión, fue
el Plan Brady, un proyecto para reestructurar la deuda que primero firmó
México en 1989-1990, Venezuela en 1990, Argentina y Brasil en 1992, Bo-
livia en 1993 y Ecuador en 1994. Perú fue la excepción porque su Plan
Brady llego en 1997, después de que se hubieran realizado la mayoría de
las privatizaciones. Muchos países de América Latina, por consiguiente, ha-
bían empezado a recibir nuevos flujos antes de emprender el proceso de
privatización masiva. Y aunque la desinversión era ciertamente un vector
importante en la agenda política promovida para la región por el Tesoro
de Estados Unidos, el FMI, el Banco Mundial y el Banco Interamericano
de Desarrollo, no se impusieron condiciones directas a los acuerdos de re-
financiación o a los préstamos y, menos aún, un obligado programa de pri-
vatización.
El segundo argumento mantenido es que la privatización era necesaria
para reducir tanto la deuda externa como la deuda pública interna a fin
de alcanzar los objetivos de austeridad prespuestaria del programa de
ajuste del FMI para los países endeudados. En Argentina, por ejemplo, la
razón esgrimida para la privatización masiva era conseguir un Instrumen-
to de Financiación Ampliada que ofrecía el FMI, una reestructuración de
la deuda y acceso al Plan Brady16. Las privatizaciones aquí implicaban un
gran número de debt-equity swaps, mediante los que los bancos acreedo-
res tenían la opción de utilizar bonos para comprar activos privatizados17.
En Brasil, donde el principal argumento que se ofrecía era igualmente la
necesidad de reducir la deuda pública, se utilizaron ampliamente debt-
equity swaps comparables. Pero incluso un defensor tan entusiasta de la pri-
vatización como el Banco Mundial, advertía que había límites para la efec-
tividad de esta receta para rebajar la deuda. La privatización no es una
política barata para el Estado: la ola de desinversión de los años noventa
en México, por ejemplo, implicaba la transferencia al Estado de pasivos
de las empresas, renegociaciones de los contratos laborales existentes,
elevados aranceles y la oferta de incentivos especiales en el impuesto so-
111
ARTÍCULOS
16 El programa para Argentina del FMI en 1988-1989 recomendaba reformas estructurales
que incluían la privatización y términos preferenciales para los bancos internacionales. Ma-
rio Rapoport, Historia económica, política y social de la Argentina, Buenos Aires, 2005.
17 Ernest Bartell, «Privatization. The Role of Domestic Business Elites», en Werner Baer y
Melissa Birch (eds.), Privatization in Latin America. New Roles for the Public and Private
Sectors, Westport, 1994.
04 articulos:04 articulos 2/3/09 09:19 Página 111
bre la renta18. Además, aunque las privatizaciones de la década de 1980
en México habían coincidido con elevados déficits fiscales, en el momen-
to en que empezó la segunda oleada no había ningún déficit fiscal que
recortar, sino por el contrario un superávit19.
Sin embargo, la refutación más decisiva de la idea de que la privatización
era necesaria para recortar drásticamente la deuda externa, fue el resulta-
do las desinversiones. Las privatizaciones en Argentina, Brasil y México
colocaron los valores latinoamericanos en el mercado financiero mundial,
atrayendo un elevado volumen tanto de inversión directa como en carte-
ra. La llegada de estos flujos permitió a los países en cuestión emprender
planes de estabilización basados en tipos de cambio fijos. En todos ellos,
la apreciación del tipo de cambio real, junto a la liberalización comercial,
provocó un elevado déficit en cuenta corriente, financiado con préstamos.
En vez de reducir la deuda, la privatización se utilizaba para obtener ga-
rantías para nuevos préstamos, alimentando una profusión de préstamos si-
milar a lo que había sucedido en la década de 1970 (cuadro 5). En Brasil y
Argentina, el aumento de la deuda externa en la década de los noventa su-
peraba ampliamente los ahorros producidos por las debt-equity swaps.
Cuadro 5. Deuda externa total amortizada en América Latina (saldo a fin de año
en millones de $)
1990
1994
1999
Argentina
62.233
85.656
144.657
Bolivia
3.768
4.216
4.574
Brasil
123.439
148.295 241.468
Chile
18.576
21.768
34.167
México
106.700
139.818 167.500
Perú
22.856
30.392
27.966
Venezuela
35.528
41.179
30.619
Total de América Latina 448.231
562.830 759.085
Fuente: ECLAC, Statistical Yearbook, 2000.
El surgimiento de nuevas coaliciones
Habida cuenta de que las causas principales que provocaron la crisis de
la deuda durante los años ochenta –el gran aumento de los tipos de inte-
rés en Estados Unidos y la ruptura del crédito exterior– eran exógenas a
la región y se habían desvanecido a principios de los noventa, los proyec-
112
ARTÍCULOS
18 Miguel Ramirez, «Privatization and the Role of the State in Post-ISI Mexico», en W. Baer y
M. Birch, Privatization in Latin America, cit.
19 Para una discusión sobre este aspecto, véase María Victoria Murillo, «Political Bias in Po-
licy Convergence. Privatization Choices in Latin America», World Politics XLIV, 4, julio de
2002, pp. 462-493.
04 articulos:04 articulos 2/3/09 09:19 Página 112
tos de América Latina para atraer nuevas inversiones no requerían desin-
versiones del Estado a gran escala para reducir la deuda externa. Más que
ser una precondición necesaria para el relanzamiento del crecimiento eco-
nómico, la privatización masiva fue de hecho impulsada por la política de
la liberalización financiera. La crisis de la deuda de los años ochenta ha-
bía creado dos respuestas simétricas: un rescate público del endeudado
sector privado, favoreciendo a grandes grupos mediante la nacionalización
de la deuda privada (Argentina, Brasil, Chile y México fueron los casos
más llamativos a principios de los ochenta), y una acumulación privada de
activos denominados en dólares en paraísos fiscales, normalmente con los
mismos bancos que habían suscrito la deuda pública. El colapso del sec-
tor público también trajo el colapso de la inversión pública, de las com-
pras del gobierno y de los subsidios y transferencias a la producción, que
históricamente eran de vital importancia para la empresa privada. Se esta-
blecieron nuevos subsidios para proteger a los deudores privados del ries-
go de los tipos de cambio. Sin embargo, la socialización efectiva de la deu-
da externa no fue suficiente para animar a los grandes negocios a reanudar
la inversión, y el capital salió a raudales de América Latina hasta final de la
década.
El resultado fue un aumento significativo del poder del capital financiero
sobre el capital productivo. En palabras de Stephan Haggard y Sylvia Max-
field, una crisis de la balanza de pagos en un régimen financiero abierto
fortalecerá la posición política de aquellos sectores que son titulares o generado-
res de divisas. Entre ellos se cuentan los titulares de activos líquidos, el sector ex-
portador, los acreedores e inversores extranjeros privados, los intermediarios fi-
nancieros extranjeros y las instituciones financieras multilaterales. Esta «coalición
no necesita organizarse o movilizarse políticamente para presionar a su favor,
aunque habitualmente lo haga. Su poder también reside en la acuciante amena-
za política de expatriar su capital o de negarse a prestar o invertir20.
Los elevados tipos de interés de la década de los ochenta hicieron posible
el enriquecimiento sin precedentes de una nueva clase financiera de titula-
res de bonos. Su recién acuñada riqueza hacía posible emprender una ron-
da masiva de «acumulación por usurpación» de los activos estatales21.
La desregulación financiera ofrecía a los titulares de activos denominados
en dólares la oportunidad de invertir esta riqueza «dolarizada» en activos
del Estado baratos, subvencionados y sólidos. La fuga de capitales de la
113
ARTÍCULOS
20 Stephan Haggard y Sylvia Maxfield, «The Political Economy of Financial Internationaliza-
tion in the Developing World», Robert Keohane y Helen Milner (eds.), Internationalization
and Domestic Politics, Cambridge, 1996, p. 215.
21 La distinción entre «acumulación mediante expansión» y «acumulación mediante invasión»
procede de Prahat Patnaik, «The Economics of the New Phase of Imperialism», documento
presentado en la conferencia de Ankara sobre «Acts of Resistance from the South against
Globalization», 5-7 de septiembre de 2005.
04 articulos:04 articulos 2/3/09 09:19 Página 113
década de los ochenta empezó a remitir a finales de la misma, en gran
parte debido al Plan Brady de conversión de la deuda, pero también por-
que los acuerdos de privatización eran un canal atractivo para repatriar el
capital22. Realmente, hay una fuerte conexión ente las oleadas de privati-
zaciones y los flujos de capital nacional. Durante la última mitad de la dé-
cada de los noventa, en la que se efectuó el segundo gran bloque de pri-
vatizaciones, se produjo una combinación de inversión extranjera directa,
concesión de nuevos préstamos y huida de capital. Benu Schneider ha su-
gerido que esto evidencia un viaje de ida y vuelta, en el que la deuda ex-
terna y la inversión extranjera directa financian la fuga de capital, mien-
tras que el flujo exterior de capital residente financiaba el flujo de entrada
de capital23. El elevado nivel de fuga de capitales de América Latina en
1998, próximo a los 50 millardos de dólares, se corresponde con la gran
contracción de los mercados financieros después de la crisis asiática, rusa
y brasileña; aunque, simultáneamente, también hubo significativas ventas
de activos públicos.
La crisis de la balanza de pagos de los años ochenta no solamente reo-
rientó el poder económico hacia los propietarios de monedas fuertes y
forzó una severa contracción de los presupuestos del Estado, sino que
también coincidió con una crisis del Estado desarrollista en gran parte de
América Latina, ideológicamente asociada en muchos países con la domi-
nación militar de la sociedad civil. A medida que los regímenes militares
caían en Brasil, Argentina, Bolivia y Perú o sufrían una auténtica derrota
militar como en la Guerra de las Malvinas, los pensadores liberales bus-
caron enfatizar la conexión entre la empresa pública y los gobiernos au-
toritarios, describiendo la privatización como una ruptura con el pasado
tanto político como económico. Las corrientes nacionalistas que querían
defender a las instituciones del desarrollo fueron incapaces de contrarres-
tar esta visión, mientras que las visiones alternativas de un «Estado social»
que podían suceder al modelo de desarrollo, habían nacido muertas: los
agentes que podían haberlas construido habían sido debilitados drástica-
mente por la inflación y el desempleo de los años ochenta, cuando los
salarios de la clase trabajadora y los sindicatos entraron en declive.
En la década de 1980, los argumentos políticos para una nueva coalición se
vieron fortalecidos en Brasil, Argentina, Bolivia y Perú por episodios de hi-
perinflación, que fueron abordados sin éxito por los gobiernos nacionalistas,
reforzando la posición de aquellos que apostaban por una nueva estrategia
económica. Los tecnócratas relacionados con instituciones multilaterales y
académicas estadounidenses entraron en los Ministerios de Economía de la
114
ARTÍCULOS
22 Sin embargo, hay que señalar que la frontera entre capital residente y capital extranjero
ha quedado desdibujada: «las élites nacionales en muchos países de América Latina han
aprendido a comportarse como inversores internacionales después de muchos años de fuga
de capitales», E. Bartell, «Privatization. The Role of Domestic Business Elites», cit., p. 86.
23 Benu Schneider, Resident Capital Outflows. Capital Flight or Normal Flows? A Statistical
Interpretation, Londres, 2003.
04 articulos:04 articulos 2/3/09 09:19 Página 114
mayoría de los países de América Latina a finales de la década de los ochen-
ta y principios de la siguiente, formando un puente entre el gobierno y los
grandes grupos industriales y financieros nacionales, garantizando conexio-
nes con agencias multilaterales y medios de comunicación. El primer equipo
económico de Menem, por ejemplo, procedía completamente de las filas de
la Bunge & Born Corporation, y el ministro de Economía Domingo Cavallo
trajo a docenas de técnicos para dirigir la economía argentina.
Si la tarea de esta cohorte era convencer a los grupos empresariales na-
cionales y extranjeros de que estaba en camino un «gran giro», como se
denominaba en aquél momento a la política neoliberal en Venezuela, los
conversos recientes como Menem, Cardoso y Fujimori eran responsables
de convencer a la población en general y al movimiento obrero organi-
zado en particular, de que la privatización era indispensable para propor-
cionar nuevos recursos destinados a aumentar el gasto social y para al-
canzar un crecimiento sostenible24. Pero para los dirigentes políticos, la
privatización era por encima de todo un medio para construir nuevas
alianzas alrededor de los poderosos grupos económicos que habían sur-
gido de la coyuntura de la década de los ochenta. En ese sentido, la de-
cisión de privatizar tan rápida y ampliamente era, en el caso de los polí-
ticos de partidos gobernantes (el PRI en México, el Partido Justicialista en
Argentina, Acción Democrática en Venezuela), una manera de demostrar
una distancia respecto a afiliaciones pasadas y un fuerte compromiso con
estas nuevas alianzas.
Semblanzas de familia
Un examen más detenido de los agentes implicados nos dará alguna in-
dicación de las características comunes de estas alianzas en toda América
Latina. En el caso de Argentina, una de las características distintivas de la
privatización era la concentración de activos privatizados en unos cuan-
tos grupos empresariales nacionales que habían sido los principales be-
neficiarios de la vieja política industrial. Estos grupos, los principales titu-
lares de la deuda pública, participaron ampliamente en el proceso de
privatización. Su posición privilegiada y la utilización de una moneda de-
valuada también les permitía consolidar y extender su poder, mientras crea-
ban redes con grupos extranjeros y acreedores externos. Como ha seña-
lado Luigi Manzetti, «ya que el proceso de desinversión esbozaba un
método de pago que incluía deuda extranjera, los consorcios comprado-
res a menudo incluían un banco acreedor y/o una empresa internacional
que operaba en el área a privatizar y una gran empresa nacional pertene-
ciente a uno de los principales grupos económicos»25. Otros participantes
115
ARTÍCULOS
24 En México, por ejemplo, la privatización se justificaba por la necesidad de financiar el Pro-
grama Nacional de Solidaridad. M. V. Murillo, «Political Bias in Policy Convergence», cit., p. 484.
25 L. Manzetti, Privatization South American Style, cit., p. 134.
04 articulos:04 articulos 2/3/09 09:19 Página 115
importantes en el proceso fueron los sindicatos peronistas: cuando Me-
nem «privatizaba las mismas compañías nacionalizadas por Perón cin-
cuenta años atrás, los sindicatos peronistas no solo lo aceptaron, sino que
también se convirtieron en empresarios privados como propietarios de
servicios públicos, ferrocarriles, transporte marítimo y fondos de pensio-
nes»26. Una parte significativa de la clase obrera industrial quedaba incor-
porada a los intereses financieros, buscando proteger sus activos ante
la continua depreciación del tipo de cambio y, por ello, tan comprometi-
da con la política de convertibilidad del peso de Menem como las gran-
des empresas.
Una estrategia comparable respecto al movimiento obrero se puso de ma-
nifiesto en México. Salinas obtuvo el apoyo de los sindicatos en el proce-
so de privatización a cambio de concesiones para que se unieran al mis-
mo. Realmente, tanto a Menem como a Salinas se les ha descrito como
artífices conscientes de la reestructuración de la «coalición política popu-
lista metropolitana» al seleccionar
a los ganadores y perdedores tanto de la comunidad empresarial como del
movimiento obrero organizado […] hicieron decididos esfuerzos para cooptar
a dirigentes y sectores sindicales clave convirtiéndoles en socios del proceso
de reforma económica […] Estos sindicatos tendían a encontrarse en los secto-
res industriales más competitivos y orientados a la exportación. En ellos sur-
gió un nuevo sindicalismo, que enfatizaba en la colaboración de los trabaja-
dores y los patronos a nivel de empresa, la propiedad de los trabajadores de
acciones de las empresas privatizadas y la descentralización de las negociacio-
nes entre patronos y trabajadores. Sus dirigentes a menudo se vieron recom-
pensados con puestos gubernamentales o fueron interlocutores visibles de los
funcionarios estatales en el proceso de reforma27.
No obstante, las relaciones clave del gobierno de Salinas se forjaron con
las grandes empresas, selladas mediante la adopción de una estrategia de
mayor apertura de las cuentas de capital, de reversión de la fuga de ca-
pitales y de privatización de las grandes empresas y bancos estatales28.
Los grandes grupos financieros, cuyos activos habían sido nacionalizados
en 1982, habían exigido la privatización como compensación por un tipo
de interés sobrevalorado. Aunque los principales grupos financieros pri-
vados nacionales desempeñaron un papel decisivo en la política de libe-
ralización, los bancos extranjeros también fueron vitales en el proceso de
116
ARTÍCULOS
26 M. V. Murillo, Labour Unions, Partisan Coalitions and Market Reforms in Latin America,
Cambridge, 2001.
27 Edward Gibson, «The Populist Road to Market Reform. Policy and Electoral Coalitions in
Mexico and Argentina», World Politics IL, 3, abril de 1997, pp. 358-359.
28 Como señala Hector Schamis, «la cualidad estratégica de esta alianza se hizo explícita en
febrero de 1993, cuando en una comida con 27 de los hombres más ricos del país […] Sali-
nas les pidió a cada uno de ellos que donaran 25 millones de dólares para la campaña elec-
toral de 1994», H. Schamis, Re-Forming the State, cit., pp. 121-122.
04 articulos:04 articulos 2/3/09 09:19 Página 116
desinversión en los bancos estatales, adquiriendo finalmente una presen-
cia dominante en el sector bancario. Este fue el resultado directo de la
política mexicana, implementada bajo el Tratado de Libre Comercio, de
apertura del sector financiero (bancos, valores y compañías de seguros)
después de 200029.
En Brasil, por el contrario, aunque el proceso de privatización estuvo
fuertemente apoyado por los grupos empresariales nacionales, no fue una
política concebida en respuesta a la elevada inflación o a los problemas
macroeconómicos, sino por el contrario implementado por los gobiernos
de Collor y Cardoso por razones esencialmente políticas e ideológicas. Sin
embargo, era básico para satisfacer los intereses de los grupos financieros
nacionales e internacionales y permitir el establecimiento de fuertes rela-
ciones entre ellos. Como en otras partes de América Latina, la privatización
en Brasil fue dirigida por un consorcio mixto, que establecía nuevas joint
ventures. La desestatização aumentó el poder de los nuevos grupos eco-
nómicos que habían surgido de la liberalización financiera, pero también
de los grupos empresariales nacionales que históricamente habían sido
importantes clientes de la empresa pública, especialmente en los sectores
del acero y de la industria petroquímica30. Una importante característica
específica de la privatización brasileña fue la participación de los fondos
de pensiones y de inversión. Por ejemplo, el consorcio que en mayo de
1997 compró la Companhia Vale do Rio Doce, incluía no solamente a la
acería CSN, la financiera Opportunity Asset Management (establecida en
un paraíso fiscal) y el Nations Bank (con sede en Estados Unidos), sino
también a cuatro fondos de pensiones brasileños (Previ, Petros, Funcel y
Funesp)31.
En todos los casos, el nuevo papel desempeñado por los grandes grupos na-
cionales estaba estrechamente vinculado al de los inversores extranjeros, es-
pecialmente en la banca, las telecomunicaciones y la energía, ya que los con-
sorcios que fusionaban a estos grupos con multinacionales e inversores
internacionales dominaran el proceso de privatización. Dado el elevado va-
lor de las ventas de activos públicos en los sectores energético, de las teleco-
municaciones y bancario, y la fuerte representación de las multinacionales en
las operaciones realizadas en los mismos, no resulta sorprendente que la ma-
siva privatización aumentara la participación del capital extranjero en las eco-
nomías de América Latina. Pero la característica especial de esta oleada de in-
ternacionalización fue que en todo el continente grandes bancos y grupos
industriales españoles tomaron la iniciativa, especialmente el BBVA y el Ban-
117
ARTÍCULOS
29 La fase inicial de protección exigida por el gobierno mexicano era de veinte a treinta años,
pero llegó a un compromiso, bajo una «presión intensa de compañías financieras y banca-
rias estadounidenses, que originalmente querían que todas las restricciones desaparecieran
en un año», M. Ramírez, «Privatization in Post-ISI Mexico», cit., p. 35
30 W. Baer y M. Villela, «Privatization and the Changing Role of the State in Brazil», cit.
31 L. Manzetti, Privatization South American Style, cit., p. 213
04 articulos:04 articulos 2/3/09 09:19 Página 117
118
ARTÍCULOS
co de Santander en la banca, Endesa, Unión Fenosa e Iberdrola en el sector
energético; Repsol en el sector del petróleo y del gas; Telefónica en las tele-
comunicaciones. El objetivo estratégico de estos grupos era aumentar el va-
lor del capital accionario de sus empresas, para poder competir con los gran-
des grupos europeos en el mercado español del agua, el gas, la electricidad
y la telefonía, una estrategia apoyada con firmeza por el gobierno español y
enormemente facilitada por las masivas y buenas oportunidades abiertas en
América Latina.
Ganadores y perdedores
Como en el último cuarto del siglo XIX, cuando la integración comercial y
financiera generó una división enorme en los países periféricos, favore-
ciendo los intereses cosmopolitas y sus actividades, la integración financie-
ra de la última década del siglo XX causó una grieta entre las coaliciones
de intereses existentes y un nuevo conjunto de grupos cosmopolitas y los
que se relacionaban con ellos. Estas nuevas coaliciones, encabezadas por
tecnócratas y grupos financieros dominantes que surgieron de la crisis de
la balanza de pagos de la década de 1980, exigían la privatización como
el núcleo programático de un cambio en el poder económico, desde el ca-
pital productivo al capital financiero.
Los mayores beneficiados de la privatización en América Latina fueron,
como hemos visto, los sectores de capital nacional, en consorcio con in-
versores extranjeros atraídos por el bajo precio de los valores y las eleva-
das tasas de retorno de las «economías emergentes». En Argentina y Mé-
xico, la desinversión creó nuevas alianzas políticas alrededor del gobierno
central: los grandes grupos empresariales, especialmente los grupos finan-
cieros, en unión con el viejo partido hegemónico (peronista o PRI) y sec-
tores concretos del movimiento obrero. En Brasil, que carece de un par-
tido equivalente, se produce una configuración ligeramente diferente,
pero el PT, en el poder desde 2002, no ha tenido empacho en conservar
las realizaciones de Cardoso. Estas nuevas coaliciones distributivas han
cambiado por completo el panorama donde se forjaba, durante los años
de elevado crecimiento, la relación entre el Estado y las empresas a fa-
vor de estas últimas, en un medio macroeconómico donde el capital fi-
nanciero es el que manda.
Por encima de todo, ésto ha sido una actuación política. Hemos visto como
los argumentos económicos no pueden explicar la adopción sistemática,
prácticamente sincronizada, de políticas de privatización en toda América
Latina. La primacía de las motivaciones ideológicas se puede ver en las afir-
maciones de varios de los propios actores. Por ejemplo, la dirección del CO-
PRI, el órgano encargado de supervisar la privatización en Perú, decía en ju-
nio de 1992, «vamos a vender, no importa a qué precio». El mismo año el
ministro de Economía argentino, Domingo Cavallo, dejaba claro las apues-
tas políticas del programa de desinversión: «Menem está cambiando todo lo
04 articulos:04 articulos 2/3/09 09:19 Página 118
que hizo Perón después de la Segunda Guerra Mundial»32. Pero aunque las
ideas eran esenciales para la construcción de un consenso alrededor de los
nuevos grupos de interés, también es importante registrar el hecho de que
no hubieran prosperado sin el apoyo material proporcionado por la coyun-
tura macroeconómica, dominada a su vez por la economía de Estados Uni-
dos y las opciones de sus políticos.
Un cálculo completo de los ingresos del proceso de privatización reque-
riría un tratamiento más extenso que no es posible llevar a cabo aquí. Sin
embargo, está claro que mientras las elites nacionales cosecharon gene-
rosos beneficios, la ola de desinversión de los noventa produjo un desem-
pleo enorme al conllevar una reducción del tamaño de las empresas pú-
blicas, que provocó que cientos de miles de personas se quedaran sin
trabajo, uniéndose al creciente número de latinoamericanos en el «sector
informal». Durante la década neoliberal, la disparidad de renta aumentó
en todo el continente, creciendo dramáticamente en Bolivia, cuyo coefi-
ciente Gini pasó de 0,42 en 1991 a 0,6 en 2002; en los doce años desde
1992 a 2004, el de Argentina pasó del 0,45 al 0,51, mientras que Perú y Ve-
nezuela experimentaron aumentos más pequeños aproximadamente en el
mismo período33. Las «reformas» neoliberales tampoco supusieron benefi-
cios significativos para la economía en su conjunto en términos de creci-
miento: el final de la década de 1990 y el comienzo de la siguiente fue un
periodo de estancamiento generalizado, y la breve reanimación de 2004 se
puede adscribir en gran medida a los elevados precios de las materias pri-
mas. Mientras tanto, el actual declive ha reducido severamente los índices
de crecimiento en América Latina, ya que la liberalización de las décadas
de los ochenta y noventa dejó a sus economías muy vulnerables ante las
repentinas retiradas de capital y los vaivenes del mercado exterior. La olea-
da de gobiernos de centroizquierda que han llegado al poder en América
Latina en la primera década del siglo XXI se ha interpretado como una se-
ñal del debilitamiento del control del neoliberalismo sobre el continente34.
Sin embargo, con notables excepciones, el compromiso de revisar las de-
sinversiones de los años noventa no se ha producido hasta la fecha. Razo-
nablemente, serían proyectos de ese tipo los que proporcionarían una cla-
ra señal de la ruptura fundamental con el modelo neoliberal.
119
ARTÍCULOS
32 Ambas recogidas en ibid., pp. 275, 71.
33 Datos del Banco Mundial; los datos correspondientes a Perú son el 0,44 en 1990 y el 0,52
en 2003; a Venezuela 0,42 en 1993, 0,48 en 2003.
34 Emir Sader, «The Weakest Link?», NLR 52, julio-agosto de 2008, p. 5 [ed. cast.: «El eslabón
más débil», NLR 52, septiembre-octubre de 2008].
04 articulos:04 articulos 2/3/09 09:19 Página 119

Responder

Por favor, inicia sesión con uno de estos métodos para publicar tu comentario:

Logo de WordPress.com

Estás comentando usando tu cuenta de WordPress.com. Cerrar sesión / Cambiar )

Imagen de Twitter

Estás comentando usando tu cuenta de Twitter. Cerrar sesión / Cambiar )

Foto de Facebook

Estás comentando usando tu cuenta de Facebook. Cerrar sesión / Cambiar )

Google+ photo

Estás comentando usando tu cuenta de Google+. Cerrar sesión / Cambiar )

Conectando a %s

A %d blogueros les gusta esto: