Organización de los transportes e institucionalización de las áreas metropolitanas en Europa occidental


Organización de los transportes e institucionalización de las áreas metropolitanas en Europa occidental

Rafael Giménez i Capdevila

Julio 2004

Institut d’Estudis Territorials (Barcelona, Cataluña)

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Document de Treball / Working Paper # 16
Organización de los transportes e
institucionalización de las áreas metropolitanas
en Europa occidental
Rafael Giménez i Capdevila
Julio 2004
Organización de los transportes e
institucionalización de las áreas metropolitanas en
Europa occidental
II Seminario Internacional de la
Red de Investigación sobre Áreas Metropolitanas de Europa y América Latina
(Rideal)
Nuevas tecnologías, redes, competitividad: reestructuración metropolitana y
gobernabilidad
Santiago de Chile, 2, 3 y 4 de diciembre de 2003
Dr. Rafael Giménez i Capdevila
Institut d’Estudis Territorials (Barcelona, Cataluña)
rafael.gimenezicapdevila@ietcat.org
Índice
Introducción …………………………………………………………………………………………………..2
Instituciones, territorios y gestión del sistema metropolitano de transportes ……………3
Competencias e instrumentos de las autoridades metropolitanas del transporte……..5
Financiación del sistema metropolitano del transporte …………………………………………7
Conclusiones: hacia un modelo europeo de organización de los transportes
metropolitanos ……………………………………………………………………………………………….7
Bibliografía…………………………………………………………………………………………………….9
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2
Organización de los transportes e institucionalización de las áreas metropolitanas en Europa occidental
Introducción
“La gobernabilidad de nuestra sociedad depende de cómo se resuelva el reto de la
movilidad”. Con esta rotunda afirmación, el consejero (ministro) de Política Territorial
y Obras Públicas del Gobierno de Cataluña presentaba la Ley de movilidad,
aprobada por el Parlamento de Cataluña en junio de 2003.
En efecto, gobernar un territorio implica organizar su movilidad, mediante la
construcción, la reglamentación y la organización del sistema de transporte. Éste se
presenta, en palabras de Claude Raffestin, como un instrumento por el que la
sociedad regula sus relaciones con el espacio. Por tanto, su dominio se erige en uno
de los objetivos prioritarios del ejercicio del poder político, cualquiera que sea su
ámbito territorial.
Ahora bien, el sistema de transporte desarrolla sus estructuras técnicas sobre un
territorio fragmentado institucionalmente, de manera que los ámbitos territoriales de
las redes de transporte y de las instituciones político-administrativas que ejercen el
poder no siempre coinciden. Ello es particularmente cierto a escala urbana y
regional, puesto que los patrones de la movilidad han evolucionado en estos ámbitos
de forma evidente en los últimos decenios, mientras el reajuste institucional ha sido
mínimo (cf. figuras 1 y 2).
Así, durante la segunda mitad del siglo XX en Europa occidental, se puede afirmar
de manera esquemática que la movilidad cotidiana ha dejado de estar encarnada por
el tranvía y los desplazamientos peatonales en el ámbito urbano y bajo control
municipal, para basarse en el automóvil como modo hegemónico, en un ámbito
metropolitano y con una pluralidad de instituciones implicadas. El cambio de escala
de la movilidad cotidiana ha producido una profunda transformación del reparto
modal, como no podía ser de otra manera por el aumento de las distancias a
recorrer. Mientras el sistema de transportes se acomodaba a la nueva escala gracias
a la intensificación del uso del automóvil particular, la estructura institucional
reaccionaba con retraso, lo que impedía la implantación a tiempo de políticas
adecuadas ante la nueva movilidad.
Sin embargo, los retos que plantea la movilidad metropolitana a las sociedades
actuales, desde los aspectos económico, ambiental, social y otros, han contribuido a
situarla entre las cuestiones prioritarias de las agendas políticas, sobretodo a partir
de la década de 1980. Se constata entonces la falta de ámbitos institucionales
apropiados para la gestión y planificación del sistema de transporte a escala
metropolitana, lo que frecuentemente conduce a la creación de estructuras técnicas
y políticas específicas.
Este artículo aporta, para Europa occidental, una panorámica sobre la
gobernabilidad de la movilidad a escala metropolitana, con una atención especial a
los diferentes modelos institucionales implantados, sus competencias, sus
instrumentos, sus modos financiación y las políticas aplicadas por las autoridades
metropolitanas del transporte. Con ello se pretende demostrar cómo la necesidad de
planificar y gestionar el sistema de transporte a escala metropolitana conduce a la
institucionalización de las áreas metropolitanas.
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Organización de los transportes e institucionalización de las áreas metropolitanas en Europa occidental
Figura 1. Representación virtual de las zonas tarifarias del área metropolitana de
Barcelona, utilizada para informar a los usuarios.
Figura 2. Representación cartográfica de las mismas zonas tarifarias del área
metropolitana de Barcelona, con respeto a la configuración real de los municipios.
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Organización de los transportes e institucionalización de las áreas metropolitanas en Europa occidental
Instituciones, territorios y gestión del sistema
metropolitano de transportes
La emergencia de “artefactos” institucionales metropolitanos está relacionada con la
necesidad de planificar y gestionar el sistema de transportes, especialmente el que
soporta la movilidad interna, aunque se nota un interés creciente también por
participar en la gestión de la movilidad externa, factor de competitividad del área
metropolitana. Se trata de crear una oferta única y coordinada de transporte
colectivo en el conjunto del ámbito metropolitano, puesto que espontáneamente no
se regula. Para ello debe establecerse un marco institucional y organizativo
adecuado, es decir una autoridad pública que determine y defina los servicios a
realizar, que planifique las infraestructuras necesarias y que establezca el marco
tarifario y reglamentario de la explotación de los servicios.
Así, aunque los contextos son variados, la aparición de estas autoridades se puede
explicar como una tendencia en Europa occidental. Al panorama institucional
formado por los niveles estatal y local-municipal, se añade otro subestatal
(autonómico, regional), al que el primero suele transferir las competencias sobre el
transporte intra-regional. También desde el escalón local se organizan instancias
supramunicipales en el ámbito de la conurbación, cuando la organización de los
servicios de transporte colectivo requiere una visión que sobrepasa el territorio del
municipio central. La autoridad metropolitana del transporte surge como una
instancia de concertación de los cuatro niveles institucionales citados, y lo hace
cuando todavía no existe una organización institucional metropolitana
suficientemente estructurada, de manera que aparece a la vanguardia del proceso
de institucionalización metropolitana y se convierte a menudo en su motor. Este
modelo, válido para Barcelona, se constata en otras áreas metropolitanas de Europa
occidental, aunque por países o grupos de países se observan algunas
particularidades.
En los países germánicos (Alemania, Austria, Suiza) existen asociaciones entre
operadores y administraciones (Verkehrsverbünde, comunidades de transporte o
tarifarias). La primera se creó en 1965 en Hamburgo, formada sólo por operadores,
mientras que desde los años 1980 se amplían con la participación de instituciones
públicas territoriales.
En el Reino Unido, las Passenger Transport Authorities (PTA), creadas entre 1968 y
1972 en las siete grandes áreas metropolitanas fuera de Londres, regulan las
concesiones y administran las subvenciones por tarificación social.
En Francia se estableció una separación y asignación de roles entre la autoridad y el
operador. Desde los años 1970 se legisló en este sentido y se llegó al concepto de
autoridad organizadora de transportes colectivos (AOT). Dada su peculiar
organización territorial, donde predominan los pequeños municipios, en Francia
existen numerosas estructuras intermunicipales (que pueden recibir diferentes
nombres, pero el más usual es el de syndicat mixte) que ejercen como autoridades
metropolitanas de transporte. No obstante, la ley SRU1 también prevé la posibilidad
de crear asociaciones entre AOT de diferente nivel: intermunicipal, departamental
(AOT de los transportes no urbanos por carretera) y regional (AOT de los transportes
ferroviarios de cercanías) para ofrecer sistemas tarifarios integrados y otros
servicios.
1 Ley solidaridad y renovación urbanas (SRU), de 13 de diciembre de 2000.
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Organización de los transportes e institucionalización de las áreas metropolitanas en Europa occidental
En España el transporte urbano es una competencia municipal, el interurbano de la
Comunidad autónoma y el interregional del Estado central, aunque éste se ha
reservado la organización de los servicios de ámbito metropolitano (cercanías)
realizados en infraestructuras ferroviarias de su titularidad. Por ello, la solución
institucional para el gobierno del sistema de transporte metropolitano ha sido la
creación de consorcios, es decir entes públicos con la participación de las
administraciones implicadas, en Madrid (1986), Barcelona (1997), Bilbao (1975)2,
Valencia (2000) y Sevilla (2001).
A pesar de la diversidad de estructuras institucionales, las autoridades
metropolitanas de transporte europeas son ejemplos de gobernanza, que promueven
la cooperación y la participación en red de los actores implicados en el gobierno del
sistema de transporte. En todo caso, sus funciones y sus contornos territoriales
evolucionan a través del tiempo, porque el área metropolitana es un territorio en
mutación.
Competencias e instrumentos de las autoridades
metropolitanas del transporte
Ahora cabe analizar con más detalle el contenido de las autoridades metropolitanas
de transporte europeas, es decir las competencias o funciones y los instrumentos
puestos a su disposición para llevar a cabo sus objetivos.
Las competencias asignadas a las autoridades metropolitanas del transporte
conciernen como mínimo al sistema de transporte colectivo, y se pueden resumir en
los seis puntos siguientes3.
􀂃 La planificación de las infraestructuras propias de este sistema, la definición de
sus características, la programación de las inversiones y su financiación.
􀂃 La planificación de los servicios y el establecimiento de programas de explotación
coordinada para las empresas que los prestan.
􀂃 La concertación de los acuerdos de financiación con las administraciones
públicas a fin de subvenir al déficit de los servicios y los gastos de
funcionamiento de la estructura de gestión.
􀂃 La concertación de contratos de explotación con las empresas prestadoras de los
servicios de transporte público.
􀂃 La definición y aprobación de un marco de tarifas integrado.
􀂃 La publicidad y la información sobre el sistema, así como las relaciones con los
usuarios.
Estas competencias o funciones llevan implícita una concepción multimodal del
sistema de transporte colectivo, lo que ya es un logro ante la tradicional
compartimentación administrativa según los diferentes modos.
Algunas autoridades asumen funciones que alcanzan a otros elementos del sistema
de transporte, no sólo el colectivo. Así, la responsabilidad sobre el tráfico viario, los
2 El Consorcio de Transportes de Bizcaia fue creado en 1975 para la construcción del metro. Desde
2000 coordina la integración tarifaria y de servicios.
3 Adaptados de los Estatutos de la ATM Barcelona.
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taxis o los aparcamientos contribuye a una política más integrada de la movilidad.
Sin embargo, el control sobre estos aspectos es claramente insuficiente sin su
coordinación con la planificación urbanística, puesto que debe establecerse una
relación dialéctica entre ambos aspectos de la política territorial para conseguir
eficacia4. En esta orientación, cabe reseñar la obligatoriedad de un estudio de
evaluación de la movilidad generada por cualquier nueva implantación de
actividades, recogida en la Ley catalana de movilidad5. Sin embargo, este género de
medidas dista mucho de estar generalizada.
Por otra parte, las autoridades metropolitanas se implantan en un territorio
previamente colonizado por los operadores, a menudo de titularidad pública, bien
consolidados y conocidos por el público, con amplia competencia técnica (knowhow)
en su quehacer, que incluso gozan de situaciones de casi monopolio6. Por ello,
y sobretodo al principio, suelen plantearse confrontaciones por la no coincidencia
entre el interés general y el del operador. En este caso, cuanto mayores sean los
poderes de las autoridades, mayores serán sus posibilidades de influir en la
evolución del sistema metropolitano de movilidad.
Junto a las competencias, hay que abordar los instrumentos de que disponen las
autoridades metropolitanas del transporte para hacer efectivas sus decisiones.
Fundamentalmente, se pueden resumir en dos familias de instrumentos: los relativos
a las inversiones y los relativos a la gestión.
Los primeros comprenden todas aquellas medidas decididas sobre la configuración
física del sistema de movilidad, y que afectan a infraestructuras y vehículos. En los
planes de inversión se detalla el alcance de cada actuación, su puesta en práctica y
su financiación. El Plan Director de Infraestructuras 2001-2010, adoptado por la ATM
de Barcelona es un ejemplo de este tipo de instrumentos, limitado a las
infraestructuras para el transporte colectivo. Por su parte, el Plan de Déplacements
Urbains (PDU), obligatorio en Francia para toda área urbana de más de 100 000
habitantes7, determina no sólo las orientaciones en materia de transporte colectivo,
sino también de circulación automóvil y seguridad vial, estacionamiento,
organización de los transportes de mercancías, promoción de los desplazamientos a
pie y en bicicleta. Los PDU deben ser compatibles con los Schémas de Cohérence
Territoriale (SCOT)8, de manera que tengan en cuenta las decisiones urbanísticas
para mejorar la movilidad metropolitana9. En el Reino Unido, las PTA deben elaborar
un plan quinquenal de transporte integrado, según se desprende de la Transport Act
2000.
La segunda familia de instrumentos incluye los contratos de explotación entre las
autoridades y los operadores de transporte colectivo. Estos contratos regulan la
financiación por parte de las administraciones públicas del déficit de explotación del
sistema de transporte colectivo, a la vez que incitan a las empresas operadoras a la
mejora del servicio y al incremento del tráfico. Con la progresiva apertura de estos
4 MIRALLES y CEBOLLADA, 2003.
5 Ley catalana de movilidad, aprobada el 13 de junio de 2003, artículo 18.
6 El ejemplo de la RATP en París es paradigmático. EMTA, 2001.
7 Según la Ley del aire, de 30 de diciembre de 1996.
8 Instaurados por la Ley SRU.
9 Observatoire des politiques et des stratégies de transport en Europe, 2001.
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Organización de los transportes e institucionalización de las áreas metropolitanas en Europa occidental
mercados mediante concursos, promovida desde la Unión Europea, los operadores
deberían aumentar su eficacia.
Financiación del sistema metropolitano del transporte
Los objetivos y las políticas que sean capaces de implantar las autoridades
metropolitanas de transportes están fuertemente condicionados por el origen y
volumen de los recursos financieros disponibles, teniendo en cuenta que la
aportación de los usuarios directos será siempre insuficiente para cubrir la totalidad
de los gastos de explotación e inversión.
La obtención de estos recursos mediante las subvenciones públicas, régimen
habitual en España, Italia y Reino Unido, implica su subordinación a coyunturas
políticas y presupuestarias poco afines a los objetivos perseguidos. Por ello, algunos
modelos institucionales se dotan de mecanismos que permiten mayor autonomía
financiera del sistema de transporte colectivo10, cuyo origen suele situarse en los
ámbitos inmobiliario, laboral y automovilístico.
Los fondos de origen inmobiliario se basan en la correlación entre la presencia de
infraestructuras de transporte colectivo (tranvía, metro, servicios ferroviarios de
cercanías…) y los valores prediales. Por lo tanto, es posible internalizar los efectos
externos positivos de los transportes colectivos, que se concretan en las plusvalías
inmobiliarias, de manera que éstas contribuyan, mediante impuestos específicos
para los beneficiarios, a la financiación de los costes de implantación o explotación
de los transportes colectivos11.
Otra fuente de financiación es la que se creó en Francia en 1971, inicialmente para
la región de París y que ha sido extendida progresivamente a todas las áreas
urbanas más de 10 000 habitantes. Se trata del llamado versement transport,
impuesto finalista que abonan las empresas de más de 9 trabajadores a su
respectiva autoridad de transporte. Ésta decide, dentro de los límites que permite la
ley según la talla de la aglomeración, el porcentaje de la masa salarial a pagar12.
Más recientemente, se han instaurado peajes urbanos, cuyos beneficios deben ser
destinados a las redes de transporte colectivo. Es el caso de la congestion charge de
Londres o de los peajes sobre los puentes de Estocolmo. En lugar de gravar a las
empresas, como en Francia, en estos casos se grava a los automovilistas.
Conclusiones: hacia un modelo europeo de organización
de los transportes metropolitanos
A través de las redes de infraestructuras y servicios, el sistema de transporte
encauza los flujos materiales que genera la sociedad, convirtiéndose en potente
factor de reterritorialización. La ampliación del mercado laboral mediante la conexión
de los distintos centros residenciales, productivos y comerciales es la principal
función del sistema de transporte metropolitano, cuyo objetivo final es obtener una
10 MARTÍNEZ BAULUZ, 2002.
11 EMTA, 2002.
12 Observatoire des politiques et des stratégies de transport en Europe, 2001.
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Organización de los transportes e institucionalización de las áreas metropolitanas en Europa occidental
mayor competitividad (interna y externa) del territorio metropolitano. Por ello, el
gobierno del sistema de transporte se erige en factor decisivo, incluso a menudo en
motor, de la institucionalización metropolitana.
Aunque el área metropolitana no es un territorio identitario, puede llegar a serlo, y el
sistema de transportes ofrece un instrumento visible de cohesión territorial y de
diferenciación con el entorno no metropolitano. En este sentido, sirven de ejemplo
los casos de la Comunidad de Madrid, de la Región Ile-de-France o de la Región
Bruxelles-Capitale, donde la región político-administrativa y el área metropolitana
son en buena parte coincidentes, y para la que el sistema de transportes asume un
papel vertebrador de la identidad territorial.
Ahora bien, también nos podemos preguntar, como lo hace Jean-Marc Offner
(2003), si las descritas en este artículo constituyen las innovaciones institucionales
que permiten plantear las políticas coordinadas que requieren los retos actuales de
la movilidad metropolitana, puesto que el funcionamiento en red de los territorios
aboga por la constitución de dispositivos de gobernanza capaces de hacer dialogar
al conjunto de actores13.
Así, lo importante no es la atribución de funciones y responsabilidades a un
determinado nivel de gobierno o a cierto ente público o privado, sino la política que
se pretende impulsar y los objetivos que ésta persigue. Alrededor de esta política,
los diferentes actores y las diversas instancias gubernamentales comparten
responsabilidades y funciones.
En este sentido se podría hablar de un modelo europeo de organización de los
transportes metropolitanos, basado en una clara definición de las responsabilidades
de las autoridades y de los operadores, así como la implicación financiera de las
administraciones públicas en el desarrollo y mantenimiento del sistema de transporte
colectivo.
A partir de ahí, la variedad de contextos territoriales, históricos e institucionales en
Europa occidental comporta que los objetivos de las autoridades metropolitanas de
transporte sean de difícil comparación. No obstante, es posible encontrar en la
actualidad algunos puntos en común, en parte auspiciados por las instancias
comunitarias14.
Ante un diagnóstico muy generalizado, el de la excesiva dependencia del automóvil,
las políticas, al menos en los discursos, tienden hacia su reducción por la
potenciación del transporte colectivo, la creación de proximidades y otras fórmulas
parecidas. Algunas autoridades consiguen implantar una política integrada de
planificación del uso del suelo y de la gestión de la movilidad metropolitana. Es el
caso de Copenhague, con su localización de nuevos asentamientos en forma de
dedos de una mano (Finger Plan), bien servidos por los transportes colectivos, que
se viene aplicando desde finales de los años 194015.
Los retos actuales de la gobernabilidad urbana pasan por determinar el lugar que
ocupa el automóvil y la accesibilidad (tarifaria, temporal y territorial) que ofrece el
13 OFFNER, 2003, p. 19.
14 Algunas iniciativas tienden a difundir “buenas prácticas” para aprovechar mejor el potencial del
transporte colectivo. Es el caso del programa ELTIS. Cf. COMMISSION EUROPEENNE,1996.
15 EMTA, 2002.
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Organización de los transportes e institucionalización de las áreas metropolitanas en Europa occidental
transporte colectivo16. Se trata de una cuestión de cohesión social y territorial del
espacio urbano17. Por ello, se considera fundamental instaurar una dinámica de
proyecto, mediante un enfoque abierto y compartido con los diferentes agentes
socioeconómicos18, cuyo objetivo primordial es conseguir un mejor reparto del
espacio público entre los diferentes modos de transporte y actividades ciudadanas.
En resumen, se pueden destacar los siguientes elementos clave de la organización
de los transportes en las áreas metropolitanas europeas:
– Búsqueda del ámbito territorial apropiado mediante la coordinación
interadministrativa.
– Enfoque multimodal, mediante competencias sobre el conjunto del sistema de
transportes y sobre la coordinación con los operadores de redes, públicos y
privados.
– Intentos de enlazar con la planificación territorial y urbanística.
– Aportación de financiación pública al sistema de transporte colectivo.
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16 EMTA, 2003.
17 MIRALLES y CEBOLLADA, 2003.
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Organización de los transportes e institucionalización de las áreas metropolitanas en Europa occidental
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ATM (Barcelona): http://www.atm-transmet.es
CTB (Bilbao): http://www.cotrabi.com
CTM (Madrid): http://www.ctm-madrid.es
Institut d’Estudis Territorials
11
Organización de los transportes e institucionalización de las áreas metropolitanas en Europa occidental
CTS (Sevilla): http://www.consorciotransportes-sevilla.com
EMT (Barcelona): http://www.emt-amb.com
ETM (Valencia): http://www.etmvalencia.com
GMPTE (Manchester): http://www.gmpte.com
OTC (Ginebra): http://www.etat-ge.ch/otc/welcome.html
RMV (Frankfurt): http://www.rmv.de
STIF (París): http://www.stp-paris.fr
SYTRAL (Lyon): http://www.sytral.net
TfL (Londres): http://www.londontransport.co.uk/tfl/
TISSEO (Toulouse): http://www.smtc-at.com
VBB (Berlín): http://www.vbbonline.de
ZVV (Zürich): http://www.zvv.ch
Otras páginas web:
ELTIS (Servicio Europeo de Información sobre el Transporte Local):
http://www.eltis.org
EMTA (Asociación Europea de Autoridades responsables de transporte):
http://www.emta.com
GART (Agrupación francesa de autoridades responsables de transporte):
http://www.gart.org
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001 Locating Emergency Services With Priority
Rules: The Priority Queuing Covering Location
Problem
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002 Supply chain management as a competitive
advantage in the spanish grocery sector
Cristina GIMÉNEZ &
Eva VENTURA
21 04/2002
003 Reverse Logistics Models and Applications:
A Recoverable Production Planning Model
Helena R. LOURENÇO
& Juan Pablo SOTO
39 07/2002
004 Location Models for Airline Hubs Behaving as
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28 09/2002
005 Logistics-Production, Logistics-Marketing and
External Integration: Their Impact on
Performance
Cristina GIMÉNEZ &
Eva VENTURA
21 01/2003
006 Location of Multiple Server Common Service
Centers or Public Facilities for Minimizing
General Congestion and Travel Cost Functions
Vladimir MARIANOV &
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007 Supply Chain Management Implementation in
the Spanish Grocery Sector:
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008 A New Chance – Constrained Maximum Capture
Location Problem
Rosa COLOMÉ,
Helena R. LOURENÇO
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36 09/2003
009 Supermarket Key Attributes and Location
Decisions: A Comparative Study between British
and Spanish Consumers
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Daniel SERRA
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010 L’Especialització Productiva de les Comarques
Centrals
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Sergi SOLANAS
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011 Transporte Público Urbano, Configuración
Socioeconómica y Marginalidad
Análisis del Barcelonès Norte
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012 MUTEIS
The Barcelona ICT Cluster Study
Júlia BOSCH & Laura
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d’un projecte d’inversió:
El Laboratori de Llum de Sincrotró
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Ferran SANCHO
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014 Logistics Integration Processes in the Food
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015 Location Models for Ceding Market Share
and Shrinking Services
Charles REVELLE,
Alan T. MURRAY &
Daniel SERRA
13 05/2004
016 Organización de los transportes e
institucionalización de las áreas metropolitanas
en Europa occidental
Rafael GIMÉNEZ i
CAPDEVILA
11 07/2004

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