Regolamentazione ed efficienza del trasporto pubblico locale: i divari regionali


REGOLAMENTAZIONE ED EFFICIENZA DEL TRASPORTO PUBBLICO LOCALE: I DIVARI REGIONALI

Regulación y eficiencia del transporte publico local

di Chiara Bentivogli, Roberto Cullino, Diana Marina Del Colle

2008

italiano

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Settembre 2008
Questioni di Economia e Finanza
(Occasional papers)
20
numero
Regolamentazione ed efficienza
del trasporto pubblico locale:
i divari regionali
di Chiara Bentivogli, Roberto Cullino e Diana Marina Del Colle
La serie Questioni di economia e finanza ha la finalità di presentare studi e
documentazione su aspetti rilevanti per i compiti istituzionali della Banca d’Italia e
dell’Eurosistema. Le Questioni di economia e finanza si affiancano ai Temi di discussione
volti a fornire contributi originali per la ricerca economica.
La serie comprende lavori realizzati all’interno della Banca, talvolta in collaborazione
con l’Eurosistema o con altre Istituzioni. I lavori pubblicati riflettono esclusivamente le opinioni degli
autori, senza impegnare la responsabilità delle Istituzioni di appartenenza.
La serie è disponibile online sul sito http://www.bancaditalia.it.
REGOLAMENTAZIONE ED EFFICIENZA
DEL TRASPORTO PUBBLICO LOCALE: I DIVARI REGIONALI
di Chiara Bentivogli, Roberto Cullino, Diana Marina Del Colle*
Sommario
Questo lavoro studia l’impatto del processo di riforma del trasporto pubblico locale
avviato alla fine degli anni novanta sull’evoluzione del settore, utilizzando anche i
risultati di una rilevazione della Banca d’Italia a livello territoriale. Ne emerge un
quadro diversificato fra le aree del Paese e un grado di efficienza ancora molto distante
dagli obiettivi della riforma. Se quasi tutte le regioni si sono adeguate formalmente alla
nuova regolamentazione, questa nella sostanza risulta per larga parte inattuata. Il ricorso
alle gare per l’affidamento del servizio è ancora limitato e anche in tali casi la gestione è
rimasta spesso in capo al precedente gestore pubblico. I guadagni di efficienza, non
pervasivi, sono stati più intensi laddove l’applicazione della riforma e l’attenzione alle
variabili di contesto sono state più marcate. Nel complesso non si è accresciuta
sensibilmente la quota di utenti, soprattutto frequenti, neanche nelle città di maggiore
dimensione, e al basso utilizzo del servizio si associa una valutazione negativa sulle
diverse componenti qualitative dello stesso. Le tariffe permangono notevolmente inferiori
ai costi.
Classificazioni JEL: H40, K23, L33, L43, L92
Parole chiave: regolamentazione, trasporto pubblico locale
Indice
1. Introduzione…………………………………………………………………………………………………….3
2. Caratteristiche tecnologiche ed economiche del settore e soluzioni di
regolamentazione…………………………………………………………………………………………………3
3. Il contesto istituzionale e normativo……………………………………………………………………7
4. L’attuazione della riforma a livello regionale …………………………………………………….13
5. L’evoluzione del settore: struttura del mercato, qualità del servizio e performance…19
6. Considerazioni conclusive……………………………………………………………………………….29
Riferimenti bibliografici ……………………………………………………………………………………..31
* Banca d’Italia, Nuclei regionali per la ricerca economica di Bologna e Torino.
1. Introduzione1
Nel 1997 è stata avviata in Italia una riforma del trasporto pubblico locale (TPL), con
l’obiettivo di aumentare l’efficienza e la qualità del servizio, costantemente deterioratesi
nel trentennio precedente. Si è così aperta una fase di innovazione profonda nel comparto,
sia dal punto di vista istituzionale sia per le realtà gestionali concrete. Tempi e direttrici
sono però risultate piuttosto differenziate sul territorio anche a seguito delle notevoli
incertezze normative susseguitesi a livello nazionale. In media, ed in comparazione
con altri paesi avanzati, la performance del comparto appare ancora poco soddisfacente.
Questo lavoro sintetizza l’evidenza sulla situazione del comparto e sulla sua evoluzione
a seguito della riforma basandosi tra l’altro su una rilevazione condotta dalla Banca
d’Italia nei capoluoghi di provincia. Nel paragrafo 2 sono definite le caratteristiche
tecnologiche del settore, la struttura della domanda e le motivazioni della regolamentazione.
Nel paragrafo 3 sono delineati il contesto normativo europeo e l’approccio regolamentare
seguito nei principali paesi e in Italia. L’attuazione concreta delle riforme a livello
locale e gli assetti normativi e istituzionali sono discussi nel paragrafo 4. Il paragrafo
5 analizza i dati sulla domanda, l’offerta, il grado di efficienza e le differenze territoriali.
Seguono alcune considerazioni conclusive.
2. Caratteristiche tecnologiche ed economiche del settore e soluzioni di regolamentazione
L’output dei servizi di TPL è misurato dai passeggeri-km (ovverosia dal numero dei
passeggeri per il percorso medio in km). I produttori però forniscono la disponibilità di
un servizio misurato in termini di posti-km (a loro volta pari al numero di vetture-km2
per una data capienza media dei mezzi adoperati) a partire da input quali il parco veicoli,
gli autisti e il carburante. I costi sono perciò legati più ai km complessivamente percorsi
(posti-km) che al numero dei viaggiatori trasportati (per dati km percorsi). Una
maggiore capienza del veicolo ed un suo maggior utilizzo in termini di passeggeri impattano
perciò sui ricavi ma ben poco sui costi.
Nei costi, vi è una forte incidenza delle spese per il personale a cui si accompagna
una limitata sostituibilità di capitale e lavoro. Innovazioni tecnologiche possono però di
tanto in tanto determinare cambiamenti rilevanti nel rapporto tra mezzi in circolazione e
input di lavoro3. Inoltre, la relativa fissità del rapporto mezzi in circolazione-autisti non
esclude la possibile presenza di economie di scala, soprattutto con riferimento ad attività
1 Gli autori desiderano ringraziare le Regioni, gli enti locali e i gestori del TPL per la preziosa collaborazione, gli osservatori
economici provinciali e i Nuclei regionali per la ricerca economica della Banca d’Italia che hanno concretamente
effettuato l’indagine, Emanuele Proia di Asstra e Antonio Manuguerra del Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti per i dati messi cortesemente a disposizione. Si ringraziano Paolo Sestito, Magda Bianco, Massimiliano
Piacenza e Daniela Mele per i preziosi commenti. Le opinioni espresse, gli errori e le imprecisioni contenute nel lavoro
sono responsabilità degli autori e non impegnano in alcun modo l’istituto di appartenenza.
2 Le vetture-km sono pari ai km percorsi in un anno da tutti i veicoli.
3 Negli anni settanta l’introduzione di emettitrici automatiche di biglietti negli autobus ha ridotto il personale necessario
per il funzionamento diretto di un autobus da 2 a 1; più di recente l’introduzione di tram e metropolitane a guida
automatica ha fatto venir meno (per alcune tipologie di TPL) anche la necessità di utilizzo di un autista per veicolo.
4
collaterali quali la manutenzione, la gestione del personale, ecc.4. Empiricamente, le
stime disponibili hanno soprattutto evidenziato la rilevanza di economie di densità e
economie di scala di breve periodo5. Nel caso italiano, in particolare, vi è un certo consenso
nell’identificare attorno ai 25 milioni di vetture-km annui la dimensione ottimale,
una soglia superiore a quella di gran parte dei gestori esistenti (anche se ciò renderebbe
possibile la disaggregazione in lotti nel caso delle città più grandi)6.
Vi è comunque una forte dipendenza di costi e ricavi del TPL da fattori di contesto e
di policy locale. Il passaggio dai posti-km ai passeggeri-km – in sostanza l’uso effettivo
del servizio offerto – e quello dalla disponibilità di un certo parco mezzi a una misura
dei posti-km offerti dipendono fortemente da fattori di contesto e di policy locale. Fattori
quali il clima, le caratteristiche del territorio, l’estensione del pendolarismo e della
mobilità casa-lavoro, nonché l’estensione delle corsie preferenziali e l’ampiezza e la
cogenza delle misure restrittive al traffico privato (zone a traffico limitato, targhe
alterne, diffusione della tariffazione della sosta e del road pricing, ecc.) – hanno un
impatto diretto su costi e ricavi e, influenzando condizioni del traffico e velocità media
commerciale dei veicoli adoperati, sulla qualità del servizio offerto. Questa, a sua volta,
è tra le determinanti della domanda di TPL come, se non più, del costo del servizio7.
Un’ultima importante peculiarità della produzione di TPL è nel fatto che la rete – a
differenza dei mezzi, in quanto tali facilmente replicabili – per molti aspetti risulta un
monopolio naturale il cui utilizzo comporta una struttura dei costi (economie di scala e
subadditività) tale da suggerire la presenza sul mercato di un solo operatore. Questa caratteristica
si verifica più spesso nel caso delle metropolitane e del trasporto su rotaia
(per i quali è molto costoso replicare la rete), mentre è meno rilevante per il trasporto
urbano su gomma, nel quale la rete viaria è più agevolmente adoperabile da più operatori,
anche se con costi di congestione (da gestire con appositi sistemi di tariffazione
dell’uso della rete stessa). In effetti è esperienza comune la presenza, accanto ai fornitori
di TPL spesso operanti come provider unici, di soggetti che forniscono altri servizi
di trasporto per terzi (taxi e similari). Vi sono inoltre le esperienze di alcune metropoli
4 L’andamento dei costi unitari al modificarsi di altre variabili definisce il livello delle: a) economie di scala, in termini
di riduzione dei costi unitari all’aumento dell’output e, in misura proporzionale, della dimensione della rete (a
parità di vetture utilizzate); b) economie di intensità di utilizzo, in termini di riduzione dei costi unitari per viaggiatore
all’aumentare dell’utenza; c) economie di densità della rete: aumento dell’output (frequenza delle corse) a parità di
dimensione della rete e dei prezzi degli input; d) economie di scopo, associate alla fornitura congiunta del servizio
urbano ed extraurbano.
5 Cfr. fra gli altri, Ponti, Malgieri, (2000); Fazioli, Filippini, Kunzle, (2003); Fraquelli, Piacenza e Abrate (2001). Vi
sono economie di scala di breve periodo (o economie di intensità d’uso del capitale) se lo stock del capitale resta invariato
quando viene aumentata la produzione.
6 Cfr. in particolare Cambini, Filippini (2003) e Cambini, Paniccia, Piacenza e Vannoni, (2005). Per un esame delle
diverse verifiche empiriche cfr. anche Fazioli, Filippini e Kunzle (2003) e Fabbri (1998).
7Altre caratteristiche rilevanti della domanda rivolta al settore, tipiche più in generale della domanda di trasporto urbano
e rilevate dalle indagini empiriche (Hensher e Brewer, 2001), sono: a) le elasticità dirette e incrociate della domanda
rispetto al prezzo del biglietto dell’autobus, del combustibile, del parcheggio, ecc. risultano basse ai livelli dei
prezzi e delle tariffe comunemente praticati (e si riducono al diminuire delle possibili alternative di modalità di trasporto);
b) le elasticità rispetto al prezzo sono maggiori nel lungo periodo rispetto al breve periodo, nel trasporto per
distanze brevi, per motivi non di lavoro e in aree poco congestionate dal traffico; c) la domanda di TPL è più sensibile
al prezzo delle modalità alternative di trasporto che al prezzo del biglietto ed è più sensibile al tempo di percorrenza
che al prezzo del trasporto; d) la domanda di una determinata tipologia di trasporto è più sensibile ai tempi “accessori”
al trasporto (trasferimento fra veicoli, dalla propria localizzazione al veicolo, tempo di ricerca e di parcheggio)
che al prezzo del trasporto; e) la domanda dipende in misura rilevante dai tempi e dalla variabilità dell’attesa, per cui
un aumento della frequenza e della puntualità del servizio tendono ad aumentare l’utilizzo del TPL (il c.d. effetto
Mohring).
5
(ad es. Hong Kong) in cui operano più gestori di TPL, per cui la caratterizzazione della
rete (viaria) come monopolio naturale è da valutare caso per caso, anche sulla base di un
uso sofisticato delle tecnologie disponibili.
Per molti aspetti il TPL si caratterizza inoltre come un merit good, il cui grado di utilizzo
spontaneo da parte degli individui rispetto ad altri mezzi di trasporto risulta non ottimale.
Un diffuso uso di mezzi di trasporto individuali genera congestione (traffico, occupazione
di spazio urbano, con riflessi negativi per i tempi della mobilità) e altre esternalità
negative quali inquinamento, incidenti, rumore. Il TPL è però un bene pubblico
peculiare, perché produce esternalità solo locali ed è esso stesso soggetto a congestione.
In molti paesi avanzati il TPL è un servizio fortemente regolamentato e sussidiato.
Le motivazioni principali a sostegno dell’intervento pubblico sono raggruppabili in tre
tipologie. Una prima ha a che fare con la natura di merit good del TPL, che si intende
favorire ed incoraggiare a discapito del trasporto privato per motivazioni principalmente
di tipo ambientale (riduzione della congestione e dell’inquinamento). Una seconda ragione
riflette obiettivi di politica sociale e deriva dalla scelta del legislatore di garantire
la mobilità degli individui anche nelle zone urbane non centrali e in gran parte delle fasce
orarie, indipendentemente dal livello di reddito (servizio essenziale con funzioni redistributive).
In assenza di vincoli stringenti all’utilizzo dei mezzi di trasporto privati e
di una qualità relativamente elevata del TPL, tale finalità redistributiva ha implicazioni
per certi versi speculari rispetto alla precedente perché considera le persone a basso reddito
come i principali fruitori del servizio. Una terza motivazione riflette infine la presenza
di fallimenti di mercato, in particolare imperfezioni informative, esternalità e condizioni
tecnologiche, quali quelle prima ricordate sulla rete, che suggeriscono la presenza
di un monopolista, regolamentato, come soluzione efficiente.
Le misure e gli assetti regolatori indicati dalla teoria economica per affrontare le tre
tipologie di problemi ora ricordati non sono però univoche. Non necessariamente convergono
nel suggerire la presenza di un operatore pubblico che agisca come monopolista
integrato e che internalizzi gli obiettivi prima citati. La funzione di servizio universale
può ad esempio essere assolta introducendo obblighi di servizio ai gestori e relativi
sussidi. A questo fine è talvolta consentito al gestore di effettuare sussidi incrociati fra
linee più e meno remunerative. L’impatto ambientale negativo dell’utilizzo del mezzo di
trasporto individuale può essere affrontato con politiche che promuovono l’utilizzo del
TPL (creazione di corsie preferenziali, costruzione di parcheggi di scambio, miglioramento
dell’offerta pubblica e previsione di sussidi ai fornitori di TPL a fronte di tariffe
particolarmente basse) e disincentivano il traffico privato (parcheggi e/o accesso alle
strade urbane a pagamento, zone a traffico limitato/divieti di circolazione, vincoli alle
emissioni inquinanti, imposte e tasse sull’utilizzo del mezzo di trasporto privato, sul
consumo di carburante, ecc.). Quando la rete abbia le caratteristiche di un monopolio
naturale, la teoria economica suggerisce la separazione della gestione della rete da quella
del servizio e l’affidamento di quest’ultimo a operatori in concorrenza fra loro; se la
presenza di più operatori genera congestione e/o se il regolatore ha scelto di sussidiare
anche parzialmente il servizio (per uno qualsiasi dei motivi sopra detti), è preferibile
l’introduzione di meccanismi di concorrenza per il mercato (scelta del gestore con meccanismi
d’asta; Demsetz, 1968).
La definizione di meccanismi di concorrenza per il mercato richiede di affrontare
numerose scelte di dettaglio, riguardanti gli assetti istituzionali e di governance della
6
relazione tra autorità pubblica e fornitore del servizio, il meccanismo d’asta, il numero
di linee da affidare a ciascun gestore, la durata e le caratteristiche del contratto, la ripartizione
del rischio, i margini di rinegoziazione, la definizione del vincolo di bilancio e
del livello delle tariffe. Vi è in generale consenso sulla necessità di separazione fra
l’autorità di indirizzo, programmazione e controllo e il gestore del servizio per ridurre le
inefficienze legate sia alla minore cogenza dei vincoli di bilancio (x-inefficiency) e ai
più ampi margini di rinegoziazione qualora vi sia identità fra controllore e gestore, sia
più in generale ai fenomeni di cattura del regolatore. Appare necessario comunque
garantire un adeguato contesto “concorrenziale”, il rispetto delle regole e degli impegni
da parte dei contraenti e la fissazione di alcuni parametri (di qualità e quantità del
servizio, per il gestore, di mantenimento di alcune variabili di contesto per l’ente locale)
cui collegare gli adempimenti contrattuali delle parti.
La scelta della dimensione del mercato da mettere a gara (singole tratte, sub-bacini o
interi bacini) pone invece alcuni trade-off in termini di facilità di monitoraggio, numero
di potenziali partecipanti alla gara e rischio di collusione. I contratti di servizio dovrebbero
evitare di attribuire un vantaggio informativo all’incumbent anche mediante
una durata eccessivamente lunga del contratto e prevedere meccanismi di incentivazione
dell’efficienza del gestore. La scelta del livello dei sussidi è effettuata all’interno di un
tipico problema di agenzia in un contesto di informazione imperfetta e di asimmetria
informativa, perché il regolatore non conosce il livello dei costi del gestore corrispondenti
a un livello adeguato di efficienza. La definizione di uno stringente vincolo di bilancio
è resa complessa dal fatto che, come in tutti i servizi pubblici locali, l’ente pubblico
resta il responsabile finale verso gli utenti per il funzionamento del servizio, anche
quando questo sia effettivamente gestito da privati. Ciò fa sì che, ad esempio, uno sciopero
di settore arrechi danni soprattutto agli utenti e indirettamente all’ente pubblico,
generando pressioni affinché quest’ultimo allenti il vincolo di bilancio.
Quanto alle politiche tariffarie, la loro rilevanza è stata messa in discussione, sia per
il loro limitato impatto sul traffico privato (rispetto a strumenti diretti di disincentivo),
sia dal punto di vista redistributivo. Infatti le fasce sociali più deboli risiedono nelle
zone periferiche delle città e lavorano spesso all’esterno del centro cittadino, dove l’offerta
di TPL è comunque più contenuta. Nei centri metropolitani, inoltre, l’effetto redistributivo
delle tariffe sarebbe rovesciato dalla minore differenziazione sociale nell’utilizzo
dei mezzi pubblici (Ponti, 2003).
Un ulteriore strumento, complementare alle gare, che ha la possibilità di esplicare degli
effetti positivi sull’efficienza del TPL è rappresentato dal contratto di servizio. Nella
gestione dei rapporti contrattuali con l’impresa di trasporto l’amministrazione affidante
ha infatti una scarsa conoscenza del livello del costi di erogazione del servizio e dei
parametri di efficienza ottenibili nonché della domanda reale e potenziale di servizio e
dei ricavi tariffari connessi. In presenza di asimmetrie informative occorre quindi ricorrere
a meccanismi che incentivino il gestore. La New Theory of Regulation (Laffont e
Tirole, 1993) suggerisce, al fine della massimizzazione del benessere sociale, di lasciare
all’impresa la possibilità di scelta tra diverse opzioni contrattuali. La letteratura esistente
evidenzia l’incremento di efficienza ottenibile tramite la stipula di contratti di tipo fixedprice
(in cui i rischi si ripartiscono tra entrambi i contraenti) rispetto a quelli di tipo
7
cost-plus (in cui è assente qualunque tipo di rischio in capo al gestore)8. Più nello
specifico, il metodo di remunerazione net cost, in cui il gestore, pur ricevendo un
eventuale corrispettivo, si fa carico del rischio industriale (costi e gestione) e di quello
commerciale (ricavi), è più incentivante del metodo gross cost, in cui i ricavi sono
incassati dall’ente concedente. Per l’Italia, alcuni lavori9 hanno evidenziato l’aumento di
efficienza conseguito dall’introduzione di schemi di tipo fixed-price, specie in presenza
di condizioni ambientali favorevoli (in termini di velocità del network)10.
3. Il contesto istituzionale e normativo
3.1 La normativa comunitaria
In ambito comunitario, il settore del TPL è regolato attualmente dai principi fondamentali
in materia di concorrenza contenuti nel Trattato e da una normativa specifica
basata su due Regolamenti. Il Regolamento 1191/1969, in origine relativo ai soli servizi
ferroviari, di autobus a lunga percorrenza e per via navigabile, era finalizzato soprattutto
a eliminare le possibili disparità di trattamento tra imprese derivanti dalle compensazioni
spettanti alle aziende di trasporto a fronte dell’adempimento dei cosiddetti obblighi
di servizio pubblico (OSP)11; esso determinava pertanto uno schema generale e le
specifiche fattispecie in cui tali obblighi si articolano (obbligo di esercizio, di trasporto e
tariffario) e stabiliva i metodi di calcolo della compensazione12. L’estensione di tale
normativa al settore dei trasporti locali è dovuta al Regolamento 1893/1991, che introduceva
la nozione di “contratto di servizio pubblico”13 quale strumento giuridico normale
per conseguire finalità di natura pubblica; tale contratto deve contenere alcuni elementi
essenziali, come le caratteristiche del servizio, il prezzo delle prestazioni, la disciplina
delle revisioni contrattuali, le sanzioni per l’inadempimento, ecc..
Nulla era stabilito in materia di modalità di accesso al mercato del TPL. Nel 2000 la
Commissione europea ha proposto un regolamento in cui si seguiva la logica della concorrenza
per il mercato, prevedendo il ricorso alla gara come strumento normale (salvo
alcune eccezioni) per la selezione del gestore. Nella versione finale del regolamento
(1370/2007)14, tale indirizzo è stato però attenuato. Si recepisce l’orientamento espresso
dalla Corte di Giustizia in merito al cosiddetto caso Altmark15 e si prevede che le au-
8 Cfr. Gagnepain e Ivaldi (2002) per il caso della Francia; Dalen e Gomez-Lobo (1996, 1997, 2003) per il caso della
Norvegia. Nei contratti di tipo cost-plus la remunerazione del gestore è pari alla somma dei suoi costi e di un profitto,
La remunerazione può essere completamente predeterminata alla stipula del contratto oppure variare in funzione dei
costi effettivamente sostenuti e/o dei risultati ottenuti in termini di quantità e qualità del servizio.
9 Cfr. Fraquelli e Piacenza (2003) e Piacenza (2006).
10 In Bruzzo Margari e Erbetta (2006) viene evidenziato come non tutti i casi analizzati rispondano al principio di
maggiore efficienza associato ai contratti con elevato potere di incentivo; alcune realtà (come ad esempio Bolzano e
l’Emilia Romagna) hanno inoltre adottato specifici provvedimenti prima della riforma.
11 Gli OSP sono definiti come quegli obblighi che l’impresa non assumerebbe in toto o non assumerebbe nella stessa
misura né alle stesse condizioni se considerasse esclusivamente il proprio interesse commerciale.
12 Su tali aspetti, cfr. Sabbatini (2008).
13 Tale contratto viene definito come “contratto concluso tra le autorità competenti di uno Stato membro e un’impresa
di trasporto allo scopo di fornire alla collettività servizi di trasporto sufficienti”.
14 Il regolamento abroga il 1191/69.
15 Il caso riguardava il ricorso presentato da un piccolo operatore tedesco che contestò l’assegnazione senza gara nel
1994 a un’altra azienda della licenza di operare date linee di bus. La Corte di giustizia europea nel 2003 sentenziò che
i contratti di servizio pubblico possono essere assegnati senza gara, purché le compensazioni siano determinate sulla
base di un confronto con un’impresa “tipica, ben gestita e provvista di mezzi di trasporto in modo adeguato”.
8
torità pubbliche degli Stati membri possano utilizzare le procedure concorsuali per
affidare i servizi, ma possano altresì erogarli direttamente o procedere all’affidamento
diretto a un soggetto giuridicamente distinto dall’autorità competente sul quale quest’ultima
eserciti un “controllo” analogo a quello esercitato sui propri servizi (cd. affidamento
in-house). Inoltre, al ricorrere di determinate soglie minime anche l’affidamento
a terzi può avvenire senza gara. Qualora l’operatore interno o controllato dall’autorità
pubblica sia l’affidatario diretto del servizio, esso non può partecipare a gare al di fuori
del territorio di competenza dell’autorità concedente. Il regolamento entrerà in vigore il
3 dicembre 2009 e prevede un periodo transitorio di 10 anni.
3.2 L’esperienza di alcuni paesi europei
Pur in assenza di una normativa comunitaria specifica, negli ultimi due decenni alcuni
dei maggiori paesi europei hanno avviato una serie di riforme orientate ad una maggiore
concorrenza. Nella maggior parte dei casi tali riforme hanno introdotto un regime
di concorrenza per il mercato, in cui i meccanismi competitivi operano al momento
dell’aggiudicazione della gara e l’impresa affidataria gestisce il servizio in regime di
monopolio per la durata del contratto. Più raramente (ad esempio in gran parte del
Regno Unito) il servizio viene gestito contemporaneamente da una pluralità di operatori
in competizione (concorrenza nel mercato). La transizione dal vecchio al nuovo regime
è stata ovunque piuttosto lunga e graduale e il ruolo svolto dalle agenzie pubbliche è
stato fondamentale sia nella predisposizione dei bandi e nell’effettuazione delle gare sia
nella pianificazione e regolazione del servizio a livello territoriale. Non mancano i casi
di paesi (ad esempio la Germania e la Spagna) in cui il mercato è rimasto sostanzialmente
chiuso. Secondo alcune ricerche condotte su dati degli anni novanta relativi a diverse
città dell’UE, ai sistemi di concorrenza regolata si associerebbero risultati migliori
in termini di attrattività del servizio e di efficienza rispetto ai casi di totale deregolamentazione
o di assenza di competizione; tali indicazioni vanno accolte comunque con cautela
per la natura prevalentemente descrittiva delle analisi e l’assenza di significatività
statistica dei risultati (ICLEI, 2003; Buchanan and Partners, 2002).
Francia. – In Francia la riforma del TPL venne avviata nel 1982 con la cosiddetta
Legge LOTI (Loi d’Orientation des Transports Intérieurs): la responsabilità dell’organizzazione
del TPL urbano venne decentrata agli enti locali. Questi definiscono le caratteristiche
e il livello del servizio di TPL, potendo scegliere tra tre modelli alternativi di
organizzazione e di gestione del servizio: affidamento del servizio a un ente pubblico
(régie); creazione di una partnership pubblico-privato (société d’économie mixte, con
capitale a maggioranza pubblica) affidataria del servizio; ricorso a una gara per la selezione
di un’impresa privata. La successiva riforma Sapin del 1993 impose l’obbligo
generalizzato del ricorso a procedure concorsuali. Vennero anche tipizzati possibili contratti
di servizio, del tipo net cost e gross cost, al fine di incentivare i gestori a una maggiore
efficienza ed efficacia del servizio. Nel 2002 la situazione del TPL urbano era caratterizzata
dalla larga prevalenza (69 per cento) dei casi di affidamento con gara a operatori
privati (nel 21 per cento dei casi l’operatore era una società mista e nel restante 10
per cento un ente pubblico; cfr. Roy e Yvrande-Billon, 2007). La tipologia di contratto
più diffusamente adottata è quella del net cost (51 per cento dei casi nel 2002), seguita
da quella gross cost (27 per cento dei casi); il 20 per cento dei contratti è basato sul
modello del “contratto di gestione” o cost-plus (cfr. sopra). Va però detto che nell’Ile de
France (comprensiva di Parigi) il maggiore operatore (RATP) è di proprietà del Gover9
no ed è concessionario del servizio in base ad affidamento diretto. Secondo Roy e
Yvrande-Billon (ibidem), nei casi in cui il servizio è stato affidato con gara a privati le
performance sono state migliori; inoltre i gestori con contratti del tipo cost-plus hanno
mostrato livelli più elevati di inefficienza; la partnership avrebbe peraltro mostrato livelli
di inefficienza maggiori rispetto all’alternativa completamente privata. A parte il piccolo
centro di Perpignan, ove opera un gestore spagnolo, il mercato è sinora rimasto
chiuso agli operatori non francesi. Vi è inoltre un elevato grado di concentrazione dell’offerta:
secondo Boitani e Cambini (2004), nel 2004 nel settore del TPL urbano le prime
tre società controllavano il 50 per cento delle reti e servivano il 70 per cento della
popolazione. Temporalmente, questa elevata concentrazione data dagli anni settanta dello
scorso secolo, in un contesto basato su affidamenti diretti. L’evoluzione del quadro
normativo verso forme di concorrenza per il mercato sarebbe quindi avvenuta dopo il
realizzarsi di un certo consolidamento dell’offerta16.
Regno Unito. – Il mercato del TPL urbano è organizzato in maniera diverisificata sul
territorio (Isfort, 2006). Nel caso di Londra, in particolare, l’attuale assetto del TPL su
gomma costituisce l’esito di un processo avviato a metà degli anni ottanta, con il Transport
Act del 1984: in base a tale normativa, il London Transport, controllato direttamente
dal Governo, ha dismesso l’attività di gestione diretta dei servizi di trasporto in
superficie ed ha assunto compiti di pianificazione, coordinamento e politica tariffaria,
divenendo la controparte contrattuale dei gestori. Questi, operatori privati, sono stati selezionati
sulla base di gare; il processo si è completato nel 1999. Pur in presenza di lotti
messi a gara di ridotte dimensioni, la struttura del mercato è evoluta verso un notevole
grado di concentrazione. Nel complesso, anche se va ricordato che l’uso del TPL è stato
altresì favorito da forti misure di road pricing, l’offerta, misurata in termini veicoli-km,
è aumentata del 32,2 per cento (rispetto al 1999-2000, anno di avvio definitivo del
nuovo assetto) ed i passeggeri annualmente trasportati dell’11,7 per cento, con una
riduzione dei costi operativi del 34,9 per cento (Cox e Duthion, 2001, citati in Boitani e
Cambini, ibidem). Nel resto del paese (eccetto l’Ulster) una parte prevalente del mercato
è completamente aperta alla concorrenza: si tratta infatti di servizi commerciali non
sussidiati che le imprese, previa registrazione presso il Traffic Commissioner, sono
libere di offrire, definendo in autonomia tratte servite, orari, tariffe, ecc.. I servizi considerati
non commerciali beneficiano di sussidi, in relazione alla funzione sociale svolta
(individuata da un ente pubblico) e devono essere erogati secondo regole definite da un
organismo tecnico pubblico, a cui competono funzioni di pianificazione, di selezione
delle imprese su base competitiva e di controllo dell’osservanza dei contratti di servizio.
Secondo Boitani e Cambini (ibidem), il sistema di concorrenza nel mercato ha determinato
una riduzione dei sussidi pubblici e un significativo aumento della redditività
degli operatori, ma parecchi problemi per l’utenza, con aumento delle tariffe, concentrazione
dell’offerta sulle tratte più redditizie, innalzamento dell’età media dei veicoli,
bassa integrazione di rete e tariffe e instabilità del servizio; pur in presenza di un au-
16 Tra i maggiori operatori vi sono Keolis, nata dalla fusione tra VIA Transport (importante società che gestisce il
TPL urbano in città come Lyon e Lille) e Cariane (società sussidiaria di SNCF, monopolista del trasporto ferroviario
in Francia), Connex, società consociata del Gruppo Vivendi, secondo operatore nel trasporto urbano per quota di
mercato e prima compagnia privata nel mondo nel settore dei trasporti pubblici, con una forte presenza all’estero, e
Transdev, consociata di Caisse des Dépots et Consignations, attiva in numerosi grandi centri urbani francesi (come
Toulouse, Montpellier e Nantes) e con una diffusa presenza all’estero nel settore tranviario in cui è specializzata.
10
mento complessivo dell’offerta in termini di veicoli-km, il numero di passeggeri trasportati
è diminuito.
Svezia. – Con la riforma del 1978 la responsabilità del TPL è stata attribuita agli enti
locali, ciascuno dei quali ha istituito un’apposita Agenzia, responsabile della pianificazione
dei servizi, della tariffazione, del finanziamento e della scelta tra gara e affidamento
diretto. A seguito di una successiva riforma, dal 1989 le autorità per il trasporto
pubblico di contea create allo scopo sono libere di scegliere la modalità di affidamento.
Il ricorso alle procedure concorsuali si è diffuso gradualmente, dal 7 per cento dei casi
nel 1980 al 95 per cento nel 1999. Corrispondentemente i costi unitari di produzione
sono diminuiti, pur in presenza di una sostanziale stabilità degli addetti al comparto.
Anche i sussidi pubblici sono calati, mentre il servizio erogato è aumentato quantitativamente.
Per incentivare i gestori a livelli maggiori di efficienza e di qualità sono stati introdotti
contratti del tipo net cost, con parziale collegamento dei compensi pubblici a
indici di soddisfazione dell’utenza. Nel tempo è cresciuto il grado di concentrazione
dell’offerta, anche con l’ingresso di grandi compagnie estere, la riduzione delle imprese
controllate dalle municipalità e l’aumento delle quote di mercato degli operatori privati
a scapito di quelli pubblici.
Germania. – In Germania, sebbene sia prevista la possibilità di ricorrere a procedure
concorsuali, il mercato è caratterizzato dalla presenza prevalente di operatori pubblici
che erogano il servizio sulla base di affidamenti diretti. Diffuso è peraltro il ricorso al
subappalto: si stima che le circa 400 maggiori aziende pubbliche di servizi urbani affidino
circa il 30 per cento dei servizi a circa 1.500 imprese private sulla base di gare. Questo
mercato “secondario” sembrerebbe avere accresciuto i livelli di efficienza rispetto a
una situazione di servizio pubblico “puro” (Asstra-Anav, 2005). Sul piano istituzionale,
la riforma del 1996 ha rafforzato le competenze dei Länder e degli enti territoriali. A
livello locale il coordinamento dell’organizzazione dei servizi, basato su principi-guida
individuati dagli enti locali, e la gestione del rapporto con i gestori sono di competenza
di un’Autorità pubblica locale. I servizi commerciali vengono assegnati tramite concessione
di una licenza di durata predefinita all’operatore prescelto; quelli non commerciali
vengono assegnati a un operatore dotato di licenza oppure tramite procedure concorsuali;
nei fatti prevale l’affidamento diretto (Boitani e Cambini, ibidem).
3.3 L’assetto italiano precedente alla riforma
Prima della riforma del 1997 il settore del TPL, come in generale quello dei servizi
pubblici, è stato disciplinato per oltre sessant’anni dal Regio Decreto 2578/192517, superato
solo nel 1990 con l’entrata in vigore della legge 142. Nel complesso, tale disciplina
consentiva l’affidamento diretto dei servizi ad aziende speciali, consorzi e società
di capitali di proprietà (anche non maggioritaria) degli enti locali, con l’unico vincolo
che le aziende affidatarie non potevano gestire tali servizi al di fuori del proprio territorio
di competenza. Nel 1981, con la legge 151, venne istituito il Fondo nazionale trasporti
(FNT), a cui si accompagnava la determinazione delle modalità di calcolo dei
contributi di esercizio alle aziende, basate sulla nozione di costo standardizzato del servizio;
l’istituto prevedeva che i finanziamenti annualmente determinati dalla legge finanziaria
venissero trasferiti alle Regioni e da queste destinati esclusivamente alle a-
17 Testo unico della legge sull’assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei comuni e delle province.
11
ziende di trasporto con l’obiettivo di conseguire l’equilibrio economico dei servizi. Il
meccanismo, tuttavia, si rivelò inefficace ai fini della copertura dei disavanzi di esercizio
e il legislatore fu costretto a intervenire ripetutamente nei due decenni successivi
per ripianare i disavanzi pregressi (Asstra, 2007).
Alle problematiche economico-finanziarie del settore si è associata una disciplina
“speciale” dei rapporti di lavoro (Treu e Tiraboschi, 2002), storicamente discendente dal
Regio Decreto 148/193118. Solo nel 1988 la legge 270 stabiliva la derogabilità delle disposizioni
contenute nel R.D. 148 a opera della contrattazione collettiva, avviando un
processo di delegificazione della disciplina del lavoro nel comparto (per certi aspetti antecedente
a quanto accaduto nel pubblico impiego). Alla riduzione degli spazi di applicabilità
del regio decreto non si è però accompagnata una piena modernizzazione dei
rapporti di lavoro: mentre continuano a essere vigenti parti della disciplina del 1931, è
ribadita una differenziazione rispetto alle regole sia del diritto comune sia del lavoro
pubblico.
In assenza di un reale vincolo di bilancio delle aziende di TPL, fra il 1966 e il 1996
la copertura dei costi delle autolinee con ricavi da traffico era scesa dal 70 al 30 per cento
(Boitani e Cambini, 2002). D’altro lato, i consumatori avevano manifestato una crescente
insoddisfazione per la qualità del servizio offerto, nonostante le tariffe del TPL si
fossero mantenute particolarmente basse rispetto ai principali paesi europei.
3.4 La riforma del trasporto pubblico in Italia
La riforma del 1997 muoveva quindi dalla grave situazione finanziaria delle aziende
di gestione, in costante peggioramento dagli anni settanta, a causa di una dinamica dei
costi assai più sostenuta di quella dei ricavi, e dall’insostenibilità delle politiche di copertura
“a pie’ di lista” dei disavanzi con fondi pubblici (cfr. par. 5.3). Già nel 1995 con
la legge 549 era stato abolito a decorrere dall’anno successivo il FNT, nell’intento di
rendere più stringente il vincolo di bilancio, attribuendo alle Regioni la responsabilità
finanziaria sul servizio di TPL e assegnando a tal fine gli introiti derivanti da una quota
dell’accisa sulla benzina per autotrazione.
La nuova regolamentazione, introdotta con il D.lgs. 422/1997 (cosiddetto Decreto
Burlando), parzialmente integrato dal successivo D.lgs. 400/1999, era volta a modernizzare
e liberalizzare il settore, anche con l’introduzione di meccanismi concorrenziali
nella selezione del gestore dei servizi (Sabbatini, 2008). I principi della riforma erano: il
decentramento alle Regioni e da queste agli enti locali (in base al principio di sussidiarietà)
delle funzioni di programmazione, finanziamento e controllo; l’introduzione di
un principio di graduale copertura dei costi del servizio tramite tariffa; la separazione tra
il soggetto pubblico che programma e controlla e quello, avente natura privatistica, che
eroga il servizio; la selezione di quest’ultimo tramite procedure di gara, secondo la
logica della concorrenza per il mercato. L’esercizio dei servizi di TPL viene regolato da
contratti di servizio di durata non superiore a nove anni e deve rispondere a principi di
economicità ed efficienza19.
18 “Coordinamento delle norme sulla disciplina giuridica dei rapporti collettivi del lavoro con quelle sul trattamento
giuridico-economico del personale delle ferrovie, tramvie e linee di navigazione interna in regime di concessione”.
19 Il contratto di servizio deve assicurare la “completa corrispondenza tra oneri per servizi e risorse disponibili”, al
netto dei proventi tariffari (pena la nullità del contratto stesso), secondo un principio di certezza finanziaria e di co12
La gradualità nell’applicazione di questi principi si è spesso mutata in incertezza
sulla direzione del cambiamento (è la L. 308/2004 che ha sancito l’applicabilità al settore
del D.lgs. 422/1997, resa dubbia da interventi legislativi successivi20), con un diffuso
e ripetuto ricorso a regimi transitori, soprattutto per quanto attiene il ricorso alla gara
per la selezione del gestore, ricorso di fatto sinora rimasto un’opzione e non un obbligo.
L’obbligatorietà della procedura di gara è stata ulteriormente procrastinata dal cosiddetto
Decreto Milleproroghe, convertito con L. 17/2007, al 31 dicembre 2007. Alla fine di
luglio 2008 era in discussione in Parlamento il D.L. 112/2008 che prevedeva un ulteriore
rinvio dell’obbligo di affidamento con gara al 31 dicembre 2010 e la possibilità di deroghe
a tale obbligo.
La nuova disciplina introdotta alla fine degli anni novanta attribuisce alle Regioni un
ruolo centrale, assegnando lor compiti di programmazione, coordinamento, finanziamento
e controllo. A tali enti competono in particolare la definizione degli indirizzi per
la pianificazione dei trasporti locali, la redazione del Piano regionale dei trasporti (PRT)
e dei Programmi triennali dei servizi (PTS). Il PRT ha il fine di assicurare una rete di
trasporti che privilegi le integrazioni modali e favorisca quelle a minore impatto ambientale;
i PTS individuano la rete e l’organizzazione dei servizi, l’integrazione modale
e tariffaria, le risorse da destinare agli investimenti e all’esercizio, le modalità di determinazione
delle tariffe, le modalità di attuazione e revisione dei contratti di servizio
pubblico, il sistema di monitoraggio dei servizi e i criteri per la riduzione della congestione
e dell’inquinamento. Alle Regioni spetta, inoltre, la definizione, d’intesa con
gli enti locali, dei servizi minimi, i cui costi sono a carico del bilancio regionale. Insieme
con gli enti locali, le Regioni definiscono infine i cosiddetti obblighi di servizio
pubblico, previsti dalla normativa comunitaria, prevedendo nei contratti di servizio le
corrispondenti compensazioni economiche alle aziende di gestione. Le Regioni conferiscono
agli Enti locali tutte le funzioni e i compiti regionali in materia di TPL che non
richiedono l’esercizio unitario a livello regionale (ai sensi dell’art. 117 della Costituzione).
È quindi al livello regionale e locale che occorre guardare, al fine di analizzare il
grado di attuazione della riforma. Si utilizzano a questo fine, oltre all’ampia letteratura
esistente, i risultati dell’indagine che la Banca d’Italia ha effettuato tramite le sue Filiali
nel primo trimestre del 2007. La rilevazione, condotta in tutti i capoluoghi di provincia,
si è concentrata su tre aspetti principali: il contesto normativo e istituzionale di riferipertura
di bilancio; esso deve prevedere obbligatoriamente il progressivo incremento del rapporto tra ricavi di traffico
e costi operativi, che a partire dal 2000, avrebbe dovuto essere pari ad almeno 0,35. Nel contratto di servizio sono
indicati – tra l’altro – le caratteristiche dei servizi forniti, gli standard qualitativi minimi del servizio, la struttura tariffaria,
le sanzioni in caso di mancata osservanza del contratto. Nel contratto sono definiti anche gli obblighi di servizio
pubblico e le corrispondenti compensazioni economiche.
20 Gli interventi più rilevanti hanno riguardato gli effetti delle modifiche del Titolo V della Costituzione, con l’attribuzione
alle Regioni di potestà legislative esclusive in tutte le materie non comprese tra quelle di competenza esclusiva
o concorrente dello Stato, e l’art. 113 del D.lgs. 267/2000 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti
locali-TUEL), successivamente modificato dalla L. 448/01. In particolare, l’art. 113 del TUEL reintroduceva la facoltà
di gestire i servizi pubblici locali in forme diverse da quella prevista dal Decreto Burlando, tra cui l’affidamento inhouse,
determinando, tra l’altro, l’invio di una lettera di costituzione in mora da parte della Commissione europea per
violazione della normativa in materia di concorrenza. In presenza di tali modifiche, alcune amministrazioni locali erano
ritornate all’affidamento in-house dei servizi di TPL. Il periodo di incertezza si è protratto per alcuni anni, sino
al 2004 quando l’entrata in vigore della cosiddetta legge delega ambientale (L. 308/04) ha disposto espressamente la
non applicabilità dell’art. 113 del TUEL al settore del TPL, “che resta disciplinato” dal Decreto Burlando e successive
modificazioni. È stata così ripristinata la situazione ex ante.
13
mento a livello regionale; le modalità di affidamento del servizio di TPL urbano su
gomma nei comuni capoluogo, il sistema dei controlli, del monitoraggio della domanda
e dell’offerta e di enforcement; alcuni indicatori economici e fisici su costi, quantità e
qualità dei servizi erogati. Per il primo aspetto le informazioni sono state attinte presso
gli enti e le istituzioni pubbliche locali; per il secondo l’unità di rilevazione è stato
l’ente pubblico regolatore del servizio urbano (agenzia, comune, ecc.); per il terzo i dati
sono stati richiesti direttamente ai gestori.
4. L’attuazione della riforma a livello regionale
Sul piano del recepimento del nuovo quadro complessivo, quasi tutte le Regioni hanno
legiferato lungo le linee del decreto Burlando ed adoperando i più pregnanti poteri
loro attribuiti dalla riforma costituzionale del 2001. Per 10 regioni a statuto ordinario
l’introduzione della nuova disciplina è stata pressoché immediata (entro il 1998); le
restanti cinque vi hanno provveduto negli anni successivi, da ultimo la Campania nel
2002; le normative ricalcano in generale i contenuti del Decreto Burlando. Tra le regioni
a statuto speciale, la Valle d’Aosta e il Friuli Venezia Giulia già nei mesi precedenti
all’emanazione del Decreto Burlando si erano dotate di normative che per certi versi ne
anticipavano alcuni elementi innovativi, come la previsione del ricorso alle procedure
concorsuali; in Sardegna una legge coerente con la legislazione nazionale è stata approvata
solo nel 2005; per contro, in Sicilia e nelle Province autonome di Trento e Bolzano
la disciplina vigente è più datata e quindi disallineata con la riforma21.
Differenze significative tra regioni iniziano ad emergere nei passi istituzionali successivi.
Il PRT, strumento fondamentale attraverso cui si esplica il ruolo di programmazione
della Regione, risulta approvato in 16 regioni, mentre non è previsto in Lombardia
(dove esistono “linee guida” regionali) e in Valle d’Aosta (dove esiste un piano di bacino).
Il contenuto dei Piani risulta comunque piuttosto eterogeneo, con gradi di approfondimento
molto diversi (anche perché il dettato legislativo regionale in taluni casi
ne specificava nel dettaglio il contenuto, in altri si limitava al contenuto minimo). La
definizione dei servizi minimi a marzo 2007 risultava effettuata nel caso dei trasporti su
gomma in 10 regioni (a cui va aggiunta la Provincia di Trento), solo in due casi però seguendo
la logica di integrazione modale prevista dalla normativa; alla stessa data solo in
sei regioni era stato elaborato il PTS. Il decentramento delle funzioni agli enti locali
risulta in genere piuttosto parziale e talora soggetto ad ambiguità interpretative: all’inizio
del 2006 otto regioni e la provincia di Bolzano non avevano ancora effettuato il trasferimento
delle risorse strumentali agli enti locali, mentre in altre tre il decentramento è
stato parziale. Agenzie per la mobilità risultano presenti in quattro regioni (in altre 5 se
ne prevede la costituzione) con funzioni di progettazione e controllo, integrate in taluni
casi da compiti relativi all’organizzazione delle gare, alla redazione dei contratti di servizio,
alla definizione e gestione della politica tariffaria, al mantenimento delle strutture
e del parco mezzi. Osservatori regionali risultano costituiti in otto regioni (anche se in
una di queste non è ancora operativo), mentre in altre quattro ne è prevista l’istituzione.
21 In Sicilia solo alla fine del 2005 e nell’ambito della Legge regionale 19/2005 contenente disposizioni di varia natura
è stato deciso l’avvio di uno studio per la pianificazione del riassetto del comparto del TPL; nelle more
dell’approvazione del piano, le concessioni esistenti (accordate in base alla legge nazionale 1822/1939 e dalla L.R.
10/1964) sono state trasformate in contratti di affidamento provvisorio della durata di 3 anni.
14
Le normative regionali si sono spesso interessate dell’eventuale trasferimento del
personale dipendente dal precedente gestore all’impresa affidataria subentrante, una
questione che può incidere sull’ampiezza della partecipazione alle gare. Quasi tutte le
regioni hanno emanato norme di dettaglio, introducendo in alcuni casi ulteriori vincoli,
soprattutto nel caso di subentro di un nuovo gestore, rispetto alla disciplina nazionale
che di per sé prevedeva “l’obbligo dell’applicazione, per le singole tipologie del comparto
dei trasporti, dei rispettivi contratti di lavoro, così come sottoscritti dalle organizzazioni
sindacali maggiormente rappresentative e dalle associazioni datoriali di categoria”
ed il mantenimento, per quanto possibile, del trattamento precedentemente goduto
dai dipendenti e i rispettivi diritti acquisiti22. Alcune normative regionali si sono spinte
sino a fissare un obbligo di definizione preventiva, insieme con le organizzazioni
sindacali, degli aspetti relativi ai diritti dei dipendenti23.
Nelle intenzioni del legislatore nazionale il ricorso alle gare rivestiva un ruolo centrale
ai fini del superamento degli assetti preesistenti. In generale, il quadro relativo alle
modalità effettive di selezione del gestore attuale indica come ciò non sia sempre avvenuto.
All’inizio del 2007 in meno della metà dei comuni capoluogo di provincia il
servizio è svolto da un’impresa selezionata in base a una gara, mentre sono ancora
prevalenti i casi di affidamento diretto o in-house. Sul piano geografico, il ricorso alle
procedure concorsuali è diffuso solo in alcune regioni, prevalentemente localizzate nel
Centro-Nord (tav. 1).
In otto regioni non è stata effettuata alcuna gara24. La frequenza del ricorso alle gare
è inversamente correlata con la dimensione dell’area, dal 53 per cento nei bacini fino a
500 mila abitanti all’11 in quelli con oltre 1 milione. Anche laddove l’affidamento è
stato basato su procedure concorsuali, l’aggiudicatario del servizio è peraltro risultato
nella maggior parte dei casi il gestore precedente, talora associato con altri soggetti. In
generale il numero dei partecipanti è stato quasi sempre molto basso (in quasi il 70 per
cento dei casi meno di tre, nel 40 per cento un solo partecipante) e scarsa è stata la
presenza di concorrenti esteri (tav. 2). Nel 2007 sono stati rilevati e sanzionati dall’Autorità
garante della concorrenza e del mercato accordi tra 15 società di gestione, volti a
mantenere in capo al gestore precedente il servizio nel rispettivo bacino storico di
22 In particolare, l’art. 26 del già citato R.D. 148/1931, richiamato esplicitamente in numerose normative regionali,
prevede che in caso di cessione di linee o di fusione di aziende il passaggio del personale di ruolo alla nuova azienda
sia assoggettato alle “disposizioni stabilite dall’autorità governativa all’atto dell’approvazione della cessione o della
fusione, mantenendo, per quanto è possibile, al personale un trattamento non inferiore a quello precedentemente goduto
e assicurati i diritti acquisiti”. In caso di “mutamento nei sistemi di esercizio”, “l’azienda deve utilizzare, in
quanto sia dichiarato idoneo dall’autorità governativa, e nei limiti dei posti da questa riconosciuti necessari, il personale
addetto ai vari servizi, rispettandone, per quanto è possibile, i diritti acquisiti”. In tutti questi casi e in quello di
riduzioni di posti per “limitazione, semplificazione o soppressione di servizi, debitamente autorizzata dall’autorità
governativa”, l’azienda “può procedere ai necessari esoneri di agenti nelle qualifiche in cui risultino le eccedenze,
salvo ad assegnarli nei limiti del possibile ad altre qualifiche immediatamente inferiori”; in tutti questi casi l’azienda
“è tenuta a riprendere di preferenza gli agenti esonerati che ne facciano domanda, a misura che si rendono vacanti i
posti, cui essi sono idonei, purché durante il servizio precedentemente prestato non siano incorsi in una delle mancanze
previste dagli artt. 43 e 45. Il diritto alla preferenza si estingue dopo il quinto anno dall’esonero”.
23 Nella disciplina di gran parte delle regioni a statuto ordinario viene introdotto espressamente l’obbligo del mantenimento
del trattamento economico e normativo dei contratti collettivi aziendali (oltre che nazionali) preesistenti; in
due di queste sono stabiliti anche vincoli di carattere territoriale nell’utilizzo del personale; prima dell’espletamento
delle gare sono previste in alcuni casi forme di concertazione preventiva con le organizzazioni sindacali riguardo ai
diritti dei dipendenti.
24 Va inoltre evidenziato che, anche in relazione ai successivi interventi legislativi introdotti a livello nazionale, anche
a livello regionale sono stati emanati provvedimenti di modifica e di integrazione delle normative originarie di recepimento
che hanno attenuato o bloccato l’iniziale orientamento “liberalizzante”.
15
insediamento e a ridurre il confronto competitivo tra operatori potenzialmente concorrenti
nel caso di partecipazione a gare fuori bacino25.
Tav. 1
Modalità di affidamento del servizio di TPL urbano nei comuni capoluogo di provincia
(valori percentuali)
Gara Affidamento diretto Affidamento in-house
46,4 25,8 27,8
MODALITÀ DI ATTRIBUZIONE RICAVI TARIFFARI (1)
Al gestore (net cost) All’ente pubblico (gross cost) Totale
85,6 14,4 100,0
IN CASO DI GARA, PRESENZA DEL GESTORE PRECEDENTE TRA GLI AGGIUDICATARI (2)
Sì, totalmente Sì, nell’ambito di ATI, consorzi, ecc. Totale
58,5 19,5 100,0
GARE PER AREA GEOGRAFICA (3)
Nord Centro Sud e Isole
58,7 66,6 11,1
GARE PER DIMENSIONE DEL BACINO D’UTENZA (4)
Fino a 500 mila Tra 501 mila e 1 milione Oltre 1 milione
53,0 36,4 11,1
GARE PER PERIODO (3) (5)
Tra il 1998 e il 2001 Tra il 2002 e il 2004 Dopo il 2004
18,6 69,8 11,6
Fonte: Rilevazione Banca d’Italia (febbraio-marzo 2007).
(1) Dati riferiti a tutti i comuni capoluogo di provincia che hanno fornito risposte, indipendentemente dall’effettuazione o meno di una gara. Le
frequenze si riferiscono al totale delle risposte raccolte. Per 6 comuni non sono disponibili le informazioni. – (2) Il totale comprende anche i casi
in cui l’aggiudicatario è risultato diverso dall’incumbent. – (3) Le frequenze si riferiscono al totale delle risposte raccolte. – (4) Le frequenze si
riferiscono al totale delle risposte raccolte. La dimensione del bacino d’utenza è misurata dalla popolazione residente nella provincia nel 2001
(dati Istat). – (5) I dati si riferiscono alla distribuzione temporale rispetto al totale delle gare complessivamente bandite dal 1998. La data considerata
è quella della pubblicazione del bando.
Dopo una fase, il periodo 2002-04, di abbastanza diffuso ricorso alle gare (tav. 1),
con però un numero piuttosto esiguo di partecipanti26 forse ascrivibile alla relativa impreparazione
dei soggetti potenzialmente interessati, si è avuta una riduzione delle gare
(nel 2006 non risulta essere stata bandita alcuna gara27) ed una crescita del numero dei
concorrenti, inclusa una piccola pattuglia di operatori esteri.
Un’indicazione indiretta del basso grado di concorrenza può essere tratta dall’entità
dei ribassi, irrilevante nella maggior parte delle gare (meno dell’1 per cento nel 65 per
cento delle gare, in base alle elaborazioni condotte sui dati di Boitani e Cambini (ibidem)
e Cambini e Galleano (2005); a tale fenomeno possono avere contribuito la larga
prevalenza dell’utilizzo dell’offerta economicamente più vantaggiosa come criterio per
25 Cfr. Provvedimento n. 78 dell’8 novembre 2007. Secondo l’Autorità, gli operatori coinvolti (tra cui alcune delle
maggiori società del settore a livello italiano) “hanno costituito macro-aggregazioni a valenza nazionale, per partecipare
in modo coordinato alle gare che si sarebbero dovute svolgere per l’affidamento del servizio di TPL, con l’esplicita
finalità di limitare la concorrenza e proteggere il bacino storico di riferimento dell’operatore dominante già
attivo in una certa area territoriale (..). Le intese sanzionate hanno contribuito ad eludere la piena realizzazione del
processo di liberalizzazione del settore, in vista dell’affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale tramite gara,
che è slittato al prossimo gennaio 2008”. Le sanzioni complessivamente sono state pari a poco meno di 10 milioni di
euro.
26 Nel 50 per cento dei casi vi è stato un solo partecipante, contro valori di circa un quarto e un terzo negli anni precedenti
al 2002 e nel 2005, rispettivamente.
27 In base alle informazioni raccolte sulle gare in fase di predisposizione e su quelle non ancora aggiudicate, il quadro
non dovrebbe essere cambiato in modo significativo; infatti, solo 6 comuni capoluogo, di cui 3 localizzati al Nord e 3
al Centro, hanno dichiarato l’intenzione di aggiudicare con gara il servizio di TPL urbano entro il 2008.
16
la selezione dei concorrenti (96 per cento dei casi) e l’attribuzione di pesi relativamente
bassi alla componente economica dell’offerta. Nei pochi casi in cui il ribasso ha raggiunto
valori significativi le gare sono state contraddistinte da un numero relativamente
alto di partecipanti, da un peso più elevato attribuito alla componente economica dell’offerta,
dalla minore incidenza delle cosiddette “clausole sociali”.
Tav. 2
Alcune caratteristiche delle gare per l’affidamento del servizio di TPL urbano
nei comuni capoluogo di provincia
(valori percentuali)
NUMERO DEI PARTECIPANTI ALLA GARA
Meno di 3 Pari a 3 Oltre 3
69,6 15,2 15,2
NUMERO DEI PARTECIPANTI ESTERI ALLA GARA
Nessun partecipante 1 partecipante Almeno 2 partecipanti
86,1 11,1 2,8
ENTITÀ RIBASSO
Meno dell’1% Tra 1% e meno del 5% Almeno 5%
65,4 30,8 3,8
CRITERIO DI VALUTAZIONE ADOTTATO
Offerta economicamente
più vantaggiosa
Massimo ribasso Totale
95,7 4,3 100,0
TIPOLOGIA DI CONTRATTO ADOTTATO
Net cost Gross cost Totale
86,4 13,6 100,0
Fonte: Rilevazione Banca d’Italia (febbraio-marzo 2007) e per i ribassi Boitani e Cambini (2004) e Cambini e Galleano (2005).
In base all’indagine Banca d’Italia, il contratto di servizio maggiormente adottato,
tanto in caso di affidamento con gara che per le altre modalità di affidamento, è quello
net cost, che ha riguardato l’86 per cento dei casi rilevati. In tutti i casi rilevati di cambiamento
del gestore in seguito alla gara, l’aggiudicatario è stato obbligato dal bando a
garantire la continuità del posto di lavoro e delle condizioni contrattuali ai dipendenti
dell’incumbent.
Le procedure concorsuali osservate hanno riguardato per lo più bacini individuati in
base a criteri di natura giuridico-amministrativa. Al riguardo, Boitani e Cambini (ibidem)
hanno evidenziato come sono generalmente mancate analisi preliminari condotte a
livello regionale sull’esistenza di eventuali economie di scala che avrebbero potuto portare
a definire (e mettere a gara) bacini di ampiezza diversa, eventualmente aggregando
più territori.
Per misurare l’intensità dei divari territoriali nel processo di liberalizzazione è stato
elaborato un indicatore sintetico, che è stato utilizzato anche come variabile esplicativa
delle performance dei gestori (cfr. par. 5.4). Si è fatto riferimento a un recente lavoro di
Conway e Nicoletti (2006) predisposto per l’OCSE, che costruisce per alcuni settori non
manifatturieri un indice del rispettivo grado di regolamentazione: applicando la metodo17
logia utilizzata nel lavoro citato per il trasporto ferroviario passeggeri, si sono considerati
tre gruppi di variabili fondamentali, indicati nella tav. 328.
Tav. 3
Variabili utilizzate per la costruzione di un indicatore di liberalizzazione
INDICATORE Variabili utilizzate Valori assunti Peso
Natura pubblica o privata del socio
di maggioranza
Pubblica=0
Privata=1
0,20
Ownership
Proprietà pubblica con socio di
minoranza privato
Interamente pubblica=0
Presenza socio privato di minoranza=1
0,05
Vertical Separation Proprietà della rete e degli impianti
In capo al gestore=0
In capo ad ente distinto dal gestore (agenzia,
ente locale) =1
0,25
Entry Regulation Modalità di affidamento del servizio
Ricorso a gara=1
Affidamento diretto, in-house o concessione=0
0,50
I valori assunti dall’indicatore nei singoli capoluoghi di provincia sono stati aggregati
per regione in base a pesi proporzionali all’incidenza relativa della popolazione della
provincia sul totale regionale. Come evidenziato nella fig. 1, l’indicatore del grado di liberalizzazione
nel complesso assume valori modesti e in 13 regioni è inferiore a quello
medio; 4 delle prime 5 regioni in ordine decrescente sono del Nord; tutte le regioni dell’ultimo
quartile sono localizzate nel Centro-Sud. In particolare, l’indice assume i valori
più alti in Friuli Venezia Giulia e, tra le regioni di maggiori dimensioni, in Emilia Romagna
e in Toscana. Per contro, assume valore minimo in Sardegna e valori esigui, tra
le grandi regioni, in Sicilia, Puglia, Veneto e Piemonte.
L’indagine della Banca d’Italia ha permesso di delineare anche il quadro territoriale
degli assetti di controllo e del grado di accountability dell’operato del gestore. Se ci si
limita a rilevare l’esistenza di qualche forma di controllo sull’efficienza, sull’operatività
e sulla qualità del servizio, non meno di tre quarti dei comuni capoluogo presentano tali
controlli, anche se numerosi sono i casi in cui sono effettuati dal gestore stesso (soprattutto
quelli sulla qualità del servizio e sul grado di soddisfazione dell’utenza) e in circa
un decimo dei comuni rilevati non sono previste sanzioni a fronte di inadempienze contrattuali
del gestore.
Se si rendono più stringenti i criteri di selezione, tuttavia, il quadro territoriale si differenzia
notevolmente: a tal fine si è elaborato un indicatore sintetico dell’intensità dei
controlli, calcolato come media semplice di quattro indici elementari relativi, rispettivamente,
ai controlli sulla gestione, agli obblighi informativi del gestore, allo svolgimento
di indagini sulla qualità dei servizi e sul grado di soddisfazione della clientela. Il primo
e il secondo indice assumono valore pari a 1 nel caso in cui i controlli e le informazioni
riguardino simultaneamente l’efficienza e la qualità del servizio e la loro frequenza sia
almeno annuale; nel caso non sia verificata almeno una di tali condizioni l’indice assume
valore nullo; per le indagini sulla soddisfazione della clientela l’indicatore assume
valore 1 se simultaneamente sono verificate le condizioni che esse siano svolte a cadenza
almeno annuale e i risultati siano resi pubblici; infine, per la qualità del servizio a
28 Tra le variabili relative alla Entry Regulation, si intendevano inserire anche il numero di partecipanti alla gara e il
numero di concorrenti esteri, considerabili come proxy del grado di apertura effettivo alla concorrenza dell’ente committente
o, comunque, della percezione di tale grado da parte di possibili partecipanti. Il numero di osservazioni disponibili
è tuttavia insufficiente per un’analisi significativa.
18
queste ultime condizioni deve aggiungersi quella che le indagini siano condotte da enti
distinti dal gestore.
Fig. 1
Grado di liberalizzazione del comparto del TPL urbano
nei comuni capoluogo di provincia, per regione (1)
(valori)
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1,0
Friuli Venezia Giulia
Valle d’Aosta
Basilicata
Emilia Romagna
Liguria
Toscana
Umbria
Abruzzo
Lazio
Lombardia
Molise
Campania
Piemonte
Trentino Alto Adige
Veneto
Puglia
Sicilia
Calabria
Marche
Sardegna
Fonte: elaborazioni su dati Rilevazione Banca d’Italia (febbraio-marzo 2007).
(1) L’indice varia tra 0 e 1; al crescere del valore dell’indice aumenta il grado di liberalizzazione del comparto.
L’indicatore sintetico così costruito presenta un’elevata variabilità territoriale ed è
correlato positivamente con il grado di liberalizzazione (fig. 2). È possibile leggere tale
legame tanto alla luce del fatto che l’apertura del mercato, laddove effettuata, richiede
l’istituzione di controlli più sistematici e incisivi su un gestore che diviene un soggetto
distinto dell’ente pubblico, quanto del fatto che laddove prevale un orientamento alle
riforme esso si manifesta su più ambiti e non solo su un singolo aspetto.
Fig. 2
Grado di liberalizzazione e attività di controllo sull’efficienza e la qualità del servizio
nei comuni capoluogo, per regione (1)
(valori)
Friuli Venezia Giulia
Valle d’Aosta
Basilicata
Emilia Romagna
Liguria
Toscana
Umbria
Abruzzo
Lazio
Lombardia
Campania
Veneto
Piemonte
Molise
Trentino
Puglia
Marche
Sardegna
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0
indice di liberalizzazione
intensità dei controlli
Calabria
Sicilia
Fonte: elaborazioni su dati Rilevazione Banca d’Italia (febbraio-marzo 2007).
(1) Gli indici variano tra 0 e 1; al crescere del valore dell’indice aumentano sia il grado di liberalizzazione del comparto sia l’intensità dei controlli.
Anche laddove i sistemi di controllo sono diffusi, pregnanti e regolari si rileva comunque
una modesta attitudine alla divulgazione pubblica dei risultati dei controlli e
19
delle indagini. La bassa propensione all’accountability trova un’ulteriore conferma nella
scarsa diffusione, anche nelle aree del paese nelle quali il funzionamento del servizio di
TPL appare più conforme agli indirizzi della riforma, di obblighi di informazione in
tempo reale alla clientela sui tempi di attesa dei bus basate su controlli elettronici a
distanza.
5. L’evoluzione del settore: struttura del mercato, qualità del servizio e performance
5.1 Dimensioni e struttura dell’offerta
La storica carenza di metropolitane e di reti integrate (urbano-extraurbano) di trasporto
nei bacini di traffico delle aree a maggiore pendolarismo distingue l’Italia dagli
altri maggiori paesi europei, con una prevalenza del servizio su gomma rispetto a quello
su ferro in termini di passeggeri-km (65 per cento contro il 49 degli altri paesi) e un’incidenza
minore del servizio urbano rispetto a quello totale su gomma in termini di vetture-
km (39 contro 46 per cento)29. Rispetto alla media di 6 fra i maggiori paesi europei,
il TPL italiano presenta un’elevata frammentazione dell’offerta – con operatori la cui
presenza è in genere circoscritta ad un unico ambito urbano – e una forte presenza pubblica
(tav. 4).
Tav. 4
Indicatori del trasporto pubblico locale su gomma: un confronto internazionale (1)
INDICATORI Italia
Regno
Unito
Germania
Francia Svezia
Paesi
Bassi
Belgio
Media
senza
l’Italia
Indicatori di struttura
Concentrazione (% primi 5) 27 66 37 82 72 49 77 64
Km/abitante 30,8 41,3 31,8 26,9 56,0 23,5 22,0 33,6
Velocità media (km/h) 20,2 24,0 20,7 23,7 27,3 22,6 21,2 23,2
% km operatori pubblici 68 5 52 36 24 95 72 47
Inv. rinnovo mezzi (€/bus) 4.494 1.937 5.868 6.506 11.538 4.809 5.675 6.055
Età media parco mezzi (anni) 9,2 8,4 7,1 7,7 6,8 8,1 7,9 7,7
Indicatori di performance (euro)
Costi operativi/km 3,5 1,8 4,0 2,9 1,9 2,4 3,0 2,7
Costi del personale/km 2,3 0,8 2,1 1,6 1,1 1,7 2,0 1,6
Prezzo biglietto ordinario 0,84 1,53 1,89 1,26 1,95 1,60 1,40 1,60
Prezzo abb.to mensile nelle
capitali
30,00 41,33 51,19 45,80 44,02 47,20 32,54 43,68
Ricavi da traffico/km 1,08 1,49 2,39 1,14 1,07 0,98 1,00 1,34
Contributi pubblici per km 2,2 0,6 1,5 1,9 0,9 1,5 2,0 1,4
Grado di copertura dei costi (%) 30,7 84,2 60,5 39,2 55,4 40,0 33,1 52,1
Fonte: Asstra-Anav (2005).
(1) I dati si riferiscono al 2002 o al 2003. L’abbonamento mensile è calcolato alle parità dei poteri d’acquisto. Il grado di copertura dei costi misura
il rapporto percentuale fra i ricavi da traffico e i costi operativi al netto degli ammortamenti. Il costo operativo per km è calcolato come
costo della produzione al netto di ammortamenti e accantonamenti. Gli investimenti per rinnovo del parco mezzi sono calcolati come rapporto
tra investimenti in mezzi e autobus in dotazione. I km sono misurati in termini di vetture-km.
Le prime 5 aziende italiane servivano il 27 per cento del mercato, a fronte del 64 nella
media degli altri 6 paesi; gli operatori pubblici offrivano il 68 per cento dei km percorsi
(47 nella media degli altri paesi considerati). La disponibilità del servizio, espressa
29 Dati Asstra-Anav relativi ai paesi indicati nella tav. 4 e al 2003.
20
come km/abitante, risultava inferiore alla media (ma superiore a quella di Francia, Paesi
Bassi e Belgio).
Tav. 5
Distribuzione geografica delle aziende di TPL urbano, extraurbano e misto
per classi di addetti (1)
(unità)
Numero imprese Classi di addetti (2005 – numero) Numero addetti
AREA
GEOGRAFICA
1996 2006 1-5 6-10 11-20 21-50 51-100
oltre
100
1996 2006
Nord Ovest 240 241 92 32 29 26 24 38
Nord Est 146 107 53 18 1 4 1 30
36.056 34.198
Centro 191 236 117 29 40 20 6 24 23.752 22.314
Sud e Isole 628 597 270 103 100 53 22 49 33.942 31.941
Italia 1.205 1.181 532 182 170 103 53 141 93.750 88.453
Fonte: elaborazioni su dati Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, Conto Nazionale delle Infrastrutture e dei Trasporti.
(1) Autolinee. I dati sugli addetti sono disponibili solo per il Nord nel suo complesso.
Nel 2006 erano attive in Italia 1.181 aziende che operavano nel servizio di autolinea
in ambito locale (tav. 5), il 2 per cento in meno rispetto al 1996; il 50,6 per cento delle
imprese operava nel Mezzogiorno. Rispetto al 1996 sono diminuite solo le aziende che
effettuavano esclusivamente un servizio extraurbano, a fronte di incrementi significativi
degli operatori negli altri due comparti. Nel 2006 i gestori che svolgevano solo servizio
urbano erano il 24,2 per cento del totale (in crescita rispetto al 1996, quando erano il
19,4 per cento del totale; tav. 6); il 19,1 effettuava un servizio misto. Fatto salvo quanto
detto in tema di intese societarie (a volte però sanzionate dall’Antitrust perché poste in
essere con finalità di spartizione del mercato e rispetto delle rispettive sfere d’influenza),
non si sono riscontrati significativi processi di aggregazione.
Tav. 6
Indicatori di offerta del servizio di TPL urbano (1)
Numero imprese
(unità)
Autobus utilizzati
(unità)
Posti-km offerti
(milioni)
Viaggiatori trasportati
(milioni)
AREA
GEOGRAFICA
1996 2006 1996 2006 1996 2006 1996 2006
Nord Ovest 21 37 3.985 5.183 16.349 18.843 710 759
Nord Est 11 6 2.864 3.218 11.800 13.374 504 498
Centro 96 120 4.086 5.573 19.300 25.494 924 1.197
Sud e Isole 106 123 4.227 5.231 15.459 16.646 493 480
Italia 234 286 15.162 19.205 62.906 74.357 2.631 2.935
Fonte: elaborazioni su dati Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, Conto Nazionale delle Infrastrutture e dei Trasporti.
(1) Autolinee. Sono incluse solo le imprese che offrono esclusivamente un servizio urbano. Non sono inclusi i dati relativi al ramo urbano delle imprese
miste. I totali per l’Italia sono arrotondati.
Peraltro significative sono le differenziazioni tra aree del Paese. Nel complesso il numero
di gestori è cresciuto in misura sostanziale al Centro; per contro si è ridotto notevolmente
nel Nord Est. L’incidenza delle piccolissime imprese è aumentata nel Centro,
a fronte di riduzioni nelle altre aree; in media le aziende con meno di 6 addetti sono
passate dal 43,5 al 45,0 per cento del totale. Le imprese con oltre 100 addetti sono salite
all’11,9 per cento del comparto (15,8 nel Nord Ovest, 28,0 nel Nord Est, 10,2 nel
Centro e 8,2 nel Mezzogiorno). La dimensione delle imprese, diminuita in media, è aumentata
lievemente nel Nord, si è ridotta nel Centro (di circa 30 addetti) ed è rimasta
costante nel Mezzogiorno. Nel 2006 essa era pari nel Nord a 98,3, a fronte di 94,6 al
Centro e 53,5 nel Mezzogiorno.
21
Gli addetti sono diminuiti in media del 5,7 per cento, a circa 88.500; nel Nord la
riduzione è stata lievemente inferiore (-5,2 per cento). Il calo medio annuo degli addetti
nel periodo (-0,6 per cento) risulta tuttavia notevolmente inferiore a quello avvenuto fra
il 1982 e il 1996 (-1,7 per cento), a fronte della modesta riduzione dei gestori nel
periodo più recente
Considerando i gestori che effettuano solo il servizio urbano, fra il 1996 e il 2006
sono aumentati sia gli autobus sia i posti complessivi (26,7 e 22,3 per cento, rispettivamente);
la crescita è stata più accentuata nel Centro (36,4 e 38,5 per cento,
rispettivamente) rispetto al resto d’Italia. La percorrenza media annua per autobus si è
invece ridotta in tutte le aree, sicché l’offerta effettiva in termini di vetture-km e di
posti-km è cresciuta meno (15,6 e 18,2 per cento, rispettivamente).
Sempre per le imprese che svolgono solo trasporto urbano, il numero dei viaggiatori
è aumentato dell’11,5 per cento fra il 1996 e il 2006, recuperando i livelli persi dal
1990; l’aumento si è concentrato nel Centro, a fronte di ulteriori cali nel Mezzogiorno e
nel Nord Est30. L’aumento dei passeggeri-km è stato di poco superiore (12,5 per cento).
5.2 Qualità del servizio
L’Italia si colloca in una situazione relativamente peggiore di altri paesi avanzati anche
dal lato dell’intensità di utilizzo del TPL. In Italia dichiarava nel 2005 di aver utilizzato
il TPL negli ultimi 12 mesi il 40 per cento delle persone (57 per cento nella
media UE-25), il terzultimo valore nella classifica (prima di Cipro e della Slovenia). Fra
i principali paesi il Regno Unito, la Germania e la Spagna si collocavano al di sopra
della media (dati Eurobarometer).
Il basso utilizzo (e più in generale la ridotta crescita dell’output dei TPL) in Italia
sembra collegabile al giudizio poco lusinghiero sulla qualità dello stesso. Il 68 per cento
degli italiani intervistati ha dichiarato che il servizio non è sufficientemente attrattivo
per indurre una riduzione nell’uso dell’auto (il 58 per cento nella media UE-25). I cittadini
italiani mostrano il grado più elevato di insoddisfazione per il TPL: nel 2004 il 40
per cento ne considerava la qualità inadeguata, circa il doppio della media UE-25; rispetto
a due anni prima la quota di italiani non soddisfatti del servizio risultava in crescita,
mentre quella media della UE era in diminuzione (dati Commissione europea e
Eurobarometer).
L’indagine multiscopo dell’Istat mostra che la quota di utilizzatori (con almeno 14
anni) di autobus, filobus e tram è rimasta piuttosto stabile nel tempo, passando dal 24,4
per cento nel 1996 al 24 per cento nel 200631; la quota di utilizzo più elevata si riscontra
al Centro (31,1 per cento), mentre nel Mezzogiorno supera appena il 17 per cento (tav.
7); meno della metà erano utenti frequenti.
Al di là dei giudizi sulla qualità, l’intensità di utilizzo del trasporto pubblico locale
riflette ovviamente la dimensione delle città; la quota, pari al 65 per cento nei comuni
30 Dopo significativi aumenti nel corso degli anni settanta (legati anche agli effetti degli shock petroliferi), si è avviato
un costante calo dei viaggiatori del TPL urbano negli anni ottanta e fino al 1995. Fra il 1981 e il 1995 il numero dei
passeggeri del trasporto pubblico urbano si era ridotto del 37 per cento.
31 Nel 1993 e nel 2000 i risultati erano un po’ più lusinghieri, con quote di utilizzatori del 25,7 e 26,2 per cento, rispettivamente.
I dati dei censimenti della popolazione avevano rilevato, per gli spostamenti urbani sistematici di occupati
e studenti, un calo della quota di utilizzatori di autobus dal 20,6 al 13,4 per cento fra il 1981 e il 1991.
22
delle aree metropolitane, scende al 34,6 nelle città con più di 50.000 abitanti e al 7,7 per
i comuni fino a 2.000 abitanti. Proprio nelle aree metropolitane la quota di utilizzatori è
però rimasta immutata nel tempo (mentre è lievemente aumentata nei comuni limitrofi),
nonostante l’introduzione nel decennio in esame di numerosi vincoli al trasporto privato
(soprattutto ZTL, corsie preferenziali e pagamento della sosta).
Tav. 7
Utilizzo di autobus, filobus e tram, per frequenza e per area geografica
(per 100 persone di 14 anni e più della stessa zona)
1996 2006
AREA
GEOGRAFICA Totale
di cui: tutti i giorni o
qualche volta
alla settimana
Totale
di cui: tutti i giorni o
qualche volta
alla settimana
Nord Ovest 28,6 15,7 27,6 14,2
Nord Est 24,4 10,5 23,9 9,7
Centro 31,7 15,3 31,1 14,6
Sud 16,7 7,6 17,3 8,8
Isole 17,9 8,4 17,6 8,8
Italia 24,4 11,9 24,0 11,5
Fonte: Istat, Indagine multiscopo.
Per i soli spostamenti urbani, l’indagine Audimob dell’Isfort indica nel 2006 una
quota del trasporto pubblico al 10 per cento, la più bassa dal 2000. In parallelo è risultato
in continua crescita l’utilizzo dell’auto privata nelle aree urbane, passato dal 78,9 all’
82,8 per cento degli spostamenti dal 2004 al 2006.
Tav. 8
Persone che utilizzano autobus, filobus e tram
e si dichiarano “molto” o “abbastanza” soddisfatti
(per 100 utenti di 14 anni e più della stessa zona)
Nord Ovest Nord Est Centro Sud Isole Italia
CARATTERISTICHE
1996 2006 1996 2006 1996 2006 1996 2006 1996 2006 1996 2006
Frequenza corse 67,0 56,4 74,9 70,7 56,4 43,9 37,0 43,7 34,5 33,6 58,2 51,9
Puntualità 67,3 48,7 78,8 71,2 54,5 38,7 37,3 38,1 32,1 25,8 58,4 46,7
Possibilità di trovare
posto a sedere
54,5 47,5 64,9 60,9 43,7 42,2 40,9 40,7 33,3 34,3 49,7 46,5
Velocità delle corse 68,7 63,1 78,9 75,4 59,3 54,9 43,4 48,5 45,2 43,1 62,2 59,2
Pulizia delle vetture 55,3 41,0 75,8 59,3 50,9 39,8 33,0 34,0 32,5 25,8 52,5 41,7
Comodità dell’attesa
alle fermate
46,8 38,7 55,9 51,7 34,3 26,3 20,1 23,1 14,5 19,4 38,3 33,8
Possib. di colleg. tra
zone del comune
69,1 61,4 74,4 65,0 57,9 49,4 37,7 43,3 33,0 41,6 59,2 54,3
Comodità degli orari 66,9 59,1 74,1 67,4 54,9 47,4 35,0 39,2 32,9 31,8 57,2 52,1
Costo del biglietto 38,6 35,9 42,7 36,3 44,6 41,2 37,1 34,3 32,6 30,9 40,1 36,6
Fonte: Istat, Indagine multiscopo.
Indicatori più specifici della qualità del servizio indicano che nel 2006 la quota di cittadini
che si dichiaravano molto o abbastanza soddisfatti della qualità del servizio oscillava
fra il 33,8 per cento nella valutazione della comodità dell’attesa alle fermate e il
59,2 per la velocità delle corse. Il grado di apprezzamento della qualità del servizio in
tutte le sue componenti (eccetto il costo del biglietto, per il quale gli utenti del Centro
risultano mediamente più soddisfatti) è più elevato nel Nord Est; nel Mezzogiorno si
manifesta il grado più elevato di insoddisfazione. Rispetto al 1996 la quota di utenti
soddisfatti si è ridotta per tutte le caratteristiche qualitative offerte e in particolare nella
23
puntualità, nella pulizia delle vetture e nella frequenza delle corse (tav. 8). Le riduzioni
maggiori di soddisfazione dell’utenza si sono avute nel Nord Ovest per la puntualità
(-18,6 punti percentuali) e nel Centro per la frequenza delle corse (-12,5 punti). La
quota di utenti soddisfatti del costo del biglietto è scesa dal 40,1 al 36,6 per cento; il
peggioramento è presumibilmente legato alla lievitazione delle tariffe – che, pur limitata
ed insufficiente a copre i costi del servizio, si è avuta in molte città – ed al fatto che essa
è intervenuta senza paralleli grossi miglioramenti nella qualità del servizio.
I sondaggi sull’atteggiamento degli utenti, potenziali, rispetto alle politiche tariffarie
vanno peraltro sempre interpretati con un certa cautela, visto che per definizione è sempre
strettamente preferibile, ceteris paribus, pagare meno un dato servizio. Un sondaggio
Audimob 2006 ad esempio segnala come, nello segliere tra diversi strumenti per la
riduzione del traffico, i cittadini preferiscano sconti sui prezzi degli abbonamenti ai
mezzi pubblici (con un punteggio di 8,11 in una scala 1-10) a misure, per essi ovviamente
costose, di road pricing (che ottengono un punteggio di 4,82 punti). Indicazioni
forse più interessanti sulla possibile elasticità della domanda rispetto alle tariffe (informazioni
essenziali data la situazione italiana in cui continuano a coesistere basso uso del
TPL e basso livello delle tariffe) si possono trarre da taluni studi internazionali. Uno
studio sull’utenza condotto in Canada indica che un miglioramento qualitativo del servizio
accompagnato da tariffe più elevate sarebbe in grado di quadruplicare la quota di
utenti (Litman, 2007). Una possibile razionalizzazione della situazione si ha ove si consideri
la forte segmentazione della domanda oggi vigente in Italia, ove un servizio a bassa
qualità e basso prezzo attira quasi esclusivamente chi sia, per motivi logistici o reddituali,
impossibilitato ad utilizzare l’automobile, mentre l’ingresso nel mercato di altri
potenziali utenti richiede un notevole salto nei livelli qualitativi (e/o forti vincoli all’uso
del mezzo privato).
5.3 La performance dei gestori
L’assenza di un reale vincolo di bilancio delle aziende di TPL si è storicamente riflessa
in un elevato costo del lavoro (Ramella, 2006). Tra il 1992 e il 1996, anno precedente
all’avvio della riforma, i costi del personale erano giunti a rappresentare circa il
70 per cento dei costi operativi totali e il disavanzo medio annuo del settore aveva superato
gli 800 milioni di euro (tav. 9). I risultati particolarmente negativi degli anni
novanta riflettevano il peggioramento di circa un trentennio: tra il 1966 e il 1996 la copertura
dei costi delle autolinee con ricavi da traffico era scesa dal 70 al 30 per cento
(Boitani e Cambini, 2002).
Nel 2006 il grado di copertura medio dei costi con i ricavi del traffico per il TPL urbano
su gomma è risalito al 35,5 per cento (tav. 10)32. Rispetto al 1996 si è avuto un
miglioramento (dal 27,0 per cento), che è derivato da un aumento dei ricavi da traffico
per km e da un modesto calo dei costi medi per km. Il miglioramento registrato nel
decennio ha ridotto ma non eliminato il vantaggio dei gestori localizzati a Nord (per i
quali la coperatura dei costi era pari nel 2006 al 38,0 per cento).
32 Le cifre delle tavole 9 e 10 non sono sempre perfettamente comparabili perché derivanti da fonti diverse. Anche
quando riferite allo stesso indicatore, ad esempio il grado di copertura dei costi con i ricavi da traffico, esse vanno
perciò considerate come indicative.
24
I ricavi del traffico per km percorso sono aumentati nel periodo del 27,6 per cento,
grazie a un incremento dei viaggiatori (11,5, concentrato nel Centro) e soprattutto delle
tariffe (18,1 per cento fra il 1996 e il 2003, secondo i dati di Asstra-Anav).
Tav. 9
Indicatori del TPL in Italia negli anni novanta (1)
(milioni di euro e valori percentuali)
ANNI
Costi totali di
produzione
Costi del
personale
Proventi da
traffico
Contributi ex
Fondo Nazionale
Trasporti
Disavanzi
Proventi da
traffico/costi
totali (%)
Contributi
FNT/costi
totali (%)
1992 4.356 3.149 944 1.911 -876 21,68 43,88
1993 4.294 3.089 1.025 1.935 -910 23,87 45,06
1994 4.235 3.058 1.068 1.964 -894 25,22 46,37
1995 4.905 3.221 1.311 2.115 -807 26,74 43,11
1996 4.751 3.229 1.335 2.208 -743 28,11 46,47
1997 4.708 3.156 1.369 2.246 -337 29,08 47,70
1998 4.482 2.931 1.331 2.325 -122 29,70 51,88
Fonte: elaborazioni di Boitani e Cambini (2002) su dati Federtrasporti (2000). I dati si riferiscono ai gestori aderenti a Federtrasporti.
(1) Come rilevano Boitani e Cambini (2002), l’aumento dei costi nel 1995 ha riflesso anche la maggiore trasparenza richiesta ai bilanci
dall’introduzione della IV direttiva CEE. Gli stessi autori rilevano anche che tale fenomeno può essere stato incentivato dalla prevista abolizione del
Fondo Nazionale Trasporti, al fine di ottenere un’assegnazione maggiore di risorse finanziarie.
Scarsi sono stati i miglioramenti derivanti dai fattori di contesto, in primis dalle
politiche di regolazione del traffico. Fra il 2001 e il 2006 la velocità media dei mezzi
pubblici è anzi lievemente diminuita nella media nazionale, anche se un modesto
aumento è da registrare nelle grandi città (che erano e sono le situazioni più problematiche
da questo punto di vista33).
Tav. 10
Indicatori economici del servizio di trasporto pubblico locale urbano (1)
(valori, km e percentuali)
Costo medio per addetto
(migliaia di euro)
Ricavi del traffico per
km percorsi (euro)
Percorrenza media
annua per addetto
(km)
Rapporto ricavi del
traffico/costi totali
(%)
AREA
GEOGRAFICA
1996 2006 1996 2006 1996 2006 1996 2006
Nord 37,96 42,00 1,35 1,50 14.982 18.295 38,0 38,00
Centro 38,73 33,20 0,94 1,00 13.907 17.440 24,0 33,10
Sud e Isole 34,86 39,40 0,69 1,52 11.597 13.831 17,0 33,80
Italia 37,18 38,50 1,05 1,34 13.583 16.731 27,0 35,50
Fonte: elaborazioni su dati Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, Conto Nazionale delle Infrastrutture e dei Trasporti.
(1) I dati si riferiscono al servizio su gomma.
Il risultato è tra l’altro paradossale visto che nello stesso periodo la velocità media
degli spostamenti urbani con mezzi privati è invece aumentata, soprattutto nelle grandi
città (Isfort, 2007). In altri termini, sembrerebbe che l’uso di misure di regolazione del
traffico abbia favorito più i mezzi privati autorizzati che il TPL. Il modesto calo del
costo medio per km (-2,0 per cento) è stato il risultato di un incremento dei km per
addetto (23,2 per cento) in presenza di un aumento contenuto del costo medio pro capite
(3,6 per cento, anche grazie alla riduzione degli oneri previdenziali derivante dall’abolizione
del fondo speciale autoferrotranvieri nel 1998.
33 Secondo i dati Asstra-Anav relativi al 2003 la velocità commerciale del TPL su gomma nei grandi centri urbani è
inferiore del 40 per cento rispetto ai centri medio-piccoli; i costi per km percorso risultano circa doppi (Asstra-Anav,
2005).
25
Nonostante tali miglioramenti gli indicatori di performance dei gestori di TPL
risultano in Italia tra i peggiori nel confronto internazionale (Asstra-Anav, 2005) con
costi operativi per km più elevati di circa un terzo ed una quota di copertura degli stessi
da parte dei ricavi che, anche per via delle tariffe relativamente contenute, è pari a meno
di due terzi di quella registrata nella media dei paesi di confronto. Di conseguenza,
l’ammontare dei contributi pubblici italiani per km è superiore del 57 per cento a quello
medio degli altri paesi (tav. 4). Elevata è peraltro la variabilità esistente a livello internazionale.
In generale il livello di efficienza risulta maggiore nei paesi dove più alto è il
grado di liberalizzazione, raggiungendo i valori massimi in Svezia e nel Regno Unito.
Nel Regno Unito, il TPL presenta costi operativi, del personale e tariffe orarie inferiori a
quelli svedesi e un grado di copertura dei costi superiore (84,2 per cento, contro il 55,4
in Svezia). Per contro, l’offerta del servizio e gli investimenti sono più contenuti e l’età
media del parco mezzi è più elevata.
Fig. 3
Imprese di TPL urbano e misto con risultato netto positivo (1)
(quote percentuali sul totale del campione)
64,5
57,9
50,0 50,5
52,3
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
2002 2003 2004 2005 2006
Nord Ovest Nord Est Centro Mezzogiorno Italia
Fonte: elaborazioni su dati AIDA.
(1) I dati si riferiscono al campione di imprese del TPL urbano (che comprende anche le imprese che svolgono servizio misto) disponibile su AIDA,
al netto dei gestori di funivie e metropolitane e delle agenzie.
Al di là del dato medio complessivo, informazioni ulteriori sulla performance dei
gestori del TPL sono rilevabili dai dati di bilancio, che forniscono informazioni su costi,
ricavi e situazione patrimoniale, ma non forniscono informazioni precise sull’ouput (su
questo tema si ritornerà nel paragrafo successivo). A questo scopo è stato utilizzato il
campione relativo ai gestori del TPL urbano e misto disponibile su AIDA, al netto di
quelli di funivie e metropolitane. Ne è risultato un campione di bilanci relativi a 108
imprese, che rappresentano circa il 20 per cento dell’universo34. L’analisi dei dati è resa
complessa sia dalle diverse attività svolte dai gestori accanto al servizio di TPL (ad
esempio controllo della sosta) sia dal fatto che la proprietà dei mezzi risulta in alcuni
casi in capo al gestore e in altri all’agenzia. Per questa ragione, oltre che dalla quasi
34 Dal dataset sono state escluse anche le agenzie. Poiché gran parte dei gestori di TPL inclusi nel database svolge un
servizio misto, l’universo di riferimento è costituito dalle imprese di TPL urbano (285) e misto (224) nel 2005.
26
totale mancanza di dati nella voce ammortamenti, si sono utilizzate solo le informazioni
di conto economico più strettamente connesse con l’attività corrente.
I risultati economici delle singole aziende considerate sono molto variabili nel tempo
e non evidenziano chiare tendenze. Dal 2002 al 2004 la quota di imprese con risultato
netto positivo si è ridotta sensibilmente per poi riaumentare leggermente, fino al 52,3
per cento, nel 2006 (fig. 3). Nel Nord Est la flessione è continuata anche nell’ultimo
biennio esaminato.
Nel 2006 la profittabilità media delle imprese peggiora da Nord a Sud, se calcolata al
lordo di ammortamenti e svalutazioni; è molto bassa nel Nord ed addirittura negativa
nelle altre aree in termini di ROS (tav. 11).
Tav. 11
Imprese di TPL urbano e misto: indicatori di bilancio (1)
(indici e percentuali)
INDICI Nord Ovest Nord Est Centro Mezzogiorno Italia
Media ponderata 2006
Ebitda/vendite 10,0 11,3 2,4 -7,5 5,4
ROS (%) 1,1 1,0 -6,1 -3,3 -2,4
Ricavi pro capite (2) 80,3 80,0 89,2 37,5 74,1
Valore aggiunto pro capite (2) 51,3 50,2 43,7 25,9 44,1
Costo del lavoro pro capite (2) 42,4 40,9 41,1 26,6 38,6
Media 2001-06
Ebitda/vendite 6,6 9,6 1,1 1,9 3,8
ROS (%) -0,9 0,7 -4,1 -3,8 -2,1
Tassi di crescita medi annui 2001-06
Ricavi pro capite 4,7 5,5 -1,3 5,3 2,4
Costo del lavoro pro capite 2,9 3,9 0,1 3,4 2,0
Valore aggiunto pro capite 3,7 4,5 -1,7 3,4 1,5
Fonte: elaborazioni su dati AIDA.
(1) I dati si riferiscono al campione di imprese del TPL urbano disponibile su AIDA (che comprende anche le imprese che svolgono servizio misto),
al netto dei gestori di funivie e metropolitane e delle agenzie. – (2) Migliaia di euro.
I ricavi per dipendente, che sono di circa 83 mila euro nel Centro-Nord e precipitano
a 37,5 mila euro nel Mezzogiorno, sono assorbiti mediamente per il 52,1 per cento dal
costo del lavoro (70,9 per cento nel Mezzogiorno). Questa struttura, fortemente sbilanciata
e differenziata tra aree geografiche, sembra piuttosto stabile nel corso del tempo,
anche se in tutte le aree, eccetto che nel Centro, la variazione media dei ricavi è positiva
e superiore a quella dei costi.
5.4 La riforma e l’efficienza del TPL
L’efficienza del TPL in letteratura. – In generale la valutazione dell’efficienza di
un’attività produttiva richiede la specificazione delle variabili che figurano nelle funzioni
di produzione o di costo che caratterizzano tale attività.
I valori assunti dalle variabili nelle diverse unità produttive possono quindi essere
utilizzati per formulare valutazioni in merito all’efficienza individuale e una graduatoria
delle stesse unità. Le tecniche proposte in letteratura per effettuare tale esercizio differiscono
sotto diversi aspetti: a seconda che si specifichi un’esplicita funzione di produzione
o di costo (tecniche parametriche) o si usino tecniche non parametriche in cui
ciascun gestore viene confrontato ad un benchmark; a seconda che si consenta o meno
27
la presenza di perturbazioni stocastiche ecc.. Al di là delle tecniche, importanza fondamentale
ha poi la scelta delle variabili di input e di output o di costo che vengono esplicitamente
considerate: alcuni autori (nel caso del TPL cfr., ad esempio, Fazioli, Filippini
e Kunzle, 2003) considerano una funzione di costo totale, incluso il costo del capitale35,
laddove altri36 considerano i soli costi variabili tenendo conto del capitale come fattore
produttivo fisso. Nel caso del TPL è anche da considerare come caratterizzare l’output,
per il quale si può far riferimento ad una misura più orientata al dato ingegneristico del
servizio offerto, come le vetture-km37, oppure ad una misura orientata alla domanda finale,
come i passeggeri o i passeggeri-km, che anche, ceteris paribus, incidono sui costi38.
Al di là della caratterizzazione di input (e/o costi) ed output, è inoltre importante
controllare per le principali variabili di contesto e di policy locale: una misura ampiamente
utilizzata è, ad esempio, la velocità commerciale della rete39 che consente di cogliere
sia gli effetti connessi alla regolamentazione della viabilità locale sia quelli legati
alla specifica morfologia del territorio servito (cfr. anche par. 2).
L’efficienza del TPL nel campione Banca d’Italia. – Le stime qui esposte adoperano
un approccio meno sofisticato ed ambizioso di quanto la discussione precedente non richiederebbe.
Esse si concentrano, con specificazioni funzionali piuttosto semplificate, a
verificare se vi sia un legame tra liberalizzazione e varie misure di ouput e/o costi. La
scelta è dipesa dal fatto che nei dati a nostra disposizione, che hanno il pregio di considerare
(sia pure per i soli capoluoghi di provincia) l’intero set di gestori di TPL in Italia,
le informazioni su costi, ricavi, input ed output sono estremamente limitate e non consentirebbero
di specificare nei dettagli una funzione di produzione (con metodi parametrici
o non parametrici). Sono state quindi effettuate delle semplici regressioni sui dati
cross section (stime OLS) relativi all’ultimo esercizio disponibile (2006), che considerano
come variabili dipendenti il logaritmo del valore della produzione totale40 per addetto
e quello per autobus e come variabile indipendente l’indice di liberalizzazione provinciale
descritto nel par. 4. Le stime dei coefficienti sono riportate nella tav. 12.
I risultati sono analoghi utilizzando quale variabile dipendente sia il valore della produzione
per addetto sia quello per autobus: l’indice di liberalizzazione ha un coefficiente
stimato positivo; statisticamente l’effetto è però solo marginalmente significativo.
Utilizzando lo stesso modello e includendo, in alternativa all’indice di liberalizzazione
provinciale, una dummy GARA che assume valore 1 nel caso di ricorso a procedura
concorsuale, si ottiene un coefficiente stimato per tale variabile positivo e anch’esso
35 Si tratta di un’ipotesi “forte”, in relazione al fatto che negli anni precedenti all’avvio della riforma in Italia, le imprese
risultavano largamente sussidiate, tramite contributi statali, anche per quanto riguarda gli investimenti in conto
capitale.
36 Cfr., ad esempio, Fraquelli e Piacenza (2003).
37 Tale misura consente, peraltro, di tenere conto del legame tra i costi operativi e la fornitura del servizio in ore della
giornata e zone a domanda limitata.
38 A parità di altre condizioni, infatti, il numero di passeggeri incide sui costi indiretti di struttura. Le grandi imprese
presentano spesso rilevanti costi di struttura connessi alla gestione della domanda, compreso il controllo dell’evasione
tariffaria.
39 Cfr. Windle (1988); Levaggi (1994); Gagnepain (1998); Fraquelli e Piacenza (2003).
40 Il valore della produzione è quello complessivo e comprende i ricavi derivanti dall’attività di gestione del servizio
pubblico urbano su gomma nonché i contributi pubblici ricevuti per il servizio di trasporto pubblico svolto. Sono stati
effettuati ulteriori esercizi utilizzando quale variabile dipendente il valore della produzione da gestione del servizio e
da vendita biglietti: il numero di osservazioni mancanti è notevolmente maggiore e i risultati non si discostano in misura
significativa. Si è preferita la forma logaritmica per la presenza di numerosi outliers nella distribuzione delle variabili
considerate nel modello.
28
marginalmente diverso da zero. Simili sono anche i risultati laddove (perdendo però alcune
osservazioni) si tenga conto della presenza di zone a traffico limitato e della scala
dell’attività operativa (colta dalla supericie comunale)41.
Tav. 12
Stime di efficienza (1)
VARIABILI
Valore
della produzione
per addetto
(log)
Valore
della produzione
per autobus
(log)
Valore
della produzione
per addetto
(log)
Valore
della produzione
per autobus
(log)
Valore
della produzione
per addetto
(log)
Valore
della produzione
per autobus
(log)
Valore
attività di
gestione
(5) per
addetto
(log)
Valore
attività di
gestione
per autobus
(log)
Costo del
lavoro per
addetto
(log) (4)
Superficie
comunale
in kmq (log)
+0,07
(0,49)
+0,10
(0,45)
Liberalizzazione
+0,24
(0,22)
+0,35
(0,24)
+0,30
(0,18)
+0,42
(0,18)
+0,36
(0,18)
+0,42
(0,12)
+0,01
(0,85)
Gara (3)
+0,17
(0,18)
+0,33
(0,07)
Zone a traffico
limitato
(2)
+0,07
(0,47)
+0,09
(0,45)
Costante
+11,29
(0,00)
+11,64
(0,00)
+10,28
(0,00)
+11,14
(0,00)
+9,72
(0,00)
+11,08
(0,00)
+10,51
(0,00)
+10,90
(0,00)
+3,07
(0,00)
R2 0,25 0,17 0,26 0,19 0,29 0,24 0,16 0,14 0,51
Test F
4,57
(0,00)
2,43
(0,04)
4,46
(0,00)
2,64
(0,03)
2,46
(0,03)
1,96
(0,08)
2,30
(0,05)
1,57
(0,18)
2,51
(0,05)
Numero oss. 87 85 84 82 70 69 73 72 43
Fonte: Rilevazione Banca d‘Italia (febbraio-marzo 2007).
(1) I valori in tabella sono i coefficienti stimati per le variabili dipendenti; in parentesi è indicato il p-value del t test di significatività dei singoli
parametri. Le stime sono robuste al problema dell’eteroschedasticità degli errori. In tutte le stime si è controllato per l’area geografica di appartenenza
del gestore. – (2) Le zone a traffico limitato sono misurate in termini di km quadrati per 100 km quadrati di superficie comunale e sono
di fonte Istat, Osservatorio ambientale sulle città. – (3) Dummy che assume valore 1 nel caso in cui sia stata effettuate una gara per l’affidamento
del servizio di gestione del trasporto pubblico urbano su gomma. – (4) I dati sul costo del lavoro sono tratti dalla base dati AIDA. – (5) Valore
della produzione derivante unicamente dall’attività di gestione del trasporto pubblico urbano su gomma.
Un legame leggermente più forte tra liberalizzazione e output si ottiene laddove si
restringa il campione a quelle osservazioni per cui è possibile considerare il solo valore
della produzione derivante unicamente dall’attività di gestione del trasporto urbano su
gomma. I dati a nostra disposizione non consentono purtroppo di esaminare se la
maggiore redditività registrata nelle situazioni in cui più accentutata è risultata la spinta
alla liberalizzazione sia dovuta più ad un aumento di efficienza tecnica o ad un aumento
delle tariffe, non più forzosamente costrette verso il basso dall’ente locale. Né siamo in
grado di verificare (data la difficoltà di individuare adeguati strumenti) in che misura
l’efficienza sia stata causata dalla liberalizzazione – l’interpretazione senz’altro più immediata
– o la presenza pregressa di una discreta efficienza abbia favorito il processo di
liberalizzazione con l’affidamento ad un gestore sufficientemente separato dall’ente locale.
Un esercizio che fin da subito è stato possibile condurre è però quello che verifica
l’impatto della liberalizzazione sui costi. A tale fine si è proceduto a considerare due
41 Sono stati effettuati altri esercizi utilizzando quale variabile di contesto la velocità media commerciale (fonte Indagine
Banca d’Italia); tuttavia essa presentava un segno stimato negativo, legato alla presenza nel campione di grandi
città per cui la velocità media commerciale risulta inferiore al dato mediano, e comunque essa non risultava statisticamente
significativa.
29
ulteriori specificazioni, entrambe nel sottocampione per cui è stato possibile abbinare i
dati dell’indagine Banca d’Italia con la banca dati AIDA. Nella prima si è posto in
relazione il costo del lavoro per addetto all’indice di liberalizzazione provinciale, nel cui
caso nessun legame sembra emergere.
I risultati ottenuti sembrano confermare, pur se debolmente da un punto di vista statistico,
il potenziale effetto di aumento dell’efficienza, e non tanto di riduzione del costo
del lavoro, delle misure di liberalizzazione del settore. La stasi dei processi di liberalizzazione
e la loro natura spesso prevalentemente formale sono perciò stati fattori rilevanti
nello spiegare la modesta entità dei loro effetti sulla produttività del settore.
6. Considerazioni conclusive
A dieci anni dall’avvio della riforma, l’assetto del TPL è ancora lontano dall’essersi
assestato. Se, infatti, quasi tutte le regioni (con la significativa eccezione della Sicilia) si
sono adeguate formalmente alla riforma, questa nella sostanza risulta per larga parte
inattuata. In meno della metà dei capoluoghi di provincia si è fatto ricorso alle gare per
la gestione del servizio e restano prevalenti i casi di affidamento diretto o in-house. Anche
nei casi in cui l’affidamento è stato basato su procedure concorsuali, non ne è scaturita
una profonda innovazione ché l’aggiudicatario del servizio è spesso risultato il
gestore precedente, talora in associazione con altri, il numero dei partecipanti alle gare è
stato quasi sempre molto basso, quasi nulla la partecipazione di concorrenti esteri ed i
ribassi rispetto alla base d’asta generalmente di entità irrilevante.
L’attuale assetto ha risentito delle notevoli incertezze normative – con un perdurante
ricorso a regimi di proroga dei termini – e della mancanza d’un ruolo di indirizzo e di regolazione
coerente a livello centrale, che consentisse di affrontare le complessità tecniche
degli assetti di concorrenza per il mercato pensati dalla riforma. La ricentralizzazione
del momento di contrattazione dei salari nel comparto, che ha visto il governo
centrale stanziare risorse ad hoc per uscire dalle situazioni di impasse, ha di fatto indebolito
la stessa pregnanza dei vincoli di bilancio che gli enti locali, e di conseguenza le
aziende, si sono trovati a fronteggiare.
Stante l’incerta attuazione degli assetti pur formalmente previsti dalla riforma, il
comparto ha evidenziato mutamenti solo parziali. I miglioramenti e le innovazioni, non
pervasivi, sono stati più intensi proprio laddove più marcata è stata la spinta alla liberalizzazione.
Nel complesso, il sistema però resta frammentato e a prevalente capitale
pubblico. I guadagni di efficienza sono stati modesti e poco diffusi fra aziende e sul territorio
non solo per effetto del diverso grado di attuazione della riforma, ma anche per
un’attenzione non omogenea degli enti locali alle variabili non aziendali che influenzano
l’efficienza del servizio (dimensione e monitoraggio delle corsie preferenziali, ZTL,
incentivi al trasporto pubblico e penalizzazione del trasporto privato, ecc.).
Le indagini sui consumatori mostrano che le politiche finora adottate non hanno accresciuto
in misura sensibile la quota di utenti, soprattutto frequenti, neanche nelle città
di maggiore dimensione, e che al basso utilizzo (nel confronto internazionale) del servizio
si associa una valutazione negativa sulle diverse componenti qualitative dello stesso.
Le tariffe permangono notevolmente inferiori ai costi. In assenza di misure di miglioramento
della qualità del servizio di TPL, gli spazi per l’utilizzo locale di strumenti di politica
del traffico e di riduzione dell’inquinamento urbano sono stati molto ridotti e le
30
misure adottate si sono rivelate scarsamente efficaci, interagendo negativamente con la
gestione del trasporto pubblico urbano. La mancanza di un approccio integrato ai problemi
della mobilità e dell’inquinamento si è riflessa nel mancato raggiungimento degli
obiettivi di qualità dell’aria posti dalla UE nel corso degli anni, con effetti negativi sulla
salute dei cittadini e sulla qualità della vita.
A un maggior grado di attuazione della riforma potrebbero contribuire un quadro
normativo certo, innanzitutto rispetto ai termini per l’effettuazione delle gare. All’effettivo
decentramento degli oneri finanziari e delle responsabilità del servizio potrebbe
utilmente accompagnarsi un ruolo di indirizzo e di authority a livello centrale, che ponga
obiettivi strategici per il settore, garantisca il rispetto delle regole e determini incentivi
e penalità per gli enti locali; la stessa complessità dell’attività di effettuazione delle
gare suggerisce l’opportunità che queste siano bandite da organismi specializzati, anche
per cogliere le economie di scala e di specializzazione esistenti e ridurre le probabilità di
“cattura del regolatore-banditore” presenti a livello locale.
Alla luce degli elementi raccolti nell’indagine appare importante anche una maggiore
chiarezza a livello contrattuale degli impegni reciproci tra gestore ed ente locale, tanto
in materia di tariffe (al fine di conferire certezza finanziaria al gestore, con penalità per
l’ente in caso di inadempienza) quanto in materia di condizioni di contesto (in termini di
lunghezza di corsie preferenziali, dell’impegno a farle rispettare, di incentivi/disincentivi
al trasporto pubblico/privato, ecc.). Essenziali sono inoltre i controlli sulla qualità
del servizio e sul rispetto degli obblighi contrattuali. A una maggiore trasparenza sulle
performance dei gestori dovrebbe accompagnarsi una informazione puntuale sullo stato
dei rispettivi bilanci, anche per rendere chiaramente visibile l’onere che inefficienze e
disavanzi comportano per il contribuente, che in presenza di politiche di basse tariffe
costituisce il principale finanziatore del servizio di TPL.
31
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