Tesis de Mg – La regulación del transporte urbano de pasajeros. El caso de la ciudad de Santa Fe


Tesis de Mg – La regulación del transporte urbano de pasajeros. El caso de la ciudad de Santa Fe

Silvia Régoli Roa

2007

UNL – FCE

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TESIS La regulación del transporte público urbano de pasajeros.
El caso de la ciudad de Santa Fe
Silvia Regoli Roa
Director:: Mg. Raúl O. Dichiara
Maestría en Administración Pública
Facultad de Ciencias Económicas Universidad Nacional del Litoral Marzo 2007
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Organización de la exposición
Introducción I. Características de la oferta y la demanda de transporte 1. Oferta de transporte: la función de producción 2. Demanda de transporte II. Fundamentos de la regulación del servicio de transporte 1. Regulación estructural o alternativas de organización del mercado 1.1) Monopolio regulado 1.2) Competencia regulada 1.3) Desregulación 2. Regulación de las conductas: alternativas de fijación y ajuste de tarifas 2.1.) Tasa de retorno 2.2.) Mark-up 2.3.) Price-cap III. Argumentos a favor de la regulación del transporte urbano de pasajeros 1. Carácter de servicio público 2. Necesidad de coordinación 3. Información imperfecta 4. Externalidades 5. Aspectos distributivos 6. Monopolio natural IV. Regulación del transporte público de pasajeros 1. Evolución histórica y estado actual 2. El transporte público de pasajeros en ciudades medianas seleccionadas : 2.1 Caracterización del transporte en la ciudad de Córdoba ,
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2.2 Caracterización del transporte en la ciudad de Paraná 2.3 Caracterización del transporte en la ciudad de Bahía Blanca V. Regulación del transporte público de pasajeros en la ciudad de Santa Fe, Argentina. 1. Caracterización del transporte urbano de pasajeros en Santa Fe
1.1 Analisis de la demanda. .Crecimiento de la población y tasa de desempleo
1.2 Analisis de la oferta
1.3 Costos
1.4 Subsidios
1.5 Subsistema taxis y remises
2. Marco regulatorio a nivel local 3. Desempeño del mercado. Situación actual 4. Aspectos económicos e institucionales de la regulación 4.1 Competencia por el mercado 4.2 Niveles de decisión 4.3 Niveles de informacion
VI.. Propuesta de un Ente de Regulación . Características
VII. Conclusiones
Anexo: Características de la Concesión de Servicios Públicos
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Existen múltiples regimenes regulatorios que son consistentes con un buen desempeño. Lo importante es que la política regulatoria sea estable, coherente, consistente y predecible y esto depende fundamentalmente de las instituciones de regulación Spiller,P. y Tomasi, M.(2004)
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INTRODUCCIÓN
La desregulación de los servicios públicos es un área que ha cobrado extrema importancia desde la década del ´90, en nuestro país, en especial en sectores tales como telecomunicaciones, saneamiento, energía, etc. Otros servicios como el transporte, en particular el transporte urbano de pasajeros, si bien no tienen la dimensión económica de los anteriores, impactan de modo directo sobre la vida de los ciudadanos y presentan efectos sobre el plano personal y sociológico, además del estrictamente económico. La regulación del transporte presenta particularidades según se trate de ciudades grandes o intermedias. Si bien las primeras han sido objeto de estudio por los economistas, se puede observar un déficit en la atención brindada en el segundo caso. La prestación del servicio y su regulación no presentaban mayores complejidades, pero desde hace unas décadas el transporte urbano en las ciudades medianas enfrenta una situación de crisis, por diversos motivos, que afecta la continuidad y calidad del servicio. En este sentido se pueden citar el aumento de los costos del servicio, la pauperización de la población usuaria, la caída en la ocupación, la aparición de sustitutos como taxis, remisses, uso de bicicletas, etc. La regulación de estos servicios es necesaria desde el punto de vista de los argumentos tradicionales para la intervención del Estado, dada la existencia de externalidades, asimetrías en la información y su categorización como servicio público esencial. El sector se ha caracterizado en estos últimos 30 años por un modelo híbrido en el cual el sector privado y público han tenido diferentes grados de participación en la prestación del servicio y su regulación. En la actualidad se observa un consenso creciente respecto del grado óptimo de intervención pública en el sector.
Según estadísticas publicadas por la ONU (Estache y Gomez Lobo), alrededor del 40% de los viajes al trabajo en los países de medianos y bajos ingresos en 2001 se realizaron a través del servicio de transporte urbano de colectivos. En algunas ciudades latinoamericanas este valor puede alcanzar hasta el 60% (Estache y Gomez-Lobo, 2004) como es el caso de Santa Fe (Informe de UNL y UTN para Municipio, 2005).
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Además, el costo de los viajes al trabajo en la ciudad de Santa Fe, medido en aproximadamente 50 boletos mensuales, llega a significar una proporción extremadamente elevada del ingreso de los primeros dos deciles de ingreso. En consecuencia, la importancia del servicio para la ciudad de Santa Fe justifican la elección del tema tanto como el interés de analizar la problemática de la regulación del transporte urbano de pasajeros, desde un enfoque económico principalmente pero integrando otras perspectivas como la jurídica e institucional El objetivo principal de este trabajo de tesis, para acceder al grado de Magíster en Administración Publica, es describir las principales características del sistema de transporte urbano público de pasajeros, en general, y del servicio en la ciudad de Santa Fe, en particular, así como los elementos centrales de su marco regulatorio, con el fin de contribuir al desarrollo de esta literatura y al debate sobre la regulación del transporte urbano de pasajeros. Son objetivos secundarios de la tesis los siguientes:
1) Analizar los fundamentos de la regulación del servicio
2) Analizar los argumentos a favor de la regulación así como las alternativas de regulación.
3) Conocer los principales aspectos de la regulación del servicio en Santa Fe desde una perspectiva económica y jurídico-institucional.
4) Analizar las características del servicio en ciudades intermedias seleccionadas.
5) Describir aspectos relevantes a tener en cuenta en la regulación del transporte público de pasajeros, de utilidad para el caso de Santa Fe.
6) Proponer la creación de un ente de regulación, separado del poder concedente describiendo cuáles deberían ser sus principales características.
El desarrollo de esta tesis se basa en la aplicación del método de análisis de las características estructurales del servicio de transporte urbano de pasajeros, las conductas de los agentes (empresas prestatarias, usuarios y Estado) y los resultados obtenidos en términos del bienestar de los consumidores.
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Asimismo, este enfoque es complementado con una discusión de las posibles ventajas resultantes de la regulación pública, para lo cual se recurre a la teoría económica de la regulación de los mercados y a los fundamentos jurídicos provistos por la teoría del derecho administrativo. En particular se aborda el estudio de una situación concreta tal como es el caso del transporte público de pasajeros en la ciudad de Santa Fe desde el año 1994 hasta el año 2006. Los principales indicadores son la demanda, la oferta y la regulación de las mismas. Este estudio pretende realizar una caracterización del problema objeto de estudio sin que ello implique derivar conclusiones generalizables a otros casos. Se ha omitido deliberadamente el uso de formalización matemática y de gráficos complejos de modo de promover una lectura mas amigable a aquellos no economistas y atendiendo al hecho de que la Tesis se presenta en el marco de la Maestría en Administración Pública. El presente trabajo está organizado en seis secciones y conclusiones, según los contenidos que se indican a continuación En la primera parte se describen algunos elementos o características de la oferta y la demanda de transporte. En la segunda sección se analizan las diferentes modalidades de regulación aplicables y las alternativas de fijación de precios. En la tercera parte se exponen los principales argumentos en pro de la regulación en general y de la regulación del transporte público de pasajeros en particular, a saber: su carácter de servicio público, la necesidad de coordinación, la presencia de externalidades, etc. Esto último se expone a modo de tipología, destacando los argumentos que hacen aconsejable la regulación para analizar en qué casos se puede encuadrar el transporte público de pasajeros
En la cuarta parte se analiza la regulación del transporte, la evolución histórica de esta regulación y se describe brevemente algunos elementos de los sistemas de transporte de ciudades similares a Santa Fe cual son
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Córdoba, Paraná y Bahía Blanca. La sección quinta comienza con una caracterización del transporte público de pasajeros en Santa Fe, así como un análisis de sus marcos regulatorios. Posteriormente, se analizan los principales aspectos económicos e institucionales a tener en cuenta en la regulación del sector. La sección sexta recoge la propuesta de un ente regulador del servicio y describe las principales funciones del mismo. Por último se extraen las conclusiones del caso objeto de estudio. Las características de la Concesión de Servicios Públicos se consignan en un Anexo.
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Sección I Características de la oferta y la demanda de transporte 1) Oferta de transporte: la función de producción El sistema de transporte público de pasajeros, a nivel urbano, requiere de vehículos, conductores, infraestructura urbana y un conjunto de reglas de operación, lo que posibilita el movimiento de las personas entre un lugar y otro de la ciudad. La propiedad y administración de la infraestructura generalmente difieren de la propiedad de las facilidades de transporte (unidades, paradas, etc.), lo cual da lugar a una compleja red de relaciones entre actores públicos y privados (ej. Municipalidad, empresas propietarias de colectivos y gremio de conductores). Cuando el marco regulatorio establece las características de la flota de vehículos, las recorridos a cubrir, las frecuencias con que se realizan y la infraestructura complementaria, la función oferta queda establecida asimilándose a una curva de oferta “perfectamente inelástica” en la cantidad de pasajeros a transportar implícita en la dotación y frecuencias fijadas. Una cuestión a dilucidar es si el transporte público de pasajeros se caracteriza por economías de alcance o no. La literatura en este sentido es ambigua, en tanto que algunos autores apuntan a su existencia, otros la niegan. Existen estimaciones que dan cuenta de una incidencia de entre el 60 y el 80% de los costos fijos en el costo total de la prestación del servicio, por lo que por razones estrictamente económicas podría mantenerse un monopolio introduciendo factores competitivos a través de métodos diferentes a la competencia dentro del mercado. En cambio, estimaciones de la Secretaría de Transporte de la Nación, consideran que alrededor del 80% de los costos varían en forma lineal con el número de coches en circulación. Esto implicaría que no existen economías de alcance sustanciales.
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Esta discrepancia se debe principalmente a la forma en que se consideran los gastos de personal, dado que en el caso del transporte existe una función de producción tipo Leontieff que implica una relación bastante fija entre el número de coches en circulación y la cantidad de personal (conductores), existiendo escasas posibilidades de sustitución entre capital y trabajo. Se debe tener en cuenta que el costo de la mano de obra oscila entre el 40 y el 65 % del total de costos Las estimaciones que hemos realizado para el transporte urbano en varias ciudades argentinas de tamaño mediano, indican que los costos fijos representan más del 70%, si se incluye el rubro salarios de los conductores.
Ello estaría indicando la presencia de economía de alcance. El concepto de economías de escala no parece apropiado para caracterizar la función de producción del transporte. Esto se debe a que este concepto es aplicable al caso de un solo producto o servicio mientras que en el caso del transporte es más apropiado utilizar el concepto de economías de alcance o “scope economies” que se aplica al caso de varios productos o servicios. Se puede afirmar que existen economías de alcance y densidad, cuando el costo de producir dos o más bienes (o servicios) en forma conjunta es menor al costo de producirlos por separado. ( Panzar, J.C. y Willig, R.D., 1975 y 1981). En el caso del transporte, cada par origen – destino puede ser considerado como un servicio específico y por lo tanto cada línea (y empresa) ofrece una serie de servicios diferenciados (sirve diferentes pares origen – destino a lo largo de su recorrido). De esta forma, sus costos son menores que el que tendrían si se especializaran y ofrecieran sólo un par origen – destino en particular. Este servicio tiene la característica de no ser almacenable, debe ser utilizado donde y cuando es producido, lo que implica la inexistencia de inventarios.
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2 ) Demanda de transporte
La demanda de transporte urbano es una demanda derivada. El uso del servicio no es un fin en sí mismo, porque el consumidor del mismo se desplaza desde un lugar para satisfacer diversas necesidades (trabajar, hacer compras, estudiar, ir al médico, visitar amigos, etc.) una vez que arriba a destino. Esto implica que la demanda está asociada a un par origen – destino específico.
Además, la demanda de un par origen – destino específico será diferente según la hora del día, el día de la semana y el período del año. Por esto se suele decir que la demanda de transporte es altamente cualitativa y diferenciada, no habiendo muchas posibilidades de sustitución entre diferentes pares origen – destino y registrándose cambios importantes en la intensidad de la demanda entre horas pico y fuera de pico (o valles) así como también según las estaciones.
Otro elemento importante de la demanda es su carácter territorial. La distribución del servicio en el espacio o territorio de la ciudad es crucial para alcanzar mayor equilibrio entre la oferta y la demanda. La falta de coordinación de los servicios en el territorio puede generar exceso de demanda en algunas áreas y de oferta en otras.
Un elemento importante de distorsión lo constituyen algunas externalidades como los accidentes, la contaminación y la congestión, los cuales rara vez se internalizan en la función de costos de las empresas, pero que implican importantes costos sociales. Se generan también externalidades positivas derivadas del aumento del tiempo de ocio y descanso que ganan las personas al trasladarse más rápidamente o de la mayor certidumbre en cuanto al cumplimiento del horario de ingreso al y desde el trabajo ( el estudio, etc.) que afectan no sólo a la persona que viaja sino a su familia, a sus empleadores y otras personas relacionadas con el usuario.
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Sección II. Fundamentos de la regulación del servicio de transporte El análisis de la regulación del transporte encuentra sus fundamentos teóricos en la economía u organización industrial , que estudia teórica y empíricamente la relación causal entre las condiciones básicas de un mercado, la estructura de los mercados, el comportamiento de las empresas y el desempeño económico. Asimismo, contribuye a la elaboración de la política pública al formular juicios de valor respecto de los instrumentos más aptos para alcanzar un buen desempeño en las distintas industrias y a nivel de toda la economía.(Dichiara,2005) El concepto de buen desempeño trasciende el análisis de la eficiencia asignativa y productiva e incluye entre sus objetivos :
– Eficiencia en la asignación de recursos y eficiencia interna (eficiencia-X)
– Progreso técnico y organizativo
– Distribución equitativa del ingreso y razonable estabilidad de precios
– Estabilidad del empleo
El análisis de la regulación de una industria se nutre de conceptos de la economía industrial para juzgar la posibilidad y deseabilidad de la intervención del Estado para mejorar el desempeño de las distintas industrias y de la economía y para la elección de los instrumentos a utilizar. La regulación, como acción de política pública, altera la asignación de recursos y la distribución del ingreso entre los actores involucrados. Por lo tanto es habitual juzgar la bondad de diferentes acciones de regulación en función del incremento en los excedentes del productor y consumidor que éstas provocan.
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1) Regulación estructural o alternativas de organización del mercado La regulación tiene por objeto reproducir los resultados que se obtendrían en materia de eficiencia productiva y de eficiencia asignativa en un sistema de mercado competitivo. El logro de la eficiencia productiva implica que la empresa opere al mínimo costo posible y alcanzar la eficiencia asignativa implica disminuir la brecha entre precios y costos. Los incentivos en pos de lograr dicha eficiencia dependen fundamentalmente del marco regulador utilizado.
Se pueden distinguir dos tipos de regulación: la estructural, que se refiere a las alternativas de organización del mercado, y la regulación de las conductas asociada al comportamiento de las empresas en el mercado. La primera tiene que ver con las restricciones a la entrada en tanto la segunda se refiere más bien a la regulación de precios, a la calidad del servicio y a las inversiones (Jouravlev, 2001). La diferencia esencial entre uno y otro tipo de regulación es que la estructural tiene por finalidad reducir o eliminar la posibilidad de conductas indeseables en tanto la regulación de las conductas aborda y combate directamente las conductas no deseadas. El grado en que las autoridades deban recurrir a cada tipo de regulación es una cuestión empírica que depende principalmente del servicio de que se trate y de los actores potencial o directamente involucrados, en una palabra de las características de la actividad, de las condiciones tecnológicas y de mercado que subyacen a la entrada y la competencia de nuevas empresas, al ritmo con que cambian estas condiciones y al nivel de asimetría en la información entre los reguladores y las empresas reguladas. A continuación se explican y analizan diferentes formas de organización del mercado que implican distintos grados de intervención por parte del sector público, procurando consignar las ventajas o desventajas de cada una. La regulación del transporte se asimila a la regulación de un servicio.
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Algunos autores asimilan la regulación del Transporte Público de Pasajeros a la de otros monopolios naturales. Sin embargo presenta algunas diferencias importantes derivadas principalmente de la menor vida útil de los activos y de la inexistencia de costos hundidos debido a que existe un mercado secundario para el material rodante. Esto tiene implicancias importantes a la hora de elegir las alternativas de regulación. 1.1.) Monopolio regulado En este caso, una sola empresa atiende el total de la demanda de transporte de una localidad en condiciones de exclusividad. Puede tratarse de un agente privado o público. La autoridad de regulación establece parámetros básicos: tarifa, condiciones mínimas de calidad de servicio, zonas a cubrir, etc. La empresa puede proponer los recorridos o éstos pueden ser ya definidos con anterioridad. La concesión, en el caso de una empresa privada, puede incluir o no el riesgo empresario, es decir, en un caso se le asegura una determinada rentabilidad, en el otro caso no. Ante la eliminación de mecanismos de ajuste de mercado, la autoridad debe disponer de información en cantidad y calidad suficientes para diseñar la red óptima, o bien, lo que es más realista, la actualización o los cambios a la red que ya está en funcionamiento, debiendo controlar periódicamente el cumplimiento de las condiciones del contrato. Debe estimar el costo global de la red y el de cada línea en particular, de modo de asegurar la rentabilidad, por un lado, o no reconocer excesivos beneficios, por otro.
Existen algunos riesgos derivados del mantenimiento del monopolio ya sea público o privado. Por ejemplo, la existencia de una sola empresa privada puede derivar en intentos sucesivos de renegociación de las condiciones del contrato de concesión, generando situaciones de captura del ente regulador o en conductas de asimilación por parte de éste. En el caso de una empresa pública, el Estado puede canalizar a través de ésta objetivos diversos, forzándola a operar por debajo de los costos,
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descuidando la eficiencia del servicio de transporte y causando un deterioro paulatino de la calidad del servicio. 1.2.) Competencia regulada o competencia por el mercado Se caracteriza por la existencia de restricciones a la entrada y salida del mercado. Las empresas interesadas en brindar el servicio deben competir por los derechos a operar en ese mercado. En la literatura esta clase de regulación se denomina competencia a la Demsetz e implica rivalizar por las condiciones bajo las cuales se realizará la prestación del servicio concesionado, es decir, las empresas “compiten” por entrar al mercado. Por lo general existe una tarifa única, aunque la autoridad puede licitar líneas especiales con un tratamiento tarifario distinto, e incluso puede haber una tarifa básica y tarifas diferenciales según grupos de población o según los recorridos. El concesionario o la agencia reguladora establece de antemano las condiciones de operación. En el caso del transporte público: recorridos, frecuencias y calidad del servicio. No siempre esto es así ya que en algunos casos los recorridos pueden ser flexibles asegurándose un mínimo de cobertura en cada zona. Además la autoridad dispone y asigna las líneas o conjuntos de líneas que servirá cada empresa. Al igual que en el primer caso, la concesión puede garantizar o no la rentabilidad empresaria. En algunas ciudades se observa el mantenimiento de tramos no rentables por parte de algunas empresas a modo de reserva de futuros tramos en el mediano plazo a medida que se habilitan barrios o centros comerciales. Esta conducta posiciona a las empresas frente a futuras licitaciones. Este modelo no evita el riesgo de pedidos de renegociación pero lo disminuye respecto al caso de una sola empresa.
Una alternativa es que el Municipio se reserve un conjunto de recorridos formando una empresa municipal que permita la comparación
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de costos y desempeño. Esto disminuiría el riesgo del cese total del servicio en caso de lock out empresario. La literatura se refiere a esta opción como yardstick competition o competencia por comparación.
1.3.) Desregulación
Esta alternativa implica permitir a las empresas la libre entrada y salida del mercado. Los recorridos son definidos generalmente por los operadores del servicio, aunque el organismo de regulación puede fijar algunos recorridos mínimos para no desatender zonas de baja rentabilidad. Podría incluso no existir ente regulador. La tarifa es fijada libremente, en competencia entre los distintos operadores, aunque dependiendo del tamaño y cantidad de empresas podrán observarse tendencias colusivas que establezcan tarifas similares. La autoridad se abstiene de cualquier tipo de supervisión, limitándose a registrar a los diferentes operadores y a proveer información a los usuarios. Debido a las características de la demanda de transporte, en la que cada par origen- destino es un servicio específico, la existencia de un gran número de empresas u operadores difícilmente enfrente al usuario con más de una alternativa de medio. Esta circunstancia permite caracterizar al mercado como uno de productos diferenciados horizontalmente en el que la diferenciación se basa en los recorridos, las frecuencias, la confiabilidad y el confort (Estache y Gomez-Lobo, 2004). Esto traerá aparejado un aumento del grado de rivalidad, acompañado de una gran inestabilidad en tarifas, recorridos y frecuencias, lo que implica un costo, por lo menos en términos de necesidad de información para los usuarios.
Asimismo, es posible esperar en el mediano plazo una tendencia a la concentración económica, fenómeno que se verifica empíricamente en Argentina y en otros países en ciudades grandes y medianas. Aunque formalmente se mantengan como empresas separadas, existe una tendencia de las empresas grandes a absorber a las más chicas, desde el
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punto de vista de la decisión empresarial y el manejo de los paquetes accionarios derivando en una creciente cartelización. 2 ) Regulación de las conductas: Alternativas de fijación y ajuste de tarifas La regulación de las conductas implica la regulación de los precios o tarifas, la calidad del servicio y las inversiones. La regulación de precios implica analizar las alternativas para la fijación y el ajuste de las tarifas y de las demás condiciones del contrato. Es necesario resaltar que el sistema será sostenible en el largo plazo si se permite que los operadores privados obtengan una ganancia que les permita no sólo cubrir sus costos medios de corto plazo sino realizar las inversiones y el mantenimiento para atender a una demanda creciente así como la extensión de los recorridos hacia las áreas de crecimiento urbano territorial. Se debe procurar incentivar la reducción de costos por parte de las empresas evitando atar el ajuste tarifario a costos en forma permanente. Esto implica que es preferible un ajuste en función del incremento esperado en la productividad. Esto promoverá la reducción de costos (eficiencia productiva) y una menor brecha entre precios y costos (eficiencia asignativa) Los mecanismos usualmente empleados son: 2.1.) Tasa de retorno La empresa se asegura una tasa de rentabilidad sobre los costos de capital. Esto requiere tener información precisa sobre tales costos. El ajuste se realiza una vez por año y es retrospectivo, es decir, se realiza en función de los costos del período anterior, independientemente de cualquier potencial de reducción de costos.
Por lo general, la empresa informa los costos a la agencia reguladora lo que la induce a inflar costos para obtener una mayor rentabilidad, estrategia conocida en la literatura económica como “cost padding” (Westfield, 1972).
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El “rellenado” de costos constituye una opción que la empresa puede considerar para satisfacer la restricción reguladora. Presenta dos modalidades: a) constancia de precio y nivel de producción; b) disminución del precio e incremento del nivel de producción. La opción a) implica mantener precio y producto en los niveles de equilibrio monopólico, incrementando innecesariamente ( “rellenado” ) los costos, de modo que los ingresos recibidos por el monopolista no excedan los costos en más que la proporción permitida.. Este procedimiento conduce a ineficiencia-X, puesto que el nivel de producción de equilibrio monopólico, se produce a un costo unitario mayor. Si la tasa de retorno permitida por la agencia reguladora se calcula sólo sobre el costo de capital, esta estrategia de inflado de costos produce un sobredimensionamiento de la inversión en capital fijo, resultado éste conocido como “efecto Averch-Johnson” (Averch, H. Y Johnson, L.L., 1962). No tiene incentivos a bajar costos sino todo lo contrario, generando una ineficiencia productiva en el tiempo e ineficiencia –x (Leibenstein, 1954). 2.2.) Mark-up Se asegura a la empresa una rentabilidad sobre el total de sus costos, no diferenciando entre costos de capital y otros costos , para calcular la base tarifaria. Requiere de una gran cantidad de información y al igual que la regulación por tasa de retorno no promueve la eficiencia productiva ni a través del esfuerzo gerencial ni a través de la incorporación de progreso tecnológico. 2.3.) Price-cap o precio máximo
Se procura desvincular la evolución de la tarifa de los costos. Dado que estos últimos evolucionan en forma independiente de los precios, el rezago en ajustar la tarifa, induce a la empresa a bajar costos, de modo de aumentar los beneficios en el lapso en que la tarifa permanece inalterada.
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Adquiere la forma T = (IPC – X), donde IPC es el Índice de precios al consumidor y X es el coeficiente de ajuste que calcula el regulador. La tarifa se calcula en base a los beneficios esperados o a los incrementos de productividad potencial, razón por la cual se dice que se trata de una tarifa prospectiva (FIEL, 2000). Generalmente el coeficiente es ajustado cada cinco años aunque esto depende del ritmo de progreso técnico de cada sector. Existen distintas opciones y consideraciones técnicas así como también políticas que influyen a la hora de fijar el valor del coeficiente de ajuste X. En la práctica, el regulador se basará para ajustar la tarifa en la rentabilidad obtenida en el período anterior y, por lo tanto, en forma indirecta en los costos. Se habla de una convergencia entre el método de “price cap” y de tasa de retorno. Sin embargo, las diferencias en los incentivos son importantes, ya que los incentivos a reducir costos se mantienen durante la vigencia del rezago regulatorio. Sin embargo, no puede descartarse que la empresa procure ocultar los verdaderos costos ante el riesgo de expropiación por parte del ente regulador (efecto Ratchet).
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Sección III Argumentos a favor de la regulación del transporte urbano de pasajeros La regulación es un acto político, cuya consecuencia es la redistribución de ingresos entre ganadores y perdedores, grupos de interés y coaliciones. La respuesta a la pregunta por qué intervenir proviene tanto de la investigación positiva como normativa y para ello es necesario una medida precisa de los beneficios económicos para consumidores y productores (Willig, R. “Consumer’s Surplus without Apology”, AER, vol. 66, pp. 589-597, citado en Dichiara, 2005)). Se analizan a continuación los argumentos en pro de la regulación de un servicio público en general y del transporte urbano en particular. 1) Carácter de servicio público Este concepto puede ser definido desde la perspectiva de las ciencias jurídicas y económicas, no siempre coincidentes. Tradicionalmente, el servicio público es una actividad realizada directa o indirectamente por la Administración Pública, lo que dio origen al derecho administrativo. A principios del siglo XX se designa como tal a la actividad monopólica realizada por el Estado o delegada en un particular pero con control estatal de diferentes aspectos como las tarifas, la calidad, etc. La primera noción proviene del derecho europeo en tanto esta última tiene como antecedente el concepto norteamericano de public utilities. (Gordillo, 2003) Marienhoff en su tratado de Derecho Administrativo señala que el servicio público es toda actividad de la Administración Pública o de particulares que tienda a satisfacer necesidades o intereses de carácter general, cuya índole o gravitación en el supuesto de la prestación por particulares, requiera control estatal.
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Todo servicio público tiene por objeto satisfacer necesidades individuales de importancia colectiva, cuya prestación se concreta mediante la realización de un servicio, que debe ser ofrecido en forma contínua y como tal debe ser exigida por los habitantes. Este servicio puede ser prestado directamente por el sector público o indirectamente a través de un concesionario. Su regulación adquiere jerarquía constitucional en Argentina desde 1994, a través del derecho público e incluye normas de protección a los usuarios. Los servicios públicos no deben ser interrumpidos y a tal fin la ley ha previsto casos como el lock-out patronal o el derecho a huelga (leyes 17.183 y 17.192), así como en caso de quiebra (leyes 16.936 y 20.638), preservando la prestación de servicios indispensables entre los que se encuentra el transporte público de pasajeros. En todo servicio público se establece la relación jurídica prestador-usuario, por la cual quién lo toma a su cargo tiene la obligación de prestarlo. El Estado debe mantener siempre la potestad exclusiva y excluyente de controlar el funcionamiento del servicio, siendo en última instancia quien posee la titularidad del mismo y por lo tanto la responsabilidad de asegurar su prestación. La ley 23.696 y el decreto reglamentario 1105/89 (art. 15) establece lo relativo a permisos, concesión y privatización, y contempla los aspectos referidos al régimen tarifario, el que debe ser aprobado u homologado por la autoridad estatal. Según la noción de public utilities, las características distintivas de toda actividad regulada son la igualdad y universalidad. Por ésta se entiende que cada habitante tiene derecho a exigirlo en igualdad de condiciones, por lo que debería tratarse a los usuarios como derecho-habientes y de manera uniforme. Esto se complementa con la obligatoriedad, que significa que no se puede negar el servicio a ningún habitante.
Estas características contrastan con la noción desde la perspectiva económica que considera como servicios públicos sólo a los monopolios naturales. Más aún, en el caso de que esta actividad sea prestada por un
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particular, éste sólo está obligado a brindar el servicio a cambio de una tarifa razonable. La ausencia de pago del servicio, por otra parte, habilitaría a la empresa a la interrupción del mismo, es decir, a privar del servicio a aquellos habitantes que no abonen la tarifa requerida. Más allá de la definición, lo sustantivo es decidir, según Gordillo, acerca de la necesidad de regulación, para qué tipo de actividades y el grado y la forma específica de la regulación en cada caso y sólo entonces decidir a qué actividades se denominará servicio público o actividad regulada, estableciendo posteriormente el régimen jurídico general o particular según sea el caso. (Gordillo, 2003). Es reconocido que la presencia de un monopolio natural no es una condición suficiente para regular. Sin embargo existen otras causas diferentes de ésta que aconsejan algún tipo de regulación por parte del Estado. 2 ) La necesidad de coordinación Se requiere que el Estado ordene el comportamiento de ciertos agentes, dado que caso contrario, la acción individual no permitiría satisfacer efectivamente las necesidades de la comunidad. Esta necesidad de organizar y coordinar se plasma en normas o restricciones respecto del accionar de ciertos grupos. En el caso de los prestadores de un servicio público corresponde al Estado asegurar la accesibilidad de la mayor cantidad posible de personas o derechohabientes, en condiciones similares de precio y calidad. En el caso del transporte público de pasajeros, el Estado podría coordinar los recorridos, las frecuencias, la estructura tarifaria, etc. para evitar que los prestadores impongan aquellas que les resulten más convenientes desde el punto de vista privado, que no siempre serán aquellas que maximicen el bienestar de la comunidad. Por ejemplo, la búsqueda de mayor rentabilidad puede implicar desatender zonas de baja densidad poblacional o de bajos ingresos o brindar un nivel de seguridad o de calidad subóptimo.
3) Información imperfecta
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La información es un bien público, en la medida que no existe rivalidad en el consumo, ya que el suministrar información a una persona más no reduce la cantidad de información que tienen otras. (Stiglitz,1988) La eficiencia requiere que se suministre gratuitamente o bien que solo se cobre el costo real de transmitirla. El mercado a menudo suministra una cantidad subóptima de información. El Estado debe intervenir procurando llevar información más completa a los usuarios tratando de minimizar las asimetrías en la información entre los usuarios y entre usuarios y prestadores de un servicio público, imponiendo normas que garanticen condiciones aceptables desde el punto de vista de la salud, la seguridad y el ambiente. En el caso del transporte público de pasajeros, el Estado debe establecer y controlar las condiciones de seguridad, la antigüedad, el estado y la capacidad máxima de los vehículos, los requisitos legales que las prestadores deben cumplir como los seguros y normas laborales, etc., dado que los usuarios no pueden constatar estas condiciones cada vez que usan el servicio (vg. los usuarios no pueden distinguir entre una empresa que realiza un buen mantenimiento de las unidades o posee seguro contra terceros de aquella que no cumple con estas condiciones). Además, los usuarios no tienen el poder de coerción que sí posee el Estado para sancionar los incumplimientos o conductas poco deseables socialmente. La única opción para el usuario sería no utilizar el servicio.
La corriente de pensamiento ligada a la teoría de la elección pública o Public Choice que hace hincapié en las fallas del Estado y sugiere como medida normativa la disminución de las funciones del mismo ( también el new management), ha influido en las políticas de desregulación del sector, abogando porque el Estado se limite a proveer información. En lo que atañe al transporte esto implicaría simplemente tener un registro de los prestatarios y proveer información no estableciendo recorridos, ni frecuencias, ni cuántas empresas servirán el mercado, ni con qué tipo de vehículos, etc. Se supone que los agentes económicos se organizarán de
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modo de atender a la demanda, quedando el número de empresas que resulte eficiente. Sin embargo, es poco probable que los usuarios puedan optar por no utilizar el servicio si conocen que es deficiente en seguridad debido a la falta de sustitutos cercanos. Gran parte de la población usuaria de los servicios públicos de este tipo se asemeja a una población cautiva, dado que los ancianos, los niños así como aquellos que viven lejos de su ámbito laboral o de estudio no tienen otra alternativa, como podría ser el caso de la bicicleta, para trasladarse. En el caso de poblaciones con bajo poder adquisitivo, el taxi tampoco se presenta como sustituto próximo utilizable a menos que se coordine el viaje con otras personas. Esta asimetría en la información está estrechamente ligada al concepto de costos de transacción debido a North, entendida como una serie de factores que dificultan arribar a un acuerdo entre varios agentes o grupos de agentes respecto de cuestiones de interés colectivo. 4) Externalidades Cuando los beneficios sociales de una acción son mayores que los beneficios privados se puede decir que existe una externalidad o efecto externo positivo. Inversamente, cuando los costos sociales superan los costos privados de una acción estaremos en presencia de externalidades negativas o efectos externos negativos. Siempre que existen actividades que generan externalidades, sean éstas positivas o negativas, la asignación de recursos que genera el mercado no es eficiente.(Stiglitz, 1988) Cuando el costo de una acción no recae enteramente sobre un productor habrá un exceso de oferta de ese bien. Contrariamente como los beneficios no recaen por entero en alguna persona que realiza una actividad ésta tenderá a realizar una cantidad menor a la óptima.
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El Estado puede controlar las actividades que producen externalidades de diferentes maneras. Una de ellas es regulando la actividad en cuestión La otra es a través del sistema de precios, imponiendo un costo adicional mediante una multa, por ejemplo, a aquellas actividades con externalidades negativas y provocando una disminución de los costos a través de subsidios por ejemplo, en el caso de externalidades positivas.. La prestación del servicio público de transporte de pasajeros genera tanto externalidades positivas como negativas. Entre las primeras se puede mencionar el hecho que la optimización del tiempo no sólo beneficia a quien viaja sino también al resto de su familia, a los empleadores, etc. La utilización de un medio de transporte masivo beneficia a la comunidad debido a una menor congestión, contaminación y accidentes si se lo compara con el uso generalizado de automotores particulares o ciclomotores y bicicletas. El mal diseño de los corredores, la falta de mantenimiento de las unidades, la falta de control de las emanaciones polutantes son externalidades negativas, ya que no sólo perjudican al usuario sino a la localidad donde se presta el servicio. Igualmente ocurre con un posible congestionamiento de tránsito, a través del incremento en el número de accidentes o del incremento en el costo generalizado del viaje, que incluye la espera en el lugar debido a un embotellamiento de tráfico. La existencia de externalidades positivas asociadas al uso del transporte masivo, implica la necesidad de implementar políticas de fomento a la demanda, y desalentar el uso de los medios unipersonales y automóviles particulares. 5) Políticas redistributivas
La redistribución de recursos a través de la regulación es un tema debatido en la actualidad. Desde un enfoque más amplio a la regulación económica, de precios o de aspectos de eficiencia, como las condiciones de entrada, la literatura sobre regulación destaca el rol del Estado para
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promover la equidad social y el acceso de todos los ciudadanos a los bienes y servicios públicos. Sin embargo, gran parte de la literatura económica considera que la política redistributiva debe ser llevada a cabo a través de instrumentos diferentes de la prestación de un servicio público (estructura impositiva, principalmente). Tal recomendación valdría tanto para prestadores privados o para las empresas públicas. Las políticas de recorte generalizado de tarifas afectan a la rentabilidad de la empresa y los incentivos para la realización de inversiones. Cabe destacar que la mera enunciación de la universalidad del servicio, no garantiza su prestación, a menos que se realicen las ampliaciones necesarias para abastecer a un número creciente de usuarios. Los llamados precios políticos que no cubren los costos medios implicarán que la empresa pública racione la oferta a través del mecanismo de la cola. En este contexto, los más perjudicados pueden ser los grupos de ingresos bajos o usuarios de zonas marginales, quiénes ante la imposibilidad de acceder al servicio deberán optar por sustitutos, a veces más caros, reduciendo su consumo o renunciando al mismo. Las acciones orientadas a beneficiar a los usuarios con bajas tarifas, si no están adecuadamente diseñadas, perjudican por lo general a aquellos grupos que se deseaba beneficiar y benefician a los que podrían pagar tarifas mayores sin restringir su consumo. Esto ocurre en muchos servicios públicos como gas y agua, ya que en un contexto de precios bajos para todos los usuarios, la empresa puede no realizar las inversiones que le permitan incrementar la cobertura a barrios marginales alejados o de población de bajo poder adquisitivo, obligando a estos grupos a sustituir el servicio por otros más caros como las garrafas y tubos de gas o el agua mineral para el consumo. Mientras tanto, aquellos grupos de mayores ingresos que sí están cubiertos por el servicio, pagan una tarifa subsidiada. (UNLP, 2005) (Urbiztondo, Seminario FIEL Bs As,2004).
6) Monopolio natural
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Samuelson y Nordhaus hablan de dos fuentes para la aparición de imperfecciones en el mercado y monopolios: a) las condiciones de costo derivadas de la existencia de economías de escala y b) las barreras a la competencia o barreras a la entrada Una de las barreras a la competencia o barrera económica es la diferenciación del producto.(Asensio, 1995) En lo que atañe a diferenciación del producto, el transporte urbano puede caracterizarse como un bien diferenciado horizontalmente, como se verá más adelante, lo cual esta indicando que el mercado de transporte es un mercado con imperfecciones. La justificación económica para intervenir industrias ha sido la existencia de un monopolio natural como consecuencia de la presencia de economías de escala. En los años ’70 (Kahn, A.E.”The Economics of regulation: Principles and Institutions”, vol. I y II. New York, Wiley. 1971) se consideraba “que la tecnología de ciertas industrias o el carácter del servicio es tal que el consumidor puede ser abastecido a menor costo o al mayor beneficio neto por una única empresa (en el caso extremo) o por un número limitado …”. Entonces, un único proveedor para todo el mercado tendría un CMe menor que cualquier rival más pequeño. El monopolio natural es una situación en que se verifican las siguientes condiciones:
 los consumidores se encuentran ligados a las plantas productoras de un servicio por una red de distribución que implica un elevado costo de inversión.
 La producción de un servicio se hace en condiciones de rendimientos crecientes a escala.
 Existe subaditividad de costos.
Cuando se presenta la segunda de las condiciones estamos en presencia de lo que Núñez Miñana denomina monopolio tecnológico y en el tramo relevante de costos, tanto el costo marginal como el costo medio
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decrecen monótonamente. Cuando se presenta el tercer caso, la práctica regulatoria de los últimos años reveló que en ocasiones se trata de empresas multiproducto, en cuyo caso el concepto de subaditividad de costos ofrece una base más sólida que el correspondiente a economías de escala para definir el monopolio natural. Baumol, W.; Panzar, J.C. y Wilig, R. (“Contestable markets and the theory of industry structure”, New York, 1982) definen una industria como monopolio natural si sobre todo el rango relevante de producción la función de costo es subaditiva en q (vector representativo del producto de la industria) si para cualquiera y todas las cantidades de producto qqj (kjjq1) se verifica que kjjqCqC1)()(. En consecuencia, aún en el caso de monoproducto, la subaditividad no implica economías de escala, aún cuando la inversa es cierta. En el caso multiproducto, en cambio, la presencia de rendimientos crecientes a escala no implica necesariamente subaditvidad debido a diversas formas de complementariedad de costos y a la existencia de economías de scope. Aparecen aquí dos alternativas para fijar el nivel de producción. Si el nivel de producción con esta configuración de costos, se establece donde se igualan el costo marginal y el ingreso marginal, el monopolista enfrenta una pérdida y sale del mercado. La alternativa de política pública en este caso, es mantener el nivel de producción de eficencia y subsidiar al monopolista hasta que cubra sus costos medios. La alternativa de segundo mejor sería establecer el nivel de producción donde el ingreso medio iguala el costo medio. La producción es aquí menor a la óptima pero el Estado no deberá subsidiar al monopolista. Cabe destacar que aún cuando la producción estuviera en manos públicas, el Estado también deberá cubrir esta pérdida con dinero proveniente de impuestos
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Dado que los reguladores no poseen facultades de imposición, deben hallar alternativas de fijación de precios distintas a la de primero mejor, que eviten el déficit de la empresa. Sin discriminación de precios o subsidios externos a la empresa, el regulador deberá fijar un precio que maximice el beneficio neto pero que permita a la misma ser viable (obtener un beneficio normal). Dado que los beneficios son negativos para el productor en el nivel del primero mejor habrá una pérdida asociada a satisfacer la restricción de beneficios positivos para la empresa. La cuestión es demostrar que bajo ciertas circunstancias no será posible alcanzar el primero mejor sin la intervención del Estado (sin un subsidio externo), y la intervención pueda ser costosa. Puede alcanzarse un segundo mejor sin intervención del Estado, aún cuando los costos sean subaditivos en el rango relevante del mercado. Lo que interesa entonces es si la magnitud de la pérdida de peso muerto es lo suficientemente grande en el nivel del segundo mejor de modo de justificar la intervención, especialmente si debe introducirse algún tipo de competencia en el mercado de modo de alcanzar este nivel.
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Sección IV
Regulación del transporte público de pasajeros
1) Evolución histórica de la regulación del transporte público de pasajeros El sector se ha caracterizado en estos últimos 30 años por un modelo híbrido en el cual el sector privado y público han tenido diferentes grados de participación en la prestación del servicio y su regulación. Se observa actualmente un consenso creciente respecto del grado óptimo de intervención pública en el sector. Como se mencionó en la Introducción, según estadísticas publicadas por la ONU (Estache y Gomez Lobo), alrededor del 40% de los viajes al trabajo en los países de medianos y bajos ingresos en 2001 se realizan a través de este servicio. En algunas ciudades latinoamericanas este valor puede alcanzar hasta el 60% (Estache y Gomez-Lobo, 2004) como es el caso de Santa Fe (Informe de UNL y UTN para Municipio, 2005). La estructura y organización de este mercado ha pasado por diferentes etapas. Hasta fines de los años ´70, el servicio estaba totalmente en manos del Estado, regulado por alguna repartición interna de la administración pública municipal. A principios de los años ´80, debido en parte a las dificultades de financiamiento del sector público y al incremento en el precio del petróleo, así como al cambio en las ideas relativas a la participación del Estado en la economía, se registra a nivel nacional e internacional una tendencia generalizada a la desregulación y liberalización del mercado de transporte en sus diferentes modalidades y del transporte urbano en particular.
Esta etapa implicó la libre entrada al mercado, flexibilidad para establecer los recorridos y para fijar las tarifas. Se pensó que la competencia aseguraría un nivel de provisión y calidad eficientes y garantizaría un nivel óptimo de precios. Si bien el costo generalizado de viaje se redujo, la existencia de un exceso de oferta disminuyó el índice de utilización de la capacidad y las ganancias de los operadores, y la consecuencia fue el incremento de tarifas.
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Al cabo de una década, se reconoció que esta política de liberalización tuvo como consecuencia problemas de seguridad (incremento en el número de accidentes); otros de tipo ambiental (mayor polución) y también social, debido al incremento sustancial de tarifas. (Experiencias de Santiago de Chile y Londres ). Hacia fines de los años ´80, en América Latina en general y especialmente en Chile, se implementaron diversas medidas tendientes a paliar los problemas derivados de la competencia, restringiendo la entrada al mercado y retomando el sector público la regulación de algunos aspectos del servicio. Se buscó introducir competencia por el mercado a través de procesos de licitación de los derechos a operar en el sector pero dentro de las limitaciones establecidas por cada Estado Municipal en cuanto a los recorridos, las frecuencias y las condiciones de los vehículos en general. En opinión de diversos autores existen límites a la introducción de competencia por acceder al mercado y la industria presenta numerosas fallas de mercado que requieren la intervención reguladora del Estado. Éstas tienen que ver con la provisión a través de una red, la imposibilidad de almacenamiento del producto, los problemas de agencia y el hecho que la demanda de viajes determina que cada par origen-destino sea un servicio diferente, la asimetría de información entre usuarios y prestadores, etc. Otras fallas de mercado identificadas se refieren a las externalidades negativas como la contaminación ambiental y la congestión, la necesidad de coordinación de un número importante de actores con diversos intereses relativos a distintos aspectos del planeamiento urbano, así como externalidades positivas derivadas del ahorro de tiempo, etc. Estos elementos originarían una oferta subóptima en algunas zonas combinada con un exceso de oferta en otras, desde el punto de vista social.
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2) El transporte publico de pasajeros en ciudades seleccionadas El sistema de transporte a nivel comparativo presenta elementos comunes y diferenciales. A continuación se analizan algunos de estos elementos para las ciudades de Córdoba (Pcia. de Córdoba), Paraná (Pcia. de Entre Ríos ) y Bahía Blanca (Pcia. de Buenos Aires). 2.1.) Caracterización del transporte en la ciudad de Córdoba En la ciudad de Córdoba (Sartori,2004) el sistema de transporte público de pasajeros se compone principalmente de colectivos comunes y trolebuses (a partir de 1989). Este último sistema lo diferencia del resto de las ciudades argentinas. La situación a principios de la década del 90 es descripta como una de ¨emergencia¨ por las autoridades debido a la brusca caída de la demanda del servicio de los trolebuses y ómnibus comunes, situación que no presenta el servicio diferencial En tanto los dos primeros cobraban tarifa plana independientemente del horario, el servicio diferencial estaba autorizado a cobrar hasta el doble del boleto de colectivo y establecer discriminación horaria de tarifas. (Según la Regla de Ramsey, lo que implicó una tarifa más elevada para horas pico con una demanda más inelástica y más baja en los valles, con demanda más elástica). La caída en el número de pasajeros transportados por el colectivo y el trolebús pasó de alrededor de 18 millones anuales a 8 millones implicando una pérdida de más de la mitad de los pasajeros transportados entre el año 1993 y 2003. Un estudio realizado para el período 1993-2000 arroja una elasticidad de demanda por transporte público (excluye servicio diferencial) de –0,29 y una elasticidad ingreso de 0,9179. Estas estimaciones son coherentes con las realizadas para otras ciudades de Argentina y de otros países, aceptándose en términos generales que la elasticidad precio de la demanda estática es aproximadamente 0,30.
Respecto de la elasticidad ingreso de la demanda se considera que el transporte es un bien o servicio normal, lo cual guarda relación con el
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hecho de que se trata de una demanda derivada del nivel de actividad económica de la ciudad. Para Córdoba un incremento del 10% en la actividad económica de la ciudad implicaría un incremento del 9 % en la cantidad demandada del servicio. La estimación de la elasticidad cruzada entre ambos tipos de transporte reflejó un alto grado de sustituibilidad entre el servicio diferencial por un lado, y el colectivo y trolebús por otro lado. Esto le permitió al primero captar una porción importante de usuarios del colectivo. La caída en la demanda de los servicios en general a partir de 1998 y más pronunciada a partir del 2000, llevó a la quiebra a varias empresas y al agravamiento de la situación financiera de otras. La única empresa que sobrevivió tuvo que hacerse cargo desde el año 2000 de los corredores de las empresas de transporte quebradas y de su personal sobreviniendo la quiebra definitiva y cese de actividades en el año 2001. La gran flexibilidad en la fijación de tarifas del servicio diferencial (inexistencia de una relación bien diferenciada respecto del resto del sistema, inexistencia de tarifa mínima y falta de controles) condujo a que no se cumpliera con el objetivo que era ser un sustituto próximo de los viajes unipersonales en automóvil particular, disminuyendo la congestión en el área del centro. Más bien actuó como sustituto del colectivo y el trolebús, restándole aun más demanda a la caída registrada en esos medios derivada del menor nivel de actividad y ocupación y del menor nivel de ingreso de los estratos medio y bajo de la población. 2.2.) Caracterización del transporte en la ciudad de Paraná El transporte urbano de pasajeros funciona en la Ciudad de Paraná (Mathieu, 2005) con las características de un servicio público concesionado, con recorridos, frecuencias y tarifas establecidas por la autoridad concedente (Estado Municipal).
Actualmente es prestado por dos empresas, las que debieron hacerse cargo de los recorridos de una tercera, que abandonó el mercado en el año 2003.
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La Dirección de Tránsito y Transporte de la Municipalidad regula las frecuencias, los recorridos y la antigüedad del parque automotor. Las variaciones en las tarifas son autorizadas a través de las ordenanzas municipales. En 1994 comienza un proceso de desregulación parcial que implicó la entrada del servicio de remisses que en la práctica se desreguló aun más y con una flota habilitada que lo tornó en alternativa válida al servicio de colectivos. La cantidad de pasajeros transportados por el transporte público de pasajeros se caracteriza por una clara declinación a partir de 1994, en que alcanza los 30,2 millones, hasta llegar a 2002 con 16,2 millones de pasajeros transportados. A partir de 2003 se recupera hasta los 24,1 millones del año 2004. La antigüedad media del parque de equipos del servicio colectivo es de 13 años, 9 meses, lo cual muestra claramente la falta de renovación de equipos. Se debe destacar una gran disminución del número de pasajeros transportados en colectivo en relación con el incremento de las habilitaciones de remisses. Ello afectó directamente la rentabilidad de los prestatarios del servicio colectivo y fundamentalmente el envejecimiento del parque automotor con menor confort y seguridad del servicio. Ello se ha comenzado a revertir con las políticas nacionales que han instrumentado el subsidio al servicio colectivo a través de la bonificación del precio del gas oil y subsidios directos. El servicio de remisses, en 1994, contaba con 338 vehículos habilitados en 1996, con oscilaciones hasta el 2004, año en que se estabiliza en alrededor de 700 unidades. El servicio de taxis muestra estabilidad en el número de licencias entre 1994 y 1996 con 230 licencias otorgadas, y desde 1997 hasta 2004 con 361.
La desregulación normativa fue complementada, en los hechos, por un progresivo deterioro del poder de policía municipal respecto de la actividad que produjo una irrupción de “remisses” no autorizados, muchos de ellos de
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actividad episódica y por tanto “depredadora” en picos de demanda y con menores costos por falta de cumplimiento de obligaciones legales. Entre las modalidades adoptadas de hecho por los remisses y que el poder de policía municipal no pudo revertir, se encuentra la práctica de “tomar pasajeros en la calle” en lugar de la debida “llamada a base”. El transporte público de pasajeros presenta reiteradas solicitudes de ajuste tarifario y la prestación se caracteriza por la falta de cumplimiento en el régimen de frecuencias establecidas, entre otras obligaciones impuestas por la regulación. Con ello atienden a la reducción de pasajeros transportados e intentan bajar costos operativos. Pero ello produce un efecto adicional que es el incremento de los tiempos de espera, y por lo tanto del tiempo total de viaje. Ante la retracción de la oferta por espaciamiento de las frecuencias, se incrementa también el costo generalizado de viaje. Esto disminuye la calidad del transporte y desvía pasajeros hacia otros modos de transporte como los remisses (habilitados y no habilitados). La respuesta vuelve a constituirse en otro espaciamiento de las frecuencias y se caracteriza por una secuencia de ajustes hacia cantidades de pasajeros transportados cada vez menores (30 millones de pasajeros transportados en el año 1994 a 16 millones en el año 2002). Estos sucesivos ajustes redujeron el mercado del autotransporte colectivo urbano de pasajeros en la Ciudad de Paraná a un 55,6% de su anterior dimensión. Respecto del costo del combustible el servicio de autobuses recibe un precio del gas-oil subsidiado, a partir de abril de 2002 por el Decreto Nº 652/2002 del Ejecutivo Nacional y recibe subsidios directos en función de compensar los desfases tarifarios ocasionados por el impacto de la devaluación del peso en la estructura de costos, por Decreto Nº 1377/2001.
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2.3.) Caracterización del transporte en la ciudad de Bahía Blanca Actualmente el transporte público de pasajeros en la ciudad de Bahía Blanca está brindado por 7 empresas. Esto no es el resultado de una licitación, sino que son concesiones precarias. Según la última encuesta de origen-destino del año 1997, el número de pasajeros transportados es de 28,5 millones al año. La mayor parte del parque automotor tiene una antigüedad mayor a los 10 años. El sistema de cobro es centralizado y a través de tarjetas magnéticas. Cada empresa luego cuenta con su propia administración. Al igual que en las demás ciudades analizadas, ha habido una clara disminución en el numero de pasajeros transportados. Asimismo se observa un continuo deterioro en la calidad del servicio, por incumplimiento de las frecuencia, incremento en el numero de desperfectos mecánicos, entre otros El sistema está regulado por la Municipalidad, la tarifa la propone el ejecutivo y la aprueba el Consejo Deliberante aunque es consensuada previamente con las empresas . La tarifa plana es actualmente de $ 1,35. La estructura de costos según el último estudio realizado es la siguiente estructura: Cuadro Nº 1: Estructura de costos del transporte público de pasajeros en la ciudad de Bahía Blanca
Gasto Anual en Consumo de combustibles
3,43%
Gasto Anual en Consumo de lubricantes
0,51%
Gasto Anual en Consumo de neumáticos
2,64%
Gasto Anual por reparaciones de los Vehículos
4,79%
Gasto Anual por reparaciones extraordinarias de los Vehículos
1,97%
Gasto Anual de mantenimiento de los vehículos
2,71%
Total de los Costos Variables al Año
16,05%
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Gasto Anual en Salarios del Personal de Conducción
63,70%
Gastos Administrativos Anuales
8,39%
Gastos Fijos Anuales
0,46%
Gasto Anual en Seguros
2,37%
Total de los Costos Fijos al Año
74,92%
Monto Anual de la Depreciación del Capital Invertido
1,68%
Monto Anual de la Remuneración del Capital Invertido
1,51%
Total de los Costos del Capital al Año
3,19%
Monto Anual del Sistema de Tarjebus
5,73%
Monto del Subsidio Anual
-12,09%
COSTOS TOTALES menos Subsidio
87,80%
Monto Anual de Impuestos (IVA, Ing. Br., Tasa Seg. e Hig)
12,20%
COSTOS MAS IMPUESTOS
100%
Fuente: Secretaria de Transporte de la Municipalidad de Bahía Blanca .
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Sección V El Transporte Público de Pasajeros en la ciudad de Santa Fe 1) Caracterización del sistema El poder concedente del servicio es la Municipalidad de la ciudad de Santa Fe y el Concejo Deliberante es el encargado de dictar el marco regulatorio a través de sus ordenanzas. La regulación y el control está a cargo de la Subsecretaria de Transporte, un organismo que depende directamente del poder ejecutivo municipal. El servicio público de transporte de Santa Fé muestra en este momento una aguda crisis en su funcionamiento debido, en gran parte, a que no se cumplieron con las proyecciones de demanda que se efectuaron cuando se llevó adelante su reformulación en el año 1994. La estimación de la demanda de transporte debe partir de un diagnóstico de la situación actual y las tendencias recientes de los principales indicadores de la realidad socioeconómica. Esta situación ha empeorado sustancialmente desde 1994, tanto en la ciudad como en su área metropolitana, siguiendo los cánones de lo ocurrido en el ámbito nacional (Cuadro Nº 2). Esta caída en el nivel socioeconómico derivó en una menor demanda del servicio y llevó a que muchas líneas dejaran de cumplir con lo establecido en la licitación original, a la quiebra de otras y a la prestación en condiciones de total precariedad jurídica en que se desenvuelve actualmente. La evolución del ingreso medio en la ciudad de Santa Fé muestra una continua caída desde octubre de 1998 hasta octubre de 2002, lo que repercutió sobre la demanda de bienes y servicios (Cuadro Nº 3). En efecto, la caída en el ingreso medio muestra una fuerte correlación con el menor corte de boletos informado por las empresas. La disminución por debajo de los $ 500, a comienzos del año 2000, implicó el colapso del sistema de transporte público de pasajeros.
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Cuadro Nº 2 : Evolución del ingreso medio en el Aglomerado Gran Santa Fe
Relevamiento (Mes de mayo)
Ingreso Medio
1991
606,58
1992
562,32
1993
540,20
1994
525,13
1995
592,11
1996
602,38
1997
557,40
1998
547,75
1999
530,72
2000
470,38
2001
496,08
2002
476,33
Fuente: Elaboración en base a datos del Instituto Provincial de Estadísticas y Censos.
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Cuadro Nº 3 : Tasa de desempleo 1990-2002. Aglomerado Santa Fe
Año
Mes
Aglomerado Santa Fe
1990
Mayo
10,6
1991
Mayo
14,5
1992
Mayo
9,5
1993
Mayo
13,5
1994
Mayo
16,9
1995
Mayo
20,9
1996
Mayo
21,2
1997
Mayo
18,4
1998
Mayo
15,5
1999
Mayo
16,9
2000
Mayo
16,1
2001
Mayo
16,5
2002
Mayo
23,4
Promedios
16,0
Fuente: EPH 1.1.) Análisis de la demanda: Crecimiento de la población y tasa de desempleo
Según el informe realizado por la Universidad Nacional del Litoral y la Universidad Tecnológica Nacional (op. cit) se pueden extraer algunas conclusiones útiles para el estudio de la demanda actual y futura del
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transporte en la ciudad de Santa Fe. La población total censada en la ciudad de Santa Fe en el año 2001 alcanzó a 369.589 personas. La tasa de crecimiento anual de la población es del 1,4 por ciento anual acumulativo. Si se cruzan los datos de las vecinales con mayor tasa de crecimiento poblacional y la tasa de desempleo por vecinal se concluye que existe una alta correlación entre vecinales con desempleo superior al 20,05% y tasa elevada de crecimiento poblacional. El 93,4% de las vecinales con tasa de desempleo superior a la media corresponde a la característica de elevada tasa de crecimiento, mientras sólo el 6,6% de la población caracterizada por elevado desempleo vive en vecinales con baja tasa de crecimiento poblacional. A la inversa, el 76,4% de población que vive en vecinales con tasa de desempleo inferior a la media se corresponde con vecinales de baja tasa de crecimiento poblacional. Esto implica una correlación importante entre alta tasa de crecimiento poblacional y elevado desempleo. Esta situación se ve agravada por la constatación de un promedio de hijos por mujer superior a la media para ese grupo poblacional, por un lado, y a condiciones de vida peores que para otros grupos de la población de Santa Fe, por otro, lo cual indica la perdurabilidad de esa situación en el mediano plazo. Esta situación derivó en una caída en la cantidad de pasajeros transportados. En 1995 la cantidad de personas transportados era de 55.252.470 pasajeros en el año, llegando al año 2000 con un total de 31.763.601 pasajeros, es decir alrededor del 57 % de lo transportado en 1995. Actualmente, estos valores se han recuperado sustancialmente estimándose en alrededor de 42 millones de pasajeros transportados al año en julio de 2006. En el siguiente gráfico se puede ver la caída en el número de pasajeros transportados por el transporte público de pasajeros entre el año 1995 hasta el año 2000 en la ciudad de Santa Fe.
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Gráfico Nº 1
Ciudad de Santa Fe: Evolución de Pasajeros Transportados ( 1995 – 2000)15000000200000002500000030000000350000004000000045000000500000005500000060000000199519961997199819992000añosPasajeros Fuente: Informe UTN-UNL 1.2.) Análisis de la oferta Sobre la base del registro proporcionado por la Municipalidad de la ciudad de Santa Fe, que data de 1995, se evaluó la oferta de transporte urbano. La ciudad contaba entonces con quince líneas de colectivos que cubrían la demanda dentro del ejido urbano. En cuanto a la cantidad de empresas, actualmente existen cuatro pero de tamaño muy heterogéneo.
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Cuadro Nº 4: Cantidad de pasajeros transportados por empresa
Empresa
Pasajeros
Participación ( %)
San Jerónimo
9.756.992
30
Línea 18
3.103.516
9
El Pacu
603.448
2
7 de marzo
19.123.304
59
Total empresas
32.587.260
100
Fuente: Subsecretaría de Transporte- Municipalidad de Santa Fe A continuación se reproduce información sobre los vehículos que cada línea tenía en el año 1995. Gráfico Nº 2: Ciudad de Santa Fe: Número de vehículos por línea (1995)
Fuente: Informe UTN – UNL (2004)
051015202530E1E3E5E7E9E11E13E15Vehículos
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Cuadro Nº 5 : Recorridos, coches y frecuencia media por línea Línea Recorridos Coches Frecuencia Media 1
84
13
10 2
94
10
9 5
122
6
6 8
49
3
13 9
21
13
15 10
33
6
23 10 BIS
35
15
18 14
9
17
9 15
57
21
11 15 BIS
21
10
27 18
109
8
8
Fuente: Informe UTN – UNL (2004)
De quince líneas definidas en la licitación de 1994, sólo trece se encuentran en actividad hoy en día, ya que las Líneas 6 y 7 suspendieron su funcionamiento argumentando la falta de rentabilidad en sus recorridos.
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En el siguiente cuadro se puede ver el detalle de la extensión de los recorridos vigentes a Mayo de 2004, que arroja un valor promedio de 31,7 km . Gráfico Nº 3 : Extensión de los recorridos por líneas de transporte (2004)
Fuente: Informe UNL-UTN En enero de 2004 se encontraban en circulación 239 coches, sobre un total de 268 vehículos declarados y 23 en reparación. Se observa, además, un aumento en la antigüedad de parque automotor desde 1995 al 2000 debido a la falta de inversiones por parte de las empresas concesionarias. Como muestra de ello, en 1995 los coches tenían 2 años de antigüedad, mientras que en el año 2000 se observaban casi los mismos coches con 6 años de antigüedad y con un deterioro importante.
020406080100120140234589101314151618Línea
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Cuadro Nº 6: Parque automotor
Parque automotor
Total Coches
258
Antigüedad promedio
10 años
Número de coches con antigüedad mayor a 6 años
218
Fuente: Declaración Jurada Empresas. Agosto 2004 En el período 1995-2000 se observan variaciones sea por la modificación de los recorridos o por la desaparición de líneas y la reasignación de los recorridos a otras. La caída más importante se observa entre 1995 y 1996 con una disminución de 1.679.025 km (de 27.488.823 km a 25.809.798 km), en un período menor de doce meses. En el año 2000 se cubrieron 25.401.102 km. Actualmente se cubren 22.010.393 km El indicador pasajeros/km se vio afectado negativamente pasando de 2,01 en 1995 a 1,25 en el año 2000, lo que incidió directamente en los ingresos de las empresas concesionarias. Actualmente, este mismo indicador se estima en 1,62. El factor de ocupación (Fo), cayó de 64,5% a 37,08% entre los años 1995 y 2000. Esto permite inferir que los usuarios se volcaron hacia otro sistema de transporte público o al uso del vehículo particular (bicicleta, ciclomotor o automóvil).
El incumplimiento de las condiciones originales del contrato no fue sancionado. Más bien se sancionaron una serie de ordenanzas tendientes a adaptar las exigencias de calidad a las cambiantes posibilidades de las empresas. (ver análisis de las Ordenanzas Municipales en el item 5.2.).
47
La cantidad de líneas se redujo así como los recorridos y la frecuencia. El corte de boletos cayó y la tarifa se incrementó. Los aumentos en los costos fueron cubiertos con los dos subsidios que reciben las empresas provenientes del gobierno nacional. Otra fuente de presión sobre los costos y por lo tanto sobre las tarifas ha sido la existencia de paros por reclamos de incrementos de salario por parte de los gremios que agrupan a los trabajadores del sector, los que se han traducido en incrementos de la tarifa, en ocasiones. Cuando esto no fue posible, los empresarios ajustaron bajando la calidad del servicio, no solamente variando y acortando los recorridos y bajando la frecuencia, sino también disminuyendo los gastos de mantenimiento de las unidades. Esto derivó en un aumento de los desperfectos y una caída en el número de unidades en circulación como se observó con anterioridad. Gráfico Nº 4:
Evolución de Km recorridos por año: 1995 – 200025000000255000002600000026500000270000002750000028000000199519961997199819992000añosKm Fuente: Informe UTN-UN Litoral El coeficiente de ocupación ha ido disminuyendo constantemente como se muestra en el siguiente gráfico:
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Gráfico Nº 5. Coeficiente de ocupación Coeficiente de ocupación 0,00010,00020,00030,00040,00050,00060,00070,000199519961997199819992000Años Fuente: Informe UTN-UNL 1.3) Costos en el transporte público de pasajeros (elaborado en base al Informe de la Universidad Nacional del Litoral) Todo análisis de costos supone una adecuada identificación de los recursos económicos sacrificados, su comportamiento ante variaciones en el nivel de actividad y su posibilidad de imputación al objeto de costo. 1.3.1.) Clases de costos El análisis del costo del sistema de transporte indica una variedad de los mismos, compuestos por:
 Costos variables en función al monto de los ingresos:
Se consideran tales los costos originados para el prestador del servicio por la concreción de la venta del servicio de transporte. Se incluyen en este rubro:
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 Impuesto a los ingresos brutos provincial
 Derecho de registro e inspección municipal
 Tasa de fiscalización
 Costos variables en función al número de pasajeros transportados:
Se trata de aquellos costos que se devengan como consecuencia de prestar el servicio a cada pasajero. Se incluyen en este rubro:
 Seguro del pasajero
 Costos de impresión del boleto o de la tarjeta
 Costos variables por kilómetro recorrido:
Se consideran tales los costos que se devengan de acuerdo a la distancia recorrida por las unidades. Se incluyen aquí:
 Combustible
 Lubricantes
 Neumáticos
 Filtros
 Repuestos de vida útil predeterminada
 Depreciación del motor y la carrocería
 Mantenimiento general
 Costos vinculados a la cantidad de unidades:
Son los costos asociados a cada unidad de transporte, variando en función a dicha cantidad y siendo fijos en función a los kilómetros recorridos o a los pasajeros transportados. Se incluyen aquí:
 Seguros
 Previsión por riesgos no cubiertos por el seguro
 Patente
 Control técnico
 Mantenimiento general (propio o por terceros)
 Cochera
 Amortización del vehículo (de acuerdo a la vida útil y al valor del bien)
 Impuestos sobre el patrimonio social o personal
 Unidades de reserva para imprevistos
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 Costos vinculados a las unidades y al recorrido:
Esta categoría, muy poco estudiada en la bibliografía sobre costos del transporte, merece un comentario especial. No se trata estrictamente de costos vinculados a la cantidad de unidades ni al kilometraje recorrido sino que surge de la conjunción de ambos conceptos de acuerdo a la organización del recorrido a realizar. Se incluyen aquí:
 Costo laboral del chofer, incluyendo: remuneración; cargas sociales legales; antigüedad; adicionales de convenio; adicionales especiales; SAC; licencias.
Horas extras y sus cargas sociales
 Costo laboral del personal de reemplazo
 Seguro sobre el personal de conducción
 Licencia de conducir
 Ropa de trabajo
 Refrigerio
 Costos de apoyo:
Son los recursos sacrificados para brindar los servicios generales que permitan el desarrollo de la actividad. Son costos de naturaleza fija, independientes del nivel de actividad. Para variaciones significativas del nivel de servicio (medido en unidades o en kilómetros) estos costos pueden experimentar un crecimiento debido a la necesidad de ampliar las actividades de apoyo. En estos casos el crecimiento no será proporcional sino que los costos de apoyo sufrirán un “salto”, ubicándose en un nivel más alto, donde permanecerán nuevamente fijos para pequeños incrementos de la actividad. Se incluyen aquí:
 Amortizaciones de bienes (excepto vehículos)
 Alquileres
 Costo laboral del personal (de tráfico, administrativo y gerencial)
 Impuestos sobre el patrimonio vinculado al apoyo
 Servicios de terceros
 Honorarios
 Gastos de administración
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 Otros costos:
Son conceptos a considerar de forma diferenciada en función a las decisiones a tomar y a los criterios que se decida aplicar. Se incluyen aquí:
 Remuneración al empresario
 Costo de oportunidad del capital
 Prima por riesgo empresario
 Impuesto a las ganancias
Debe quedar absolutamente claro que la diversa naturaleza de estos costos hace inapropiado considerarlos en forma simplista vinculándolos a una sola variable de análisis, tal como la cantidad de pasajeros. Muchos de estos costos no guardan ninguna relación con la cantidad de pasajeros ni con los kilómetros recorridos. 1.3.2.) Limitaciones al concepto de “costo por pasajero” Los análisis de costos del transporte público de pasajeros adolecen, en la mayoría de los casos, de una deficiencia técnica fundamental: buscar un valor de “costo por pasajero”. Este indicador, utilizado con frecuencia para la toma de decisiones y para la fijación de tarifas, es un dato técnicamente inadecuado que provoca una serie de equívocos en los actores que participan del sistema de transporte público de pasajeros y genera decisiones erróneas de parte de las autoridades. El indicador “costo por pasajero” surge de un cociente que vincula los costos con la cantidad de pasajeros/kilómetro. Su fórmula sería: CT (p) = cf (km) + cv (km) + cv (p) N (p/km) Donde: CT (p) : costo total por pasajero cf (km): costo fijo unitario por pasajero, obtenido dividiendo los costos fijos del período por los kilómetros estimados.
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cv (km): costo variable unitario por kilómetro. N (p/km): cantidad de pasajeros por kilómetro estimada. cv (p): costo variable unitario por pasajero. Si se tiene en cuenta que la mayoría de los costos del transporte público de pasajeros son de naturaleza fija o estructural (es decir que su cuantía no se modifica ante cambios en la cantidad de pasajeros transportados) es evidente que ante cada variación de la cantidad de pasajeros transportados se tendrá un valor diferente del indicador. Por tal motivo su utilización debe ser muy cuidadosa a efectos de no extrapolar análisis o decisiones a contextos diferentes a los considerados en su determinación. Sin embargo, es habitual que una vez calculado el “costo por pasajero” teniendo en cuenta una cierta cantidad de pasajeros, dicho valor se mantenga invariable ante cambios en el denominador. Tal proceder es la fuente de las decisiones erróneas ya comentada. 1.3.3.) Costos y fijación de tarifas El análisis de costos del transporte público de pasajeros tiene como objetivo, en la mayoría de los casos, discutir la tarifa adecuada. Sin embargo, suponer que la determinación de los costos puede permitir la fijación de la tarifa en forma casi automática es un serio error técnico porque la vinculación entre la unidad generadora de ingresos (el pasajero que abona la tarifa) y la causa de devengamiento de los costos (el pasajero, la tarifa, el kilometraje, la unidad, el apoyo, el período, etc.) no es evidente. Por tal motivo, es más conveniente proceder a un análisis conjunto del sistema donde la fijación de la tarifa tenga en cuenta varios factores donde uno de ellos sea el costo del servicio, pero además formen parte del análisis otros ingresos además de la tarifa, como por ejemplo subsidios, ingresos por publicidad, etc. En tal caso deberá tenerse siempre presente que se trata del costo del sistema y que los datos de costos unitarios son una fuente de controversias innecesarias y de errores en la toma de decisiones. 1.3.4) Parámetros técnicos que determinan el análisis de costos del transporte
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La determinación de costos del sistema de transporte depende del diseño del mismo, cuyas variables principales son:
 Velocidad promedio de las unidades (v)
 Extensión del recorrido (r)
 Forma del recorrido de las distintas líneas
 Frecuencia (f)
 Participación relativa en el día de cada frecuencia (Px)
 Cantidad de líneas correspondientes a cada unidad económica
 Tiempo de trabajo legal de los choferes
 Tiempos perdidos por los choferes
 Tiempo neto de trabajo de los choferes (t)
 Antigüedad de las unidades
 Capacidad y tipo de las unidades
Sobre la base de los parámetros antes detallados pueden calcularse otras variables de importancia para el análisis de costos, tales como:
 Cantidad de unidades (u)
u = r / ( v. f) Esta cantidad de unidades debe calcularse con la frecuencia más alta de las previstas para distintos momentos del día.
 Cantidad de choferes (ch)
ch = r . 24 . [ (P1 / f1) + (P2 / f2) ] v. t Puede observarse que la cantidad de choferes, si bien guardan una relación con la cantidad de unidades no pueden asimilarse totalmente.
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Se presentan en el siguiente cuadro los principales parámetros económicos correspondientes a los costos de las empresas. Cuadro Nº 7: Parámetros económicos para la determinación de costos
Parámetros Económicos
Insumos
Unidad
Valor
Gasoil
litro
0,42
Lubricantes y neumáticos
km
0.06
Laboral promedio
persona
2.470
Mantenimiento por unidad
mes
1.000
Apoyo
mes
5.000
Amortización
10.560
Unidad grande
160.000
Unidad pequeña
96.000
Valor residual
del nuevo
25%
Fuente: Elaboración propia en base al Informe de la UNLitoral En base a los datos suministrados por el Informe de las Universidades se elaboró el siguiente cuadro que contiene los ingresos promedios por cada línea actual de pasajeros, los costos promedios y el subsidio requerido. Se puede observar que en la actualidad todas las líneas menos una son deficitarias. con una que presenta un casi equilibrio. Los ingresos por línea ascienden, en promedio, a pesos tres millones doscientos mil por mes y los costos a pesos tres millones seiscientos setenta mil por mes. Esto implica un subsidio promedio de aproximadamente 500.000 pesos mensuales y 6 millones de pesos anuales.
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Cuadro Nº 8: Estado de ingresos y costos de las líneas de transporte de pasajeros
Lineas
Total
Total
Subsidio
Ingresos ($)
Costos ($)
Requerido($)
Línea A
3.233.328
-3.219.068
35.787
Línea B
4.597.785
-3.836.074
-441.608
Línea C
3.324.035
-3.935.265
664.735
Línea D
3.055.511
-3.580.921
576.097
Línea E
2.424.932
-3.144.934
765.059
Línea F
2.402.833
-3.230.268
872.491
Línea G
2.669.044
-3.545.480
927.124
Línea H
3.810.717
-4.092.376
340.795
Línea I
2.952.470
-3.685.191
786.225
Línea J
3.735.684
-3.983.775
304.411
Línea K
3.037.267
-4.108.807
1.130.676
Suma
35.243.606
-40.362.158
5.961.790
Promedio
3.203.964
-3.669.287
541.981
por línea
Subsidio anual
6.000.000
Subsidio mensual
500.000
Fuente : Elaboración propia en base al Informe deUNLitoral Si se analiza los costos e ingresos por km recorrido con las limitaciones ya consignadas se obtiene un promedio para el sistema de $ 2,43/km en cuanto a ingresos contra un promedio de $ 2,79/km de costos, lo cual implica un subsidio requerido de $ 0,36/km recorrido.
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Cuadro Nº 9: Costos e ingresos por km recorrido
Pasajero/km
costos/km($)
ingresos/km ($)
Línea A
3,50
-2,87
2,88
Línea B
4,09
-2,81
3,37
Línea C
2,96
-2,89
2,44
Línea D
2,86
-2,76
2,36
Línea E
2,65
-2,83
2,18
Línea F
2,52
-2,79
2,08
Línea G
2,54
-2,78
2,09
Línea H
3,15
-2,79
2,60
Línea I
2,61
-2,68
2,15
Línea J
3,19
-2,80
2,63
Línea K
2,44
-2,72
2,01
32,52
-30,72
26,78
Promedio por linea
2,96
-2,79
2,43
Fuente: Elaboración propia en base al Informe de la UNLitoral 1.4) Subsidios Las empresas de transporte reciben actualmente dos subsidios de la Nación, uno en dinero proveniente del SISTAU (Sistema Integrado del Transporte Automotor) y otro en especie, en litros de gasoil por empresa. El primero se origina en la distribución de un fondo que es variable y depende de lo que se recaude a nivel nacional en impuestos de diversa índole ( ej. impuesto al gasoil, Fondo Nacional de Autopistas, etc.). Dicho Fondo se distribuye entre las empresas en base a un coeficiente de participación fijo para cada empresa. Santa Fe está recibiendo actualmente alrededor de $500 mil. Este fondo se distribuye de la Nación directamente a las empresas.
El subsidio en el precio del gasoil se realiza asignando un cupo
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mensual por empresa. Las empresas pueden retirar de la empresa YPF este cupo a un valor de aproximadamente $ 0,47 el litro de gasoil. El monto de los subsidios representa un ingreso importante para las empresas estimando que de no percibirlo todas estarían en serios problemas para brindar el servicio. 1.5 ) Subsistemas de Taxis y Remisses Una de las consecuencias del deterioro de los ingresos y la expulsión de trabajadores del sector formal fue el incremento en el pedido y autorización de licencias para remisses, cuestión que aparece en casi todas las ciudades medianas. Esto actuó como sustituto de empleo y contribuyó a la caída en el corte de boletos del sistema de colectivos. Se puede observar un marcado crecimiento en los últimos diez años de los remisses frente a los taxis, ya que la entrega de licencias de parte de la Municipalidad de Santa Fe fue el doble para remisses, mientras que para los taxis se mantuvo constante. Las licencias de taxis y remisses otorgadas según datos del año 2005 (Municipalidad de Santa Fé) fueron 481 y 680, respectivamente. Desde 1996 aproximadamente se produce un gran crecimiento de la cantidad de los remisses. Si bien no existen registros de su cantidad en ese período, se puede estimar en aproximadamente 2.500 personas las ocupadas en este sistema (no 2.500 vehículos, ya que eran manejados por más de 1 persona).. Paralelamente, se incrementa también el uso de los ciclomotores y bicicletas. Lo más preocupante en estos últimos años es el aumento de los remisses y combis no autorizados, sobre todo en barrios lejanos a la zona céntrica (donde se hace más dificultoso el control por parte del Municipio) y en el Área Metropolitana. Esta situación plantea diversos problemas:
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 se compromete la seguridad del pasajero ya que estos vehículos están, en su gran mayoría, en un muy mal estado y no poseen ningún tipo de seguros.
 atenta contra el sostenimiento económico del sistema en su conjunto, ya que generalmente la tarifa que tienen es muy inferior a la de un servicio autorizado, debido a que sólo cubren sus costos variables de explotación sin tener en cuenta amortización del vehículo, cargas sociales, mantenimiento, etc.
A pesar de ello, en algunas zonas se ha transformado en una alternativa de transporte, en virtud de la baja tarifa ofrecida y por la ausencia o deficiencia del servicio prestado por las empresas de transporte público de pasajeros. Además, un número significativo de estos vehículos provienen de la zona de la Costa (Ruta Provincial Nº 1) y de Santo Tomé. Si se toma el año 2000 como referencia, la cantidad de licencias existentes era de 1382 vehículos, de las cuales 901 correspondían a remisses. De esta cantidad, sólo 746 unidades estaban habilitadas y de ellas se encontraban en circulación sólo 467, con un remanente de 279 unidades que se encontraban siniestradas o secuestradas por entidades bancarias, en reparación o con modelos vencidos. No se tienen datos del parque de remisses y combis no autorizados. 2) Marco Regulatorio: Análisis de las Ordenanzas Municipales En este punto se realiza un análisis de las ordenanzas municipales. Queda de manifiesto el constante cambio en las condiciones impuestas en su momento por la licitación y el grado de precariedad en el que ha venido cayendo el servicio así como el marco regulatorio. 2.1.) Ordenanza 9833 (1994)
Art. 1º: Regula lo concerniente a las frecuencias, estableciendo las relativas a horas pico, intermedias y nocturnas. Autoriza a las empresas a
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establecer previa comunicación al organismo horarios expresos o especiales, sin disminuir las frecuencias fijadas.
Art. 2º: El precio del boleto para el Transporte Urbano de pasajeros por autobús se determinará por una fórmula polinómica.
Art. 3º: Establece las condiciones de los vehículos. Éstos deberán tener una capacidad no menor a veintiún (21) pasajeros sentados, las dimensiones de los asientos, el número de parantes verticales y de correas de sujeción para los pasajeros.
Establece además condiciones de confort, de seguridad en el tránsito y protección del medio ambiente.
Art. 4º: Establece como máxima antigüedad de los vehículos cinco (5) años, debiendo respetar las condiciones de seguridad, comodidad e higiene. Se suspende en su aplicación por el término de la Emergencia (hasta el 31/05/02) por art. 7º de la Ordenanza Nº 10912 del 28/11/02.
Art. 5º: La Municipalidad de Santa Fe se reserva el derecho de ampliar y/o modificar, de modo unilateral, los recorridos fijados en las bases particulares del presente pliego, hasta un treinta por ciento.
Los cambios por rediseño del tránsito no se computarán dentro del treinta por ciento fijado precedentemente.
Art. 6º: Establece que cada oferente deberá detallar en la propuesta el plan técnico y financiero previsto para la explotación, consistente en la cantidad y características de las unidades a afectar (marca, modelo, cilindrada, situación de titularidad, etc.), personal a ocupar, organización administrativa y contable, proyectada o existente, inversiones a realizar discriminadas por ítems, explicitando plan de reemplazo de las unidades durante el período de la concesión.
Debe indicar además el sistema de expendio y cobro de boleto y el correspondiente análisis de precio del mismo y cualquier otra consideración que estime conveniente a efectos de completar la propuesta y brindar un mejor servicio.
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Art. 7º: Establece cuestiones relativas a la localización de la administración de la empresa adjudicataria, las características de la terminal de parada, el que deberá respetar Reglamento de Zonificación, respecto de su ubicación, y el Reglamento de Edificaciones.
Art. 8º: Obliga al adjudicatario a contratar seguros en empresas de reconocida solvencia de la ciudad de Santa Fe, cubriendo riesgos a personas transportadas, al personal de servicio en la línea y daños a terceros y sus pertenencias.
Art. 9º: Establece que las tasas e impuestos municipales, provinciales y/o nacionales que corresponda abonar serán por cuenta exclusiva del concesionario.
Art. 10º: El adjudicatario correrá con la totalidad de las obligaciones y normas sociales, previsionales e impositivas en vigencia o a crearse en el futuro.
Art. 11º: Consigna las obligaciones especiales del concesionario respecto del organismo de aplicación y al cumplimiento del contrato. Estas incluyen la absorción de la totalidad del personal que prestaba servicio en la anterior permisionaria de la línea que se hubiere adjudicado, respetando antigüedad y demás beneficios laborales.
Es obligación del adjudicatario dar publicidad a los recorridos establecidos para la línea, hasta 60 días posteriores al inicio de la real prestación del servicio e implementar un sistema de abono. Deberá someter a revisión técnica integral las unidades afectadas al transporte urbano de pasajeros por autobús, cada vez que la Municipalidad lo estime conveniente.
Art. 12º: Limita a tres (3) las líneas a adjudicar por concesionario (la Línea 13 no se considera).
Art. 13º: Establece las causales de rescisión del contrato. Entre éstas figuran la quiebra del adjudicatario, la falta reiterada de las condiciones del contrato, la transferencia en todo o en parte su contrato sin previa
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autorización de la Municipalidad, la falta de prestación regular del servicio sin causa justificada, el lock-out empresario, ante la imposibilidad de continuar prestando regularmente el servicio, por un plazo mayor de sesenta (60) días corridos, cuando mediante cualquier procedimiento se procure una retribución indebida de la Municipalidad, ocultando o falseando información.
La rescisión por culpa del concesionario ocasiona la pérdida del depósito de garantía del servicio y responsabilidad por los daños y perjuicios que sufra el municipio.
Art. 14º: Se prevé que la Municipalidad sancione con multas de hasta el equivalente al valor de quince mil (15.000) boletos del mayor valor, en los casos que ésta considere.
Art. 15º: Incluye en la fórmula polinómica las tarifas especiales para las distintas categorías de usuarios, a los efectos de determinar su incidencia en la fijación de la tarifa.
Art. 16º: Remite a la ordenanza a dictarse en lo relativo a grupos de usuarios eximidos de abonar el pasaje.
Art. 17º: Crea la Comisión de Adjudicación integrada por los Directores de Transporte y Tránsito de la Secretaría de Servicios Públicos y de Finanzas de la Secretaría de Hacienda y un representante de la Fiscalía Municipal, del Colegio de Abogados y del Consejo de Profesionales de Ciencias Económicas de la Primera Circunscripción de la Provincia de Santa Fe.
Art. 18º: Se trata de uno de los artículos más importantes, dado que explicita que la Municipalidad no garantiza la rentabilidad de la explotación del servicio y el concesionario en ningún caso podrá dejar de prestar el mismo aduciendo falta de rentabilidad o déficit de la explotación, siendo esta actitud causal de rescisión del contrato, con daños y perjuicios.
Esta se suspende por el término de la Emergencia (hasta el 31/05/02) por art. 7º de la Ordenanza Nº 10912 del 28/11/02. Emergencia que a su vez se va a prorrogar hasta el 2003.
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2.2.) Ordenanza n° 10.654 (noviembre 2000) Art.1- Declara la Emergencia del TUP por un año. Pero se prorroga el plazo hasta nov. de 2002 a través del Decreto DMM n° 00727. A su vez la Emergencia se prorroga nuevamente hasta mayo de 2003 por la Ordenanza n° 10.912. Art. 2- Suspende la aplicación de la tarifa mediante la formula polinómica, regulada por la Ordenanza n° 9833/ 94. Se fija la tarifa en $0,90 y hasta 1,30 en los demás servicios. Art. 4 –Según este artículo se faculta al Ejecutivo Municipal para alterar los recorridos hasta en un 30% de los ya fijados y las frecuencias hasta en 8 minutos para las horas pico, en 14 minutos para las horas intermedias y hasta en 70 minutos para las nocturnas. Art.5- Este obliga a las empresas a implementar un sistema de cobro por un año con un 5% de descuento cada 10 viajes. Art.6- Se refiere a la posibilidad de implementación de los boletos diferenciales diversos por parte de las empresas. El más utilizado es el que fija la tarifa a la mitad de la tarifa plana para viajes dentro del radio que comprende Avda. Gral. López, Avda. Freyre, Rivadavia y O.Gelabert (radio del centro de la cuidad). Art.7- Autorizan los boletos combinados fijando un tope a la tarifa total abonada por el usuario, que debe ser un 20% menor que la tarifa fijada en el Art. 3 citado anteriormente. Art.8- El Ejecutivo se comprometía a enviar en un plazo de 90 días un proyecto de Ordenanza para regular el otorgamiento de las credenciales a los siguientes grupos de usuarios: escolares, discapacitados y jubilados basando el subsidio exclusivamente en la situación socioeconómica del beneficiario, con excepción de los escolares.
Art.9 – Establece la posibilidad de municipalización o la adopción de formas de autogestión de las empresas, con el objetivo de asegurar la
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prestación del servicio así como también mantener la fuerza de trabajo empleada en el sector. Art. 10 – Faculta a reasignar trabajadores municipales a las tareas de control del TUP. Art.11 – El Ejecutivo debe convenir la realización de un estudio profundo de la problemática del TUP que incluya estudio de mercado, recorridos, costos de explotación así como propuestas para potenciar el uso del TUP, obligándose a tomar en cuenta los resultados de dicho estudio para el reordenamiento del sistema. Art.12- Informar en 120 días al Consejo Deliberante sobre el estudio realizado.
2.3.) Ordenanza 10.780 (septiembre de 2001)
Regula todo lo concerniente a beneficiarios de tarifas reducidas y exceptuados del pago de la misma de grupos de usuarios especiales: escolares, jubilados, discapacitados y sus acompañantes, de ex combatientes de Malvinas, de Fuerzas de Seguridad. Es una norma muy compleja y muy difícil de controlar y evitar abusos, ya que exige una atención importante del conductor para chequear las credenciales y sus condiciones. Esta norma unifica en una sola lo establecido en distintas ordenanzas derogando las anteriores referidas a este tema.
2.4.) Ordenanza 10.912 (noviembre de 2002)
Art. 1º: Se prorroga hasta el 31 de mayo del año 2.003 el Estado de Emergencia del Transporte Urbano de Pasajeros por Autobús dispuesto por Ordenanza 10.654 de noviembre de 2000.
Art. 2º: La autoridad deberá elaborar los pliegos para el llamado a licitación pública, dentro de los 90 días debiendo el Concejo Municipal
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tratarlo en un plazo máximo de 30 días desde su ingreso por Mesa de Entradas del Cuerpo.
Se faculta a las autoridades a contratar el asesoramiento técnico indispensable a fin de dar cumplimiento a lo establecido en la presente.
Art. 3º: Sigue suspendida la fijación de la tarifa por medio de la aplicación de la fórmula polinómica. El precio del boleto se mantiene en $ 0,90. La tarifa prevista para la Línea 13 en sus distintos tramos serán los siguientes: Recorrido Principal $ 1,15; Recorrido Principal más Ramal 1 $ 1,30 y Ramal 1 $ 0,45, tal como lo establecía la Ordenanza 10.654.
Las tarifas establecidas podrán actualizarse a partir del primer día del mes siguiente al que se produjese el cambio, única y exclusivamente por variaciones sufridas en el precio mayorista del gas oil y/o salarios del personal y/o aportes y cargas sociales”.
Art. 4º: Se establece un Boleto de Emergencia con un valor equivalente al treinta por ciento (30%) de la tarifa plana fijada en el artículo 3º de la presente, para: Acompañantes de Discapacitados, Ex Soldados Combatientes de Malvinas, y el personal uniformado en cumplimiento de sus funciones y hasta un máximo de dos (2) que viajen simultáneamente, pertenecientes a las Fuerzas de Seguridad del Estado Nacional y/o Provincial.
Art. 5º: El Boleto de Emergencia se extiende al acompañante del discapacitado en caso de traslado a centros educativos de formación laboral y/o de salud. Sigue vigente la posibilidad de implementar un boleto combinado entre líneas, estableciéndose previa comunicación a la Dirección de Transporte, con idéntica exigencia a la que establece la O. 10.654.
Art. 6º: Se suspende, durante la emergencia, la aplicación del artículo 14º de la Ordenanza Nº 9.833 y del inciso 1) del artículo 13º de la citada Ordenanza. El Departamento Ejecutivo Municipal deberá autorizar la circulación de los vehículos con más de diez (10) años de antigüedad y/o con menos de veintiún (21) asientos y/o recarrozados, previa revisión técnica al efecto de verificar que la unidad cumpla con las demás
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condiciones de los vehículos establecidas en el artículo 13º de la Ordenanza Nº 9.833.
2.5.) Ordenanza 11.065 (noviembre de 2004 Art. 1 – Se ratifica la concesión precaria, por ciento ochenta (180) días o hasta la adjudicación de la totalidad de las líneas como resultado de la nueva licitación pública. Art. 2 – Se mantienen los importes fijados respectivos a la tarifa plana y la Línea n° 13 en sus distintos tramos. Se mantienen los boletos diferenciales obligatorios para todas las líneas de colectivos que conforman el transporte urbano de pasajeros por colectivos. Las empresas pueden suscribir entre sí convenios para la implementación de otros boletos combinados con su respectiva modalidad de compensación, previa autorización otorgada por el Departamento Ejecutivo Municipal. La tarifa no puede superar el valor previsto para la tarifa plana y será fijado por la Secretaría de Servicios Públicos. Si la combinación alcanza a todas las empresas se permitirá un valor hasta un veinte por ciento (20%) mayor sobre la tarifa plana. Se autoriza a establecer boletos diferenciales con tarifa menor o igual al Boleto Centro, en otros sectores de la ciudad respetando la Resolución N° 00324/2.002 del Ejecutivo Municipal. Art. 5 – Se crea una Comisión de Seguimiento del Servicio Público del Transporte Urbano de Pasajeros por Colectivos de la Ciudad de Santa Fe de la Vera Cruz.
Art. 6 – Establece como funciones de la Comisión la participación en la definición de los parámetros centrales de la confección de los nuevos pliegos de licitación del sistema de transporte urbano de pasajeros por colectivo y las que correspondan para un efectivo
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cumplimiento del mandato otorgado por la presente Ordenanza, además de las que dicte la misma Comisión. Art. 7 – La Comisión de Seguimiento se crea por el período desde la promulgación de la presente hasta la adjudicación definitiva por licitación pública de las distintas líneas y ramales. Art.8 – La Comisión de Seguimiento estará integrada por tres (3) Secretarios del Departamento Ejecutivo Municipal, designados por el Sr. Intendente Municipal y por tres (3) Concejales en representación del Cuerpo. Dado que la Municipalidad ha encargado el Estudio del Sistema de transporte urbano de ómnibus a las Universidades Tecnológica y del Litoral, parece aconsejable que en la Comisión haya un representante de alguna de las Universidades, cuestión que no aparece contemplada en este artículo.
Como se puede observar del análisis del marco regulatorio establecido en las Ordenanzas Municipales, la regulación del servicio ha ido pasando paulatinamente a un estado de precariedad jurídica que solo puede ser recompuesta con una nueva licitación. 3) Desempeño del mercado. Situación actual El continuo deterioro y el estado de total precariedad del servicio provocan que el mismo entre recurrentemente en crisis debido a los reclamos salariales del gremio de conductores (UTA) que buscan homologar los aumentos otorgados a nivel nacional, lo cual implica la interrupción del servicio por varias días.
Diversos sectores del poder legislativo y organizaciones intermedias han rechazado en numerosas ocasiones la posibilidad de trasladar los incrementos del costo a la tarifa. Esto se fundamenta en que si bien ha habido mejoras en los ingresos medios, existe una franja importante de la población para la cual el costo del transporte le insume más del 15% de su ingreso, lo cual es claramente discriminatorio. Según el Índice Armstrong-
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Wright se considera discriminatoria una situación donde más del 10% de los hogares gasta más del 15 % de su ingreso en viajes al trabajo. Cuadro Nº 10
Decil
Porcentaje del ingreso que representan 50 boletos
1er.
45,0
2do.
27,8
3er.
18,2
Fuente: Murphy, F.D. La distribución de subsidios parece haber sido asimétrica entre las empresas. Algunas están fuertes financieramente y bien posicionadas frente a la futura licitación en tanto que otras están al borde de la quiebra. Una falencia del sistema, que dificulta la regulación, es la carencia de información en cuanto al corte de boletos, costos y la falta de transparencia en cuanto a las condiciones de operación y a los beneficios que reciben las distintas empresas. La información es centralizada y la que se provee al poder ejecutivo es discrecional. A su vez, el poder ejecutivo no transfiere esa información al poder legislativo ni a las entidades intermedias que la requieren con insistencia.
La calidad del transporte público en la ciudad de Santa Fe sufrió un constante deterioro, debido a que los pronósticos de demanda no se cumplieron. Esto derivó en una disminución de los ingresos por tarifas de las empresas y al permanente pedido por una flexibilización de las exigencias impuestas por la licitación de 1994. Así, como se pudo observar en el análisis del marco regulatorio, las ordenanzas que se sucedieron relajaron los requisitos a cumplir por parte de las empresas. Concomitantemente, se disminuyeron los controles, lo que derivó en una mayor flexibilización de hecho ya que las empresas incumplieron
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reiteradamente con los menguados requisitos sin que éstas fueran sancionadas por la autoridad de control. Se observan situaciones tales como las siguientes:
– Barrios enteros no tienen acceso a ninguno de los hospitales.
– Muchos vecinos tiene que caminar entre 15 y 25 cuadras para acceder al servicio
– Barrios enteros no poseen acceso al servicio
– Los colectivos no circulan por las calles de tierra
– Hay unidades que poseen el motor adelante que no están autorizadas por la ley vigente en materia de tránsito
Las condiciones de la demanda han mejorado paulatinamente a medida se ha ido recomponiendo la actividad económica. Sin embargo, aún queda un importante sector que no dispone de ingresos para poder acceder al transporte. Desde el poder legislativo y otras entidades intermedias se ha reclamado al poder ejecutivo que se implemente algún mecanismo para posibilitar el acceso al mismo, ya sea a través del vale transporte como está establecido en Brasil u otro sistema. Actualmente se está a las puertas de una nueva licitación, la que sigue a un estudio muy profundo llevado a cabo por la Universidad Tecnológica Nacional y por la Universidad Nacional del Litoral. En el mismo se plantea la necesidad de modificar recorridos, condiciones de calidad como la frecuencia y la antigüedad y el mantenimiento de las unidades así como también de proveer un nuevo marco regulatorio que asegure mayores controles sobre las empresas concesionarias.
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4. Aspectos económicos e institucionales de la regulación. 4.1) Competencia por el mercado El transporte público de pasajeros en Santa Fe es un caso de competencia regulada, aunque en la práctica se aproxima mucho a un monopolio regulado dado el creciente grado de concentración que caracteriza el sector. La base teórica sobre la que se asienta el actual sistema de concesión se basa en el concepto de competencia por el mercado. El mercado puede organizarse siguiendo el esquema de la competencia tipo Demsetz y adjudicando algunos corredores agrupados (combinando corredores de baja y alta rentabilidad) a más de una empresa. Para que la competencia por el mercado funcione eficientemente deben cumplirse dos condiciones (Braeutigam, 1998 ):
 Los insumos deben estar disponibles para todos los potenciales competidores en mercados abiertos y a precios determinados en condiciones de competencia.
 El costo de colusión para los competidores debe ser prohibitivamente elevado, de modo que el resultado sea efectivamente la competencia entre los competidores.
Esta última condición no se da en el caso de Santa Fe. Por esta razón, la nueva licitación debería poner énfasis en procurar un mayor grado de competencia por comparación entre las empresas adjudicatarias en aspectos diferentes de la tarifa. En el caso de una empresa con un solo producto, con un precio uniforme, la competencia a la Demsetz lleva a fijar el precio al nivel del costo medio. Esto implicaría que el productor está obteniendo beneficios normales, aún cuando el nivel de producción no sea el óptimo.
El resultado de este mecanismo es un contrato de concesión, (ver Anexo). Dado que el concesionario puede adoptar como estrategia de corto plazo brindar el servicio a la menor calidad posible una vez que se
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ha asegurado el mercado, el Estado debe especificar estándares mínimos, que aquél deberá cumplir, y controlar efectivamente que lo haga bajo pena de multas y rescisión. Se trata entonces de dilucidar de qué forma el Estado puede establecer los estándares de calidad, problema común a otros mecanismos de regulación. Los términos del contrato pueden resultar difíciles de definir por varias razones:
La tecnología y condiciones de la demanda pueden variar y requerir ajustes en la definición de los estándares de calidad y en la tarifa debido al período de vigencia de la concesión.
 Los costos de los insumos y de la mano de obra pueden cambiar en forma sustancial.
Es importante señalar que la mano de obra significa entre el 40 y el 65 % del costo del transporte y que los gremios que nuclean a los trabajadores tienen un poder de coacción considerable a nivel nacional. Aunque algunas de estas contingencias pueden ser fácilmente predecibles e incorporadas al contrato otras no lo son tanto. En el contexto de la competencia a la Demsetz existe pues el riesgo de que la o las empresas ganadoras de la licitación propongan muy pronto una renegociación del mismo. El regulador enfrentará entonces la decisión de obligar al cumplimiento, renegociar o rescindir e iniciar nuevamente el proceso. Ninguna de estas alternativas está libre de costos. Esto ha ocurrido reiteradas veces en el caso del transporte público de pasajeros de Santa Fe y ha conducido a un estado de precariedad dado que ante la imposibilidad de cumplir con las condiciones del contrato, la autoridad de fiscalización ha entrado en un proceso de adaptación (Janet y Gilboy,1995) a las condiciones impuestas de hecho por cada concesionario.
La reforma de este sistema tropieza con la presión de grupos de interés, especialmente los dueños de las compañías de ómnibus que ya están prestando el servicio, cuyo poder de negociación es muy
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importante. Ello no implica que no deba procurarse introducir algo más de racionalidad en el mismo, respetando los aspectos positivos del sistema en vigencia pero introduciendo los cambios que permitan un mejor servicio y su sustentabilidad en el tiempo. La regulación del transporte no puede concentrarse únicamente en el transporte público de pasajeros sino que debe contemplar las relaciones existentes en todos los componentes del sistema. Esto implica considerar la regulación o desregulación de otros medios, desde los taxis o automóviles particulares a los que se desplazan a pie, en bicicleta o ciclomotor. Si bien el uso de estos medios alternativos no debería regularse, desde un punto de vista de la inexistencia de economías de escala, es indudable que la presencia de externalidades negativas tales como la congestión, los accidentes y la polución ambiental, aconsejan su regulación. El modo en que se regulen estos medios incide directamente sobre el coeficiente de utilización del colectivo y por lo tanto, de su rentabilidad. En este sentido, la mayor parte de las ciudades medianas están adoptando medidas tendientes a desalentar el uso del automóvil. La base teórica a emplear se genera a partir de la consideración de la infraestructura urbana como bien público, siendo aconsejable adoptar medidas que incrementen el costo de la permanencia de los automóviles estacionados en la vía publica, conjuntamente con otras medidas de desaliento y/o prohibición de acceso al microcentro en horas pico, dado que la gran densidad de automotores torna el uso de la vía pública un bien público con congestión y por tanto rival en su consumo. Se debería diseñar una estrategia para que la franja de población de menores recursos pueda acceder al colectivo, de modo de incrementar la demanda por el transporte publico de pasajeros, lo que redundaría en un aumento de la rentabilidad y quizás en una tarifa menor.
También se debe analizar la estrategia de crecimiento de la ciudad, tanto de las áreas residenciales como de las comerciales e industriales, lo
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cual implica prever los escenarios futuros de ampliación de las necesidades de transporte. Se debe procurar la optimización de la red, vale decir de los recorridos, así como del número de unidades que circulan efectivamente. Otro aspecto importante es procurar integrar el sistema de transporte público de pasajeros a los demás medios de transporte dentro del área metropolitana no sólo del ejido urbano. Esto es imprescindible para las ciudades grandes pero también puede pensarse para ciudades como Santa Fe, donde existe una gran movimiento entre ciudades y comunas cercanas como Paraná, Santo Tomé, Recreo, Rincón, etc. 4.2.) Niveles de Decisión (Dichiara, R. O. Esquema adaptado y ampliado de Shapiro y Willig, 1990) A nivel institucional, en el mercado del transporte publico de pasajeros, se pueden identificar distintos niveles de decisión. El primer nivel de decisión lo tiene el titular del servicio que en este caso al ser el transporte urbano un servicio público es detentado por el Estado. Como se trata del Estado a nivel subnacional en el caso del transporte público de pasajeros la titularidad del mismo corresponde al nivel local por lo que el primer nivel de decisión lo tiene la Municipalidad de Santa Fe en la figura del poder ejecutivo. El primer lugar en la decisión está ubicado como es lógico en quien concede el servicio o poder concedente. Conjuntamente con el Ejecutivo pero en un segundo nivel de decisión, está el poder legislativo, en la figura del Concejo Deliberante de la ciudad de Santa Fe. El Concejo Deliberante establece el marco regulatorio del servicio a través de las ordenanzas que promulga con tal finalidad.
En un tercer nivel de decisión se hallaría un ente regulador. Este organismo estaría encargado de interpretar el marco regulatorio y velar por su cumplimiento. Se trata de un organismo con funciones esencialmente técnicas. El ente regulador no está encargado de la protección de los usuarios sino de interpretar y hacer cumplir el marco regulador, el que tiene que velar por los
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intereses de los usuarios a través de la figura de la audiencia pública principalmente y de los canales que estén previstos en este marco para la protección de los mismos. El ente no decide la ocurrencia de las audiencias públicas ni de los canales de denuncias de los consumidores, como sí lo debe hacer el poder legislativo al establecer estas figuras. Asimismo, tampoco es función del ente regulador sino del poder legislativo proteger a las empresas del oportunismo gubernamental. Sin embargo, la realidad puede presentar problemas que no estén previstos en el marco regulatorio ni en el contrato de concesión y es allí donde el ente regulador tiene que actuar interpretando el espíritu del legislador al dictar las ordenanzas y al fijar los términos del contrato de concesión ya que la realidad demostrará muchas veces que los contratos son incompletos. En ausencia de un ente regulador, este nivel de decisión estará en manos de la Secretaria o la Dirección de Transporte de la Municipalidad. Esto tiene el inconveniente de la proximidad y la dependencia directa entre este organismo y el poder ejecutivo municipal no pudiéndose exigir la independencia que seria deseable en un organismo encargado de la regulación. En el cuarto nivel se encontrarían los empresarios del sector, conjuntamente con el Sindicato que nuclea a los trabajadores del sector, en este caso, la UTA. Por último, en el nivel inferior, estarían los organismos que de manera más o menos directa tienen algo que decir sobre el sector. Uno de éstos puede ser la Defensoría del Pueblo que puede participar en representación de los usuarios en las Audiencias Públicas, pudiendo o no tener poder de decisión relativo al carácter que las ordenanzas le otorguen a dicha Audiencia. En la práctica los usuarios tienen derecho a ser escuchados y tenidos en cuenta pero no hay un mecanismo por el cual puedan decidir de hecho, así como tampoco esta prevista su participación en los Directorios de los entes reguladores. Esto sin embargo puede cambiar en el futuro y su poder de decisión podría, por lo tanto, variar.
4.3.) Niveles de información
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Así como desde un enfoque institucional se ha esquematizado los niveles de decisión, se intenta efectuar un análisis similar pero para los niveles de información que administran los diferentes actores. La información es un requisito indispensable para una regulación eficaz. En la teoría económica, la regulación se analiza esencialmente como un problema de principal-agente, en el que la parte que ejerce el control (principal) es un organismo del gobierno o una agencia de regulación que actúa representando a los clientes o usuarios del servicio y el agente está representado por los directivos de la empresa regulada ( Laffont y Tirole, 1993). La regulación se considera un juego en que el principal trata de inducir al agente a actuar en función del interés público. Sin embargo el principal se ve limitado por la falta de información sobre el agente que regula y no puede observar su conducta con precisión: “ El problema de la regulación es, fundamentalmente, un problema de control en un marco de información insuficiente” ( Laffont, 1994). La asimetría de la información hace que el principal dependa del agente, disminuye la eficiencia económica, reduciendo la eficacia de la regulación y brindando al agente la posibilidad de actuar estratégicamente en respuesta a las políticas establecidas por el principal. Esto le permite obtener rentas que se manifiestan en un exceso de utilidades y en ineficiencia-X, derivadas de sus ventajas en materia de información. Por lo general el agente posee mejor información sobre las caracteristicas operativas, el costo y la calidad del servicio que presta y los esfuerzos que realiza para bajar costos. Se pueden diferenciar dos tipos de asimetrías de información entre el principal y el agente:
a) el problema de las actividades ocultas (hidden action) o del riesgo moral(moral hazard) y
b) el problema de la información oculta(hidden information o de la selección adversa(adverse selection)
La asimetría en la información bloquea el logro simultaneo de la eficiencia productiva ( mínimo costo) y de la eficiencia asignativa,(menor relación Precio-costo).
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Si bien el nivel de gastos incurridos por los prestadores y la magnitud de sus utilidades son hasta cierto punto observables, es difícil para el regulador establecer con precisión si se debe a variables exógenas (acontecimientos externos favorables) o a variables endógenas ( esfuerzos por reducir costos). Así el regulador se encuentra ante un dilema. Por un lado, si el prestador recibe una compensación que no guarda relación con los costos reales observados, entonces se logra la eficiencia productiva porque el prestador retiene para si cualquier beneficio derivado de la reducción de sus costos. En cambio, se ve afectada la eficiencia en las asignaciones, porque es probable que los precios no guarden relación con los costos. Por el contrario, si el prestador recibe una compensación determinada sobre la base de los costos observados, los beneficios y problemas se invierten. Como los precios siguen de cerca los costos, los incentivos para la eficiencia asignativa son adecuados pero no así los incentivos para la eficiencia productiva. (Jouravlev, 2001) De todo lo expuesto en relación a las asimetrías en la información, entendemos que resulta de gran utilidad ubicar a los diferentes actores del mercado del transporte urbano de pasajeros según el grado de información que posean, de una forma similar a lo que se realizo previamente con los niveles de decisión. El primer nivel de información está ocupado por los empresarios del sector, quienes no sólo conocen las principales variables del servicio sino que en el caso de Santa Fe también administran el sistema de corte de boletos con lo cual poseen la información de los ingresos del sistema y de su evolución. Conjuntamente con los empresarios, el sindicato de trabajadores del sector tiene un nivel de información alto lo que le otorga gran poder de negociación y de lobby sobre el poder ejecutivo municipal. Esto ha determinado una falta de resistencia por parte de la autoridad concedente en cuanto a pedidos continuos de incremento de tarifas.
El segundo nivel de información formalmente debería estar en el poder ejecutivo, ya que las empresas tienen el deber de mantenerlo informado de las variaciones en las principales variables del sistema. Sin embargo, la realidad
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es que las empresas no pocas veces han retaceado información o han suministrado información poco fidedigna dependiendo de sus conveniencias. El tercer nivel de decisión lo tendría el poder legislativo al estar obligado el poder ejecutivo a brindarle la información que estos requieran. Sin embargo, la realidad es que el Ejecutivo retacea la poca información que tiene a los miembros del Concejo Deliberante o lo dispone según su propia conveniencia. Se puede determinar un cuarto nivel si entre los actores se considera a los organismos de defensa del consumidor, que procuran obtener información tanto de la empresa como del gobierno para poder actuar en las audiencias públicas, principalmente.
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Sección VI
Propuesta de un Ente regulador del transporte urbano de pasajeros
1. Características ideales del ente regulador. Algunos aspectos a tener en cuenta en su diseño:
 Debería crearse con la mayor garantía de legitimidad y estabilidad, por ej. por Ley Provincial o bien por Ordenanza del Concejo Deliberante.
 Debe ser autárquico y con la mayor autonomía posible.
 Debería encargarse de llamar a licitación o integrar la comisión creada a tal efecto.
 Debe tener como función principal la interpretación del marco regulatorio.
 Se trata de un organismo esencialmente técnico que debe hacer cumplir las normas regulatorias en cuanto a estándares de calidad y estructura tarifaria del servicio o a los demás requisitos contenidos en el contrato de concesión.
 Debe participar o conducir el proceso en caso de necesidad de reconcesionar el servicio.
 Debe entender en el ordenamiento de todo el transporte publico de la ciudad
 Debe interpretar el espíritu de los legisladores en cuanto a la protección de los usuarios o de las empresas concesionarias en caso de problemas que no estén contenidos en el marco regulatorio ni en el contrato.
 Debe proteger el interés de los usuarios a través de la Audiencia Publica.
 Sus directores e integrantes deben acceder a los cargos por concurso asegurando la idoneidad para el cargo. Tratándose de un organismo
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de control resulta además imprescindible contar con personas de idoneidad y honestidad probada.
 Debe financiarse con un cargo fijo sobre los ingresos de las empresas reguladas, no depender del crecimiento de los mismos ya que esto podría ser un incentivo para permitir aumentos tarifarios. Deben financiarse también a través de las multas a las empresas reguladas, usuarios y demás.
 El ente debe decidir sobre la mejor forma de regulación de precios.
 Cabe destacar que el método de price-cap, (RPI-X), tiene grandes ventajas en relación a minimizar la asimetría de información entre empresa y regulador. Con un ajuste periódico del coeficiente por reducción de costos, establecido en los pliegos que permita una rebaja efectiva en la tarifa en el tiempo. Si bien este sector no se caracteriza por un proceso de innovación ahorrador de costos demasiado importante, seguramente sí se pueden esperar algunas reducciones de costos por mejoras en la organización.
 La alternativa anterior debe contemplar inspecciones continuas para asegurar la calidad del servicio prevista originalmente.
 La flexibilidad en lo que atañe a cuestiones de calidad debe ser contemplada para casos de emergencia (como alternativa a incrementos en la tarifa) siempre que haya acuerdo en tal sentido por parte de las agrupaciones representativas de los usuarios, manifiesta en audiencia pública o a través de otros canales de participación.
 La otra alternativa de regulación es establecer una tasa de rentabilidad sobre los costos declarados. Esta alternativa conduce habitualmente un inflado de los costos (cost padding) o a una inversión en capital fijo desmedida en relación a la necesaria para la prestación del servicio (Efecto Averch Jonson). Es de difícil control por la cantidad de información que requiere y la asimetría que presenta la misma entre la empresa y quienes regulan.
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 Una alternativa que han puesto en práctica algunas ciudades es crear una empresa municipal que compita por comparación con el resto y sirva de base para el cálculo de los costos. Sin embargo, en esos casos se impone que la Municipalidad tenga capacidad institucional suficiente para poseer una empresa de transporte que sirva de modelo.
 Se debe dividir el servicio en varias empresas asignándoles una combinación de corredores rentables y no rentables a cada una.
 Debe tenerse en cuenta que el cálculo de cuántas empresas puede alojar el mercado debe hacerse con un criterio de mediano plazo, teniendo en cuenta la demanda actual y la máxima esperada en el periodo que abarca la concesión para la combinación de líneas a asignar a cada empresa y los costos actuales de tal combinación.
 Cuantas más empresas operen menores son los riesgos de captura del regulador por parte de las empresas.
 Es necesario extremar las medidas para asegurar que las empresas que finalmente accedan a la prestación sean sólidas patrimonialmente, rentables y no presenten niveles de integración accionaria que permita derivar en conductas colusivas en detrimento de la autoridad de los responsables del ente regulador.
 El ente debe estar sujeto a la auditoría del Tribunal de Cuentas, el Concejo Deliberante y una comisión técnica ad hoc.
2. Presiones sobre el ente regulador
Es importante analizar las fuentes potenciales de influencia o presiones respecto del ente regulador, sea éste concebido como los empleados o funcionarios del gobierno o integren una agencia reguladora. Existe una amplia literatura que da cuenta de los riesgos de captura de los organismos de regulación por parte de la(s) empresa(s) regulada(s), los funcionarios políticos, grupos de usuarios o sindicales. (Jones (1994), FIEL, (1999), Twaites Rey,(2003) ). Cuanto mayor sea la transparencia de
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las acciones de regulación menor será el riesgo que las presiones ejercidas desde el entorno de la empresa regulada o desde el entorno político (legisladores, ejecutivo, grupos de interés particular, usuarios, etc) prosperen y provoquen tales comportamientos. Se habla de ”oportunismo empresario” cuando la empresa aprovecha la debilidad del Estado para incrementar sus beneficios privados. Se llama “oportunismo gubernamental” a la discrecionalidad con que el gobierno aplica medidas que perjudican a las empresas (reducción de tarifas, incremento de los impuestos, etc) aprovechando resquicios de la regulación. Más allá de estas situaciones, se han podido observar tres clases de comportamiento por parte de los reguladores, a saber: “adaptación”, “acomodación” y “asimilación” (Janet y Gilboy,1995) como respuesta a las presiones del entorno. En el caso del transporte público de pasajeros de Santa Fe se considera que es dable observar los dos últimos ya que se pueden constatar presiones desde las empresas y desde los funcionarios políticos respecto de las decisiones de quiénes están encargados del tema de transporte, aunque no se puede hablar de una diferenciación entre el ejecutivo y quienes regulan dada la inexistencia de una agencia reguladora del servicio.
Una característica de comportamiento bastante habitual es la “amplificación” (Janet y Gilboy, 1995)2 que implica anticiparse a las acciones o impactos que producirán en el entorno las acciones de regulación.
Un fenómeno no menos común es el de “asimilación”, que se caracteriza por una conducta del regulador que se va ajustando paulatinamente en sus decisiones a las capacidades de la o las empresas para responder o cumplir con las exigencias de las normas, tanto desde un punto de vista técnico como económico. La constatación de que en el pasado las acciones de regulación no han sido apoyadas o han sido rechazadas por el entorno conduce a los reguladores a abstenerse de
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aplicar las normas y por lo tanto a una inactividad y vacío regulatorio de hecho: existen las normas pero nadie las aplica ya que quienes deben hacerlo no se sienten suficientemente respaldados o temen que sus acciones repercutan en su contra, en el presente o en el futuro. Esta clase de conductas tiene más probabilidad de ocurrir cuanto menor sea la legitimidad de las instituciones de regulación y el apoyo de la comunidad. Un ejemplo de esto es la falta de sanciones o de rescisión de los contratos por incumplimiento de las cláusulas previstas en el mismo. Estas conductas se anticipan a las consecuencias de las sanciones o de la rescisión de los contratos sobre las empresas y sobre el servicio y prefieren morigerar las acciones redefiniendo las condiciones originales del mismo, disminuyendo las exigencias en cuanto a los distintos parámetros de calidad del servicio y entrando en un prolongado estado de emergencia y precariedad del servicio.
2 Los reguladores anticipan reacciones adversas del poder político a ciertas medidas de regulación y las evitan. Surge ante la ausencia de una independencia real del ente o de su directorio
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Sección VII Conclusiones El presente trabajo procura describir los principales aspectos de la regulación de los servicios públicos en general – y del transporte en particular – así como las características del transporte público de pasajeros aplicado al caso de la ciudad de Santa. Se trata , en parte, de un estudio de caso, y si bien no se pretende generalizar los resultados a otras ciudades, se pudo encontrar grandes similitudes en la evolución del tranporte público con otras ciudades semejantes del país, en particular al proceso de paulatino deterioro en que fue cayendo el servicio debido a una gran disminución en la demanda del mismo.. De la lectura del trabajo se pueden extraer las siguientes conclusiones: Desde la perspectiva de la oferta, el sector del transporte público de pasajeros se puede caracterizar como uno que presenta economías de alcance. La demanda de transporte público de pasajeros por su parte constituye una demanda derivada, en la cual cada par origen-destino específico tiene variaciones horarias, diarias y estacionales sustanciales. Los aspectos territoriales son también relevantes, dado que la demanda se distribuye en forma heterogénea en el ejido urbano originando la necesidad de coordinación de los servicios en el territorio. Otro de los aspectos importantes es la existencia de externalidades, las que implicarán niveles de oferta y de demanda distintos de aquellos socialmente óptimos. El trabajo aborda los argumentos que aconsejan la regulación del servicio de transporte. El carácter de servicio público, junto a las externalidades, la imperfección y las asimetrías en la información, así como la necesidad de coordinación de la oferta a nivel territorial, constituyen razones más que suficientes para proceder a la regulación de este servicio.
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La evolución del transporte público de pasajeros de la ciudad de Santa Fe presenta similitudes con otras ciudades tales como Córdoba, Paraná y Bahía Blanca, dado el paulatino deterioro debido a la disminución de la demanda por el mismo , al estado de precariedad de su marco institucional y a la caída en la calidad de prestación del servicio, en la última década. Luego de enfrentar crisis recurrentes parece haber actualmente perspectivas para su recuperación en tanto y en cuanto se mantengan los niveles de actividad, empleo e ingreso de la población de Santa Fe. El poder concedente del servicio es la Municipalidad de la ciudad de Santa Fe y el Concejo Deliberante es el encargado de dictar el marco regulatorio a través de sus ordenanzas. La regulación y el control está a cargo de la Subsecretaria de Transporte, un organismo que depende directamente del poder ejecutivo municipal. El sector está organizado como un mercado de competencia regulada, en el cual las empresas que prestan el servicio compitieron por los derechos a operar el mismo en 1994, año de la última licitación. Actualmente, las empresas están en una situación de concesión precaria, la que viene siendo continuamente prorrogada. Desde el punto de vista de la regulación de las conductas, el poder concedente regula mediante ordenanzas las condiciones de oferta y la calidad del servicio, tales como las frecuencias, la antigüedad del parque automotor, los recorridos, etc. y establece la tarifa como un precio máximo a cobrar. El marco regulatorio de la licitación de 1994 ha sido constantemente modificado, flexibilizando las condiciones de prestación del servicio y la tarifa de modo que las empresas puedan cumplir con las exigencias establecidas por el mismo. Entre dichas condiciones, se flexibilizó la antigüedad requerida de los vehículos, lo cual contribuyó al deterioro de la calidad del servicio y, junto con la caída en el nivel de ingresos y empleo, a la disminución del corte de boletos, derivando en una pérdida sustancial de usuarios de este servicio.
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En la actualidad se observa un proceso de concentración de la oferta del servicio, tal que más del 50 % del mercado está abastecido por una única empresa. Las dos empresas más grandes concentran asimismo más del 80% del mercado. Otro aspecto que contribuyó a la disminución del número de usuarios fue el abandono y recorte de muchos recorridos. Entre 1995 y 1996 se registró una abrupta caída que derivó en un millón y medio de kilómetros menos. Actualmente la extensión de los recorridos se ha recuperado pero no alcanza aún los valores de la licitación. El indicador pasajeros/km descendió a la mitad entre 1995 y 2000 y aún hoy no alcanza los valores de 1995. Los incrementos de los costos por aumento en el precio del gasoil y por las continuas demandas salariales fueron absorbidos parcialmente por los subsidios que cobran las empresas, el SISTAU y el subsidio sobre el gasoil. Sin embargo, existe discrecionalidad en el reparto de los mismos favoreciéndose las empresas más grandes. Según lo establecido por el marco regulatorio de 1994, la fijación de la tarifa se basada en una fórmula polinómica diseñada por expertos en costos de la Universidad Nacional del Litoral. Pero pronto fue abandonada. Actualmente la fijación de la tarifa obedece a presiones de los empresarios, quienes aducen incrementos en los costos salariales principalmente. De esta manera, pronto se llegó a establecer tarifas discriminatorias, si se tiene en cuenta que para el 1er decil de ingresos, 50 boletos corresponden al 45% de los mismos. Es importante señalar que a nivel institucional la información esta distribuida en forma muy asimétrica, siendo aquellos que están más arriba entre los niveles de decisión quienes poseen menores niveles de información.
En el año 2005 el poder ejecutivo municipal encargó un estudio a las Universidades Tecnológica y del Litoral, y por primera vez se realizó una encuesta de origen-destino de los viajes efectuados por la población santafesina. Este estudio aconsejó la creación de un ente regulador con
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las características que se señalan en el presente trabajo, indicando de qué forma se pueden minimizar las presiones sobre dicho ente y la captura del mismo. En el trabajo se señala la necesidad de encarar la regulación conjunta del sistema y no sólo centrarse en el subsistema colectivos. Este sería un tópico a tratar en futuros trabajos luego de analizar puntualmente el caso de los restantes elementos del sistema. Creemos que el desarrollo conceptual brindado en el trabajo, tanto en lo que hace a las características del mercado de transporte como a los argumentos pro regulación y las alternativas de regulación aplicables, proveen una base desde la cual entender mejor el marco en que se debe aplicar la regulación para el transporte público de pasajeros de la ciudad de Santa Fe.
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Anexo
Concesión de Servicios Públicos
La Ley 23.696, en su articulo 8 prevé la concesión o privatización de la prestación de los Servicios Públicos, creando además entes reguladores como órganos de la Administración Publica con el objetivo de garantizar el equilibrio entre los beneficios particulares del prestador y del interés público (beneficio social). Dichos entes tienen funciones de regulación administrativa y técnica, así como también, la fiscalización y verificación del servicio prestado de acuerdo al contrato vigente y a las políticas del gobierno respecto del servicio.
Características
a) Mutabilidad: La Administración puede efectuar cambios en la prestación no previstos en el contrato. La alteración sustancial de la ecuación económica del prestador deberá ser indemnizada.
b) Continuidad: la empresa a cargo de un servicio publico no puede suspender o reducir la prestación acordada en el Contrato sin consentimiento de la Administración
c) Igualdad: Todos los usuarios se consideran iguales. Esto habilita a la definición de categorías de usuarios, debiendo verificarse la igualdad dentro de cada categoría.
Selección del concesionario: Debe realizarse por licitación o concurso salvo en casos de emergencia o cuando solo una empresa pueda brindar el servicio. Deberes del concesionario
a) Prestar el servicio en forma regular, continua y eficiente
b) Cumplir con las cláusulas del contrato
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c) Aceptar y cumplir con las modificaciones que introduzca la Administración
d) Aceptar el rescate del servicio, sin perjuicio del resarcimiento económico a tal efecto.
e) Transferir al concedente todos los bienes afectados al servicio de acuerdo a lo que se haya previsto en el contrato.
Derechos del concesionario
a) el uso de los bienes afectados al servicio
b) la exención de cargas impositivas si así lo determina el contrato
c) establecer servidumbres o restricciones sobre bienes de los particulares por requerimientos de prestación del servicio
d) la percepción de una Precio (tarifa) o una tasa, como una retribución justa por el capital invertido y una utilidad razonable en función del tiempo de la concesión y amortización de los bienes utilizados.
e) Derecho de preferencia cuando al vencimiento del plazo de la concesión.
Extinción de la Concesión Los motivos de la misma son:
a) Vencimiento del plazo
b) Revocación
c) Rescate del servicio
d) Rescisión
e) Quiebra
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f) Caducidad del contrato
La Ley 24.522, en el art. 189 posibilita a las empresas con quiebra continuar con la prestación si se trata de servicios imprescindibles hasta que la Administración disponga. La caducidad constituye una sanción por incumplimiento de las obligaciones contraídas en el contrato, implicando sanciones pecuniarias
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