LA GESTIÓN DEL AGUA EN LOS PAÍSES DE LA UNIÓN EUROPEA: PARADIGMAS DEL NORTE Y EL SUR


LA GESTIÓN DEL AGUA EN LOS PAÍSES DE LA UNIÓN EUROPEA: PARADIGMAS DEL NORTE Y EL SUR

Cabrera Marcet, Enrique; Cobacho Jordán, Ricardo; Almandoz Berrondo, Javier; Cabrera Rochera, Enrique; Arregui de la Cruz, Francisco

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LA GESTIÓN DEL AGUA EN LOS PAÍSES DE LA UNIÓN EUROPEA:
PARADIGMAS DEL NORTE Y EL SUR
Cabrera Marcet, Enrique(*); Cobacho Jordán, Ricardo(*); Almandoz Berrondo,
Javier(**); Cabrera Rochera, Enrique(*); Arregui de la Cruz, Francisco(*)
(*)Grupo Mecánica de Fluidos-Instituto Tecnológico del Agua. Univ. Politécnica Valencia.
(**)Departamento de Ingeniería Nuclear y Mecánica de Fluidos. Univ. del País Vasco.
Resumen
La realización de un análisis de las diferentes políticas del agua actualmente vigentes en los países de la Unión
Europea puede conducir a conclusiones aparentemente sorprendentes. Por un lado, los países del norte, en los
que a pesar de tener un bajo estrés hídrico y un bajo consumo de agua per cápita, se hallan vigentes unos precios
para el agua significativamente altos y estructurados en tarifas progresivas. Por otro, los del sur, que con un alto
estrés hídrico y un igualmente alto consumo per cápita, mantienen unas tarifas que son hasta diez veces menores
que las de los países del norte; siendo ésta, además, la causa fundamental de que sus sistemas de distribución
también sean mucho más deficientes. Se concluye así que es precisamente en éstos, en los que el agua es más
escasa, donde se gestiona peor. El análisis de esta paradoja, con todas sus implicaciones en el marco de la Unión
Europea, constituye el punto principal del trabajo que aquí se presenta.
1. Introducción
Prácticamente, la totalidad de la historia de los desarrollos hidráulicos surge de las antiguas
civilizaciones mediterráneas. Para la mayoría de ellas, el agua fue siempre un recurso escaso,
sobre todo, durante los periodos de sequía que sufrían con cierta regularidad. Esta escasez
generó una cultura intrínsecamente ligada al agua. Tanto para la propia alimentación humana,
como para cultivar el forraje para el ganado, resultaba imprescindible la agricultura, y el
poder asegurar un suministro de agua demandaba los esfuerzos y recursos más valiosos. Esto
es lo que se concluye tras una breve revisión de algunas de las principales obras sobre la
historia del agua. Cultura y gestión del agua crecieron juntas en todas aquellas civilizaciones,
citando entre otros a Bonnin (1984), IAHR (1987) Schnitter (1994), Levi (1995) y Viollet
(2001). Cualquiera de estos fascinantes trabajos dedica alrededor de un 70% de su contenido a
las culturas agrícolas del mediterráneo y las contribuciones técnicas que desarrollaron.
España es un ejemplo paradigmático. En nuestro país, el agua se halla unida a nuestra cultura
tan claramente como muestra el Tribunal de las Aguas de Valencia, todavía en activo. Este
tribunal fue fundado hace ya más de mil años (siglo X) por Abderramán III (Giner Boira,
1997), y desde entonces, cada jueves, se reúne para resolver los conflictos sobre derechos de
riego que surgen entre los agricultores de la huerta valenciana. Su existencia explica bien a las
claras el conocido dicho valenciano Los pueblos se embriagan con el agua antes que con el
vino. La estrecha relación entre agua y agricultura en España alcanza su cenit al final del siglo
XIX cuando, en el contexto de un país aislado y deprimido, tan diferente de la época actual,
Joaquín Costa, un conocido político, clama por un desarrollo hidráulico como el motor para el
desarrollo agrícola y social (Costa, 1911). “Si queréis ganar en prosperidad, regad vuestros
campos tanto como sea posible. Es lo que hicieron los árabes en España y los sistemas que
construyeron aún perduran hoy día”, dijo. Este mensaje permaneció con plena vigencia
durante todo el siglo XX, y con 1200 grandes presas, España tiene hoy en día el mayor
número de presas per cápita del mundo (Cobacho, 2000). Por otra parte, su superficie de
regadío, de 3.500.000 ha aproximadamente, constituye, sin duda una contribución definitiva
al total de los cuatro países del sur, que suman un 85% de toda la superficie de regadío de la
Unión Europea, quedando un irrelevante 15% en los países del norte (EEA, 2001).
Sin embargo, hoy día el sector agrícola ha perdido su relevancia económica inicial. En
España, dicho sector representa menos de un 5% del Producto Interior Bruto total, y emplea
alrededor de un 8% de la población activa, mientras que demanda un total del 80% del agua
consumida (MIMAM, 1998). Obviamente, sólo la cultura, la inercia y, sin duda, unos
importantes objetivos sociales pueden justificar que un sector tan débil pueda transferir tanta
presión sobre un recurso clave e igualmente débil, como es el agua. Y a pesar de ello,
prácticamente nada está cambiando. Los sistemas de riego tienen, en general, la misma baja
eficiencia que han tenido siempre, al tiempo que se siguen beneficiando de políticas de
precios subvencionados, inmediatamente extensivas a todo nuevo regadío. Los derechos de
uso y/o licencias administrativas, tanto para aguas superficiales como subterráneas
(OECD, 1999) se han mantenido hasta el día de hoy sin mejoras o adaptaciones al escenario
actual. Más aún, los precios subvencionados de la agricultura se están aplicando también a
nuevos usos del agua urbanos e industriales, convirtiendo dicha política en la mejor forma de
aumentar, todavía más, el consumo actual.
Indudablemente, estos precios sociales constituyen el impulsor principal de la actual política
del agua, ya que para mantener el sistema continúan haciéndose necesarios nuevos trasvases
entre cue ncas y nuevas presas. La gestión desde el lado de la oferta, de este modo, se perpetúa
mientras que la nueva gestión de la demanda, en la práctica, se ignora. Basta un ejemplo para
ilustrar este hecho: el Reino Unido, buscando aumentar la racionalidad en el uso del agua,
creó en 1997 el Demand Management Centre (EEA, 2001), mientras que en España, donde la
necesidad de proceder en dicha dirección es mucho más acuciante, aún se ignora dicho
concepto. La inmovilidad de la Administración, el cuerpo que realmente puede operar los
cambios necesarios, a favor de la política tradicional, termina por explicarlo todo.
Tres hechos justifican la situación actual:
– El primero y más importante es el tiempo que siempre se requiere para cambiar una
cultura del agua que se ha ido formando a lo largo de miles de años. Es seguro que
necesitamos el tan mencionado cambio en nuestra cultura del agua, basado entre otras
cosas en una nueva política de precio que permita la recuperación íntegra de los costes de
la gestión del agua. Ésta, en muchos casos, debería suavizar su carácter tradicional de bien
social, lo cual, no siendo comprensible por parte de los ciudadanos en un plazo no inferior
a cuatro años, no es previsible que entre en la agenda de los políticos, excepto en un caso
de extrema necesidad.
– El segundo es debido al hecho de que los países del sur no se encuentran tan desarrollados
como los del norte, en los que la contaminación urbana e industrial durante la segunda
mitad del siglo pasado dio lugar a una profunda preocup ación y sensibilización social
sobre las cuestiones medioambientales. Esto es patente por los votos que reciben los
“verdes” en dichos países.
– En tercer lugar, pero no por ello menos importante, resulta imposible ignorar los grandes
intereses creados por los beneficiarios de las actuales políticas: agricultores, constructores
de infraestructura hidráulica y la Administración.
2. Situación actual
El principal impulsor para hacer evolucionar la actual gestión del agua hacia una política
sostenible en el sur de Europa será, como ha sido en el norte, la concienciación ambiental de
la sociedad. Es claro que esa función no puede ser desempeñada por la propia escasez del
agua, puesto que en los países mediterráneos ello siempre ha sido un problema. Las
hambrunas causadas por las sequías ya se encuentran ampliamente referenciadas en la Biblia,
como puede comprobarse en el Génesis 12:10 y 12:21 (Bruins, 1993). En 1604, también
Cervantes dedica un capítulo a la sequía (I, 52) en su novela magistral Don Quijote de la
Mancha.
Debido a su propia cultura tradicional, es precisamente en tiempos de sequía cuando en los
países del sur se clama por un mayor número de infraestructuras hidráulicas con las que
almacenar y trasvasar el agua. Un claro y reciente ejemplo viene dado por el controvertido
Plan Hidrológico Nacional, recientemente aprobado por el Parlamento (BOE, 2001). Dicho
Plan incluye un polémico trasvase de 1050 hm3/año desde el río Ebro a toda la costa
mediterránea (más de 1000km de longitud) que ha generado un gr an debate entre las regiones
desde las cuales el agua será detraída (Aragón y Cataluña) y las regiones que la recibirán
(Valencia, Murcia y Andalucía). Por otra parte, el Plan Hidrológico adolece de la falta de un
estudio detallado sobre la escasez del agua desde el punto de vista de la demanda, sin
dedicarle la menor atención al hecho de que en un área con un alto estrés hídrico y desde una
perspectiva tanto económica como medioambiental, el ahorro de agua y la mejora en la
eficiencia de su uso, resultarán mucho más convenientes que el incremento de la
disponibilidad de la misma, mediante mayores detracciones del medio natural. Un claro
ejemplo al respecto, localizado en un país rico en recursos hídricos como es Canadá, se
muestra en ERC (1995), estudio en el que, para la situación analizada, se demuestra la gestión
desde el lado de la demanda más conveniente que la de la oferta, desde un punto de vista
económico. Por el contrario, acciones desde el lado de la demanda aún no han sido
emprendidas de un modo riguroso en España: el Plan sí incluye una declaración de
intenciones para promocionar el uso racional del agua, pero no detalla acciones concretas al
respecto.
La hipótesis de que el mayor impulsor en esta cuestión será la concienciación medioambiental
es compartida por la presentación de un reciente informe del Ministerio Federal del Medio
Ambiente alemán (BUNR, 2001). En él se expresa que “Durante los años de reconstrucción
posteriores a la Segunda Guerra Mundial, las Alemanias del Este y el Oeste fueron incapaces
de integrar el uso eficiente del agua en la expansión de las actividades industriales. Hecho
que dio lugar a finales de la década de los sesenta y principios de los setenta, a que la
contaminación de las aguas alcanzase unos niveles de alarma real”. Para resolver este
problema, se desarrollaron políticas de precios y de regulación de usos y consumos. Y lo
mismo ocurrió en otros países del norte.
La Figura 1 (EC, 2001) muestra los porcentajes de las Tarifas del Agua Actuales (TAA) y la
Recuperación Completa de Costes (RCC), relacionados con los ingresos medios familiares.
Como puede comprobarse, en España la tarifa media del agua supone un 0,4% sobre el total
de los ingresos medios familiares. Cuatro países deberían aumentar sus precios medios del
agua para alcanzar la Recuperación Completa de Costes. Este principio (Artículo 9 de la
Directiva Marco del Agua), que será obligatorio en el año 2010 (EP, 2000) para todos los
países miembros de la UE, ya se cumple en Francia, Reino Unido, Alemania y Dinamarca,
mientras que los países del sur (al igual que Irlanda) se hallan todavía lejos de alcanzarlo. La
paradoja se hace, pues, evidente: la escasez del agua conlleva precios menores y peor gestión.
Un excelente y más amplio panorama de las políticas del agua de los quince países de la
Unión se presentó hace unos años en un trabajo publicado por Barraqué (Barraqué, 1995),
aunque debido al tiempo transcurrido desde entonces ha perdido algo de actualidad, por lo
menos, en lo que a España se refiere. En cua lquier caso, su lectura permite una mayor
compresión de las significativas diferencias entre los países del norte y el sur, motivo por el
cual, aquí la recomendamos.
Figura 1. TAA y RCC con respecto a los ingresos medios familiares.
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
Portugal
Grecia
Irlanda
Francia
Reino Unido
Alemania
Dinamarca
TAA
RCC
(EC, 2001)
3. Un nuevo parámetro para el análisis: el esi
Recientemente se ha hecho público un estudio (WEF, 2002), realizado por el World
Economic Forum que merece una mención destacada. El objetivo del mismo ha consistido en
definir y calcular el índice de sostenibilidad medioambiental (ESI, Environmental
Sustainability Index) para el mayor número posible de países.
Como su propio nombre indica, este índice pretende ser un parámetro único y cuantificado
que muestre en una sola cifra el estado general, en un momento dado (se calcula anualmente),
de la sostenibilidad medioambiental actual y futura de un país. O, como el propio informe
indica, dadas las condiciones actuales en el mundo entero “el grado de progreso de un país
hacia la sostenibilidad medioambiental”.
Debido a la enorme cantidad de datos que ha sido necesaria para extender la aplicación del
ESI a tan gran número de países, así como a la variabilidad en la fiabilidad de sus fuentes, la
cifra última del ESI en cada caso no tiene un valor absoluto en sí mismo, sino, una función de
referencia para el análisis y comparación de distintos casos. Tampoco es posible aún,
atendiendo a un necesario rigor científico, especificar con detalle y a escala mundial qué nivel
del ESI es lo suficientemente alto como para asegurar una sostenibilidad garantizada, o
adelantar que la tendencia actual se mantendrá con seguridad en el futuro. Por todo ello, el
propósito principal del ESI es esencialmente comparativo. Mientras que establecer
cuantitativamente los umbrales de la sostenibilidad es algo que todavía requiere algún trabajo,
poder comparar situaciones, acciones y trayectorias de distintos países sí es ahora posible.
Condensar en un solo valor la sostenibilidad medioambiental general de todo un país es algo,
sin duda, tan ambicioso como relativo. El enfoque del trabajo se ha propuesto lograrlo
mediante un proceso sencillo y transparente que abarque, al tiempo, todos los datos
significativos. Por ello, el cálculo del ESI está basado en el previo de sus cinco componentes
básicos e independientes representados en la Tabla 1.
Ahora bien, cada componente sigue siendo enormemente amplio en sí mismo, por lo que se
evalúa en función de una serie de indicadores. En total son veinte los indicadores necesarios
para definir los cinco componentes, estando cada uno de ellos, a su vez, ligado a una serie de
variables que a este nivel, ahora sí, son ya las numéricamente evaluadas de forma directa a
partir de los datos disponibles.
Tabla 1. Componentes sobre los que está basado el cálculo del ESI.
Componente Importancia para la sostenibilidad medioambiental de un país
Estado de los Sistemas
Medioambientales
La sostenibilidad es posible en la medida en que los sistemas medioambientales son
mantenidos en buenas condiciones y presenten, además, una progresión favorable.
Reducción del Estrés
Medioambiental
La sostenibilidad es posible si los niveles de estrés medioambiental causado por el
hombre son lo suficientemente bajos como para no generar daños en los sistemas.
Reducción de la
Vulnerabilidad Hu mana
La sostenibilidad es posible en la medida en que las personas y sistemas sociales no
son vulnerables (en términos de salud y nutrición) a perturbaciones en el
medioambiente.
Capacidad Social e
Institucional
La sostenibilidad es posible en la medida en que un país cuenta con instituciones,
redes, patrones y actitudes sociales que fomenten repuestas efectivas a los desafíos
medioambientales.
Cooperación Global
La sostenibilidad es posible si se coopera con otros países para gestionar los
problemas medioambientales comunes, al tiempo que se reduzcan los impactos
transfronterizos a niveles no perjudiciales.
WEF (2002)
Esta selección general de componentes, indicadores y variables, núcleo principal del ESI, se
llevó a cabo mediante una extenso proceso de consultas, análisis, revisión de literatura
medioambiental y estimaciones de disponibilidad de datos. La composición general de todo el
sistema se muestra en la Tabla 2.
Tabla 2. Estructura de componentes, indicadores y variables del ESI.
Componente Indicador Variable
Concentración de SO2 urbano
Calidad del Aire Concentración de NO2 urbano
Concentración de TSP urbano
Cantidad de Agua Volumen renovable de agua per cápita
Volúmenes de agua per cápita procedentes del extranjero.
Concentración de oxígeno disuelto
Concentración de fósforo
Sólidos suspendidos
Calidad del Agua
Conductividad eléctrica
Biodiversidad % de mamíferos amenazados por la extinción
% de aves autóctonas amenazadas por la extinción
% de territorio con impacto antropogénico muy bajo
Estado de los
Sistemas
Medioambientales
Territorio
% de territorio con impacto antropogénico alto
Emisiones de NOx por superficie de territorio poblado
Emisiones de SO2 por superficie de territorio poblado
Emisiones de VOCs por superficie de territorio poblado
Consumo de carbón por superficie de territorio poblado
Reducción de la
Contaminación
Atmosférica
Vehículos por superficie de territorio poblado
Consumo de fertilizantes por ha de tierra cultivable
Uso de pesticidas por ha de tierra cultivada
Contaminantes orgánicos industriales por volumen de agua disponible
Reducción del
Estrés Hídrico
% del territorio sometido a estrés hídrico severo
Reducción del % de cambio en la cobertura de bosques entre 1990 y 2000
Estrés en
Ecosistemas % del territorio con exceso de acidificación
Reducción del
Estrés
Medioambiental
Reducción Presión Huella ecológica per cápita
de Consumo y
Desecho
Desechos radiactivos
Tasa total de fertilidad
Reducción del
Crecimiento de la
Población
% de cambio en la población proyectada entre 2001 y 2050
Subsistencia % de desnutrición sobre la población total
Humana Básica % de población con acceso a un suministro de agua potable mejorado
Tasa de muertes infantiles por enfermedades respiratorias
Tasa de muertes por enfermedades intestinales infecciosas
Reducción de la
Vulnerabilidad
Humana Salud
Medioambiental
Tasa de muertes infantiles con menos de 5 años
Índice de logros tecnológicos
Índice de innovación tecnológica
Ciencia y
Tecnología
Promedio de años de educación
Miembros de organizaciones IUCN por millón de habitantes
Libertades civiles y políticas
Instituciones democráticas
Capacidad de
Debate
% de variables del ESI disponibles en datos públicos
Preguntas en encuestas WEF sobre gestión medioambiental
% de territorio bajo protección
Número de directrices para EIA sectoriales
Área de bosques acreditada como FSC como % del total del área forestal
Control de la corrupción
Distorsiones de precios (ratio del precio de la gasolina con respecto a la
media internacional)
Subsidios por uso de energía y materias
Gestión
Medioambiental
Subsidios al sector pesquero
Número de empresas con certificado ISO 14001 por millón de $GDP
Índice del Grupo de Sostenibilidad Dow Jones
Miembros en el Wold Business Council for Sustainable Development
Responsabilidad
del Sector Privado
Innovación medioambiental en el sector privado
Eficiencia energética (consumo total de energía por unidad de GDP)
Capacidad Social e
Institucional
Eco-Eficiencia
Producción de energía renovable como % del consumo energético total
Miembros en organizaciones medioambientales intergubernamentales
% de exigencias CITES que se cumplen
Nivel de participación en Conferencia de Viena / Protocolo de Montreal
Niveles de participación en la Convención del Cambio Climático
Participación en el fondo multilateral del Protocolo de Montreal
Participación en proyectos globales de medioambiente
Participación en
Esfuerzos de
Colaboración
Internacional
Cumplimiento de los Acuerdos Medioambientales
Emisiones Eficiencia en los procesos del carbono (emisiones de CO2 per cápita)
favorecedoras del
Efecto Invernadero
Eficiencia económica en procesos del carbono (emisiones de CO2 por $
de GDP)
Consumo de CFC (en múltiplos totales per cápita)
Exportaciones de SO2
Capturas de pesca marítima totales
Cooperación
Global
Reducción de las
Presiones
Medioambientales
Transfronterizas Consumo de marisco per cápita
(WEF, 2002)
Los resultados del ESI (una vez calculados variables, indicadores y componentes) sitúan
como países con mayor sostenibilidad a: Finlandia (73,9), Noruega (73,0), Suecia (72,6),
Canadá (70,6) y Suiza (66,5); y peor situados a: Arabia Saudí (34,2), Irak (33,2), Corea del
Norte (32,3), Emiratos Árabes Unidos (25,7) y Kuwait (23,9). Sin embargo, más importante
que el propio ranking resultan ser las siguientes conclusiones que extrae el estudio:
1. La sostenibilidad medioambiental puede medirse. Aunq ue ninguna medida de algo tan
complejo puede ser perfecta, el ESI sí ha probado ser un instrumento útil para
comparaciones actuales y proyecciones futuras.
2. Ningún país se encuentra en un trayecto realmente sostenible. Todos ellos tienen algún
parámetro en el cual se encuentran por debajo de la media, es en dichos aspectos en
los que el ESI ayuda a identificar qué prácticas deben mejorarse.
3. Las circunstancias económicas afectan, pero no determinan los resultados
medioambientales. Se da una correlación positiva entre el ESI y los ingresos per
cápita, pero con grandes variaciones, por lo que las acciones hacia la sostenibilidad
medioambiental o el crecimiento económico, constituyen en realidad alternativas
independientes.
4. Otros factores que modelan la sostenibilidad medioambiental son: calidad del
gobierno, densidad de población y clima; aunque como sucede con las condiciones
económicas, ninguno de ellos es absolutamente determinante.
3.1. La Paradoja entre el Norte y el Sur analizada desde los Trabajos del ESI
Profundizando en los datos y análisis presentados en WEF (2002) es posible extraer
conclusiones destacables al hilo del tema del presente documento. Tres de los veinte
indicadores, ya introducidos, están directamente relacionados con el agua e incluyen diez
variables importantes. Todo ello se encuentra listado en la Tabla 3.
Tabla 3. Variables e indicadores relacionados con el agua.
Indicador Variable Importancia asignada en
WEF (2002)
Cantidad de
Agua
– Volumen renovable de agua per cápita.
– Volúmenes de agua per cápita procedentes
del extranjero.
– Extremadamente alta
– Extremadamente alta
Calidad del
Agua
– Concentración de oxígeno disuelto.
– Concentración de fósforo.
– Sólidos suspendidos.
– Conductividad eléctrica.
– Muy alta
– Muy alta
– Muy alta
– Muy alta
Reducción del
Estrés Hídrico
– Consumo de fertilizantes por ha de tierra
cultivable.
– Uso de pesticidas por ha de tierra cultivada.
– Contaminantes orgánicos industriales por
volumen de agua disponible.
– Porcentaje del territorio nacional sometido
a un estrés hídrico severo.
– Alta
– Alta
– Extremadamente alta
– Extremadamente alta
WEF (2002)
Los resultados obtenidos para las dos variables más representativas (en cursiva), tras el
estudio de seis de los países incluidos en la Figura 1 (tres del sur y tres del norte), se muestran
en la Tabla 4.
Tabla 4. Valores de disponibilidad de recursos y estrés hídrico para algunos
países de la Unión Europea.
País 103 m3 disponibles per cápita % del territorio con estrés hídrico
Dinamarca 2,49 7,7
Alemania 1,35 1,1
Reino Unido 3,10 21,0
Grecia 2,96 58,0
España 2,33 72,3
Portugal 3,25 54,7
(WEF, 2002)
Tras un análisis de la Tabla 4, puede concluirse que la disponibilidad de agua en los países del
sur seleccionados es, en promedio, 2847 m3 per cápita. Esta cifra resulta ser mayor que su
equivalente calculada para los países del norte (2313 m3 per cápita), sin embargo, debido al
hecho de que en el norte la cantidad de agua destinada a la agricultura es irrelevante, el estrés
finalmente resultante en dicha región es bajo (9,3 en promedio ). Por la misma razón, lo
contrario sucede en el sur (61,67 en promedio), donde la demanda agrícola de agua es
claramente significativa. Así, estos números revelan la evidencia de que la necesidad de una
gestión sostenible del agua es mucho mayor en el sur que en el norte.
3.2. La Situación de España según el ESI
La posición de España en el ranking general del ESI se sitúa en un favorable puesto nº 44
(ESI: 54,1), por delante de países como Estados Unidos (53,2), Alemania (52,5) o Reino
Unido (46,1). Sin embargo y teniendo en cuenta las grandes diferencias entre los cinco
componentes del ESI, dicha posición no debe conducir a error por lo que se refiere a la
situación en España de los sistemas medioambientales en general, e hídricos en particular.
La Tabla 5 muestra una serie de cálculos propios que promedian el valor y posición, para el
caso de España, de cada componente con respecto a su referencia general.
Tabla 5. Cálculos a partir de los datos del ESI para el caso de España.
Componente
Posición
(sobre 142)
Calificación
(0-10) por
Posición
Valor
Valor
máximo
Valor
mínimo
Calificación
(0-10) por
Valor
Calificación
(0-10) Media
Sistemas
Medioambientales
108 2,4 41 90,4 18,1 3,2 2,8
Reducción Estrés
Medioambiental
71 5,0 55,1 70,3 9,4 7,5 6,3
Vulnerabilidad
Humana
25 8,2 80,6 85,1 1,9 9,5 8,8
Capacidad
Institucional
23 8,4 63,9 91,5 20,8 6,1 7,2
Cooperación Global 119 1,6 37,3 74,2 9,3 4,3 3,0
(preparación propia)
A la vista de los resultados mostrados en la Tabla 5 podemos concluir que la posición de
España en el ranking global no es significativa en sí misma, debido a lo muy descompensados
que están sus componentes internos. Las características de país desarrollado y democrático
dan lugar a puntuaciones muy altas en los componentes correspondientes (vulnerabilidad
humana y capacidad institucional), lo cual equilibra, ocultándola en cierto modo, la mala
situación existente en el plano estrictamente medioambiental (estado de los sistemas y
reducción del estrés, con puntuaciones de 2,8 y 6,3 sobre 10 respectivamente).
El ESI es sin duda un excelente instrumento de trabajo, tanto por sí mismo, como por los
datos asociados al mismo, pero es el tipo de análisis que acabamos de presentar el que, en
nuestra opinión, va a proporcionar los resultados más relevantes al estudiar casos particulares,
como el que aquí se ha visto para España.
4. El uso urbano del agua. un claro ejemplo de gestión ineficiente
El estrés hídrico que sufren los países del sur de la Unión Europea, debería crear una mayor
concienciación social acerca de lo que es y supone la conservación del agua y el uso eficiente
de la misma, aunque como ya se ha visto, no es este el caso. Y precisamente por ello, el nivel
económico de fugas en los sistemas de distribución de agua urbanos cae hasta cifras realmente
inaceptables por lo que a pérdidas de agua se refiere. Tanto es así, que durante periodos de
sequía, muchos abastecimientos deben racionar el agua distribuida a los abonados por medio
de cortes del servicio, algo que siendo desgraciadamente usual en España, se hizo
especialmente dramático entre los años 1991-1995. Durante aquel tiempo, más de diez
millones de personas sufrieron cortes del agua de hasta diez horas diarias a lo largo de cinco
años. Esta práctica de racionamiento ha merecido algún comentario significativo (Lund y
Reed, 1995): “Muchos abastecimientos urbanos en países menos desarrollados, careciendo
de una medición efectiva del consumo de los abonados, así como de otros medios para el
control del uso del agua, racionan ésta por medio de cortes en el servicio, permitiendo el
suministro a cada sector de la ciudad, digamos, sólo durante algunas horas cada día.
Aunque, sin duda, esto es algo perjudicial y económicamente ineficiente, e implica
importantes riesgos para la salud pública, se trata de una práctica común en situaciones
desesperadas y fuera de control.
Otra práctica enormemente perjudicial se da también en los países del sur y, principalmente,
en sus zonas turísticas: la existencia de aljibes domiciliarios. La utilización de estos aljibes
persigue un doble objetivo:
– Desde la perspectiva del consumidor, evitar las molestias causadas por las interrupciones
del servicio.
– Desde la perspectiva del abastecimiento, laminar la demanda, sobre todo durante las horas
punta de consumo. Si la red de distribución de agua no se amplía al mismo ritmo al que
crece la población a la que abastece, no resultará entonces posible suministrar toda el agua
demandada a los estándares requeridos en las horas de consumo punta, y es aquí donde la
función del aljibe puede contribuir a paliar este desequilibrio.
El agua suele permanecer dentro de estos aljibes durante largos periodos de tiempo, dando
lugar a tiempos de residencia en el sistema alarmantemente altos. Por otro lado, los mismos
aljibes no son mantenidos muchas veces en las condiciones adecuadas, con la aparición de los
consiguientes riesgos sanitarios. Además, presentan un problema añadido de ineficiencia
energética. En otras palabras, la existencia de aljibes constituye una mala respuesta a la falta
de inversión en las redes, que en la mayoría de las ciudades de los países del sur son tanto
insuficientes como ineficientes. Y, una vez más, surge la paradoja: los sistemas mejor
gestionados son los que se encuentran en los países del norte, donde no existe estrés hídrico.
La razón es clara, estos países entendieron hace tiempo que “la conservación de los recursos
hídricos no es un fin en sí mismo, sino sólo una parte de una estrategia a largo plazo para
asegurar un suministro fiable y seguro de agua potable” (Beecher y col., 1998). Este es un
concepto muy importante que los países del sur suelen olvidar con demasiada frecuencia.
5. Una nueva organización en el marco de una nueva cultura del agua.
Ante la opinión pública, los políticos siempre quieren aparecer como gestores eficientes,
capaces de solucionar rápidamente cualquier problema grave. Desde el momento en que las
nuevas políticas de gestión de la demanda necesitan tiempo para llegar a ser realmente
eficientes, y más aún, cuando sus costes deben ser directamente asumidos por el consumidor,
la clase política, siguiendo su tendencia natural, tienden a evitarlas o a olvidarse de ellas. Por
el contrario, los resultados de las políticas desde el lado de la oferta se hacen evidentes en un
corto plazo de tiempo, a la vez que las altas inversiones económicas que requieren encuentran
fuertes subvenciones con facilidad. En otras palabras, aunque los consumidores siempre son
los que acaban pagando cualquier acción, en este caso lo hacen a través de los impuestos, por
lo que no les llega la señal directa de ello. Sin embargo, no por esta razón puede considerarse
algo económicamente eficiente, sino, como se explica en el presente trabajo, todo lo contrario.
En este escenario, los cambios que se hacen necesarios en los países del sur nunca llegarán
por sus propios medios. Es preciso promover una nueva cultura del agua, basada en la
evidencia de que las políticas actuales, aunque cómodas para los ciudadanos a corto plazo, no
son realmente sostenibles. El cambio puede llegar a través de cualquiera de los cuatro hechos
siguientes:
a) En países muy desarrollados (como es el caso de Alemania), altos niveles de
contaminación pueden generar una gran preocupación en la opinión pública. Una mejor
gestión del agua es, así, la herramienta más eficaz para solventar el problema.
b) En países menos desarrollados, con altas tasas de natalidad y donde la población tienda a
concentrarse en grandes ciudades, el uso eficiente del agua es más que necesario. De lo
contrario, la capacidad de las infraestructuras hidráulicas (plantas de tratamiento,
estaciones de bombeo, arterias principales, etc.) pasará a ser rápidamente insuficiente, de
modo que la misma conclusión, la necesidad de un uso eficiente del agua, se hará evidente
para estos países aunque por un camino distinto.
c) En los países con un alto estrés hídrico, como los del sur de la Unión Europea, la
necesidad de promover el uso eficiente del agua se torna una cuestión crítica en años de
sequía, cuando es preciso racionar de algún modo el consumo de agua para luchar contra
el déficit de recursos. Sin embargo y como ya se ha expuesto, por tradición cultural, la
tendencia en estos países es afrontar estos problemas mediante el aumento de la captación
de recursos. No es fácil cambiar esta mentalidad.
d) Por último, se encuentra la evidencia del cambio climático que se está produciendo a
escala planetaria y que, en términos hidrológicos, significará una disminución del agua
disponible. Con el tiempo, será cada vez más difícil equilibrar la demanda con la oferta.
Tarde o temprano, dependiendo de la frecuencia, incidencia y ocurrencia de los cuatro
factores arriba indicados, el tan mencionado cambio en la cultura del agua llegará a
producirse, ya que es prácticamente evidente que no hay otro modo de alcanzar una gestión
sostenible del agua. Esto ha sido claramente expresado de esta misma forma durante la
ceremonia de clausura de la reciente International Conference on Fresh Water organizada en
Bonn el pasado mes de diciembre (Trittin, 2001), reunión preparatoria para la posterior
Cumbre de la Tierra de Johannesburgo y el próximo World Water Forum en Kyoto en marzo
del año que viene. Cuatro aspectos importantes fueron allí destacados por el ministro alemán
(Trittin, 2001):
a) La gestión eficiente del agua es el elemento clave para luchar contra la pobreza y lograr
efectivamente un desarrollo sostenible.
b) La gestión eficiente del agua depende enormemente de una estructura de gestión moderna
y eficiente.
c) El mejor modo de conseguir una gestión eficiente del agua es de forma descentralizada,
puesto que son los usuarios locales los más interesados en mantener la disponibilidad de
sus recursos hídricos a largo plazo.
d) Todos los agentes interesados deben participar de forma activa en el proceso.
Actualmente, España está muy lejos de las directrices que se acaban de presentar.
Revisándolas una por una para el caso español resulta lo siguiente:
a) El uso eficiente del agua no se promociona, de forma práctica o efectiva, en absoluto.
b) La administración general del agua se encuentra dispersa en un complicado y confuso
esquema administrativo.
c) Ahora bien, las responsabilidades principales de dicha administración sí están fuertemente
centralizadas, debido a la política actual basada en las subvenciones.
d) El Consejo Nacional del Agua se encuentra formado en su mayoría por representantes de
aquéllos con los mayores intereses en mantener la actual política del agua.
Por todas estas razones, seguramente habrá que esperar todavía para ver el cambio.
6. ES NECESARIO UN NUEVO CONTEXTO
El ser humano tiene una tendencia natural a ver y pensar solamente a corto plazo, mientras
que los beneficios del uso racional del agua se tendrán solamente a largo plazo. Por este
motivo, debe educarse a los usuarios para que tomen conciencia de la necesidad de una nueva
cultura. Es preciso mostrar que los esfuerzos de hoy serán los beneficios de mañana. Y que,
por ello, hay sólo dos caminos a seguir para implementar el uso racional del agua. El primero
y más importante, es a través de una política basada en la recuperación íntegra de costes.
Previsiblemente, esto será algo obligatorio para todos los países miembros de la Unión
Europea a partir del 2010 (EP, 2000). El segundo es por medio de un mejor control sobre los
abastecimientos, distribuidores y usuarios, realizado por parte de Agencias Reguladoras. Un
ejemplo bien conocido es el de la Office of Water Services del Reino Unido (OFWAT, 1997).
Una herramienta fundamental para las agencias reguladoras viene dada por la utilización de
indicadores de gestión, principalmente en el riego, donde los objetivos sociales no permiten la
aplicación estricta de las mencionadas políticas de recuperación íntegra de costes.
Independientemente del coste del agua, es preciso conocer también quién está usando
convenientemente o no un recurso tan escaso y valioso, y la mejor forma de hacerlo es a
través de un sistema adecuado de indicadores de gestión y técnicas de benchmarking,
eficazmente manejados por dichas agencias (ANCID, 2001).
La administración española del agua no cuenta con agencias de regulación tales como las
mencionadas en el párrafo anterior. Cuando dicha administración fue concebida, el escenario
al que se enfrentaba era muy diferente, no siendo entonces necesarias. Sin embargo, debe
recalcarse el hecho de que desde el establecimiento de la Administración del agua en España,
hace casi un siglo, su estructura principal no ha experimentado ningún cambio, aparte de los
estrictamente derivados de la nueva organización del Estado. Cuando el país fue vertebrado
con una estructura autonómica por la Constitución de 1978, la administración del agua siguió
un camino paralelo. Y ahí ha quedado todo: una administración que está bien organizada por
lo que respecta al control de los recursos y las inversiones principales, de acuerdo con la
política tradicional, pero que continúa careciendo de medios e instrumentos para el control de
los usos. En resumen, no se ha realizado ningún ajuste o mejora con respecto a las
necesidades actuales, permaneciendo antes propensa al aumento de la oferta que a la gestión
de la demanda; y todavía lejos de una política equilibrada e integral como sí existe en Israel
(Arlosoroff, 1974). Ciertamente, la estructura de al administración española era lógica hace
décadas, pero hoy ya no tiene sentido.
España debería revisar su administración del agua si desea estar en la senda de una de las
principales conclusiones del Congreso de Bonn: La gestión eficiente del agua depende
enormemente de un una estructura de gestión moderna y eficiente. Algunos países han
entendido el mensaje y han procedido a reorganizar sus administraciones, como es el caso de
Australia que recientemente lo hizo con la Water Services Coordination Act en 1995 (OWR,
1999). Mediante dicha ley, diseñó una estructura bien equilibrada (Figura 2) que contemplaba
como uno de los cambios principales el establecimiento de una separación clara entre los
cuerpos reguladores, suministradores y gestores de las fuentes de recurso, todos ellos situados
al mismo nivel y bajo una única entidad.
Es del todo comprensible que la adopción de reformas en países “jóvenes” como Australia o
Israel resulte significativamente más fácil que en otros más “viejos”, como son los del sur de
Europa. Pero, en cualquier caso, esta circunstancia no puede ser una razón para retrasar el
necesario cambio de estructuras que hará posible una gestión sostenible del agua en el futuro.
Figura 2. Regulación del agua en Australia.
Office of Water
Regulation
Oficina de
Regulación del Agua
Minister for
Water Resources
Ministro de
Recursos Hídricos
Water and Rivers
Commission
Comisión para el
Agua y los Ríos
Water Utilities
Abastecimientos
Health
Department
Departamento
de Sanidad
Purity of Water
Commettee
Comité para la
Pureza del Agua
Community
Comunidad
Department of
Environmental Protection
Departamento de
Protección Medioambiental
Asesora sobre
política, tarifación y
calidad del servicio
Asesora sobre
recursos hídricos,
ríos y masas de agua
Protege los recursos hídricos
y concede las licencias para
el acceso a los mismos
Concede las licencias a
gestores del servicio y
controla su rendimiento
Regula las quejas,
informes de gestión
y niveles de servicio
Fija los
requisitos
para el agua
potable
Concede las licencias
para la explotación de
plantas depuradoras
Gestiona suministro de
agua, riego, drenaje y
depuración
(OWR, 1999)
7. Conclusión
Nadie pone en duda que en los países del sur de la Unión Europea el agua es escasa y, por
tanto, preciosa; pero su conservación no es algo intrínseco a la cultura de los mismos. España
es un ejemplo paradigmático de ello. Razones culturales, intereses creados, inercia y un gran
respeto, si no miedo, de la clase política a introducir cambios significativos en una materia tan
compleja, pueden explicar porqué un cambio de cultura tan necesario se ve retrasado
sistemáticamente una y otra vez. No obstante, existen algunos factores que, tarde o temprano,
traerán la necesaria reforma, y antes de ello, aún seremos testigos de un cambio importante en
la cultura de los ciudadanos, cuyo impulso se requiere ya a los políticos.
De entre dichos factores, detallados todos ellos en el presente documento, los dos principales
vienen dados por una creciente concienciación medioambiental de la sociedad y los
numerosos inconvenientes que causan a los usuarios las interrupciones del servicio en épocas
de sequía. El proceso de cambio se verá favorecido por las directrices ya enunciadas en los
principales foros internacionales, así como con el ejemplo de los países del norte de Europa, y
todo ello, dentro del nuevo escenario propiciado por la publicación de la nueva Directiva
Marco del Agua en la Unión Europea.
En esta situación, lo más conveniente sería sin duda una transición progresiva. Sin embargo,
ello es algo incierto porque algunas acciones adecuadas están siendo pospuestas de forma
intencionada, y un vuelco repentino (y menos adecuado) podría ser la respuesta a la actual
crisis medioambiental, o bien a una futura, severa y más que probable sequía. La respuesta
final, como siempre, llegará con el tiempo.
8. Referencias
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