Agua, saneamiento y la pobreza


Agua, saneamiento y la pobreza

Christophe Bosch, Kirsten Hommann, Claudia Sadoff
y Lee Travers

2006

INCAP – http://www.bvssan.incap.org.gt/bvs_incap/E/Publica/Notas/pub/pub.htm

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Agua, saneamiento y la pobreza
Christophe Bosch, Kirsten Hommann, Claudia Sadoff
y Lee Travers
Sumario
1. Introducción
1.1. Antecedentes
1.2. Enfoque
2. Vínculos entre la pobreza, agua y saneamiento
2.1. Efectos sobre la salud
2.2. Efectos sobre la educación
2.3. Efectos relacionados con el género y la inclusión social
2.4. Efectos sobre el ingreso y el consumo
3. Evaluación de problemas y definición de objetivos
3.1. Definición de los objetivos del gobierno
3.2. Identificación de las prioridades
3.3. La situación y las limitaciones de los pobres
3.4. Enfoque en los pobres
4. Alternativas de intervención del gobierno
4.1. El gobierno como facilitador
4.2. El gobierno como financiador
4.3. El gobierno como proveedor de servicios para los pobres
4.4. Prioridades en las intervenciones del gobierno
5. Marco de observación y evaluación
5.1. Reevaluación de los vínculos
5.2. Reevaluación de las limitaciones de acceso
5.3. Evaluación de la eficacia de la intervenciones seleccionadas para la
reducción de la pobreza
6. Resumen
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Figuras, tablas y cuadros (excl. Notas técnicas)
Figuras
Figura 1: Vínculos entre la pobreza, el agua y el saneamiento.
Figura 2: Enfoque para una estrategia sectorial
Figura 3: Formas principales de exposición humana a los agentes patógenos del
ámbito acuático
Figura 4: Efectos sobre la salud de las intervenciones en la provisión de agua y
saneamiento
Figura 5: Efectos sobre el ingreso y el consumo
Figura 6: Consumo de agua vs. tiempo de recorrido
Tablas
Tabla 1: Indicadores para el estudio de posibles vínculos entre infraestructura y salud
Tabla 2: Problemas que limitan el acceso a los servicios de agua y saneamiento, y
su importancia relativa, por localidad
Cuadros
Cuadro 1: Niñas, saneamiento y educación
Cuadro 2: La vida de una joven en Etiopía
Cuadro 3: El costo del agua para los pobres en las zonas urbanas
Cuadro 4: La degradación de la calidad del agua y las implicaciones para su costo en
Indonesia
Cuadro 5: Procedimiento mínimo de evaluación
Cuadro 6: Marco general para las intervenciones del gobierno
Cuadro 7: Cómo alcanzar objetivos de reducción de la pobreza mientras se
reestructura la política de recuperación de costos de los servicios públicos
Cuadro 8: Pasos necesarios para alcanzar a los pobres de zonas urbanas por medio
de la expansión de la red de suministro
Notas técnicas
TN 1: Indicadores globales sobre el acceso a agua limpia y saneamiento adecuado
TN 2: Distintos enfoques para evaluar los impactos sobre la salud
TN 3: Técnicas de evaluación de la demanda: Suministro de agua y saneamiento
TN 4: Principios de diseño para las intervenciones en el sector rural de agua y
saneamiento
TN 5: Diseño de estructuras de tarifas y mecanismos de subsidio orientados hacia los
pobres
TN 6: Aprendamos de las buenas y malas prácticas.
TN 7: Diseño de proyectos dirigidos hacia los pobres, con participación del sector
privado
TN 8: Ejemplos de indicadores para observación y la evaluación (Monitoring and
Evaluation – M&E)
3
1. Introducción
1.1 Antecedentes
En los países en vías de desarrollo, aproximadamente 1.3 mil millones de personas no
tienen acceso a cantidades adecuadas de agua limpia y casi 3 mil millones carecen de
medios adecuados para deshacerse de sus heces. Se estima que unas 10,000
personas mueren cada día por enfermedades relacionadas con el agua o saneamiento
y miles más padecen una variedad de enfermedades debilitadoras. El impacto de
servicios inadecuados de agua y saneamiento recae principalmente sobre los sectores
pobres. Mal servidos por el sector formal, los pobres deben hacer sus propios y a
menudo precarios, arreglos para satisfacer sus necesidades básicas de sobrevivencia.
Muchos acarrean agua desde lugares lejanos o se ven forzados a pagar precios muy
altos a un vendedor de agua por cantidades muy pequeñas del precioso elemento.
La clara necesidad de servicios básicos de agua y saneamiento en los sectores pobres
adquiere aún mayor significado cuando se consideran los vínculos con otras
dimensiones de la pobreza. Las enfermedades relacionadas con agua y saneamiento
imponen pesadas cargas sobre los servicios de salud e impiden la concurrencia de los
niños a la escuela. Debido a la contaminación de ríos y tierras cultivables, los desechos
humanos representan un tremendo costo social. La Figura 1 siguiente muestra cómo
la falta de agua y saneamiento impacta la pobreza a través de estos y otros vínculos.
Figura 1: Vínculos entre la pobreza, el agua y el saneamiento.
Dimensiones de la
pobreza
Efectos fundamentales
Salud · Enfermedades relacionadas con agua y
saneamiento
· Falta de desarrollo normal por
desnutrición debida a diarrea
· Menor expectativa de vida
Educación · Impacto sobre la asistencia escolar
(especialmente niñas) por enfermedad,
falta de salubridad o por tener que
acarrear agua
Género e inclusión
social
· La carga recae desproporcionadamente
sobre las mujeres, limitando su
participación en la economía monetaria
Ingreso / consumo · Elevada proporción del presupuesto
gastado en agua
· Menor potencial de generación de
ingresos por mala salud, tiempo dedicado
a acarrear agua o falta de oportunidad para
dedicarse a actividades que requieren
agua
· Riesgo de alto consumo debido a factores
estacionales
Falta de
agua,
saneamiento
e higiene
4
A pesar de las inversiones importantes realizadas en este sector por los gobiernos,
organizaciones no gubernamentales, agencias bilaterales y multilaterales, y el sector
privado durante las últimas décadas, sigue siendo sombría la perspectiva de acceso a
suministros adecuados de agua limpia y a un saneamiento ambientalmente sostenible.
La cobertura varía sustancialmente de un país a otro pero, en la mayoría de los países
con ingresos muy bajos, más de un tercio de la población rural carece de acceso a
agua limpia o saneamiento. Esto sucede a pesar de que los sectores que carecen de
acceso práctico o económico al agua, la identifican invariablemente como su necesidad
básica de más alta prioridad. Como se muestra en la Nota técnica 1, las Naciones
Unidas compilan indicadores nacionales sobre acceso a agua limpia y saneamiento
adecuado.
La falta de acceso se debe tanto a la escasez de ingresos, como al ambiente cultural,
económico, normativo e institucional del país de que se trate. Un hogar urbano,
ubicado en un barrio informal, tal vez no esté conectado al sistema de agua corriente
porque no tiene derechos de propiedad sobre la tierra que ocupa. Esto impide que la
compañía de servicios construya instalaciones fijas en terrenos ocupados ilegalmente.
La falta de presencia política de los sectores pobres, rurales o urbanos, puede impedir
que sus necesidades se escuchen en el momento de la distribución de fondos
destinados a mejoras en el suministro de agua y saneamiento. En otras situaciones, la
falta de acceso sencillo y económico a recursos de agua limpia se puede deber a la
contaminación, de origen humano, de los cursos y napas de agua. Los costos del
tratamiento o de las tecnologías necesarias para extraer el agua de mantos acuíferos
más profundos, a menudo está fuera del alcance de las comunidades pobres, sin
grandes sacrificios de consumo. Si bien un recurso contaminado o servicio inadecuado
afecta igualmente a los segmentos pobres y más adinerados de la población, los
hogares de mayores ingresos pueden pagar soluciones privadas para estos problemas,
que resultan demasiado costosas para la población pobre.
1.2 Enfoque
El objetivo de este capítulo es ayudar a los organismos encargados de elaborar
políticas y a los diversos departamentos sectoriales, en el planeamiento de estrategias
de agua y saneamiento que contemplen activamente las necesidades de los pobres.
El propósito es:
· proporcionar una guía para el análisis de los vínculos existentes entre la pobreza, el
agua y el saneamiento (sección 2);
· ayudar a definir objetivos e identificar áreas de problemas que requieran
intervención (sección 3);
· ofrecer un menú de posibles intervenciones públicas, así como un marco de trabajo
que permita clasificarlos por prioridad (sección 4);
· ayudar a definir un marco de observación y evaluación que permita reevaluar los
vínculos, estimar los resultados con respecto a la pobreza y evaluar el grado de
eficacia de la intervención elegida (sección 5).
5
Figura 2: Enfoque para una estrategia sectorial
2. Vínculos entre la pobreza, agua y saneamiento
Para los pobres, un servicio inadecuado de agua y saneamiento aumenta sus costos
de subsistencia, disminuye su potencial de ingresos, afecta su bienestar y hacen más
riesgosa su vida. El deterioro continuo, casi universal, de las fuentes de agua
subterráneas y de superficie de las que depende la población, significa que los
problemas de agua y saneamiento simplemente empeorarán.
Esta sección proporciona medios que permitan comprender el impacto de la carencia
de agua y saneamiento sobre las diferentes dimensiones de la pobreza. Una vez que
se conozcan los impactos y se evalúe su importancia relativa en determinada
comunidad o país, se podrán decidir las prioridades de intervención.
2.1 Efectos sobre la salud
Los mecanismos clásicos de contagio de las enfermedades transmitidas por el agua
son la falta de aseo personal, que se describe como “ciclo corto” (heces -> mano ->
boca) y la contaminación ambiental, descrita como “ciclo largo”. La Figura 3 siguiente
explica estos ciclos. Por lo general, las inversiones físicas en el saneamiento de la
comunidad quiebran con más eficacia el ciclo largo. Conquistar el ciclo corto significa
lograr cambios en los hábitos y prácticas personales, un reto mucho más difícil.
Analizar vínculos
entre pobreza,
agua y
saneamiento
Identificar
problemas y
definir
objetivos
Analizar posibles
intervenciones y
definir prioridades
Elegir
intervenciones
Observación y evaluación
6
Figura 3: Formas principales de exposición humana a los agentes patógenos del
ámbito acuático (adaptado de Meybeck et al, 1989)
La diarrea representa casi el 30 por ciento del total de enfermedades infantiles
contagiosas; causa cerca de 2.2 millones de muertes por año y un número mucho
mayor de casos de enfermedad en niños y adultos. Ataques continuos de diarrea
contribuyen a la desnutrición. El agua y el saneamiento, así como la higiene personal,
están íntimamente relacionados con las enfermedades diarreicas. Las interacciones
son complejas, pero se requieren cantidades adecuadas de agua, aunque fuera de
baja calidad, si la gente ha de adoptar los hábitos de higiene necesarios para eliminar
las vías de contagio.
Así como todos necesitamos agua diariamente, cada uno, rico o pobre, defeca y orina
todos los días. El lugar donde esto se haga tiene un impacto importante sobre la salud
familiar. Los hogares con baños privados tienen una tasa de morbilidad
considerablemente más baja que la de los que no cuentan con ellos. Los baños
privados no sólo benefician al hogar, sino también a los vecinos, que quedan
protegidos de sus heces. La gente pobre y sus vecinos a menudo carecen de baños
privados, lo cual los obliga a defecar en espacios públicos y los expone más al
contagio de enfermedades.
La Figura 4 siguiente ilustra los canales más importantes a través de los cuales una
mejora física en los servicios de agua y saneamiento afecta la salud. En adición a la
intervención física, la disponibilidad de educación sobre higiene ayuda a garantizar que
las heces se eliminen en forma sanitaria, las manos se laven bien y el agua se
almacene de manera segura.
Pescados
Mariscos
Aguas
negras
Aguas
costeras y de
superficie
Aguas de
superficie y
subterráneas
Agua
Potable
Población
Cosechas
Plantas
Tierra
Descarga
Irrigación
Infiltración
de
descargas
Consumo
Abstraction
(Tratamiento)
Consumo
Contacto
Excreción
patógena
Contacto
directo
Ciclo corto
Ciclo largo
7
Figura 4: Efectos sobre la salud de las intervenciones en la provisión de agua y
saneamiento
intervención (acción) efecto (resultado) Resultado
Aumento en la
cantidad de agua
disponible
Mejor higiene
(lavado de manos,
etc.)
Mejora en la
calidad del agua
Menor ingestión de
agentes patógenos
Provisión de
medios sanitarios
para eliminar las
excreciones
Menor número de
agentes patógenos
en el medio ambiente
Se ha comprobado también que una infraestructura inadecuada de agua y
saneamiento afecta negativamente a las mejoras que se logren en otros aspectos de la
salud. Con respecto al saneamiento, las mujeres a menudo tienen requisitos de
intimidad diferentes que los hombres. Cuando la falta de letrinas las obliga a utilizar
espacios públicos, sólo pueden hacerlo al abrigo de la oscuridad, muy temprano por la
mañana o muy tarde por la noche. El resultado puede ser una retención de orina, lo
que conlleva problemas de salud. Desde la perspectiva de la comunidad, la
disponibilidad de cloacas tiene una función de salud importante. Donde no existen o
cuando están bloqueadas y las aguas negras desbordan a las calles, los niños
quedarán especialmente expuestos al contagio de enfermedades por contacto directo.
Las aguas estancadas también pueden ser un foco de otros agentes de contagio, tales
como los mosquitos que transmiten el paludismo y otras enfermedades (En el capítulo
titulado Salud, nutrición y población se encontrará una descripción más detallada del
impacto de la infraestructura sobre la salud,).
2.2 Efectos sobre la educación
En algunas culturas, se sabe que la falta de baños en las escuelas de los sectores
pobres es un factor importante por el cual las niñas deciden abandonar su educación,
especialmente después de la pubertad. En estas culturas, los baños privados (aunque
fueran letrinas) e incluso la disponibilidad de agua potable, representan una condición
necesaria para alcanzar los objetivos de inscripción escolar, como se destaca en el
Cuadro 1 siguiente (En el capítulo titulado Educación se encontrará una descripción
más detallada de los efectos de la educación sobre la pobreza).
Menor
morbilidad
y
mortalidad
8
En otra dimensión, los niños, en especial las niñas, a menudo deben ayudar a sus
madres con la larga tarea de acarrear agua, como lo ilustra la historia de Elma Kassa,
de Etiopía en el Cuadro 2 siguiente. Se ha descubierto que, en muchos países, el
acarreo de agua reduce el tiempo que los niños tienen para ir a la escuela y jugar.
Cuadro 1: Niñas, saneamiento y educación
En relación específicamente con el suministro de agua y saneamiento, los motivos de una baja inscripción y
asistencia escolar femenina son: saneamiento escolar inadecuado o falta total de baños o letrinas; falta de
agua y falta de espacios privados. Los siguientes ejemplos ilustran este punto:
· En Bangladesh muchas escuelas no tienen letrinas, aunque se acepta que las letrinas son importantes,
no sólo para la protección de la salud, sino también para la asistencia de las niñas.
· En el distrito Rohtas del estado de Bihar en India, sólo el 59 por ciento de las escuelas cuentan con
instalaciones de agua potable y no más del 11 por ciento tienen baños. Un estudio realizado en este
distrito muestra que, para mejorar la inscripción de las niñas, es necesario que los padres y las niñas
mismas estén motivados. Los factores motivadores más importantes son: almuerzos al mediodía,
materiales y ayudas de enseñanza gratuitos, y la construcción de instalaciones de agua potable y baños.
Adaptado de: IRC – Centro Internacional de Agua y Saneamiento (1997), Gender in Education and
Training for Water Supply and Sanitation: Un estudio literario, no publicado
Cuadro 2: La vida de una joven en Etiopía
Elma Kassa es una jovencita de trece años de edad que vive en Addis Ababa, Etiopía. Su padre es obrero y su
madre lavandera. Ella tiene una hermana menor y un hermano.
“Voy a buscar agua cuatro veces al día en un jarro de barro de 20 litros. ¡Es un trabajo muy pesado! Yo tenía
como siete años de edad cuando empecé a acarrear agua. En esos días solíamos caminar hasta un kilómetro y
medio (1 milla) para ello. Ahora hay un grifo a unos 10 minutos de mi casa, que nos ha facilitado mucho la vida.
Nunca he ido a la escuela, porque le tengo que ayudar a mi madre con su trabajo de lavandera para que podamos
ganar suficiente dinero. […] Nuestra casa no tiene baño. Yo me lavo una vez a la semana en la cocina, el domingo.
Al mismo tiempo me cambio de ropa y lavo la ropa sucia. Cuando tengo que ir al baño, tengo que bajar al río en el
barranco detrás de mi casa. Por lo general voy con mis amigas, ya que se supone que debemos ir cuando
oscurezca y la gente no puede vernos. Durante el día uso una tina dentro de la casa y más tarde la vacío. Si
pudiera cambiar mi vida, en realidad me encantaría ir a la escuela y tener más ropa”.
DFID (1998), Guía de Programas de Agua y Saneamiento, DFID, Londres
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2.3 Efectos relacionados con el género y la inclusión social
Ciertos grupos, como los hogares encabezados por mujeres, los ancianos y las
minorías étnicas, son desproporcionadamente pobres y, aun entre los pobres, más
vulnerables a la falta de servicios de agua y saneamiento. Muchas veces, la voz de
estos grupos es la menos escuchada cuando se toman decisiones sobre la prestación
de servicios. Como administradoras principales del agua, las mujeres a menudo no se
ven incluidas en los procesos de decisión relativos a servicios sanitarios y de agua.
Los grupos pobres geográficamente dispersos (a menudo minorías étnicas) pueden
quedar excluidos del proceso de instalación de servicios comunitarios de agua y
saneamiento. Una situación en la cual ciertos grupos sociales quedan excluidos de las
decisiones comunales importantes, resultará en un uso continuo agua insalubre y
limitará el acceso de dichos grupos a servicios existentes o futuros.
Además, una falta de saneamiento adecuado pondrá en peligro la salud de las mujeres
en las culturas que les imponen esperar a que anochezca para poder defecar y orinar.
Las consecuencias de salud ya se han mencionado, pero también surgen problemas
de seguridad, ya que las mujeres y las niñas son más vulnerables a la violencia, el
acoso sexual y otros tipos de crímenes durante las horas de la noche.
10
2.4 Efectos sobre el ingreso y el consumo
La falta de una infraestructura de agua y saneamiento tiene efectos complejos sobre
los patrones de consumo. Estos efectos, que ejercen una influencia significativa sobre
el bienestar general de la gente, se desglosan en la Figura 5 y se discuten con más
detalle en los párrafos subsecuentes.
Figura 5: Efectos sobre el ingreso y el consumo
El costo económico del agua: Las medidas tradicionales que típicamente se adoptan
en relación con la pobreza se concentran en el ingreso. Sin embargo, los pobres de las
zonas urbanas y rurales no sólo tienen ingresos bajos, en comparación con las familias
de mayores ingresos también enfrentan costos de agua más altos, especialmente
porque el agua es un producto básico que se debe consumir a diario y para el cual no
hay substituto. La falta de conexiones a la red de agua, en el caso de los sectores
pobres urbanos, o de cualquier servicio de agua en el caso de los sectores pobres
rurales, típicamente los obliga a comprar agua de un proveedor a precios unitarios muy
elevados (Ver Cuadro 3), hacer largas filas o caminar grandes distancias para llegar a
las fuentes públicas, e incurrir en costos adicionales para almacenar y hervir el agua.
Resultados
para la
pobreza
Efectos
inmediatos
Pagar un
precio
más alto
por el agua
Pagar por el
tratamiento del agua
de superficie para
hacerla potable
Perder
tiempo
acarreando
agua
Opciones
Falta de agua
Comprar
agua de un
vendedor
privado
Acarrear agua de
una fuente
pública más
lejana
Tratar y
usar el
agua de
superficie
Falta de saneamiento
Defecar en
el exterior
Contamina
las napas
de agua
Contamina
el agua de
superficie
limitación
Contamina
la tierra
Costo económico Costo ambiental
Menor
consumo
Aumento de
enfermedades
Menores
ingresos
Menor productividad
laboral
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Cuadro 3: El costo del agua para los pobres en las zonas urbanas
En los países en vías de desarrollo, el problema de la falta de servicios de agua afecta a los habitantes de
los barrios pobres de las grandes ciudades. A menudo, la única opción de un hogar con bajos ingresos,
que no puede pagar la conexión de agua, es comprar el líquido de vendedores privados a precios
relativamente altos, en algunos casos, hasta 100 veces más que el precio que cobran las autoridades
públicas. En la siguiente tabla se ilustran algunos ejemplos:
Relación entre los precios que cobran los proveedores privados y
los servicios públicos
País Ciudad Proporción
Bangladesh Dacca 12-25
Colombia Cali 10
Ecuador Guayaquil 20
Haití Puerto Príncipe 17-100
Honduras Tegucigalpa 16-34
Indonesia Yakarta 4-60
Surabaya 20-60
Costa de Marfil Abidjan 5
Kenya Nairobi 7-11
Mauritania Nouakchott 100
Nigeria Lagos 4-10
Onitsha 6-38
Pakistán Karachi 28-83
Perú Lima 17
Togo Lomé 7-10
Turquía Estambul 10
Uganda Kampala 4-9
Bathia, R. y M. Falkenmark (1993), Water Resource Polices and the Urban Poor: Innovative Approaches
and Policy Imperatives, Water & Sanitation Currents, UNDP-Programa de Agua y Saneamiento del Banco
Mundial
Para una familia pobre, la falta de acceso práctico y económico al agua reduce su
consumo de otros productos y servicios básicos, la obliga a consumir menos de la
cantidad de agua óptima para una buena higiene, y afecta la salud y la productividad
laboral de los miembros de la familia. También puede reducir las oportunidades de
generación de ingresos, reduciendo aún más el ingreso y el consumo.
La OMS ha establecido una norma de 20 litros de agua por persona y por día (lcd) para
satisfacer requisitos personales básicos y de higiene. De esta cantidad, cerca de 10 lcd
se destinan a necesidades de cocina y para beber, el resto se utiliza para aseo
personal, especialmente para lavarse las manos. Cuando el agua es cara, ya sea en
términos de dinero o del tiempo y energía necesarios para obtenerla, los pobres a
menudo reducen su consumo total a 15 lcd o menos, principalmente reduciendo su
aseo personal.
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Numerosos estudios han demostrado que
el volumen de agua acarreada varía muy
poco en el caso de fuentes de agua que se
encuentran de 30 a 1,000 metros de
distancia de la casa. El uso aumenta
cuando la fuente se encuentra a menos de
30 metros y disminuye si está a más de
1,000 metros. Esta experiencia se ilustra
en la Figura 6 en términos de minutos que
se requieren para un viaje de ida y vuelta a
la fuente de agua. La distancia es
importante, pero también el tiempo que se
debe esperar en fila. Si los usuarios
pueden caminar sólo 10 metros para llegar
a una fuente de agua, pero luego deben
hacer una fila de una hora, no recogerán
más agua que si la fuente estuviera a 200
metros, pero no tiene espera.
El costo ambiental: Las amenazas contra la sostenibilidad del suministro de agua
surgen tanto en la dimensión de calidad como en la de cantidad, y resultan de la
contaminación y otras demandas provenientes de diversos sectores, incluyendo la
industria, la agricultura y la generación de energía. La degradación ambiental reduce la
productividad laboral al contribuir al aumento de las enfermedades y limitar el potencial
de ingreso (especialmente en la acuicultura).
A escala nacional, la menguante disponibilidad de agua limpia por habitante aumentará
su costo económico y, en una situación de escasez, limitará el potencial de desarrollo
económico. A nivel local, las comunidades que no puedan proteger sus aguas
Cuadro 4: La degradación de la calidad del agua y las implicaciones para su costo en
Indonesia
Además de ocasionar daños ambientales, la contaminación del agua y el bombeo excesivo tienen impactos
sobre el costo de este elemento. Para mejorar la calidad del agua, se deben aumentar las cantidades de
sustancias químicas (a menudo muy costosas) necesarias para purificarla. Por ejemplo, para tratar el agua
natural, cada vez más contaminada, que ingresa a la planta de tratamiento de Pulogadung, en Yakarta, se ha
aumentado la cantidad de cloro desde un promedio de 2.6 mg/l en 1982 a casi 7 mg/l en 1984. Este aumento
incrementó los costos de tratamiento en 610 millones de rupias al año (precios de 1985) y disminuyó la
eficiencia de la planta en un 18 por ciento (870 millones de rupias al año). El agua potable “final”
frecuentemente tenía un color desagradable y excedía los límites permisibles de amonio, materias orgánicas y
coliformes fecales. A largo plazo, otro efecto negativo del alto contenido de cloro es la producción de residuos
de cloroformo y otros agentes carcinogénicos.
Otro alto costo debido a la contaminación bacteriológica del agua natural, es el costo de hervirla para hacerla
potable. Los altos niveles de contaminación y una operación deficiente de las instalaciones de tratamiento y
distribución, pueden causar que el suministro público de agua no sea potable a menos que se hierva. En el
caso especial de Yakarta, este costo se ha calculado en 96 mil millones de rupias al año ($52 millones de
dólares, a precios de 1987), cifra equivalente al 1.1 por ciento del Producto Interno Bruto que entonces se
producía en Yakarta. Una encuesta realizada en dicha ciudad mostró que en un hogar típico se hervían
aproximadamente 4 litros de agua por persona y por día, sea cual fuere su origen. Hervir agua de 15 a 20
minutos cuesta alrededor de 7.5 rupias por litro.
Bathia, R. y M. Falkenmark (1993), Water Resource Polices and the Urban Poor: Innovative Approaches and
Policy Imperatives, Water & Sanitation Currents, UNDP-Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial
Figura 6: Consumo de agua vs. tiempo de
acarreo
DFID (1998), Guidance Manual on Water and
Sanitation Programmes, DFID, Londres
0
10
20
30
40
50
60
0 10 20 30 40 50
Consumo de agua (lcd)
Tiempo de recorrido (Ida y vuelta, en minutos)
13
superficiales y subterráneas de los agentes patógenos, tendrán menos alternativas de
agua potable y requerirán tecnologías más costosas para extraerla de mantos
acuíferos más profundos o para lograr niveles de potabilidad en el agua de superficie.
En el contexto urbano, donde es generalmente un servicio público quien suministra el
agua, los mayores costos de extracción o tratamiento se transfieren al consumidor en
forma de precios más altos; un impacto que se ilustra en el Cuadro 4 siguiente. Como
los pobres tienen menos recursos, serán ellos quienes sufren desproporcionadamente
las consecuencias (Se podrán encontrar más detalles en el capítulo titulado Medio
ambiente y pobreza).
Agua, saneamiento y riesgos: Un servicio inadecuado de agua y saneamiento puede
conllevar riesgos específicos en cada una de las dimensiones ya descritas. Asimismo,
la disponibilidad y la calidad del agua pueden ser muy estacionales. Durante la
estación seca, los sectores pobres de las áreas urbanas tienen que pagar precios más
altos por el agua, mientras que los pobres de las zonas rurales enfrentan largas
caminatas para obtener agua de baja calidad. Además, las aguas negras que fluyen a
los cursos de agua, llevando contaminantes de todo tipo, conforman una mayor
proporción del flujo total, lo cual reduce la calidad del agua y dificulta su tratamiento
eficaz. Estos riesgos se enfrentan tanto en el consumo familiar como en el uso del
agua en actividades económicas, tales como la agricultura. Por lo general, los pobres
tienen dificultades especiales para controlar este riesgo, ya que esto significa más
almacenamiento y tratamientos costosos. Durante la estación de lluvias, drenajes
inadecuados y otras deficiencias de la infraestructura sanitaria se convierten en
problemas, ya que desbordes de agua contaminada podrán permanecer en las calles
durante períodos prolongados.
3. Evaluación de problemas y definición de objetivos
La sección anterior destacó los impactos de un suministro inadecuado de agua y
saneamiento sobre la pobreza. Esta sección ofrece ideas sobre la mejor forma de
pasar de esas inquietudes generales a la identificación de problemas específicos de
agua y saneamiento relacionados con los sectores pobres y cómo usar esa información
para decidir los objetivos de las estrategia en el sector.
Para determinar los objetivos de dichas estrategias, esta sección propone un enfoque
secuencial. Se comienza con la política actual del gobierno en los sectores de agua y
saneamiento, una política probablemente diseñada para responder a todas las
necesidades sectoriales, no sólo las de los sectores pobres. Sobre esta base, se
reevalúa la experiencia nacional con los vínculos entre la pobreza, y los servicios de
agua y saneamiento: ¿ocasiona problemas desproporcionados la falta de un servicio
adecuado, en áreas tales como la salud y la educación, o están igualmente distribuidos
los impactos sobre todas las dimensiones de la pobreza? A continuación se deberá
evaluar la información disponible sobre los sectores pobres mismos y sus percepciones
referentes a necesidades de agua y saneamiento. Cualquier esfuerzo para satisfacer
tales necesidades probablemente enfrentará numerosas limitaciones del tipo social y
político. La experiencia internacional revela ciertas limitaciones comunes, que se
presentan en esta sección. Con estos antecedentes, la sección finaliza con un enfoque
que incorpora esta masa de información para desarrollar una estrategia de sector
mejor enfocada en las necesidades de los pobres.
14
3.1 Definición de los objetivos del gobierno
Las repetidas campañas nacionales e internacionales a favor de un mejor servicio de
agua y saneamiento, les han proporcionado, a la mayoría de los países, metas
claramente formuladas para los niveles de cobertura o servicio. En una estrategia de
reducción de la pobreza, el reto es reevaluar estos objetivos con respecto a su impacto
sobre los sectores pobres y redirigirlos según sea necesario. Por ejemplo, un posible
objetivo podría ser la disponibilidad universal de conexiones en las casas. Si bien este
objetivo indudablemente es deseable, podría fomentar el uso de fondos públicos para
aumentar el número de conexiones urbanas, a expensas de necesidades mucho más
amplias de agua potable en el sector rural. Una campaña destinada a fomentar la
construcción de letrinas de buena calidad a través de subvenciones para los hogares,
probablemente termine apoyando a comunidades de mayores recursos. Para reevaluar
los objetivos gubernamentales, el punto de partida deberá ser, claramente, las
estrategias gubernamentales y asignaciones presupuestarias actuales en el sector.
Algunas preguntas fundamentales que podrían orientar la revisión de los objetivos de
política existentes son:
ü ¿Cuál es el nivel de compromiso del gobierno con respecto a formular políticas dirigidas hacia
los pobres, en este sector?
ü ¿Cuáles son las prioridades reales del gobierno en este sector: ¿expandir el acceso a quienes
carecen de servicio, mejorar la prestación actual de servicios a clientes ya conectados, o una
combinación de ambos aspectos? Con respecto a cada una de estas opciones, ¿a qué grupo
está dirigida?
ü ¿Ya existe algún programa gubernamental de reforma, tal como un plan de descentralización
administrativa o de liberalización de mercados, que podría afectar la prestación del servicio?
3.2 Identificación de las prioridades
El enfoque que se propone para identificar las prioridades es preparar un mapa
geográfico de hogares pobres y luego evaluar si los vínculos sugeridos en la sección 2
son importantes. Si se limita el alcance de las intervenciones públicas a regiones
rurales desposeídas o a las barriadas pobres y barrios urbanos informales, se podrá
mejorar el impacto de intervenciones planeadas con el fin de maximizar los beneficios
para los hogares pobres. La evaluación de la importancia de los vínculos ayudará a
dirigir las intervenciones hacia medidas prioritarias, que tendrán el mayor impacto.
3.2.1 Localización de los sectores pobres
Las estadísticas nacionales de pobreza proporcionarán datos sobre la localización y el
perfil de los sectores pobres y casi siempre incluirán información sobre ciertas
variables del hogar, tales como acceso a servicios de agua y saneamiento, educación,
salud, ingresos y gastos. Cuando tales estadísticas no existen o se consideran poco
confiables, se pueden consultar otras fuentes de información. En el capítulo titulado
Datos sobre la pobreza y su medición se mencionan diferentes fuentes de datos y
se ofrecen lineamientos para su utilización.
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En el contexto de agua y saneamiento, las siguientes preguntas son importantes:
ü ¿Dónde viven y trabajan los pobres?
ü ¿Qué porcentaje de hogares consume menos agua que los estándares nacionales mínimos o
las normas recomendadas por la OMS? ¿Cuál es el ingreso y ubicación de estos hogares?
ü ¿Qué hogares tienen miembros que padecen de una alta incidencia de diarrea?
ü ¿Cómo gastan sus ingresos los hogares pobres? ¿Cuáles son sus gastos de agua, higiene,
educación y salud (absolutos y relativos al ingreso)?
ü ¿Qué porcentaje de hogares tiene acceso a una letrina y la utiliza?
En base a las estadísticas de pobreza disponibles, un análisis del perfil de los hogares
que carecen de servicios informará a las autoridades de agua y saneamiento sobre la
magnitud del problema y, cuando la pobreza y la falta de acceso se encuentra
concentrada geográficamente, indicará las áreas que requieren prioridad.
Cuando no existan estadísticas confiables y geográficamente desglosadas sobre la
pobreza, un enfoque alternativo podría consistir en un análisis del uso y prestación de
servicios de agua y saneamiento, en términos de cantidad, calidad y continuidad. Este
análisis se puede realizar consultando informes y estadísticas existentes, que fueran
preparadas por el gobierno, o por entidades no gubernamentales o de subvención, con
el fin de determinar si contienen información reciente sobre cobertura, uso y resultados.
Entre las alternativas más costosas podríamos citar la recopilación de datos por medio
de evaluaciones urbanas y rurales aceleradas, grupos de enfoque o encuestas
tradicionales. Lo ideal sería que tales estudios se realizaran como parte de un
programa más amplio de desarrollo de la capacidad estadística. (Ver capítulo sobre
Desarrollo de capacidad estadística para la reducción de la pobreza).
Información administrativa y presupuestaria relevante, geográficamente desglosada,
sobre el uso y los resultados de servicios de agua y saneamiento, podría incluir:
Ø suministros de agua existentes (tuberías troncales, tomas de agua, pozos, proveedores de
agua, conexiones ilegales, etc.)
Ø número de usuarios, desglosados por género, origen étnico y otras categorías sociales, con
detalles de ingreso, y fuentes de agua y saneamiento disponibles
Ø consumo y precio, por método de suministro
Ø usos y calidad de cada método de suministro (calidad del agua, confiabilidad a lo largo del
año, etc.)
Ø distancia hasta el punto de suministro y número de usuarios que lo usan
Ø tipo de prestación del servicio: proveedores (formales e informales)
Ø sistemas existentes de cloacas y saneamiento en el hogar o inmediaciones (letrinas ordinarias
en la tierra, letrinas portátiles, sistemas de saneamiento con cubeta, tanques sépticos,
saneamiento intermedio o inodoros comunes con cloaca, etc.)
Ø número de usuarios y no usuarios, por tipo de sistema
Ø costo de cada sistema y sus requisitos de operación y mantenimiento
Como los recursos de agua limpia por lo general están sujetos a otras demandas
competitivas, se deberá incluir en esta evaluación inicial, dentro de lo posible, el
consumo de otros usuarios, tales como la agricultura y la industria.
16
3.2.2 Evaluación de la importancia de los vínculos
Comprender los vínculos entre la pobreza y el acceso a servicios de agua y
saneamiento posiblemente sea intuitivamente simple, pero es muy difícil evaluar la
solidez de estos vínculos en una localidad determinada. La evidencia que compruebe
el nexo entre la causa (falta de agua y saneamiento) y el efecto (pobreza) es muy
limitada por (a) la falta de datos confiables, y (b) otras variables complejas que influyen
sobre la pobreza y son muy difíciles de eliminar. A continuación se describen
inquietudes especiales relacionadas con diversos efectos.
Efectos sobre la salud. Es metodológicamente difícil evaluar el impacto del agua,
saneamiento e higiene sobre la salud. Además, el tiempo necesario para establecer
una “prueba” epidemiológica de los beneficios de salud a menudo convierte a las
encuestas epidemiológicas en una labor mucho más extensa de lo que se puede
intentar razonablemente en el desarrollo de una estrategia sectorial (La Nota técnica 2
proporciona antecedentes adicionales sobre este tema y sugiere distintos enfoques
que se pueden considerar para evaluar los impactos sobre la salud).
Una pregunta fundamental cuya
respuesta se debe determinar, es
si la falta de infraestructura de
agua y saneamiento inhibe
mejoras en la salud. El vínculo
con las mejoras en la salud se
interpreta a menudo como debido
a la adopción de patrones de
higiene, la cual es posible gracias
a la provisión de servicios
adecuados (Cuadro 5).
Una observación simultánea de los indicadores que se muestran en la Tabla 1
siguiente (idealmente, desglosados por localidad) permitirá evaluar rápidamente dónde
los vínculos son débiles o fuertes y en qué áreas se deberá intervenir. Por ejemplo, si
la disponibilidad de agua ha aumentado con rapidez pero los indicadores de salud
infantil permanecen invariables, los patrones de higiene probablemente sean el área de
intervención más importante. De manera similar, un programa cuyo fin sea incrementar
los indicadores de la columna 2 probablemente fracasará sin aumentos correlativos en
los volúmenes de agua señalados por los indicadores de la columna 1. Por supuesto,
otros factores, tales como la educación, pueden mejorar los resultados de la columna 3
sin cambio alguno en las columnas 1 y 2. El reto estratégico será confirmar los
vínculos. Para este fin, el conjunto de indicadores debe abarcar un período lo más
prolongado posible y ofrecer el mayor nivel de desglose geográfico alcanzable.
Cuadro 5: Procedimiento mínimo de evaluación
Las mejoras en la salud sólo son la culminación de una larga
cadena causal que se inicia con la construcción original de los
suministros de agua o instalaciones sanitarias y termina con su
operación y uso. Los cambios consiguientes en los patrones
de higiene evitarán la transmisión de enfermedades. El
principio del Procedimiento Mínimo de Evaluación de la OMS
es examinar los eslabones intermedios de la cadena:
funcionamiento y uso. Los patrones de higiene representan
otro eslabón.
De: Well (1999), Measuring the Health Impact of Water and
Sanitation, Breviario técnico 10
17
Tabla 1: Indicadores para el estudio de posibles vínculos entre infraestructura y
salud
Indicadores que evalúan
el nivel de la
infraestructura de agua y
saneamiento
(1)
Indicadores que evalúan
el uso de la
infraestructura y los
patrones de higiene
(2)
Indicadores que evalúan
la situación de salud
(según informada por
hogares / clínicas)
(3)
· % de hogares con
conexiones de agua
· % de hogares con acceso
a un punto de distribución
pública de agua a menos
de 30 metros
· distancia promedio al
punto de distribución de
agua, desde el hogar
· número de personas que
usan el punto de
distribución pública de
agua
· % de la población que
consume menos de 20
litros por persona y por
día
· % de hogares conectados
al sistema de cloacas
· % de hogares con acceso
a un sistema operativo de
saneamiento a menos de
10 metros del lugar de
residencia
· consumo de agua por
familia
· gastos en jabón por
familia
· gastos en detergente por
familia
· lavado de manos después
de defecar
· lavado de manos antes de
preparar los alimentos,
comer o atender a los
niños
· mantenimiento de letrinas
Salud infantil
· tasa de mortalidad de
bebés
· tasa de mortalidad de
niños
· nivel de malnutrición
Incidencia y frecuencia de las
principales enfermedades
· diarrea
· disentería
· hepatitis A
Efectos sobre la educación. El vínculo entre la falta de agua y saneamiento y la falta
de inscripción de niños en las escuelas, ya sea por falta de agua y letrinas en las
escuelas mismas o por el tiempo que los niños requieren para acarrear agua,
dependerá de cada país y de sus circunstancias culturales.
Como en el caso de la salud, la solidez del vínculo no se puede evaluar con facilidad.
Un enfoque podría consistir en el uso de datos de inscripción en las escuelas
(principalmente inscripción de niñas). Cuando se detecte que una alta incidencia de
deserción escolar coincide con una falta de infraestructura de agua y saneamiento en
las escuelas, se justificarán más indagaciones sobre los motivos de las deserciones.
De igual manera, cuando la tarea de acarreo de agua recae en los niños o mujeres,
una correlación negativa entre la inscripción escolar y la distancia a los puntos de
distribución de agua sería un indicador de la existencia de un vínculo. Sin embargo,
esto se debe confirmar por medio de muestreos en las comunidades afectadas. En
muchos países, las autoridades de educación habrán realizado o conocen estudios
sobre las tasas de asistencia escolar que investigan estos vínculos. Si no se han
realizado, la experiencia confirma que el punto de partida más eficaz es simplemente
preguntarles a los niños y a sus padres los motivos de sus decisiones.
18
Cuando los vínculos son importantes, es posible que no se alcancen los objetivos de
educación. Los impactos de la falta de educación sobre la pobreza se examinan en el
capítulo sobre Educación.
Efectos relacionados con el género y la inclusión social. Existen diversas
alternativas para evaluar cómo las mujeres y los grupos sociales pobres resultan
afectados por la falta de servicios de agua y saneamiento. Las técnicas posibles
incluyen realizar un análisis por género, o utilizar una variedad de métodos de
evaluación, basados en la participación de los evaluados, a través de los cuales los
sectores pobres podrán expresar los problemas que experimentan debido al limitado
acceso a los servicios de agua y saneamiento o la falta total de estos.
Efectos sobre el ingreso y el consumo. Ya se trate de zonas urbanas o rurales, si
los pobres no tienen acceso a servicios de agua eficientes, enfrentarán costos unitarios
de agua mucho más elevados, que reducirán su consumo.
La importancia de este vínculo se puede evaluar a través de estudios existentes de
consumo del hogar. Este tipo de estudios típicamente incluye preguntas sobre la
existencia de una conexión de agua corriente en la casa y permite obtener rápidamente
un perfil de servicio, tanto en zonas urbanas como rurales. Para evaluar los impactos
del costo en los hogares que no cuentan con un suministro de agua corriente, se debe
hacer una indagación cuidadosa de los patrones de consumo de agua y de los costos
de las diferentes alternativas utilizadas (los hogares a menudo usan más de una
fuente). Para verificar los costos y la cobertura, se puede contrastar la información
resultante con datos obtenidos de encuestas directas de los proveedores. Las
condiciones del suministro de agua a menudo varían considerablemente entre las
zonas rurales y urbanas de un país, por lo cual se debe tener cuidado al extrapolar los
resultados de muestras reducidas.
Cuando se evalúan los efectos sobre el ingreso, se debe tener cuidado, asimismo, de
evitar una doble consideración. Si se atribuye al costo del agua el valor de la mano de
obra de una mujer o niño que lo acarrea, el ingreso perdido por no tener otro empleo
no se puede agregar al mismo costo (a menos que dicho empleo requiera otras
destrezas, de mayor valor que el acarreo de agua, en cuyo caso se sumaría la
diferencia). También se debe tener cuidado de no atribuir limitaciones al sector de agua
y saneamiento, cuanto éstas forman parte de un conjunto más amplio de limitaciones
sociales. Dicho de otra forma, la solución del problema del agua y saneamiento no es
suficiente, por sí misma, para liberar totalmente el potencial de ingresos de una mujer,
si existen prejuicios sociales más generales contra la actividad laboral femenina, que
transcienden la situación de agua y saneamiento.
Un seguimiento de los precios y calidad del agua urbana a través de distintas
estaciones revelará si ésta presenta un riesgo. Sin embargo, las condiciones pueden
ser radicalmente diferentes de un año a otro. En el caso de zonas rurales, las
evaluaciones del impacto del agua se deben realizar durante todas las estaciones para
capturar los riesgos en forma adecuada. Nuevamente, los resultados pueden variar
significativamente de un año a otro.
19
3.3 La situación y las limitaciones de los pobres
El análisis anterior nos permite conocer la solidez de los vínculos entre el agua, el
saneamiento y la pobreza. Esta sección intenta ofrecer una guía para evaluar las
necesidades y demandas de los pobres en localidades específicas y comprender las
limitaciones que enfrentan en su acceso a los servicios de agua y saneamiento.
3.3.1 Evaluación de las necesidades y demandas de los pobres
Se pueden utilizar diversos enfoques para evaluar la demanda de los pobres, que
varían desde encuestas de preferencias manifiestas hasta apreciaciones rápidas con
su participación. Todos tienen ventajas y desventajas en términos de resultados
esperados y su adecuación para los diversos fines se detalla en la Nota técnica 3. Sea
cual fuere el enfoque que se adopte, el objetivo es comprender las preferencias de la
gente, el nivel de servicio que los usuarios están dispuestos a pagar y qué mecanismos
de financiamiento y prestación podrían garantizar que los sectores pobres tengan
acceso a precios razonables.
Las intervenciones en el área de agua y saneamiento nunca se dan en el vacío. Aun
las comunidades más pobres tienen cierta actividad en el sector informal de agua y
saneamiento. Si no se consulta a los pobres sobre sus preferencias y prácticas
actuales, se podrían programar intervenciones que simplemente no se utilizarán o que
podrían tener resultados negativos por desplazar servicios o instalaciones existentes
de agua y saneamiento, sin ofrecer una mejora significativa de calidad o de otras
cualidades del servicio.
Los principios que se observarán cuando se realizan evaluaciones de necesidades y
demandas deben garantizar que:
Ø las voces de los pobres y grupos menos privilegiados se escuchen e incluyan en el proceso
de decisión
Ø se comprendan claramente las preferencias de servicio expresadas por los diferentes grupos,
así como las contribuciones que están dispuestos a hacer
Ø se reconozcan las diferencias culturales y de género en las necesidades de los diferentes
grupos
Ø se consideren las redes, estructuras de poder e instituciones existentes
Si bien es importante reconocer las necesidades y demandas, sentidas o expresadas,
de los sectores pobres, este no es el único factor determinante que debe guiar una
intervención. Por ejemplo, como el saneamiento es un bien público, es posible que no
obtenga la atención que merece, pero la falta de una demanda expresa no significa
que no es necesario hacer nada. Por el contrario, puede apuntar a la necesidad de
crear una demanda de saneamiento a través de educación en higiene y una mayor
conscientización de sus beneficios.
3.3.2 Comprensión de las limitaciones
La evaluación de la demanda proporcionará información sobre las limitaciones que los
pobres perciben en su acceso a los servicios. Sin embargo, es posible que las familias
no conozcan algunos factores inhibidores, por lo cual no se mencionarán en las
entrevistas. Por lo tanto, un análisis de limitaciones debería considerar tanto los
20
obstáculos reconocidos por los pobres, como otros factores limitativos que puedan
influenciar indirectamente el acceso del hogar a los servicios.
En un sentido general, la gente tiene servicios inadecuados de agua y saneamiento
porque es pobre y carece de los ingresos necesarios para adquirir los servicios que
desea. Sin embargo, como se analizó en la sección 2, los pobres a menudo pagan más
por su acceso que los hogares de mayores recursos, tanto en términos absolutos como
en relación a sus ingresos. Los programas de alivio de la pobreza tratan de mejorar los
ingresos de los pobres y, por lo tanto, su poder de compra. Por otro lado, los
programas de agua y saneamiento dirigidos hacia los pobres, buscan mejorar el
acceso al servicio por medio de políticas o inversiones que reduzcan los costos.
Para entender las limitaciones se requiere tener un buen conocimiento del marco
institucional, político y de regulación que gobierna las decisiones de las partes
interesadas y los incentivos que las motivan. Las limitaciones del acceso a servicios de
agua y saneamiento por lo general varían entre zonas rurales, poblados pequeños y
grandes ciudades. A continuación se exploran las características específicas de cada
caso.
Zonas rurales. El alcance del gobierno central a menudo es limitado en las zonas
rurales y se concentra en los centros de distritos, que se encuentran lejos de las
comunidades que requieren ayuda. Por este motivo, el apoyo logístico y administrativo
de los organismos del gobierno es complicado, costoso y poco atractivo para el
personal del organismo. Además, la falta general de una infraestructura de
comunicaciones, como carreteras, aumenta el costo del acceso a mercados, clínicas,
escuelas y otros servicios, y reduce el flujo de información desde las comunidades
aisladas y hacia ellas. En el capítulo titulado Pobreza rural se encontrarán más
detalles sobre las dimensiones de la pobreza rural.
En otros casos, no es la lejanía la que determina la pobreza de una localidad. En
muchos poblados, los pobres viven entre los hogares más privilegiados. En estos
casos, las limitaciones de acceso a servicios de agua y saneamiento probablemente se
deban a la falta de participación en los procesos que afectan sus necesidades, o de
poder para influenciar las decisiones.
Poblados pequeños. Tal vez se pueda definir un poblado pequeño como demasiado
grande para permitir una organización sencilla de acciones colectivas o programas de
administración comunitaria, pero demasiado pequeño para cubrir los costos fijos de
una compañía formal de servicios públicos. Desde el punto de vista técnico, sus
necesidades de agua y saneamiento no se prestan a soluciones simples, con fuentes
puntuales (como un manantial o pozo) pero, por otro lado, un servicio adecuado de
agua y saneamiento tendría requisitos técnicos y administrativos que superan la
capacidad de la mayoría de las organizaciones comunitarias pequeñas. El gobierno de
un poblado pequeño probablemente no tenga la capacidad fiscal o autoridad legal
necesarias para prestar o regular servicios privados que sean eficientes y satisfagan
las necesidades locales. Aun cuando un poblados tenga dicha capacidad o autoridad,
las aptitudes de su personal para cumplir estas funciones posiblemente sean
insuficientes.
Zonas urbanas y periurbanas. Los barrios pobres o informales en los que viven los
pobres urbanos y periurbanos se encuentran generalmente en tierras bajas, propensas
a inundaciones, lo cual significa problemas de drenaje y saneamiento, o en colinas muy
21
inclinadas, de las cuales los residentes deben descender para buscar agua. Muchas
veces, estos lugares están geográficamente aislados, son peligrosos, insalubres y
carecen de infraestructura y servicios básicos. Viviendo ilegalmente sobre un terreno
no ocupado por las razones citadas, los pobres carecen de título legal sobre la
propiedad que ocupan. Por este motivo, no tienen acceso a servicios formales, como
agua o crédito, dependen de empleos temporarios, con sueldos bajos, en el sector
informal, y son acosados por las autoridades o explotados por pandillas criminales y
oportunistas que se aprovechan de su falta de acceso al sistema legal (En el capítulo
sobre Pobreza urbana se podrán encontrar más detalles sobre la situación de los
pobres en las zonas urbanas).
Además de las limitaciones relacionadas con la pobreza, el suministro urbano de agua,
en contraste con el suministro rural, generalmente utiliza un sistema jerárquico de
tuberías que alimenta los sistemas de distribución terciaria, a nivel de vecindario.
Además de réditos económicos adecuados, brindar servicio a los pobres de zonas
urbanas, a través de la red formal, requiere suficiente capacidad en la red primaria y
secundaria.
Cuando los recursos ácueos son escasos y requieren un control cuidadoso de la
demanda (tanto controles físicos como financieros), tal vez no sea posible aumentar la
capacidad de la red. Además cuando los réditos económicos son bajos, cosa común en
áreas pobres o marginales, la compañía de servicios no tiene muchos incentivos para
prestar el servicio. La combinación de esta situación con una percepción de alto riesgo
y, a veces, limitaciones legales para prestar servicios en barrios informales, resulta en
costos financieros prohibitivos. Algunas medidas que podrían reducir reducir los costos
y garantizar dividendos económicos adecuados, tales como proporcionar agua en
volúmenes apropiados en la periferia de un barrio informal y permitir que los residentes
organicen su control y distribución, pueden verse impedidas por normas de diseño e
ingeniería poco realistas, que requieren conexiones de agua corriente en cada casa.
En contraste, la construcción de letrinas e instalaciones de aseo personal por lo
general no está limitada por las economías de una red. En lugar de un sistema de
cloacas, un sistema sanitario local puede ser una alternativa técnica adecuada, que no
debería ser descartada sin pruebas de un probable daño ecológico. Las limitaciones de
una solución de este tipo se relacionan con otros factores, tales como la falta de
espacio para letrinas individuales en un barrio pobre, densamente poblado, o la
renuencia a compartir una letrina pública. Estas últimas por lo general no gozan de
buen mantenimiento y el usuario no tiene el espacio privado que requiere.
Las limitaciones para la prestación del servicio, muchas de ellas relacionadas entre sí,
posiblemente varíen entre las zonas rurales, los poblados pequeños y las zonas
urbanas de un país. Uno de los retos más importantes en el desarrollo de los aspectos
de agua y saneamiento de una estrategia de reducción de la pobreza, es entender
cómo operan dichas limitaciones en los entornos financiero, social y de gobierno, tan
distintos, de un país. La Tabla 2 siguiente presenta un ejemplo en el cual se listan las
limitaciones y su importancia relativa. Cuando se combina este trabajo con un mapa de
las zonas de pobreza, que se explica en la sección siguiente, se obtiene una base que
permitirá asignar prioridades a las intervenciones gubernamentales.
22
Tabla 2: Problemas que limitan el acceso a los servicios de agua y saneamiento y
su importancia relativa, por localidad
Importancia relativa
Problemas Zonas
rurales
Poblados
pequeños
Zonas
urbanas
Políticas
Políticas fiscales
Los subsidios no selectivos, de base amplia, a menudo no
ofrecen beneficios a los sectores a quienes estaban
dirigidos, pero reducen los limitados fondos públicos que
quedan disponibles para intervenciones más selectivas
alta alta alta
Clima político volátil e incierto
La frecuentemente percibida incertidumbre con respecto a
los derechos sobre la propiedad privada y falta de
salvaguardisa adecuadas, disuaden al invesionista privado
o aumentan el costo del capital
baja moderada alta
Políticas de control de los recursos de agua
La ausencia de políticas claras, con respecto al control de los
recursos generales de agua y la asignación de derechos de
propiedad, puede resultar en extracciones insostenibles (v.g.
la agricultura, la industria), lo cual reduce la disponibilidad
general de las fuentes subterráneas, o en la contaminación
de las aguas de superficie por efluentes industriales,
agrícolas y familiares, lo que limita el potencial de uso de las
mismas y aumenta el costo para los usuarios de río abajo.
alta alta alta
Leyes y regulaciones
Regulaciones de propiedad
La falta de títulos de propiedad seguros impide que se
hagan conexiones formales de agua corriente (serían
ilegales), aumenta la incertidumbre y reduce los incentivos
de un prestador potencial de servicios para invertir en
activos fijos (el sistema de agua corriente).
baja baja baja
Derechos exlcusivos para los proveedores
Un mandato exclusivo, por el cual sólo una compañía
determinada presta servicios, reduce la competencia y la
innovación y, donde no haya servicios de la red, puede
impedir que los pobres obtengan servicios de otros
proveedores
baja moderada alta
Normas técnicas
Normas de servicio inflexibles y poco realistas reducen las
alternativas técnicas financieramente accesibles porque
aumentan el costo y crean obstáculos al acceso de
proveedores potenciales
moderada alta alta
Instituciones y administración
Falta de capacidades e incentivos
La falta generalizada de competencia administrativa,
gerencial y técnica en los organismos gubernamentales
locales y centrales, agravada fuera de las principales
ciudades por las deficiencias de las redes de transporte y
comunicaciones, limita una interacción eficaz con los
consumidores y otras partes interesadas. Esto reduce el
alta de
moderada
a alta
de baja a
moderada
23
Importancia relativa
Problemas Zonas
rurales
Poblados
pequeños
Zonas
urbanas
acceso a la información.
Corrupción y falta de transparencia
La corrupción y falta de transparencia en el proceso de
decisión de las instituciones públicas crea obstáculos a la
competencia privada y la participación de los pobres
(quienes no tienen voz ni dinero para sobornar)
alta alta alta
Capital social
La ausencia de capital social (definido como la capacidad
de las personas y hogares de obtener beneficios por el
hecho de formar parte de una red social u otras
estructuras sociales) hace más difícil alcanzar a los pobres
como beneficiarios de la prestación del servicio
moderada alta alta
Accesibilidad financiera
Limitaciones crediticias
La falta de acceso al capital (microcrédito u otros programas
bancarios) debida a mercados financieros poco desarrollados ,
la falta de solvencia crediticia, los altos costos de
transacción y la ausencia de mecanismos de pago flexibles,
hacen que cualquier inversión que requiera una
participación en los costos quede fuera del alcance de los
pobres
alta alta alta
Costos de conexión y estructuras de las tarifas
Los altos costos de conexión o tarifas elevadas (v.g. tarifas
que aumentan por bloque de servicio) a veces resultan en
un costo prohibitivo del agua
baja moderada alta
Cantidad de consumo
Los proveedores no tienen incentivos para prestar servicio a
los pobres porque el bajo consumo no proporciona
suficientes economías de escala para cubrir los altos costos
iniciales de la inversión
alta alta alta
Limitaciones de accesibilidad financiera basadas en la
localidad
Cuando las comunidades pobres ocupan tierras
marginales o viven en lugares remotos, en los cuales es
técnicamente más caro prestar el servicio, los incentivos
de prestación son bajos. Cuando el servicio se ofrece de
todos modos, tiende a ser más caro
alta alta alta
24
3.4 Enfoque en los pobres
Los diagnósticos anteriores proporcionarán la información necesaria para establecer
los objetivos iniciales de una estrategia sectorial orientada hacia los pobres. Si, como
típicamente es el caso, las autoridades tienen poca información detallada sobre los
vínculos entre la pobreza, agua y saneamiento, una metodología simple puede generar
un conjunto de objetivos que se refinarán a medida que se acumule experiencia.
La primer tarea es determinar si alguno de los vínculos es claramente más importante
que los demás. En muchos países o regiones pobres, servicios inadecuados de agua y
saneamiento producirán una combinación de los impactos descritos con anterioridad.
En esos casos, una estrategia orientada hacia la pobreza podría simplemente
especificar objetivos de mejor cobertura en las comunidades pobres. Los objetivos se
establecerían considerando las limitaciones y se podrían revisar después de analizar
las herramientas de intervención gubernamental descritas en la sección 4 de este
capítulo.
Si uno o más de los vínculos se destaca, la estrategia podría concentrar los recursos
en él. Por ejemplo, si la falta de agua y saneamiento en las escuelas juega un papel
importante en la deserción de las niñas, la estrategia podría consistir en complementar
los recursos del sector educación con otros del sector del agua, con el fin de instalar
los puntos de distribución de agua y las letrinas necesarios. Si la cobertura de
saneamiento es buena pero los resultados de salud aún son malos, un análisis más
profundo podría demostrar que se debe transferir el énfasis hacia la educación en
higiene. En este caso, los recursos financieros del sector del agua serán menos
importantes que lograr convencer a las autoridades de educación y salud de que deben
agregar este punto a sus propios programas.
Cuando los vínculos son generales, un análisis de datos sobre la pobreza ayudará a
determinar el equilibrio adecuado entre las intervenciones dirigidas a zonas rurales,
poblados pequeños y zonas urbanas. Nuevamente, en el entorno de cada una de estas
áreas, se requerirá una respuesta diferente para una situación de pobreza concentrada
vs. una situación en la que los pobres viven dispersos entre familias más privilegiadas.
Un mapa que muestre la abundancia relativa de recursos ácueos y las concentraciones
de pobreza, proporcionará información adicional para enfocar las intervenciones. Las
poblaciones pobres que viven en zonas áridas y secas requerirán una respuesta muy
diferente de la que sería apropiada para zonas menos difíciles.
Un análisis de las limitaciones podría orientar la estrategia hacia intervenciones que
eliminen obstáculos en la prestación del servicio a los pobres. Este tipo de
intervenciones podría quedar fuera del ámbito del sector del agua. Por ejemplo, si la
inversión inicial de capital resulta ser un obstáculo que dificulta la conexión de los
pobres a los servicios de agua y saneamiento, la intervención fundamental podría ser
crear acceso a mecanismos flexibles de pago o un plan de minicréditos que les permita
esparcir los costos sobre un período más prolongado.
Por último, en base a los conocimientos y perspectivas obtenidas con este trabajo, se
deberá revisar la estrategia nacional de agua y saneamiento con el fin de determinar si
es realista y coherente con los objetivos de la estrategia de reducción de la pobreza, ya
que estos evolucionan constantemente. Los objetivos iniciales también deben
evaluarse con respecto a las herramientas de que dispone el gobierno para
25
alcanzarlos. Como se destaca en la sección siguiente, entre las herramientas más
eficaces se encuentran cambios incrementales de política, más que aumentos de
financiación. La “Década del Agua” de los 80 obligó a muchos gobiernos a aumentar
sus gastos en el suministro de agua potable. Desde entonces los países han visto un
progreso muy lento, debido, en gran medida, a la captura de beneficios por parte de
sectores más adinerados. En muchos países, la responsabilidad por servicios de agua
y saneamiento prestados a sectores no pobres deberá ser eliminada del presupuesto
público, con el fin de liberar recursos para las estrategias de reducción de la pobreza.
4. Alternativas de intervención del gobierno
La sección anterior recomienda diversos enfoques que permitirán identificar las áreas
de ayuda prioritaria, las posibles limitaciones que enfrentan los pobres para tener
acceso a los servicios de agua y saneamiento, y objetivos realistas para las políticas
orientadas hacia los sectores pobres. En esta sección se sugiere un marco de trabajo a
través del cual se podrán considerar diversas alternativas que permitan cerrar las
brechas identificadas en el servicio. Esto no necesariamente significa que el gobierno
prestará los servicios. Podría resultar apropiado reducir la participación del gobierno y
aumentar la del sector privado. En este caso, la intervención del gobierno podría
consistir en la eliminación de los obstáculos legislativos y de regulación que impiden la
participación del sector privado.
Reevaluación de la estrategia del sector. Las estrategias sectoriales que ponen
énfasis en una prestación eficiente del servicio y una mayor selectividad, son las que
alcanzan a los sectores pobres de la manera más eficaz. Recordando esta premisa, la
secuencia de formulación de estrategia debe comenzar con la política del sector. Una
política sectorial que contribuya a una mejor prestación de servicios de agua y
saneamiento a los sectores pobres, se verá obstaculizada o apoyada, según sea el
caso, por el ámbito general, institucional y de política, del país. Estos asuntos, de gran
importancia, se tratan en otros capítulos de este Sourcebook (v.g. los capítulos sobre
Gobierno y reducción de la pobreza y El gasto público en relación con la
reducción de la pobreza) y no se repetirán aquí. Esta discusión se centrará en el
ámbito de la política sectorial y las alternativas relacionadas con ella, referentes a la
financiación del sector y la prestación directa de servicios.
Podría ser difícil reconocer el impacto de la política del sector sobre los pobres. Por
ejemplo, muchos países tienen normas de ingeniería aparentemente inocuas que
especifican el tamaño y los materiales de una tubería, las características del tendido,
la presión de entrega, etc. Estas normas a menudo se originan en normas
internacionales (de países ricos). Surgen inmediatamente dos problemas: Primero, la
tecnología ha cambiado rápidamente en los últimos años y las normas tal vez no se
hayan mantenido a la par. En este caso, es posible que se ignoren soluciones técnicas
más modernas y económicas, en detrimento de los pobres. Segundo, aun cuando la
tecnología no haya avanzado, el uso de una norma más tolerante podría significar un
servicio más barato. (Como ejemplo podríamos pensar en un sistema comunitario de
agua que opera a presión más baja que la norma urbana y entrega el líquido a través
de tuberías tendidas en fosas menos profundas). Las economías de costos inherentes
en un enfoque de esta naturaleza podrían justificar un servicio de agua corriente para
los pobres, algo mucho mejor que los niveles actuales, aún cuando exista el riesgo de
fallas en la tubería.
26
Se deberían examinar muchas otras políticas del sector con respecto a su impacto
sobre la prestación de servicios a los pobres. ¿Acaso la política de compras dificulta la
contratación comunitaria? ¿o es que la política laboral demora el ingreso del sector
privado? La política de subsidios puede favorecer a comunidades más privilegiadas,
capaces de generar fondos de contribución con mayor facilidad o de encontrar apoyo
político en la legislatura. Las políticas de precios pueden impedir la recuperación de
costos y poner en peligro la sostenibilidad de los servicios, así como su extensión a
otras comunidades pobres que carecen de ellos. Las políticas de consulta pueden
ignorar a los sectores más pobres de una comunidad ya de por sí pobre (Por ejemplo,
en una consulta reciente, realizada en un poblado de un cierto país, los sectores más
pobres clasificaron el suministro de agua potable como la inversión más importante,
mientras que los menos pobres clasificaron en primer lugar a la irrigación).
La política del sector debe enfatizar una prestación eficiente del servicio. Muchos
recursos nacionales, locales y personales han sido absorbidos por operaciones
ineficientes, que dejan pocos recursos disponibles para expandir el acceso al servicio o
mejorar su calidad. El gobierno cuenta con herramientas para encarar este problema,
ya sea por medio de cambios institucionales, generalmente la introducción de
operaciones privadas, o de cambios financieros, que transfieren la carga del pago en
una forma que obligue a una mayor responsabilidad.
Las intervenciones con políticas típicamente son muy generales y, por lo tanto, será
difícil enfocarlas exclusivamente en los pobres. Sin embargo, como mínimo, el
gobierno debe asegurar que las políticas no perjudiquen a los sectores pobres. Si bien
no todas las políticas se dirigirán directamente a las necesidades de los pobres, las
que se refieren a mecanismos financieros o de prestación de servicios por lo general
pueden tratar de enfocarlos. Un análisis de brechas de servicio, mapa de pobreza y
evaluación de vínculos entre agua, saneamiento y pobreza (descrita en las secciones
anteriores), proporcionan las bases para ello.
Por ejemplo, un mapa de pobreza revelará, casi con certeza, que las necesidades son
mucho más grandes que la capacidad directa del gobierno para satisfacerlas en un
tiempo razonable. Esto subraya la necesidad de políticas gubernamentales eficaces,
que apoyen soluciones de suministro privado o de auto suministro.
La densidad de la población y las estructuras institucionales juegan un papel
importante en la elección de la tecnología de suministro de agua y saneamiento. En el
caso de zonas urbanas, densamente pobladas, la forma de suministro más eficiente
casi siempre es una red de agua corriente. Las concentraciones de efluentes
invariablemente exigen un manejo colectivo. Estas zonas por lo general tienen
unidades administrativas locales con poder sustancial para reglamentar, financiar o
prestar servicios. Los poblados pequeños a menudo requieren soluciones
técnicamente menos obvias, ya que dependen, en parte, de proyecciones inciertas de
crecimiento futuro. En algunos países, estas unidades tienen suficiente poder
administrativo para regular o prestar servicios, mientras que en otros carecen de este
poder y de las aptitudes necesarias en su personal. Las áreas rurales casi siempre
carecen de la densidad necesaria para mantener bajos los costos unitarios de las
redes entubadas y también carecen de poderes administrativos que permitan lograr
una organización y regulación eficaz de tal suministro público. Las políticas del sector y
otros tipos de intervenciones deben considerar estas diferencias.
27
El gobierno desempeña tres funciones diferentes en el mejoramiento de los servicios
de agua y saneamiento:
· La función del facilitador, por medio de un equilibrio eficaz entre la organización
del sector y la elaboración de políticas, inclusive regulaciones y normas;
· La función del financiador, por medio de subsidios selectivos, apoyo a soluciones
privadas basadas en la comunidad, o apoyo a las compañías públicas o privadas
de servicios; y
· (rara vez) la función del prestador directo de servicios dirigidos hacia los pobres.
Dependiendo del país y del enfoque geográfico (urbano o rural), la función del gobierno
puede ser muy distinta, como también lo será la combinación de intervenciones. Sin
embargo, una lección importante, que resulta de la experiencia internacional, es que
los gobiernos deben concentrarse más en el papel de facilitador, mediante buenas
políticas y apoyo institucional. Con demasiada frecuencia, los gobiernos intentan cerrar
las brechas en los servicios mediante apoyo financiero directo o la prestación de
servicios en un marco institucional y de política muy débil. El resultado siempre ha sido
que los servicios para los pobres mejoran poco o nada. En las zonas urbanas, se
pierden recursos en servicios públicos muy ineficientes, que producen poca agua para
los pobres. En las zonas rurales, se instalan pozos y bombas pero luego no se
mantienen y su servicio se deteriora con rapidez. Las inversiones de saneamiento
urbano se asignan a sistemas de cloacas para las áreas residenciales de más
recursos, o para baños públicos tan mal conservados que repelen a los visitantes.
Mientras tanto, los subsidios para letrinas rurales se gastan en instalaciones para los
hogares más pudientes.
Debido a la experiencia internacional, nuestro análisis se concentrará en la función del
facilitador. La eliminación de limitaciones institucionales y de política cuesta
relativamente poco en términos de dinero, pero los costos políticos pueden ser
sustanciales. El status quo tiende a favorecer a los sectores más ricos y políticamente
poderosos de la sociedad, grupos que tal vez no aprecien reformas en la estructura de
precios ni presiones para obtener servicios eficientes, que liberarían los recursos
necesarios para expandir la cobertura a los sectores pobres. Estos grupos
posiblemente no quieran oír que los subsidios otorgados a los sistemas públicos en
nombre de los pobres, en realidad nunca alcanzan a este sector, que sigue
dependiendo de servicios privados no subsidiados y más caros. El medio más
sostenible para liberar recursos y destinarlos a los sectores pobres bien puede ser un
cambio en antiguas prácticas, según las cuales los beneficios de la financiación pública
se distribuyen a través de subsidios rutinarios para la operación de los sistemas de
agua y saneamiento. El Cuadro 6 siguiente resume el marco dentro del cual opera el
gobierno y otros participantes.
28
Cuadro 6: Marco general para las intervenciones del gobierno
Un marco general de política orientado hacia los pobres
Buena administración
Políticas macroeconómicas eficaces
Política de gastos públicos que apoye los objetivos
Sociedad civil participadora
Intervenciones en el sector de agua y saneamiento que favorecen a
los pobres
Administración de los recursos acuíferos
Servicios y otros medios de prestación, eficientes
Estructura sólida de regulaciones y normas
Política de tarifas y subsidios bien estructurada y selectiva
Métodos que permitan mejorar la inclusión social
Intervenciones selectivas, orientadas hacia los pobres, en áreas
de prioridad
El gobierno como financiador El gobierno como prestamista
· Apoyo financiero para proyectos y
actividades específicos, y
transferencia de destrezas
· Apoyo financiero para programas
que abarcan todo el sector
· Sólo si es necesario para
una prestación eficiente de
los servicios
Gobierno
central/local
Prestación de
servicios de
A y S
Intermediario (privado,
organización no
gubernamental etc.
29
4.1 El gobierno como facilitador
Históricamente y hasta en la actualidad, en la mayoría de los países con bajos
ingresos, los pobres procuran sus propios servicios de agua y saneamiento. Los
obtienen a través de grupos comunitarios o los adquieren de operadores privados. Por
esta razón, el punto de partida en el planeamiento o actualización de una estrategia
sectorial orientada hacia los pobres debe ser el conjunto de leyes, regulaciones e
instituciones (las herramientas facilitadoras del gobierno) que ayudan a modelar la
prestación de servicios. Las decisiones del gobierno con respecto a políticas pueden
fomentar (o desalentar) que los servicios se presten con una buena conciencia de
costos y de acuerdo con las necesidades de la demanda. También pueden apoyar la
competencia permitiendo nuevos ingresos transparentes al mercado y proteger a éste
contra acciones arbitrarias del gobierno. Finalmente, también pueden aumentar el
costo de los servicios para los pobres con restricciones de entrada y regulaciones
inapropiadas.
Esta sección destaca las posibles intervenciones de política del gobierno a través de
las cuales los pobres puedan obtener beneficios de agua y saneamiento. El escenario
de acción es amplio y la importancia relativa de las distintas áreas de política variará
significativamente de un país a otro. La siguiente enumeración de tales áreas no se
presenta clasificada por importancia, sino como recordatorio de lo que puede ser
importante.
4.1.1 Mejora del marco global de política
Un marco de políticas que permita mejorar los servicios de agua y saneamiento para
los sectores pobres se apoya en una serie de proposiciones: (i) uso sostenible de los
recursos ácueos; (ii) prestación eficiente de los servicios públicos y privados; (iii) mejor
acceso a dichos servicios; (iv) investigación, desarrollo e implantación de tecnologías
de bajo costo; y (v) mecanismos financieros operativos, orientados hacia los pobres.
Administración de los recursos ácueos: El régimen de administración de los
recursos ácueos de un país tiene un impacto importante, a largo plazo, sobre la
cantidad y calidad del agua disponible para los pobres. La meta principal en favor de
los pobres coincide con la de la sociedad en general: proteger los recursos ácueos y
compartirlos equitativamente, en una forma que garantice un acceso sostenible a
suministros de agua de bajo precio y calidad razonable. Un examen del uso del agua
por la comunidad pobre, mediante las herramientas mencionadas en la sección 3,
permitirá determinar si esta comunidad está perdiendo acceso debido a problemas de
contaminación o por el uso excesivo de otros grupos. Cuando se detecte una pérdida,
generalmente se requerirá una intervención del gobierno para planear normativas de
control o afirmar las existentes (como guía, ver el capítulo titulado Medio ambiente),
reunir a los usuarios del agua con el fin de mejorar la administración del recurso, o
proteger los derechos de los pobres. La mayoría de los países han visto un progreso
muy lento en estos aspectos, pero la falta de medidas por lo general se paga con
costosas tecnologías de tratamiento, el desarrollo de otras fuentes de agua o un
aumento de la morbilidad entre los pobres.
Prestación eficiente de servicios públicos y privados: Los servicios públicos de
agua y saneamiento por lo general son ineficientes. Esto aumenta el costo del servicio,
30
limita la cobertura y resulta en tarifas innecesariamente altas o subsidios igualmente
innecesarios. Este historial ha producido un reciente aumento en el número de
sistemas públicos que se han dado en concesión o cuya operación, de alguna forma,
ha pasado a manos privadas. La Nota técnica 7 describe la opción de privatización en
más detalle. Los servicios de red privados probablemente tengan buena eficiencia
técnica relativa al nivel de recursos que utilizan, pero probablemente presten servicios
inferiores o nulos a los pobres si el régimen de regulación no ofrece los incentivos
adecuados para garantizar buenos resultados. Si se desea crear un ambiente de
política sectorial orientado hacia los pobres, las siguientes dimensiones del reto de
eficiencia merecen nuestra atención:
· La competencia y la estructura del mercado. La política debe apoyar la
competencia en los servicios de infraestructura. En general, la mejor manera de
lograrla es evitando licencias exclusivas, normas de servicio que obliguen al
uso de una tecnología determinada o altos costos administrativos fijos para las
nuevas empresas que ingresen al mercado. El reto de política es más difícil en
las zonas urbanas, donde los vecindarios de clase media y alta probablemente
ya reciban servicio a través de la red. En estos casos, los pobres por lo general
dependen de puntos de distribución, vendedores privados o un suministro
comunitario. La tentación será dictar normas similares para todos los
proveedores, pero las normas apropiadas para las grandes redes urbanas
posiblemente no puedan aplicarse a los proveedores de los sectores pobres,
que operan fuera de red y de otra forma serían aceptables.
· Regulación de los proveedores de agua y saneamiento. La importancia de
los servicios de agua y saneamiento para el bienestar público exige que se
regulen. A pesar del valor de la competencia, la mayoría de los habitantes
urbanos recibirán el servicio a través de una red operada por compañías que
tienen un poder monopolístico importante. Los buenos regímenes de regulación
fomentan una mayor competencia por el derecho de prestar servicios, con lo
cual los costos se mantendrán bajos. Tales regímenes permitirán acceso a
información y competencia abierta en la concesión de contratos. También
evaluarán la prestación de los servicios (públicos o privados) por medio de
bases de datos con indicadores apropiados. Uno de los parámetros de
evaluación podría ser el servicio que se presta a los sectores pobres: se podría
medir el nivel de cobertura en los barrios pobres y la respuesta de la empresa a
los problemas de servicio o del cliente, analizados por vecindario.
Mejor acceso: El acceso de los pobres al servicio puede ser un problema complicado
y multisectorial. Por ejemplo, un problema común se origina en los derechos de
propiedad y tenencia de la tierra. Sin la garantía de propiedad de la tierra, los servicios
públicos y otros prestadores de servicios pueden enfrentar grandes riesgos en sus
inversiones para proveer servicio en los barrios pobres y periurbanos. Otro problema
que dificulta la expansión de la red de suministro se origina en los costos relativamente
altos de la inversión inicial para la conexión y la plomería interior de las casas. Los
pobres típicamente carecen de acceso a los mercados locales de capital o
intermediarios financieros. Una política que desarrolle instituciones financieras,
inclusive el microcrédito y reduzca los costos de transacción, aumentará la capacidad
de los hogares pobres para conectar sus casas a la red. También proporcionará los
medios necesarios para las inversiones de las compañías de servicio o de pequeños
inversionistas privados. Por último, pero únicamente con el apoyo de regímenes
financieros sostenibles, se podrá exigir que las compañías de servicios públicos
acepten obligaciones de servicio universal. Tales obligaciones deben diseñarse con
31
mucho cuidado. Por ejemplo, una política que prohíba la desconexión podría alentar al
consumidor a negarse a pagar un precio necesario y razonable por el servicio.
Investigación y desarrollo. Se podrá dedicar una modesta asistencia financiera para
apoyar medidas tecnológicas o sociales dedicadas a mejorar la accesibilidad financiera
y la disponibilidad de los servicios de infraestructura. Por ejemplo, un programa de este
tipo podría usar proyectos piloto innovadores, basados en la comunidad, para introducir
nuevas instituciones o tecnologías de saneamiento o provisión de agua. Cuando se
decida qué áreas apoyar, se debe tener cuidado de saber por adelantado cómo se
llevará el proyecto piloto a una escala más amplia de uso, a nivel regional y nacional.
Política financiera orientada hacia los pobres: La política del gobierno sobre
aranceles y subsidios puede afectar el acceso de los pobres a los servicios de agua y
saneamiento, aun cuando el gobierno no tenga ninguna función financiera directa. Por
ejemplo, el gobierno puede imponer estructuras arancelarias, normas de cobranza y
políticas de subsidios cruzados aun cuando los servicios se proporcionen en forma
privada. El diseño de aranceles y subsidios típicamente tendrá un papel importante en
la formulación de estrategias.
El concepto de recuperación total de costos de un servicio de agua y saneamiento no
tiene por qué estar en conflicto con las estrategias de reducción de la pobreza. Muchos
estudios han demostrado que los pobres están dispuestos a pagar precios elevados,
incluso una proporción importante de sus ingresos, por el suministro de agua. Si
compran agua de un proveedor privado, como lo hacen la mayoría de los pobres
urbanos, a menudo no tienen otra opción. Sin embargo, se deberían investigar formas
de garantizar que los pobres tengan acceso, a precios razonables, al volumen mínimo
de agua necesario para satisfacer sus necesidades básicas. En el Cuadro 7 siguiente
se mencionan posibles enfoques, que idealmente se implementarían en el contexto de
reforma de la política de recuperación de costos de los servicios públicos.
Cuadro 7: Cómo alcanzar objetivos de reducción de la pobreza mientras se
reestructura la política de recuperación de costos de los servicios públicos
La base para la reforma de tarifas debe ser un análisis de los costos financieros de la
compañía de servicio y de los costos económicos del suministro (y de la necesaria
recolección, tratamiento y desecho de aguas negras). Tal análisis se complementará
con un análisis de la disposición del cliente a pagar por el servicio y un análisis
financiero de subsidios existentes y planeados.
· Evitar subsidios cruzados revertidos: garantizar que a los sectores pobres no se les cobre
más por el servicio que a los usuarios más adinerados
· Identificar a los pobres: el gobierno pagaría directamente una porción de la cuenta de
agua a la compañía de servicio
· Reducir el costo de la conexión para los usuarios de bajos ingresos mediante un subsidio
de conexión, o bien permitiendo que dicho costo se pague sobre un período más
prolongado, con cuotas incluidas en la cuenta mensual
· Tarifa vital: se cobra una tarifa baja (a menudo una cuota fija) a los usuarios de bajos
ingresos o de bajo consumo. Un techo típico para la tarifa vital podría ser de 6 a 8 litros
por persona y por día
DFID (1998), Guidance Manual on Water and Sanitation Programmes, DFID, Londres
32
Con respecto al diseño de políticas financieras, los servicios de saneamiento presentan
un reto especial. Los pobres asimilan directa y casi totalmente los beneficios de un
mejor servicio de agua, pero un mejor servicio de saneamiento muchas veces se
percibe más en términos de conveniencia (v.g., letrinas privadas) que como beneficio
de salud, cuando es éste el que guía las políticas de saneamiento. Por este motivo, los
pobres o las comunidades pobres tienden a invertir poco en saneamiento. Las
externalidades de salud indican programas de subsidios para cerrar la brecha de
demanda pero, en las comunidades rurales pobres, la experiencia ha demostrado que
los programas de subsidios para el mejoramiento de letrinas benefician principalmente
a un pequeño número de hogares más adinerados y nunca alcanzan a los hogares
realmente pobres. Una campaña eficaz de educación en higiene podría ayudar a cerrar
esta brecha de demanda y reducir los subsidios necesarios para alcanzar un
determinado nivel de cobertura. Una reducción de los costos de inversión y operación
del servicio de saneamiento puede ser más eficaz que un subsidio de la demanda. Tal
reducción se puede lograr mediante ayudas a pequeñas empresas que proveen
productos y servicios, en lugar de subsidiar los productos mismos.
Se deberían evitar subsidios para los costos de operación y mantenimiento de los
servicios de cloacas, porque típicamente serán absorbidos por hogares de ingresos
medios o altos y por usuarios comerciales e industriales, quienes serán los primeros en
recibir el servicio. La recuperación de dichos costos por medio de recargos sobre el
consumo de agua ofrece el beneficio adicional de desalentar un uso excesivo del
líquido.
4.1.2 Mejora de los servicios en zonas rurales y poblados pequeños
El desarrollo de estrategias para zonas rurales y poblados pequeños depende de la
solidez de las instituciones de tales áreas. Probablemente domine la provisión privada
de agua, ya sea por autoabastecimiento o a través de proveedores. Otras formas
comunes podrían ser el suministro comunitario, por medio de bocas de agua o
cañerías. Los servicios de saneamiento también dependen del autosuministro, incluso
más que los de agua.
Las inversiones directas del gobierno con el fin de aumentar los servicios en zonas
rurales y poblados pequeños tienen un historial deplorable. El problema esencial ha
sido la falta de sostenibilidad, un tema vinculado con las alternativas tecnológicas y los
arreglos financieros. El gobierno muchas veces no tiene formas para trabajar a bajo
costo con las comunidades, un problema que se resuelve pasando a un modelo de
desarrollo dirigido por la comunidad. (En el capítulo titulado Cómo llevar a mayor
escala el desarrollo dirigido por la comunidad, se examinan distintos enfoques, que
se apoyan en la contratación y/o administración comunitaria).
Una estrategia dirigida a zonas rurales y poblados pequeños debe buscar
oportunidades para reducir el costo del servicio mejorado. En esta sección ya se
examinó la función de un programa de investigación y piloto para probar nuevas
tecnologías. Otra vía para reducir los costos es mejorar el movimiento de bienes y
servicios en las zonas rurales. Este movimiento se conoce como “cadena de
suministro”. Si las bombas, caños, bandejas de letrina, repuestos, etc. no se pueden
comprar localmente o tienen precios muy altos debido a ineficiencias de distribución,
las inversiones se reducirán. Aunque se sabe que estas limitaciones son importantes,
no tenemos una visión clara de cómo superarlas. En el caso de bombas manuales, los
resultados de las investigaciones sugieren que tener 200 bombas instaladas en un
33
área de comercialización local crea suficiente demanda de repuestos como para que el
comercio minorista mantenga inventarios. Este hecho sugiere que un programa del
gobierno cuyo fin sea popularizar innovaciones, debe evitar pilotos pequeños dispersos
sobre un área grande, ya que todos fallarán debido a la falta de reparaciones
económicas. Por el contrario, las inversiones geográficamente más concentradas
pueden tener el beneficio de crear un suministro local de repuestos y habilidades de
reparación autosostenibles.
El suministro de agua y saneamiento en los poblados pequeños o aldeas a menudo
presenta el reto de ser demasiado pequeño como para disfrutar economías de escala
significativas o generar utilidades suficientes para retener personal competente. Los
estrategas del sector enfrentarán problemas difíciles cuando deban escoger entre un
suministro individual o de red. El gobierno podrá ayudar,
· explorando la posibilidad de arreglos entre poblados y aldeas para desarrollar
servicios eficientes a nivel regional,
· brindando ayuda técnica y administrativa por medio de personal competente que se
traslade de una localidad a otra, ya sea por llamado o con un programa fijo. Este
personal puede impartir capacitación y ayudar cuando se presenten problemas de
funcionamiento.
Cuando la forma más eficaz de proceder parezca ser servicios de agua y saneamiento
comunitarios, se deberán tener en cuenta los siguientes principios fundamentales de
diseño (ver más detalles en la Nota técnica 4).
Área de la
política
Limitaciones identificadas Posibles intervenciones
Entorno de la
política
Compromiso político limitado, marco legal
débil y mala administración generan un
ambiente inestable para el sector.
Resultado: subinversión, propiedad mal
definida, baja participación, regulaciones
débiles y conflictos de prioridad.
Promover un enfoque de atención a la demanda
(Demand Responsive Approach – DRA) en el cual las
comunidades tomen decisiones informadas sobre su
participación, el nivel de servicio y los mecanismos de
prestación.
Promover la reforma institucional con base en
funciones claras para las principales partes
interesadas: las comunidades son dueñas de sus
propias instalaciones, el sector privado proporciona
bienes y servicios y el gobierno facilita el proceso.
Asegurar un marco legal apropiado con respecto a
propiedad y administración.
Implantar proyectos tipo Suministro Comunitario de
Agua (Comunity Water Supply – CWS) en el contexto
de un desarrollo más amplio de los gobiernos y
comunidades locales.
Opciones de
financiamiento
La demanda de servicios está aumentando
pero la expansión de los mismos se ha visto
limitada por asignaciones insuficientes de
recursos por parte del sector público,
inversiones ineficientes en proyectos
costosos y una falta de capacidad para
movilizar los recursos de los usuarios, del
gobierno local, del sector privado y otros.
Establecer políticas financieras que respalden un
enfoque de atención a la demanda, en el cual las
comunidades pagan parte del costo de capital (en
proporción al costo de las instalaciones), así como
todos los costos de operación y mantenimiento.
Promover una mejor recuperación de los costos de
capital mediante pagos adecuados de los usuarios y
estableciendo mecanismos que reduzcan el costo
inicial de capital.
Opciones de
prestación de
los servicios
El monopolio del gobierno en la prestación
de servicios ha resultado en falta de
responsabilidad, falta de sentimiento de
Apoyar la formación de Asociaciones de Usuarios de
Agua representativas para la planeación, implantación
y administración de instalaciones comunitarias de
34
Área de la
política
Limitaciones identificadas Posibles intervenciones
participación en la comunidad, servicios de
baja calidad y poco desarrollo del sector
privado y de opciones alternativas de
prestación.
suministro de agua.
Promover procesos de contratación por parte de la
comunidad y transparencia en todos los procesos de
adquisición.
Crear un ambiente competitivo para permitir que las
comunidades tengan acceso a una variedad de
proveedores de bienes y servicios en todos los
aspectos del ciclo del proyecto.
Higiene y
saneamiento
Debido a la falta de atención a temas de
saneamiento e higiene, no se alcanza el
impacto total, económico y de salud, de un
mejor suministro comunitario de agua
(CWS). Los proyectos de saneamiento se
han canalizado principalmente en aspectos
tecnológicos, en lugar de concentrarse en
cambiar los patrones de comportamiento y
crear un mercado (oferta y demanda) para
las instalaciones de saneamiento.
Integrar educación sobre asuntos de agua,
saneamiento e higiene en todos los proyectos CWS.
Promover la inversión del usuario en saneamiento,
por medio de conscientización pública y educación
sobre temas de higiene y saneamiento ambiental.
Fortalecer la capacidad del sector privado para
construir instalaciones.
Participación y
género
La falta de la participación de la comunidad,
especialmente de las mujeres, es la causa
principal de la mala sostenibilidad del
servicio. El diseño tradicionalista del
proyecto no consideraba reglas ni incentivos
necesarios para alcanzar una participación
completa.
Reglas de atención a la demanda, otras herramientas
e incentivos para el personal del proyecto respecto de
incluir a grupos excluidos, ayudarán a lograr una
participación total y a mejorar los resultados.
Pobreza y
acceso
La mayoría de los clientes son los pobres,
los más pobres se encuentran fuera de la
economía monetaria y son políticamente
débiles; es más fácil prestar servicio a los
ricos; la población está aumentando, hay
menos recursos y servicios, y falta un
compromiso político con los pobres.
Establecer reglas que permitan concentrarse en las
comunidades pobres que carecen de servicio,
especialmente en los grupos más vulnerables de
estas comunidades.
· Desarrollar un punto de partida, identificar a los
grupos vulnerables y observar el acceso de las
comunidades pobres a los servicios del
proyecto.
· Ampliar las alternativas tecnológicas, partiendo
de recursos existentes en la comunidad.
· Garantizar un flujo adecuado de información
para todas las comunidades que se puedan
considerar. Garantizar una intermediación y
participación social adecuada, de todos los
grupos, inclusive las mujeres, los pobres y las
minorías.
· Reconocer las redes de seguridad informales
de cada comunidad y desarrollar a partir de
ellas
· Involucrar a mujeres y a grupos minoritarios en
las decisiones y administración de la
comunidad
4.1.3 Áreas urbanas y periurbanas
En un entorno urbano, la política del sector debe concentrarse en aumentar
sustancialmente la eficiencia del suministro de agua corriente. Esto tal vez no mejore,
por sí mismo, el servicio que obtienen los pobres, pero es una condición previa para la
expansión del servicio. Por medio de parámetros de comparación establecidos para
sistemas de suministro similares, en otros lugares, se podrá obtener un diagnóstico de
la eficiencia actual. Este diagnóstico a menudo revelará un alto índice de pérdidas por
causas físicas y, a veces, conexiones ilegales. Frecuentemente también revelará un
alto porcentaje de trabajos mal realizados. La inversión de fondos adicionales en un
35
sistema en tal estado probablemente resultará en un aumento del gasto en mano de
obra y otros insumos, pero los pobres recibirán muy poca agua adicional.
Cualquier gobierno que busque cerrar brechas en una red urbana de servicios para los
pobres deberá, como mínimo, estudiar la eficiencia de los servicios públicos actuales y
compararla con la eficiencia de servicios privados en ciudades de tamaño similar y con
niveles de ingresos también similares, en otros países. Esto ayudará a destacar si la
prestación privada ofrece un margen significativo de ahorro.
Los países que han tenido mayor éxito en la expansión del servicio de agua en zonas
urbanas, son los que cobran tarifas que cubren los costos. Esto permite que los
sistemas se autofinancien y, por lo tanto, se elimine la carga sobre las finanzas
públicas. Como están pagando los costos totales del servicio, es más probable que los
clientes exijan que éste sea adecuado. El hecho de cubrir los costos de un servicio
existente tal vez no proporcione suficientes fondos para extender el servicio a los
pobres, pero permite que la compañía opere el sistema con eficiencia y pone fin a los
subsidios generales del gobierno, que en general benefician a los más privilegiados.
Estas medidas, a su vez, facilitan la introducción de políticas orientadas hacia los
pobres, ya sea que la compañía de servicios se administre en forma privada o pública.
Por lo tanto, una buena política de precios es un elemento fundamental de cualquier
política dirigida hacia los pobres, que se debe implementar antes de considerar
proveedores privados u otros programas para aumentar la eficiencia del servicio
público. Además, estas medidas deben preceder a cualquier inyección de fondos
públicos adicionales, destinados a extender el servicio. El Cuadro 8 resume los pasos
necesarios para alcanzar a los pobres de las zonas urbanas por medio de una red de
suministro.
Cuadro 8: Pasos necesarios para alcanzar a los pobres de zonas urbanas por
medio de la expansión de la red de suministro
1. Analizar la eficiencia del suministro actual y el costo de un suministro eficiente.
2. Reestructurar las cuotas para eliminar los subsidios generales y aumentar los ingresos de forma que
cubran por completo el costo de un suministro eficiente.
3. Implantar simultáneamente las conclusiones del paso 1, con el fin de aumentar la eficiencia del
servicio mediante nuevas políticas de trabajo y compensación, instalación de medidores, etc. Esto se
hará a través del sector público o empresas combinadas privadas / públicas.
4. Introducir políticas orientadas hacia los pobres (es decir, acelerar el ritmo de conexión) en base a la
mayor eficiencia proyectada. Esto formaría parte del marco de regulación e incentivos dentro del cual
tendría lugar la transición de operación pública a privada.
5. Introducir medidas complementarias, tales como planes de crédito para financiar los costos de
conexión iniciales de los pobres.
Los esfuerzos dirigidos a aumentar la eficiencia de la red deben reconocer que los
pobres seguirán dependiendo de diversas formas de suministro de agua fuera de red.
Por lo tanto, una estrategia para el sector urbano debe tratar de reducir el costo de las
fuentes alternativas de suministro, aún cuando el objetivo de política a largo plazo sea
una cobertura completa con la red. Esto no implica subsidios, sino más bien que el
gobierno cree un ambiente de política, con apoyo similar al que se ofrece a otras líneas
de negocios, en el cual los proveedores alternativos deban operar bajo condiciones
comerciales comunes.
36
4.2 El gobierno como financiador
Los gobiernos generalmente tienen poco éxito con el financiamiento del suministro de
agua y saneamiento para los pobres. Con demasiada frecuencia, los fondos y
subsidios no alcanzan a los beneficiarios a quienes estaban dirigidos y, típicamente,
los proyectos han demostrado ser insostenibles.
4.2.1 Financiamiento por el gobierno
El tipo de ayuda que el gobierno puede proporcionar, en asociación con otras
instituciones financieras o de subvención, incluye tanto ayuda convencional de capital
(apoyo financiero para determinados proyectos y actividades) como cooperación
técnica (transferencia de destrezas). Existe también la opción de proporcionar recursos
en forma más estratégica, para apoyar programas que abarquen todo el sector. En el
sector de suministro de agua y saneamiento, los diversos tipos de ayuda se podrán
administrar a través de programas a largo plazo de asistencia para el desarrollo (por
ejemplo, un enfoque en el cual intervienen múltiples organizaciones de subvención y
que abarque todo el sector, o programas sectoriales de inversión).
El gobierno también puede dar apoyo financiero a los servicios públicos durante el
proceso de reformas. De hecho, la autonomía financiera del servicio es un punto
fundamental: es poco probable que los pobres se beneficien con una expansión del
sistema cuyo fin sea cubrir áreas de bajos ingresos, a menos que se tomen las
medidas necesarias para eliminar las debilidades financieras y de operación del
servicio en general.
Otras consideraciones importantes:
· Evitar subvenciones que fomenten precios irresponsables o inversiones excesivas
de capital.
· Promover vínculos con reformas financieras y de descentralización fiscal a nivel
municipal. Los municipios que operan con déficit sistémicos podrían utilizar los
flujos de fondos de sus servicios públicos para cubrir otras necesidades financieras.
Por otro lado, los municipios que se pueden beneficiar con generosas exenciones
impositivas o subvenciones, podrían carecer de incentivos para adoptar una
organización institucional eficiente o fijar precios responsables para el agua.
· Un tema importante es tener acceso local a recursos bancarios y de capital, y
ayudar a las compañías de servicios a acceder a ellos. Cuando el gobierno
proporciona ayuda financiera, estas compañías deberían hacer contribuciones de
capital o de cuasicapital y ofrecer garantías. Un préstamo directo debería utilizarse
sólo como último recurso.
4.2.2 Subsidios
Muchos gobiernos nacionales y locales dedican recursos considerables para subsidiar
los costos de capital y de operación de los proyectos de agua y saneamiento. Sin
embargo, en casi todos los casos, los análisis del impacto de estos subsidios
demuestran que los beneficios alcanzan principalmente a los hogares más
privilegiados. Este resultado se debe a diversos factores. Primero, por la naturaleza de
subvención de muchos de estos subsidios, la organización de compras no tiene
incentivos para controlar minuciosamente sus actividades y los fondos terminan en las
37
empresas de construcción, a través de costos excesivos de capital. En segundo lugar,
una operación deficiente de las inversiones desvía fondos, en forma similar, hacia
empleados o proveedores. Tercero, el suministro de agua corriente o la recolección de
aguas servidas se dirige principalmente hacia los hogares más privilegiados, quienes
absorben la mayoría de los subsidios para estos sistemas. Cuarto, los subsidios
frecuentemente se relacionan directamente con el nivel de consumo, que es mayor
entre los hogares más pudientes. Finalmente, cuando los subsidios se otorgan con la
condición de participación financiera del beneficiario, tienden a ir primero a los sectores
más privilegiados o menos pobres, que pueden satisfacer más fácilmente dicha
condición. Por lo tanto, cuando se reestructura una estrategia de subsidios, el primer
paso es analizar el impacto sobre la pobreza de los subsidios existentes. La Nota
técnica 5 ofrece varios casos de estudio, de diversos países, que muestran cómo se
llevó a cabo este análisis y la forma en que ha facilitado el rediseño del subsidio.
El razonamiento económico en favor de un subsidio (compensar las ineficiencias de un
mercado en el cual los precios no reflejan beneficios externos significativos, o bien
redistribuir ingresos) justifica su uso en ciertos proyectos bien definidos de agua y
saneamiento. Pero los proyectos citados en la Nota técnica 5 muestran muy pocos
casos en los cuales haya habido una redistribución eficiente de ingresos a través de
ellos. El argumento de externalidad ciertamente es válido para los subsidios de ciertos
proyectos de saneamiento pero, nuevamente, el reto es lograr que los beneficios
alcancen a los pobres. A menudo, los principales beneficiados no son pobres y podrían
pagar un mejor saneamiento sin necesidad de subsidios. En un subsidio bien diseñado
se reconocen estos problemas y se trata de maximizar los beneficios para los pobres.
En el caso del saneamiento, los subsidios podrían apoyar la educación sobre higiene y
promover el saneamiento a través de medios que se sabe alcanzarán a los pobres (Por
ejemplo, en una región con un alto índice de analfabetismo se podría recurrir a la
enseñanza oral y con imágenes, en lugar de utilizar textos).
Los problemas de diseño de subsidios no son exclusivos del sector de agua y
saneamiento. Los principios de un buen diseño son aplicables a todos los servicios
públicos y, en una forma amplia, se aplican mejor a través de una política de ingresos
con alcance nacional. Debido a sus características comunes en todas las
infraestructuras, el diseño de subsidios se tratará en el Anexo 2 del capítulo: Sinopsis:
Infraestructura, desarrollo del sector privado, (PSI) y reducción de la pobreza. El
lector podrá consultar dicho anexo para ver un análisis más sistemático del diseño de
subsidios.
En resumen, el financiamiento por parte del gobierno puede tener una función valiosa
en el mejoramiento de los servicios de agua y saneamiento para los pobres. Sin
embargo, históricamente muchos de los beneficios de estos esfuerzos han alcanzado
sólo a sectores más privilegiados. El reto que enfrenta la estrategia del sector es, por lo
tanto, tener una selectividad adecuada. En la mayoría de los casos esto significa evitar
subsidios generales. También se deberán buscar formas de reducir los costos de los
insumos, aumentar la demanda privada de saneamiento y facilitar la extensión de
créditos para los pobres.
38
4.3 El gobierno como proveedor de servicios para los pobres
Los gobiernos han demostrado con frecuencia que son prestadores directos muy
ineficientes de servicios de agua y saneamiento para los pobres. Ya se trate de zonas
rurales, donde se enfrentan costos generales de prestación muy elevados, o zonas
urbanas, donde, en el sector de agua y saneamiento, las compañías del estado no son
mejores que las de cualquier otro sector, los servicios del gobierno son uniformemente
inferiores a los parámetros comparativos establecidos por el sector privado. El
resultado es servicios con costos elevados, que no alcanzan objetivos de calidad o
cobertura. Se podrán encontrar excepciones a esta regla, pero son lo suficientemente
raras como para no basar una estrategia a futuro en estas limitadas historias de éxito,
a menos que un país ya disfrute de servicios eficientes provistos por proveedores
públicos.
4.3.1 El contexto rural
La experiencia internacional proporciona una guía clara con respecto a la función del
gobierno en la prestación de servicios directos de agua y saneamiento en zonas
rurales: esta opción no debe ser un elemento de la estrategia. Los costos son
simplemente demasiado altos, en relación con la prestación local y privada del servicio,
y la disposición o capacidad de los sectores pobres para pagarlo. En consecuencia, las
funciones de facilitador y, posiblemente, de financiador son las únicas que se deben
considerar en una estrategia para la reducción de la pobreza.
Las comunidades pobres posiblemente soliciten que el gobierno preste directamente
los servicios. Típicamente lo hacen en países que cuentan con una larga historia de
subsidios gubernamentales para ello. Desafortunadamente, estos servicios también
tienen una correspondiente larga historia de ineficiencia, derroche de agua y altos
índices de interrupción. Simplemente han demostrado ser insostenibles. En los países
en los cuales el sector de agua y saneamiento ha heredado la función gubernamental
como prestador directo del servicio, la mejor estrategia será transferir el control a
grupos comunitarios o proveedores privados. Cuando esto no sea posible, el gobierno
debe, como mínimo, no expandir más sistema para evitar la creación de aún más
demanda de subsidios a largo plazo.
4.3.2 El contexto urbano
Existen unos pocos ejemplos de servicios ineficientes de agua y saneamiento,
administrados por el sector público, que fueron reformados con éxito, pero son mucho
más comunes los intentos fallidos. Debido a esta realidad, numerosas ciudades
grandes y medianas han privatizado las operaciones de sus sistemas en años
recientes. La privatización no es la panacea, también se pueden encontrar ejemplos de
sistemas privados con pésima administración. Sin embargo, la privatización ha tenido
éxito en muchos casos. En primer lugar, la motivación de ganancias urge a las
compañías de servicios a buscar eficiencias de operación. Agua perdida significa
ingresos perdidos y, por lo tanto, utilidades perdidas. Segundo, una compañía privada
opera bajo un escrutinio público más estricto y bajo las regulaciones de un gobierno
que está mucho más dispuesto a criticar y tomar medidas contra un operador privado
que contra un operador público. Tercero, es más probable que un operador privado
tenga mejor acceso a la experiencia internacional a fin de optimizar el rendimiento del
sistema. En muchas zonas urbanas, los operadores privados son tan eficientes que
39
pueden generar sus utilidades y, al mismo tiempo, reducir sus costos totales de
operación. Lamentablemente, esto no significa que no pueda ser preciso recurrir a
aumentos en las tarifas. Si los ingresos del sistema existente cubrían sólo un pequeño
porcentaje de los costos totales de operación, se requerirá un aumento de tarifas, por
más eficiente que sea el nuevo operador.
El gobierno debe tomar una decisión informada con respecto a si sería deseable
proporcionar servicios de agua y saneamiento (o continuar haciéndolo). Esta decisión
se debe tomar en base a un análisis de ventajas comparativas (o la ausencia de ellas),
en relación con otras alternativas, tales como prestación por el sector privado o por
organizaciones comunitarias:
· Eficiencia: ¿Tienen un historial de eficiencia económica los proveedores públicos,
comparable con el de los operadores privados?
· Recursos financieros: ¿Atraería más recursos financieros un cambio a operación
por el sector privado u organizaciones comunitarias?
· Capacidades técnicas: ¿Utiliza rutinariamente el sector privado más tecnologías
modernas?
· Trayectoria administrativa: ¿Tienen las operaciones del sector privado o de
organizaciones comunitarias una trayectoria administrativa más sólida?
La Nota técnica 7 proporciona detalles adicionales sobre la decisión público vs.
privado.
4.4 Prioridades en las intervenciones del gobierno
El historial de intervenciones del gobierno en el sector del agua y saneamiento
proporciona lecciones claras para el proceso de desarrollo de estrategias orientadas
hacia los pobres. Los sectores pobres dependen mucho más que otros de soluciones
de autoprestación u otras alternativas privadas. Por lo tanto, el gobierno debe examinar
primero el ambiente institucional y de política que crea para tales soluciones. Deberá
prestar atención especial a los recursos ácueos y el control del medio ambiente, ya que
estos determinan la calidad y cantidad del agua natural del cual tanta gente pobre
depende directamente. Si fuera necesario, debe rediseñar otras políticas para
maximizar la competencia y reducir los costos administrativos.
Una vez que se complete el análisis institucional y de política, el gobierno estará en
posición de considerar los medios más efectivos para utilizar los recursos financieros
disponibles. En el caso de agua y saneamiento, esto significa que se deben evitar
subsidios generales. También implica buscar mecanismos financieros adecuados, tales
como apoyo a instituciones de microcrédito que basen sus operaciones en la demanda
de préstamos. La experiencia sugiere que la prestación directa del servicio de agua y
saneamiento, por parte del gobierno, no debe ser un elemento central de la estrategia,
excepto en los países que tienen un historial de prestación eficiente del mismo.
En las secciones 2 a 4 se han mencionado causas de pobreza relacionadas con agua y
saneamiento, así como los medios que permiten encarar las limitaciones que enfrentan
los pobres. Para usar la información proporcionada en estas secciones con el fin de
asignar prioridades a las intervenciones del gobierno se sugieren los siguientes pasos:
40
Ø identificar geográficamente a los sectores pobres para poder enfocar mejor las posibles
intervenciones gubernamentales;
Ø en forma paralela, observar los vínculos propuestos entre el acceso al agua y saneamiento
y las distintas dimensiones de la pobreza, con el fin de evaluar si dichos vínculos son
aplicables en contexto del país;
Ø evaluar las necesidades de los pobres y las limitaciones que enfrentan para tener acceso a
los servicios en las áreas prioritarias identificadas en los dos primeros pasos;
Ø identificar las alternativas de intervención gubernamental que contemplarían las limitaciones
e incorporarían las necesidades de las comunidades pobres evaluadas; y
Ø asignar prioridades a las alternativas de intervención en base a los costos y beneficios
previstos, así como la factibilidad política de llevar a cabo la intervención elegida en un
tiempo aceptable.
Si son eficaces en relación a su costo, no se deberán descartar ciertas opciones de
intervención gubernamental, aunque no sean políticamente factibles a corto plazo (por
ejemplo, ciertas reformas institucionales). Un enfoque prudente considerará acuerdos
con otras partes interesadas y diseñará estrategias a corto, mediano y largo plazo con
un menú de alternativas. Éstas podrían incluir (i) mecanismos de respuesta rápida,
para resolver las necesidades inmediatas de los pobres a corto plazo; y (ii),
paralelamente, el diseño de un marco de trabajo para cambios de política a mediano y
largo plazo, que establecería la orientación futura.
Existe un riesgo inherente de que las visiones de política a mediano y largo plazo
caigan víctimas de consideraciones políticas. Para establecer la estrategia de
reducción de la pobreza sobre una base firme, el gobierno actual debería implantar
cambios irreversibles, que requieran el consenso de otros partidos políticos, y
emprender una campaña de publicidad clara, para anunciar los cambios de política a
las partes que resulten afectadas o beneficiadas por ellos.
5. Marco de observación y evaluación
Si bien la falta de acceso a servicios de agua y saneamiento puede ser, por sí misma,
un indicador de pobreza, el impacto de la prestación de estos servicios sobre la
pobreza se evalúa mejor en términos de su impacto sobre la salud, educación, género
e inclusión social, ingreso y consumo. En este contexto, la observación y evaluación de
los impactos de las políticas de agua y saneamiento se complica, debido a sus vínculos
con otros sectores y los numerosos beneficios indirectos relacionados con la prestación
de estos servicios. Para evaluar los resultados de la prestación de servicios de agua y
saneamiento con respecto a la pobreza, será necesario:
(i) reexaminar los vínculos ya discutidos en este capítulo y definir indicadores que
reflejen tanto la solidez de estos vínculos como, a su debido tiempo, los
resultados previstos;
(ii) reevaluar si se han identificado las necesidades y limitaciones correctas; y
(iii) evaluar la eficacia de las intervenciones gubernamentales elegidas para atacar
las dimensiones identificadas de la pobreza.
Otro elemento con frecuencia olvidado, pero tan crítico como el enfoque de
observación y evaluación adoptado, es la necesidad de anunciar los resultados a todas
las partes interesadas en general, especialmente a los beneficiarios (los pobres), a fin
de lograr máximo apoyo para estas iniciativas.
41
5.1 Reevaluación de los vínculos
La reevaluación de los vínculos más importantes entre la pobreza y el acceso significa
una observación continua, por un lado, de los indicadores de acceso y uso de agua y
saneamiento y, por otro, de indicadores que reflejen las diferentes dimensiones de la
pobreza. Si bien ya se han propuesto algunos indicadores en la sección 3, la Nota
técnica 8 proporciona una lista más completa de los indicadores establecidos para
programas de agua y saneamiento. La observación de estos indicadores proporciona
los datos básicos que el evaluador requerirá para determinar si las mejoras en el
acceso y uso de la infraestructura de agua y saneamiento se reflejan en los indicadores
de pobreza. Las preguntas clave que podrían guiar la evaluación de los distintos
vínculos son:
ü ¿Causaron las mejoras en el acceso a agua y saneamiento reducciones en las enfermedades
relacionadas con este sector, especialmente la diarrea? En caso negativo, ¿se vio
acompañado el mejor acceso a la infraestructura, de mejores patrones de higiene (aseo
personal e higiene relacionada con el consumo) en los usuarios? Si se pueden observar
mejoras en los patrones de higiene pero no hay mejoras en los indicadores de salud, ¿es de
calidad potable el agua durante todo el año? (salud)
ü ¿Causaron las mejoras en la infraestructura de agua y saneamiento en las escuelas un
aumento en la asistencia de los niños (especialmente niñas)? En caso negativo, ¿fueron
informados los padres de los niños que no asisten a la escuela sobre esta mejor
infraestructura? (educación)
ü ¿Produjeron un aumento las mejoras en el acceso a agua y saneamiento en el uso diurno de
letrinas e instalaciones de aseo personal por parte de las mujeres? En caso negativo,
¿brindan las instalaciones suficiente espacio privado para los usuarios? (género e inclusión
social)
ü ¿Redujeron las mejoras en el acceso a las fuentes de agua el tiempo necesario para
acarrearla? Si así fuera, ¿quién fue el principal beneficiario del mayor tiempo disponible y
cómo utilizó éste ese tiempo? ¿Redujeron las mejoras de acceso a las fuentes de agua las
sumas que el hogar gasta en agua? En caso negativo, ¿aumentó el consumo? (ingreso y
consumo)
Una observación y evaluación constantes de cualquiera de estos vínculos requiere
tiempo y un esfuerzo considerable por parte de las autoridades. Este esfuerzo, pero
también la exactitud de los resultados, se verá aumentado con el uso de métodos de
participación que se apoyan parcialmente en evaluaciones realizadas por los
beneficiarios mismos.
5.2 Reevaluación de las limitaciones de acceso
La sección 3.3 destacó las posibles limitaciones que los pobres tienen en su acceso a
los servicios de agua y saneamiento. La observación y evaluación trata de determinar
si estas limitaciones se han identificado correctamente o si se ha omitido algún punto
crítico. La evaluación puede ser difícil. Entre los problemas podemos citar:
(i) encarar múltiples limitaciones, identificar algunas correctamente, pero omitir
otras que son críticas para alcanzar los objetivos definidos; e
(ii) identificar una limitación pero no poder determinar si la falta de progreso se
debe a una política ineficaz, mala implementación del proyecto o identificación
incorrecta de la limitación.
42
Las preguntas clave que podrían guiar la evaluación de las limitaciones elegidas u
omitidas son:
ü ¿Se eliminaron las limitaciones identificadas de acceso al servicio por medio de la
intervención seleccionada?
ü Si algunas de las limitaciones identificadas no se pudieron eliminar, ¿pudo el proyecto
alcanzar sus objetivos?
ü Si no se pudieron alcanzar los objetivos, ¿se adoptaron diferentes enfoques y herramientas
para superar las limitaciones?
5.3 Evaluación de la eficacia de las intervenciones
seleccionadas para la reducción de la pobreza
Una vez reevaluadas las limitaciones de los pobres para el acceso al servicio, se podrá
evaluar la eficacia de las intervenciones utilizadas para eliminar dichas limitaciones.
Aunque la intervención esté dirigida a una limitación específica, se debe evaluar, por
un lado, hasta qué punto se eliminó la limitación y, por otro, si el estado de pobreza se
vio afectado.
Si bien el capítulo titulado Datos sobre la pobreza y su medición proporciona una
guía general para la medición de resultados con respecto a la pobreza, los indicadores
adecuados de agua y saneamiento variarán por subsector, como se analiza a
continuación. Para todos los proyectos, los indicadores se deben elegir tomando en
cuenta la carga que su recopilación y análisis representa para los instrumentadores del
proyecto. Luego se enfocarán cuidadosamente, para que reflejen los objetivos de cada
proyecto.
5.3.1 Evaluación de los resultados de las intervenciones de agua y saneamiento
en zonas rurales
La observación de las intervenciones en agua y saneamiento rural frecuentemente es
más difícil, debido a la escala más reducida y estructuras de entrega más variadas de
estas intervenciones. Los indicadores se deben elegir de modo que reflejen el diseño
del proyecto con relación a su mecanismo de entrega, por ejemplo, grupos
comunitarios, proveedores privados de pequeña escala o las autoridades
administrativas locales. A menudo, la participación es un problema de diseño crítico en
la prestación y observación de servicios rurales de agua y saneamiento. En la Nota
técnica 8 se presenta una lista de indicadores utilizados en los proyectos rurales de
agua y saneamiento.
5.3.2 Evaluación de los resultados de las compañías de servicios
La mayoría de las compañías de servicios públicos llevan algún tipo de estadísticas de
resultados. Pero está menos desarrollado el uso de estas estadísticas con el fin de
mantener informadas a las partes interesadas sobre los resultados relativos de las
distintas compañías. Puede haber grandes disparidades de desempeño dentro de un
mismo país y entre países, incluso aquellos que se encuentren en la misma etapa de
desarrollo. Un desempeño inadecuado, realzado por esas comparaciones, por lo
general revela que los peores operadores tienen tarifas bajas, un mal sistema de
cobranza, altos niveles de fugas en el sistema y altos costos operativos. El resultado
43
final es una falta de fondos suficientes, que se puedan invertir en el sistema con el fin
de ofrecer agua de buena calidad y expandir la cobertura del servicio, especialmente
para los pobres.
Una iniciativa actual del Banco Mundial ayuda a los países clientes del Banco a medir
los resultados de sus compañías de servicios de agua y saneamiento. Llamada la
iniciativa del Juego Inicial de Evaluaciones Comparativas (Benchmarking Start-Up Kit),
incluye una combinación de recursos de software mediante la cual el usuario podrá
compilar un conjunto representativo de indicadores de resultados para el sector. El
Juego incluye definiciones estándar de datos, enfoques de computación y métodos de
presentación. Los indicadores se clasifican bajo los títulos amplios de:
Cobertura
Agua no contabilizada
Rendimiento de la red de tuberías
Calidad del servicio
Resultados financieros
Producción y consumo de agua
Prácticas de medición
Costos y personal
Facturación y cobranza
Inversiones de capital
6. Resumen
Este capítulo ha descrito elementos que pueden formar parte de la contribución del
sector de agua y saneamiento a una estrategia nacional para la reducción de la
pobreza. Se han destacado las vías a través de las cuales los servicios de agua y
saneamiento afectan el estado de pobreza y enfatizado la importancia de entender
perfectamente la forma en que los pobres usan los servicios. También se ha destacado
que, entre distintos sectores pobres, el uso puede variar de una región a otra, entre
zonas rurales, urbanas y poblados pequeños, o por género, origen étnico y gravedad
de la pobreza. En este ambiente complejo, sólo se podrá diseñar una estrategia eficaz,
que llegue efectivamente a los grupos deseados, a través de consultas con estos
grupos.
Todos, sin importar nuestra situación económica, contamos con servicios de agua y
saneamiento. Pero los niveles de tal servicio varían enormemente, incluso dentro de la
categoría amplia de pobres. Ciertas diferencias en los niveles de servicio, tal como la
presión de suministro, son asuntos de conveniencia, pero otras, como los niveles de
agentes patógenos en el agua potable o letrinas capaces de aislar las heces del
contacto humano, afectan fundamentalmente la salud, la educación y otros atributos
que pueden exacerbar o hacer más llevadero el estado de pobreza. Una buena
estrategia para la reducción de la pobreza se debe concentrar en estos últimos
aspectos del servicio de agua y saneamiento.
La mayoría de los pobladores de zonas rurales y, en casi todos los países, la gran
mayoría de los pobres urbanos, dependen de un suministro privado para satisfacer sus
necesidades de agua y saneamiento. De hecho, la evidencia actual indica que los
servicios de agua y saneamiento proporcionados por el sector público no proveen un
servicio eficiente ni alcanzan a los segmentos más pobres de la población. Una
44
estrategia apropiada de agua y saneamiento debe reconocer la centralidad de la
prestación privada del servicio y planearse consecuentemente
Por lo tanto, este capítulo recomienda un enfoque estratégico que se concentre
primero en lograr un entorno de política sólido, que apoye las prestaciones privadas
existentes. Una función importante del gobierno podría ser el establecimiento de
instituciones de microcrédito y otras medidas que eviten llegar a un servicio subsidiado
insostenible pero, por otro lado faciliten la implantación de las mejoras reclamadas por
los pobres. En los casos en que continúa la prestación y administración directa de
servicios por parte del gobierno, se recomienda una evaluación inmediata, mediante el
uso de parámetros comparativos nacionales e internacionales, con el objeto de
determinar los niveles de eficiencia. Es muy poco probable que una estrategia a futuro
quiera ampliar la prestación directa del servicio por parte del gobierno; más bien
debería buscar formas de aumentar la presión competitiva sobre los servicios
existentes.
Para tener éxito, la estrategia debe adaptarse a nuevos conocimientos y
circunstancias. Por este motivo, uno de los elementos de la estrategia para la
reducción de la pobreza deberá ser un programa de observación y evaluación que
proporcione información continua sobre los aspectos que funcionan bien y mal. Este
capítulo concluye con la recomendación de programas de observación y evaluación
que dependan de una buena participación de los sectores pobres mismos.

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