EL POR QUE DE LA REGULACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS CON IMPLICACIONES PARA LA ARGENTINA


EL POR QUE DE LA REGULACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS CON IMPLICACIONES PARA LA ARGENTINA

Pablo T. Spiller

1998

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EL POR QUE DE LA REGULACION
DE LOS SERVICIOS PUBLICOS
Pablo T. Spiller*􀀀
Cuaderno 2 Diciembre de 1998
* Investigador Visitante, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional, Fundación Gobierno y Sociedad.
Catedrático Joe Shoong de Negocios Internacionales y Política Pública, Universidad de California, Berkeley y
Principal, LECG Inc.
Las opiniones y puntos de vista expresados en este documento son del autor y no reflejan necesariamente los de la
Fundación Gobierno y Sociedad. Registro de Propiedad Intelectual en trámite.
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EL POR QUE DE LA REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS
PÚBLICOS
CON IMPLICACIONES PARA LA ARGENTINA
Pablo T. Spiller*
Fundación Gobierno y Sociedad
30 de diciembre de 1998
* Investigador Visitante, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional, Fundación Gobierno y
Sociedad, Buenos Aires; Catedrático Joe Shoong de Negocios Internacionales y Política Pública,
Universidad de California, Berkeley, y Principal, LECG Inc. El autor puede ser contactado en
Pablo_T._Spiller@lecg.com. Este trabajo fue presentado originalmente en la Conferencia sobre
Regulación en la Argentina organizada por la Universidad de Buenos Aires, Octubre 24 de 1998.
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I. Introducción
La reforma de la provisión de servicios de infraestructura en Argentina ha sido de un
alcance inusitado a nivel internacional. Desde 1990, los monopolios de empresas
públicas en sectores de gas, electricidad, telecomunicaciones, agua, correo y en los
distintos subsectores proveedores de la infraestructura de transporte (trenes, caminos,
puertos y aeropuertos) fueron reemplazados por operadores privados. Esta
transformación ha llevado a un aumento sustancial en la calidad de los servicios
públicos, como a su vez en la relación operador/cliente. Sin embargo, dichas
transformaciones no fueron realizadas con un enfoque común, teniendo los distintos
sectores amplias diferencias en su organización, su regulación como en su operación y
en los resultados visibles por los usuarios. A su vez, las restricciones a las políticas
tradicionales de gasto público procedente de la ley de convertibilidad y de la
globalización ha hecho que la política pública se base en los próximos años más en la
creación de subsidios cruzados a través de la regulación que a través de programas de
gasto público. Ello lleva a la necesidad de entender el por qué de la regulación de los
servicio públicos.
En general, se otorgan dos razones fundamentales para la regulación de servicios
públicos: por un lado, el hecho de que las grandes economías de escala llevan a que
hayan pocos operadores, otorgando por lo tanto al operador incumbente un supuesto
poder monopólico. Por otro lado, las mismas economías de escala implican que sea
eficiente que exista un solo operador, lo cual lleva a que se deba regular.
Lamentablemente, dichas razones son inválidas: por un lado, no está claro de que hayan
grandes economías de escala en la operación de servicios públicos. Lo que sí hay son
economías de densidad. La diferencia entre una y otra es fundamental para entender el
por qué de la regulación. Las economías de densidad implican que manteniendo
constante la red, un aumento en la demanda lleva a una reducción en el costo medio.
Ello no implica, sin embargo, que un aumento de la demanda baje los costos medios (es
decir, que existan economías de escala). Por ejemplo, si en la distribución de agua,
electricidad o gas se duplicase la red de distribución manteniendo los niveles de
densidad, los costos promedios probablemente no cambien. Es por ello que en Chile el
número de compañías de distribución de electricidad se duplicó en una década, de 12 a
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más de 20, o que en Noruega existan más de 240 y en Nueva Zelanda más de 40
compañías de distribución de electricidad. Más aún, en un régimen de libertad de
entrada, las compañías de distribución tendrían varios tipos de competencia: por la
expansión, por parte de grandes usuarios que podrían otorgar servicios a usuarios
ubicados en la cercanía de su localidad, a por la duplicación de redes. Más aún, la
duplicación de redes no es un mal. Simplemente demuestra que la regulación de la
interconexión falla en que se da incentivo a que se invierta en lugar de que se
interconecten.
Por lo tanto, ambas razones para la regulación tradicional de servicios públicos son
inválidas. No es el poder de mercado tradicional ni la potencial duplicación de activos
lo que llama a la regulación. En vez, es el hecho de que estos sectores son
esencialmente frágiles y fácilmente suceptibles a la manipulación política. En dichas
circumstancias, es necesario otorgar un marco institucional estable y creíble que otorgue
a los operadores, tanto públicos como privados, incentivos para invertir e innovar. A su
vez, dadas las mismas características del sector, existe la necesidad de salvaguardar el
acceso a usuarios, lo cual lleva a requerir la interconexión. El propósito de este trabajo
es elucidar cual debe ser la agenda regulatoria para la Argentina en los próximos años.
II. El problema de los servicios públicos
Los servicios públicos son industrias frágiles: primero, porque una gran proporción de
sus activos son hundidos -paradojicamente, muchos de ellos son realmente hundidos en
la tierra, como en el caso de los servicios de agua y de gas; segundo, porque sus
tecnologías exhiben generalmente importantes economías de escala o densidad en al
menos un tramo de su estructura productiva; y tercero, porque sus productos son de
consumo masivo y por lo tanto su clientela potencial incluye a la mayoría de los
votantes de la ciudad o del Estado. Si consideramos, por ejemplo, el caso de una
compañía de distribución de energía eléctrica, observamos que sus activos tienen muy
poco valor para usos alternativos; las externalidades de las redes y las economías de
densidad implican que puede no ser económico tener múltiples cables en una misma
calle; y finalmente, su producto es consumido por una gran proporción de la población
de una ciudad.
5
Estas tres características se ubican en el centro de los problemas contractuales que
tradicionalmente han implicado la necesidad de regulación de los servicios públicos por
parte del estado. A su vez, hacen a la fijación de precios de dichos servicios
inherentemente política. La razón para la politización de los precios de infraestructura
tiene tres componentes. Primero, el hecho de que un amplio margen de las inversiones
en infraestructura sea hundido, implica que una vez que las inversiones fueron
realizadas, el operador va a estar dispuesto a operar siempre que los ingresos operativos
excedan a los costos operativos. Como los costos operativos no incluyen un rendimiento
sobre las inversiones hundidas (sino sólo sobre el valor alternativo de estos activos) la
compañía va a estar dispuesta a operar aún si los precios están por debajo del promedio
total de los costos. Segundo, las economías de escala o densidad implican que en la
mayoría de los servicios públicos habrá pocos oferentes en cada localidad. Por lo tanto,
la sospecha de ejercicio de poder dominante o de monopolio siempre va a rodear la
operación de dichos servicios. Finalmente, el hecho de que sus productos sean de
consumo masivo implica que los políticos y grupos de interés estén siempre atentos al
nivel de precios.
Oportunismo Gubernamental
Por lo tanto, el consumo masivo, las economías de escala y las inversiones hundidas
proveen a los gobiernos (nacionales o locales) oportunidades para comportarse de forma
oportunista con respecto a la compañía inversora, ya sea ésta de propiedad pública o
privada1. Por ejemplo, una vez que las inversiones fueron “hundidas”, el gobierno puede
tratar de restringir la flexibilidad de la compañía operante en la fijación de precios.
Asimismo, puede requerir a la misma que lleve adelante inversiones especiales o
determinadas pautas de compras o de empleo. Finalmente, también hasta puede intentar
restringir los movimientos de capital. Todos estos son intentos de expropiar los costos
hundidos por medio de medidas administrativas. De esta manera, observamos que la
expropiación puede ser indirecta y llevada adelante por medios no transparentes.
La expropiación de los activos hundidos de la firma, de todas maneras, no significa que
el gobierno tome la operación de la compañía: más bien, significa que desde el gobierno
1 En Spiller y Savedoff (1998), este problema es tratado en profundidad. Véase Spiller P.T. y W.
Savedoff, Spilled Waters: The Political Economy of Water Regulation in Latin America, a publicarse,
InterAmerican Development Bank, (1998). También véase, Levy, B., y P.T. Spiller, Regulation,
Institutions and Commitment, Cambridge University Press, Cambridge, MA (1996).
6
se fijan las condiciones de operación de la compañía de manera tal que sólo se
compensa a la firma por sus costos operativos y el ingreso sobre sus activos noespecíficos.
Esos ingresos proveerán a la firma de suficientes incentivos ex-post para
operar, aunque no para invertir. De esta manera, si bien el gobierno puede atribuirse el
mantenimiento y protección de los derechos de propiedad -según una concepción
tradicional de los mismos-, al mismo tiempo puede intentar sutiles expropiaciones a
través de la regulación. Ello explicaría las razones por las cuales, en América Latina, la
expropiación administrativa de activos hundidos prevaleció más que la expropiación
directa de los servicios sin ningún tipo de compensación.2
La expropiación administrativa de los activos hundidos de una firma puede ser
políticamente beneficiosa para un gobierno si los costos directos (pérdida de reputación
en relación con otros servicios públicos, falta de inversiones) son pequeños comparados
con los beneficios (en el corto plazo) de ese tipo de acción (por ejemplo, lograr
reelecciones por medio de reducir los precios de los servicios, atacar monopolios, etc.),
y si los costos institucionales indirectos (por ejemplo, los que surgirían a partir de
ignorar a la justicia, de no seguir los debidos o tradicionales procesos administrativos,
etc.) no son muy grandes.
La expropiación de activos hundidos debería tender a ser mayor en aquellos países
donde los costos institucionales indirectos de medidas de tal tipo son bajos (cuando no
se requieren procedimientos formales o informales para la toma de decisiones
regulatorias, cuando la política regulatoria está centralizada en la administración,
cuando la justicia no tiene el poder de revisar decisiones administrativas, etc.).
Asimismo, la expropiación de activos hundidos también debería ser mayor en aquellos
países donde los costos institucionales directos también son bajos y, más importante,
donde el horizonte temporal del gobierno es relativamente corto.
Si los operadores avizoran la posibilidad de ese tipo de expropiaciones, su reacción más
probable será no llevar adelante las inversiones previstas3. Por lo tanto, el problema
asociado al oportunismo gubernamental es más un problema de mediano y largo plazo,
2 En Spiller (1995) se detallan los casos de la nacionalización de la Compañía de Gas Uruguaya y el de la
Unión telefónica del Río de la Plata en la administración peronista. Véase Spiller, P.T., “Institutions and
Commitment”, Industrial and Corporate Change (1995).
3 En ese contexto, la intervención gubernamental directa podría llegar a ser la única alternativa.
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ya que en el corto plazo no va a haber un deterioro evidente en la calidad ni en la
operación, aunque sí se dará el estancamiento en los planes de inversión.
En líneas generales, el oportunismo gubernamental se puede manifestar de dos maneras
diferentes: tanto a través de cambios en la interpretación de las reglas existentes, como a
través de cambios en las mismas reglas de juego. En el primer caso, puede ocurrir que
como la legislación es vaga, la agencia regulatoria interprete a la misma según su propia
conveniencia política. A su vez, los cambios en la interpretación también pueden
originarse a partir de decretos presidenciales que vayan en ese sentido o, en el caso de
existir, por la alteración misma de los decretos reglamentarios. Por cierto, estos últimos
son riesgos muy presentes en la realidad Argentina. En lo que se refiere al cambio en las
reglas de juego, resulta un cambio clave el papel del Poder Legislativo.
Implicancias del Oportunismo Gubernamental.
Hemos considerado más arriba cúales son los incentivos que afronta el gobierno para
intervenir de manera oportunista con respecto a la compañía inversora. Frente a dichos
incentivos, si el gobierno quiere motivar la inversión, entonces tendrá que diseñar
arreglos institucionales que limiten la posibilidad de oportunismo una vez que las
inversiones fueron llevadas a cabo. Dichos arreglos institucionales no son otra cosa que
el diseño de un marco regulatorio, el cual deberá estipular los procedimientos para la
fijación de precios, para la resolución de conflictos entre partes, para las políticas de
inversión, etc. En otras palabras, la regulación, si es creíble, soluciona un problema
contractual central entre el gobierno y los operadores de servicios públicos restringiendo
la posibilidad de oportunismo gubernamental (es decir, restringiendo las probabilidades
de expropiación de activos hundidos). Sin embargo, esto no significa que los operadores
tengan que recibir garantías sobre las tasas de retorno, o que se les deba otorgar
licencias exclusivas. De todas maneras, en algunos países ese tipo de garantías pueden
ser la única forma de limitar la discrecionalidad gubernamental.
Si el marco regulatorio no es lo suficientemente creíble (es decir, si existe un alto riesgo
de oportunismo gubernamental, y por lo tanto, también es alto el riesgo de expropiación
de las rentas asociadas a las inversiones) es de esperar que se vea afectado
sensiblemente el nivel de inversiones, pudiendo llevar a una situación de subinversión.
No obstante, puede ocurrir que los operadores deseen seguir invirtiendo, aunque cabe
8
aclarar que lo harán exclusivamente en aquellas áreas donde los beneficios sean
elevados y donde el período para recuperar la inversión sea relativamente corto.
En segundo lugar, el oportunismo gubernamental lleva a distorsiones tanto en términos
de calidad como tecnológicos. Dado que el mantenimiento puede no resultar eficiente,
la falta del mismo seguramente repercutirá sobre la calidad. En lo que se refiere a las
tecnologías, un inversor racional optará por aquellas menos hundidas y más genéricas.
Por ejemplo, en el caso del servicio de telefonía, existirían incentivos para operar con
servicios inalámbricos fijos y no con cables.
En tercer lugar, el oportunismo gubernamental también trae aparejado la imposición de
precios altos, así como también una transferencia anticipada de rentas. Frente al riesgo
de oportunismo gubernamental, un inversor racional va a exigir ex ante precios muy
altos para compensar por anticipado una probable expropiación de rentas. Sin embargo,
es importante destacar que dicha situación puede resultar políticamente insostenible. En
este sentido, es factible creer que los inversores en telefonía en Argentina, al momento
de la privatización, pensaban que el régimen regulatorio era completamente no creíble
y, por lo tanto, el riesgo de oportunismo gubernamental muy elevado. De esta manera, y
frente a ese alto riesgo, fue una estrategia totalmente racional exigir precios muy
elevados para así recuperar su inversión en un período muy corto de tiempo.
Recapitulando, un alto riesgo de oportunismo gubernamental resulta en estas tres
distorsiones. A su vez, ellas pueden generar conflictos entre los operadores y el
gobierno. Los motivos de este eventual conflicto no resultan muy difíciles de
comprender. Por un lado, los inversores ven amenazadas las rentas previstas para sus
inversiones. Por otro lado, el gobierno no obtiene un servicio que materializa las
inversiones originalmente previstas, con la tecnología y calidad deseada, y con precios
políticamente aceptables. Otra vez, los conflictos que tuvieron las empresas telefónicas
en Argentina en el periodo subsiguiente a la privatización – fundamentalmente después
de la implementación de la Ley de Convertibilidad – es un claro ejemplo de este
razonamiento.
Por último, resulta importante destacar que, en el caso que la operación de los servicios
públicos en cuestión esté en manos privados, este tipo de conflictos puede resultar en
9
propuestas de re-nacionalización que, en defintiva, reflejarían la incapacidad de
desarrollar instituciones regulatorias que limiten el potencial para el oportunismo
gubernamental. Lo ocurrido recientemente con los servicios de agua en la provincia de
Tucumán brinda evidencia en este sentido, como a su vez las cuantiosas experiencias de
nacionalización de servicios públicos en América Latina durante este siglo.
III. Objetivos Fundamentales de la Regulación de los
Servicios Públicos.
Teniendo en cuenta el problema del oportunismo gubernamental y sus perniciosas
consecuencias, se puede entonces enunciar cúales serían los objetivos fundamentales de
la regulación de servicios públicos. De lo argumentado hasta ahora se desprende que el
principal objetivo de la regulación es limitar el oportunismo gubernamental para así
garantizar una optima inversión, calidad y, en el largo plazo, bajos precios. Es decir,
otorgar credibilidad a la inversión en el sector.
Se suele argumentar que otro objetivo de la regulación es la defensa del consumidor. En
ese sentido, la experiencia en la mayoría de las industrias de servicios públicos
demuestra que la mejor defensa del consumidor es la promoción de competencia y no
necesariamente la regulación. Para favorecer el desarrollo de mercados competitivos es
de crucial importancia la existencia de reglas claras que establezcan cuáles son las
conductas monopólicas o anticompetitivas que se pretende prohibir. De todas maneras,
no está claro que las agencias de regulación sectoriales deban ser las encargadas de la
defensa de la competencia. Más bien, dada la necesidad de decentralizar la regulación,
para impedir el desarrollo de entidades reguladoras con poderes demasiados amplios,
los encargados de la defensa de la competencia deberían ser agencias especializadas.
Credibilidad e Instituciones
La credibilidad y efectividad de un marco regulatorio –y por lo tanto su capacidad de
facilitar la inversión privada- varía según las instituciones políticas y sociales de un
país. Ellas no sólo afectan la capacidad de limitar la acción administrativa, sino también
tienen un impacto independiente sobre el tipo de regulación que puede ser
10
implementada, y por lo tanto sobre el apropiado balance entre credibilidad y
flexibilidad. Por ejemplo, reglas regulatorias relativamente eficientes generalmente
requieren otorgar un margen de discreción importante a los reguladores. Por lo tanto, a
menos que las instituciones de un país permitan una separación entre arbitrariedad y una
adecuada discrecionalidad regulatoria, los sistemas que otorgan demasiada discreción
administrativa pueden no generar los niveles de credibilidad, y por ende de inversión y
bienestar que se esperan de la participación del sector privado. Por el contrario, algunos
países pueden tener regímenes regulatorios que limitan drásticamente el alcance de la
flexibilidad regulatoria. Si bien ese tipo de regímenes regulatorios pueden verse
ineficientes, en los hechos puede que se ajusten a las características institucionales del
país en cuestión, proveyendo substanciales incentivos para la inversión.
Dos tipos de instituciones otorgan credibilidad a un entorno regulatorio: instituciones
macro, que yo considero en la problemática del diseño institucional como instituciones
exógenas, e instituciones micro, que yo considero como endógenas. En cuanto a las
instituciones macro, la credibilidad está influenciada por la estructura de gobierno, en
particular el nivel de centralización del mismo. En particular, gobiernos con un poder
ejecutivo muy fuerte no sujeto a fuertes contrapesos institucionales por parte del poder
legislativo y judicial, tienden contra la credibilidad, pues cambios en los gobiernos
traerán con ellos el potencial para un cambio drástico de política.
Un gobierno sin contrapeso legislativo es o un gobierno dictatorial, o un gobierno que
debido al sistema electoral o constitucional tiende a generar poderes ejecutivos y
legislativos naturalmente alineados. Sistemas parlamentarios, y en particular aquellos
con características bi-partidistas, generan poderes ejecutivos en los que el parlamento no
constituye un contrapeso a su poder. A su vez, un ejecutivo sin contrapeso judicial se
da en aquellos casos en que el poder judicial está supeditado al ejecutivo sea porque éste
puede, a través de su control de la legislatura, revocar decisiones judiciales (el caso de
los sistemas parlamentarios con fuerte bipartidismo), o porque el ejecutivo
sistematicamente nombra a los miembros de la Corte, o porque la Corte sucumbió a la
corrupción, en cuyo caso el poder ejecutivo puede utilizar la posibilidad de destitución
para controlar las decisiones políticas.4
4 La Corte Suprema Argentina tiene uno de los nivels de rotatividad más elevados del mundo. Eso es
consistente con el hecho de que todo gobierno, sea civil o militar, en los últimos 50 años nombró a la
11
En cuanto a las instituciones micro, las que considero endógenas al proceso de diseño
regulatorio, el factor fundamental es la forma de la toma de decisiones regulatorias. La
credibilidad puede ser obtenible con una gran variedad de procedimientos regulatorios,
siempre y cuando se encuentren en su lugar tres mecanismos complementarios que
restringen la arbitrariedad en la acción administrativa: primero, la discreción regulatoria
tiene que ser limitada en todo lo relativo a la fijación de precios y tarifas; segundo,
también tiene que ser limitada (ya sea en términos formales o informales) la capacidad
de cambiar el marco regulatorio; y tercero, la estructura institucional debe evitar las
desviaciones de los límites antes mencionados.
Sumariamente, una agencia reguladora que tiene amplia discrecionalidad en la fijación
de precios puede, por un lado, estar expuesto a los intentos de manipulación por parte de
los operadores,5 pero, por otro lado, también lo estará a los intentos de manipulación por
parte del sector político – con el consiguiente aumento en el riesgo de oportunismo
gubernamental. Por lo tanto, para generar credibilidad se necesita un sistema de fijación
de precios que otorgue poca discrecionalidad a la agencia reguladora. A su vez, al
sistema político no le tiene que ser sencillo cambiar los marcos regulatorios ya que si
éstos pueden ser cambiados relativamente fácil – por ej. vía decreto o actos
administrativos – se le estaría otorgando al sistema regulatorio una fluidez demasiado
grande que aumentaría el riesgo de oportunismo político.
La regulación es un problema de diseño. Por un lado, tenemos el problema relacionado
con la obtención de credibilidad, para lo cual es clave limitar la discrecionalidad. Sin
embargo, también pretendemos que el sistema sea flexible, adaptable a circunstancias
cambiantes y novedosas. Vemos entonces que el problema central en el diseño de
sistemas regulatorios es un aparente trade off entre credibilidad y flexibilidad.
La evidencia sugiere que la credibilidad regulatoria puede ser desarrollada hasta en los
contextos que aparentan ser problemáticos. En ellos, es probable que se requiera de
regímenes regulatorios muy inflexibles (o sea, que otorguen poca discreción regulatoria)
mayoría de los miembros de la Suprema Corte. A su vez, la capacidad de comenzar juicio político a
jueces opositores ha sido otro factor que ha tradicionalmente restringido la independencia de la Corte
Argentina.
5 El llamado efecto “captura.”
12
para así desarrollar la credibilidad necesaria para estimular inversiones de largo plazo.
En este sentido, en países como la Argentina es preferible garantizar la credibilidad
antes que la flexibilidad regulatoria.
Discrecionalidad Regulatoria: Ambito
Cuando nos referimos a la discrecionalidad regulatoria, un primer aspecto de la misma
está relacionado con el ámbito regulatorio. Por ámbito regulatorio nos referimos a
cuáles son las responsabilidades del regulador en términos de acción regulatoria. En ese
sentido, si nos detenemos en el ámbito de regulación de un ente regulador argentino,
observamos que sus responsabilidades son varias. Por un lado los entes regulatorios
fijan precios. En el caso de electricidad, por ejemplo, el ente regulador fija precios
finales – precios al minorista -, pero a su vez también fija precios intermedios – aquellos
vinculados con el acceso y la interconexión. En el caso de las telecomunicaciones,
cuando exista competencia, también fijará precios intermedios y finales.
Pero sus responsabilidades no se limitan a la fijación de precios. Los entes regulatorios
argentinos también tienden a estipular las reglas de juego. Por ejemplo, la Secretaría de
Energía tiene un poder muy alto en la organización y operación de los mercados spot y
de contratos de energía. Más aún, dada su influencia y control sobre CAMMESA, el
ente organizador del mercado mayorista – el que a su vez realiza el despacho -, la
Secretaría no solamente controla la operación de los mercados sino del despacho de
energía, con el consequente control sobre la rentabilidad de los diversos operadores del
sistema.6
En mercados en que hay competencia, como ser electricidad, gas, telecomunicaciones,
los entes reguladores a su vez regulan la interconexión, y tienden a resolver conflictos
entre operadores. En este sentido, resulta interesante observar cómo la manipulación de
las reglas de juego tiene efectos distributivos muy grandes entre los operadores.7 Por
último, si sumamos a la lista de responsabilidades el papel que las agencias de
regulación juegan en la supervisión de inversiones, observamos que el ámbito
6 Para un análisis a la organización institucional del sector de electricidad, véase, Spiller, P.T. y C. Torres,
“Argentina’s Electricity Regulation: Its Performance, Credibility and Options for the Future,” Presented
to the Ministry of Economics, Argentina, 1996.
7 Las recomendaciones sobre operación del sistema mayorista de electricidad que publicó recientemente
la Secretaria de Energía en Argentina son una clara muestra de ello.
13
regulatorio es bastante amplio y generalmente definido en forma vaga. En cierta
medida, afecta a casi todos los aspectos de la operación.
Ahora bien, en este punto resulta importante destacar que cuanto mayor es el ámbito
regulatorio, menor será la credibilidad de todo el sistema. En otras palabras, cuanto
mayor es el ámbito regulatorio, también serán mayores las dimensiones del proceso
regulatorio susceptibles de ser manipuladas con el fin de obtener rentas políticas. En
este sentido, si lo único que se fijase fuesen los precios intermedios – en el caso de
electricidad el precio de acceso a las redes -, no sería mucho el margen de acción
discrecional del regulador y por lo tanto tampoco sería elevado el riesgo de oportunismo
gubernamental. Si en cambio el regulador fija los precios finales, los precios
intermedios, exige inversiones, pone precios debajo de costo en algunos casos y en otros
más altos y demás, entonces se eleva considerablemente la capacidad de manipular de
manera oportunista el proceso regulatorio.
Por otro lado, cuanto mayor el ámbito regulatorio, mayor la probabilidad de error
regulatorio. Los modelos de texto presumen que el regulador es no sólo benevolente –en
el sentido que su objetivo es maximizar el bienestar general- sino que también es
omnipotente, omnipresente y omnisapiente. Pero en la realidad, el regulador está
expuesto a tremendas fallas de información. Tampoco es benevolente, ya que está sujeto
tanto a presiones políticas como a presiones de los operadores. Por lo tanto, no
maximiza lo que los economistas llaman el bienestar social. Más bien, lo que el
regulador va a maximizar es un cierto beneficio político, el cual depende naturalmente
de su forma de nombramiento y potencial de renovación.
Regulación y Competencia
La regulación no es un buen substituto de la competencia. Lo ocurrido con la telefonía
de larga distancia en Chile es una excelente prueba de ello.8 A pesar de que previo a la
desregulación los precios estaban regulados basados en “costos marginales de largo
plazo,” con posterioridad a la entrada de la competencia los precios bajaron un 50%, y
finalmente se estabilizaron a un 30% por debajo de los precios regulados.
8 Más aun si tenemos en cuenta que Chile tiene uno de los sistemas regulatorios más sofisticados,
competentes y profesionales de américa sino del mundo. Véase, para una discusión del sistema chileno
de regulación, Corbo, V, R. Luders y P.T. Spiller, “The Foundations of Successful Economic Reforms:
The Case of Chile,” Pontificia Universidad Católica de Chile, 1997.
14
Regulación e Incentivos
La regulación tampoco es un substituto al otorgamiento de incentivos. Si tomamos el
caso de la regulación de Aguas Argentinas, podemos observar que la misma se realiza
mayormente por medio de un contralor de las inversiones a pesar de que la empresa no
tiene mayores incentivos económicos para la inversión. Ello conduce a que, por un lado,
el regulador necesite hacer un esfuerzo demasiado grande para conseguir la información
relevante, y por otro, a que el regulador entre en conflictos continuos con el operador,
con el resultado de que el proceso de inversión está sujeto a las vaguerías políticas.
Frente a ese problema la experiencia aconseja la adopción de un sistema de
otorgamiento de incentivos más que basar a la regulación en complejos controles –que
naturalmente generan conflictos y, potencialmente, pueden conducir al fracaso de la
misma acción regulatoria.
Autoregulación
Finalmente, la regulación tampoco es un substituto para la autoregulación. Los sectores
de servicios públicos están caracterizados a su vez por tener economías de redes.
Economías de redes requieren a su vez la cooperación explícita o implícita de los
operadores. Por ejemplo, en electricidad la determinación de la calidad del sistema
depende del manejo del equipo de cada uno de los operadores como así de las
inversiones que éstos realicen. Ambos aspectos pueden ser dictaminados directamente
por el ente regulador, como es en cierta medida el caso en Argentina,9 o pueden estar
determinados por los operadores mismos a través de un sistema decentralizado de toma
de decisión colectiva, lo cual conlleva a una auto-determinación del nivel de calidad
deseado por lo operadores. En el caso Argentino, el nivel de calidad del sistema está
determinado por las penalidades que las regulaciones imponen a los transportistas y
distribuidores. Pero esas penalidades no tienen ninguna relación con la calidad que los
operadores desean alcanzar en este momento. Un sistema de auto-decisión de la calidad
fue autodiseñado por el sector eléctrico neo-zelandés sin intervención estatal. Si bien no
es éste el lugar para dar un recuento detallado del mismo, cabe detallar que en Nueva
Zelanda el sector de electricidad creó una institucionalidad que permite a los operadores
9 Con la excepción de que la inversión en transmisión es parcialmente decentralizada. Véase Spiller y
Torres (1996) op cit.
15
expresar su aprobación, o no, de cambios en los niveles de calidad como así en los
costos requeridos para obtenerlos.10
En el caso de telefonía, la auto regulación puede ir por la eliminación de planes técnicos
fundamentales, los cuales en un mercado competitivo no cumplen ninguna función. En
cierta medida es como si un ente regulador desease determinar los estándares para
sistemas operativos de computación. La competencia llevó a que la plataforma
Windows sea superior – capaz que no técnicamente pero sí desde una perspectiva de
mercado – a la plataforma OS2 o a la McIntosh. De la misma manera, un operador de
telefonía que desea entrar con una tecnología que no es compatible con la del resto del
sistema no lo podrá hacer independientemente de lo que el ente regulador determine. A
su vez, los planes de numeración no tienen por qué ser determinados por el ente
regulador. Ellos pueden ser desarrollados por una entidad privada siempre y cuando sea
abierta a nuevos operadores.
La autoregulación remueve al regulador de numerosas actividades en las que su
participación no es necesaria. La autoregulación, sin embargo, abre la posibilidad de
que los operadores usen a la autoregulación para limitar la entrada o la competencia. Es
por ello que la autoregulación debe ir acompañada de la supervisión (por parte del ente
responsable de defensa de la competencia) de que dicha autoregulación no perjudica a la
competencia.11
IV. Lecciones de la Experiencia: Telecomunicaciones
Si echamos una mirada a la realidad de los servicios públicos, resulta inevitable deducir
que la competencia es factible en casi la totalidad de los mismos. Es factible en
telecomunicaciones, en electricidad, en gas, en transportes, en los aeropuertos y mismo
en agua. Por lo tanto, y teniendo en cuenta lo argumentado en párrafos anteriores, una
recomendación fundamental a los reguladores, políticos y tomadores de decisiones es
que, siempre que sea factible, procuren desarrollar la competencia.
10 Para una descripción con más detalle, véase Spiller, P.T., “Innovaciones Institucionales en el Sector
Eléctrico,” presentación a la Fundación Gobierno y Sociedad, Septiembre 10, 1998.
11 Esto fue lo que se hizo en Nueva Zelanda
16
En el caso de las telecomunicaciones resulta claro que la competencia ha llegado a todos
sus sectores, incluyendo “la última milla.” Hasta en el servicio local se tiene una
convergencia de oferentes alternativos: por cable, inalámbrica, por fibra óptica y por
satélite. Evidentemente, eso implica que el operador tradicional alámbrico tiene una
competencia potencial espectacular12.
Sin embargo, para que realmente funcione la competencia resulta imprescindible la
existencia de reglas de juego claras. Por un lado, no pueden haber exclusividades, ya
que, como resulta obvio, con ellas no hay competencia. Pero por otro lado, las reglas de
juego tienen que ser tales para que el campo de juego sea nivelado. Si el campo de juego
no es nivelado y se le pone a los operadores existentes trabas a la competencia, entonces
ella no va a dar los resultados esperados. A los fines de desarrollar la competencia en
telecomunicaciones, por lo tanto, resulta indispensable garantizar el acceso a tres
componentes fundamentales: clientes, cuellos de botella y espectro. Adicionalmente, el
regulador debe eliminar las restricciones de precio y procurar que los subsidios sean
directos y no cruzados. De no existir acceso a esos tres componentes, si hay
restricciones en la flexibilidad de precios, y si los subsidios son cruzados, la
competencia no se desarrollará y por lo tanto tampoco se experimentarán sus efectos.
Lamentablemente, es de esperar que ello ocurra en la Argentina en los próximos años.13
Acceso e Interconexión
Ahora bien, al analizar los problemas asociados con el acceso y la interconexión, es
necesario remitirse, en primera instancia, al problema que surge alrededor de los cuellos
de botella. En este sentido, es importante hacer incapié en que el único cuello de botella
relevante en telecomunicaciones es el enlace final, o la última milla, lo cual se necesita
para terminar llamadas. En términos muy simples, la última milla es aquella a la que
necesita tener acceso un operador para terminar una llamada de un cliente de su red en
12 En un trabajo para el gobierno de Noruega demostré que el monopolio Telenor tenía, en principio,
competencia sobre el 70% de sus clientes (probablemente el 95% de sus ingresos). Mismo cuando era
monopolio. Eso constituye competencia potencial con pequeña inversión puesto que ya existían redes de
fibra óptica, redes de cable, instalaciones de telefonía celular y demás. La competencia había llegado, y si
no había avanzado aun más era exclusivamente por las prohibiciones regulatorias que la limitaban. Véase
Spiller, P.T. “Unbundling and the Promotion of Local Telephone Competition: Is Unbundling Necessary
in Norway?” LECG Inc, March 1998.
13 Para un análisis de la situación Argentina, véase, Spiller, P.T., “De la Ilusión al Realismo: Hacia Una
Política de Competencia en Telecomunicaciones en Argentina,” Fundación Gobierno y Sociedad,
Diciembre 1998.
17
la red de otro operador. En principio, sin tener acceso al enlace del usuario final, dicho
operador no podría terminar la llamada, pues replicar dicha inversión sería
imposiblemente caro. Por otro lado, el resto de la red no constituye un cuello de botella,
pues mismo sin obtener acceso a dicha red, el operador podría conseguir formas
alternativas y económicamente viables para llegar al enlace final. Por lo tanto, para que
los operadores puedan terminar llamadas en redes de otros operadores, resulta
indispensable la existencia de un requerimiento de interconexión. Sin el mismo, el
operador nuevo entrante no va a poder operar. Sin embargo, resulta evidente que el
operador ya existente tiene grandes incentivos para no otorgar la interconexión puesto
que al negarse evita nuevos entrantes y competidores.14
Por otro lado, un sistema en el cual los clientes de un operador no pueden acceder a la
red de un operador competidor es un sistema que limita la competencia. El acceso a
usuarios de operadores locales es estándar hoy en día para empresas de larga distancia.
Pero, en principio, y dado que no existe diferencia substancial entre telefonía local o de
larga distancia, el acceso a usuarios de operadores locales por parte de otros operadores
para otorgar servicio de telefonía local es no solo factible, sino que ya está en existencia
en varios estados de los EEUU como así en Chile, El Salvador y Guatemala. Para que
el acceso a usuarios de otros operadores pueda ser implementado, tiene que existir un
requerimiento de interconexión para otorgar iniciación. Es decir, para que se pueda
mandar la llamada a través de unoperador diferente al que otorga acceso a la red. Si
existen este tipo de requerimientos, no sólo se puede terminar llamadas en redes
competidoras, sino que a su vez se puede captar llamadas de redes competidoras –
realizando así el transporte y llevando a las mismas a su destino final.
En varias jurisdicciones existen requerimientos de interconexión para transporte.15 Sin
embargo, su existencia no es particularmente conveniente ya que el transporte es de por
sí altamente competitivo. El Transporte competitivo se puede dar a través de redes
creadas para otros fines que la telefonía fija de voz, como ser redes inalámbricas o de
14El caso de Las Condes en Chile es sumamente interesante. La empresa Manquehue comenzó a operar
hace unos 20 años en dicha localidad de altos ingresos de la ciudad de Santiago y donde CTC no brindaba
servicios. CTC inicialmente le negó la interconexión. lo cual implicó que el crecimiento de Manquehue se
vió sumamente limitado, hasta que pudo obtener una decisión judicial forzando a CTC a otorgarle la
interconexión. Véase Corbo, et. al., op. cit.
15 Interconexión para otorgar transporte es similar a la desagregación del transporte.
18
datos.16 A su vez, la desagregación del transporte puede ser pensada como una forma
de facilitar el arbitraje. Por ejemplo, un operador A debe abrir su red para que otro
operador B la utilice para tomar llamadas de otra red (perteneciente a un operador C) y
terminarlas en otra red que no es la del operador A. Si un operador desea realizar ese
arbitraje, entonces debería realizar la inversión correspondiente.
La experiencia muestra que la interconexión debe ser regulada. La falta de regulación ha
llevado sistemáticamente a demoras. El ejemplo de Manquehe en Chile es por demás
interesante. A dicha empresa le llevó varios años obtener la interconexión con CTC, y
sólamente la obtuvo una vez que la Suprema Corte Chilena forzó a CTC a otorgársela.
Por otro lado, observamos que desde 1994 – año a partir del cual Chile tiene un
reglamento de interconexión – los problemas de interconexión han mejorado
substancialmente. Hoy Chile tiene el mercado local más competitivo del mundo. 17 Los
casos de el Reino Unido, Nueva Zelanda y México también confirman este argumento.
Sin embargo, habría que aclarar que la regulación de la interconexión no
necesariamente asegura rapidez. En el caso de EEUU, donde sin dudas hay una superregulación
de la interconexión, la competencia en el nivel estadual y local todavía tiene
mucho que mejorar. Es por ello que la clave pasa fundamentalmente por simplificar los
procesos de interconexión. En este sentido, la experiencia de países como Australia, El
Salvador, Guatemala y México resulta interesante para ser analizada.
Inherente a la regulación, en general, y a la interconexión, en particular, resulta la
negociación. Sin embargo, a través de la misma no siempre se arriba a buen término. En
los casos en que ello ocurre, es preferible usar arbitraje en vez de regulación directa. En
Guatemala, donde existe un sistema de regulación muy simplificado, ha habido a partir
del año pasado, 14 contratos de interconexión y todavía ningún arbitraje. El caso
opuesto es en EEUU, cuyo sistema de regulación es altamente complejo, y donde el
arbitraje ha sido utilizado todas las veces que AT&T ha participado en un contrato de
interconexión.
16 Véase Spiller, P.T. “Unbundling and the Promotion of Local Telephone Competition: Is Unbundling
Necessary in Norway?” LECG Inc, March 1998.
17 Véase Spiller, P.T. y C. Cardilli, “”The Frontier of Telecommunications Deregulation: Small Countries
Leading the Pack,” with Carlo Cardilli, Journal of Economic Perspectives, 1997.
19
La interconexión es un traje a medida, lo que conduce a que sea sumamente difícil
establecer los estándares de antemano. Por lo tanto, se debe dejar que las negociaciones
funcionen – obviamente, sujetas a reglas de costos claras que le permitan a los
participantes predecir con cierto rango cuáles van a ser los resultados de un arbitraje, si
es que hay uno. A su vez, conviene que se establezcan períodos máximos de
negociación y que el uso de “ofertas finales” sea un requerimiento para evitar ofertas
dilatorias. Finalmente, es recomendable tener tarifas de interconexión desagregadas. De
esa manera, nuevos entrantes pueden basarse en las tarifas de interconexión de un
contrato ya existente, y se evita tener que negociar todo nuevamente.
Recapitulando, para desarrollar la competencia es clave otorgar acceso a clientes y a
cuellos de botella, y eso se logra a través de la interconexión. Sin embargo el problema
no termina allí. En las telecomunicaciones también es fundamental el acceso al espectro
radioeléctrico.
Espectro
En la mayoría de los países el espectro radioeléctrico esta controlado por el gobierno. El
enfoque tradicional al respecto es que las decisiones sobre el acceso y uso del mismo
son decisiones administrativas. En otras palabras, se considera que corresponde a la
agencia reguladora determinar exactamente en qué se va a utilizar y quiénes pueden
acceder al espectro. Sin embargo, dicho enfoque ha llevado sistemáticamente a la
interferencia política y a una asignación sumamente ineficiente del espectro. En
particular, ha resultado en una amplia sub-utilización del mismo, en una rigidez
tecnológica muy elevada, y en la no innovación.
La experiencia reciente demuestra que es posible administrar el espectro sin tener que
determinar el uso específico para el cual se otorga. En Guatemala fundamentalmente,
pero también en Nueva Zelanda, Chile y en EEUU han habido muchas subastas sin
determinación tecnológica. Sin embargo, el país que más ha avanzado en crear un
sistema racional de uso del espectro es Guatemala.18 El espectro en Guatemala es hoy
considerado un producto. Es revendible, fragmentable (tanto horizontalmente –es decir
18 En Spiller, P.T. y C. Cardilli, 1998, “Towards a Market Based Approach to Telecommunications
Spectrum,” en inprenta, Yale Journal of Regulation, se detalla la experiencia Guatelmateca. Es
20
geográficamente- como verticalmente –en las bandas). Se ha eliminado casi en su
totalidad la asignación administrativa del mismo y ahora es el sector privado el que
determina el uso. El regulador se dedica a asegurar que los derechos de uso sean
respetados, es decir que no haya interferencia. La ley de Telecomunicaciones del año 96
especifica muy claramente los procedimientos para otorgar pedidos de espectro. A su
vez, esos procedimientos establecen una publicidad, indican requerimientos de subastas
y demás. Adicionalmente, se prevén requerimientos muy específicos de tiempo, de
manera tal que el regulador no puede “sentarse de por vida” sobre ciertas bandas.
Asimismo, tiene que llamar a subasta cuando hay más de un interesado y sólo puede
adjudicarlo directamente cuando hay sólo uno. Las subastas, a su vez, pueden ser
requeridas por los privados. Adicionalmente, la ley requiere que el regulador fomente
la competencia en telecomunicaciones a través de la fragmentación del espectro y
requiere, a su vez, la realización de subastas simultáneas para evitar problemas de
coordinación.19
Desregulación de Precios
Hasta ahora argumentamos acerca de la importancia del acceso a clientes, del acceso a
cuellos de botella y del acceso al espectro como políticas fundamentales para permitir y
desarrollar la competencia en telecomunicaciones. Sin embargo, para tales fines también
resulta que los precios sean flexibles y desregulados.
Por un lado, porque hay mucha competencia potencial tanto en telefonía fija como de
forma multimodal. Pero fundamentalmente, porque la rigidez de precios es inconsistente
con la competencia. Si los precios son fijos, los nuevos operadores van a dedicarse a
“descremar” el mercado – es decir, a sacar provecho de los mejores clientes y dejar sin
servicio, o con uno deficiente, a aquellos con menos recursos o más alejados.
Evidentemente, eso genera grandes incentivos a distorsionar la competencia y a frenar
la interconexión y la desagregación. Los Operadores que deben abrir sus redes para
otorgar a otros la posibilidad del “descreme” van a ser sumamente rehacios a seguir
dichas políticas, lo cual retardará la competencia. Ello no indica que mismo con precios
desregulados los operadores otorguen interconexión de voluntad propia. Como se
interesante que en la última Reunión Mundial de Telecomunicaciones ese país fue felicitado por la forma
en que llevó a cabo la simplificación del espectro
21
indicó previamente, la interconexión debe ser regulada. Pero al otorgar flexibilidad de
precio, se permite a los operadores incumbentes responder a la nueva entrada y por lo
tanto se les reduce el costo que les significa otorgar la interconexión.
Servicio Universal
Si analizamos la historia de todos los servicios públicos en América Latina, lo que
vamos a encontrar es que su baja penetración estuvo ligada, en general, a precios
distorsionados. Durante muchos años los precios de los servicios públicos para los
sectores populares y para aquellos habitantes alejados de los centros urbanos eran muy
bajos con relación a los costos20.
Tanto en telecomunicaciones como en electricidad, agua y gas la densidad es un factor
determinante de los costos medios. La mayoría de los costos son fijos y, por lo tanto,
cuanto mayor es la densidad menor va a ser el costo promedio.21 Eso lleva a que los
operadores tienen mínimos incentivos para otorgar acceso y servicio a sectores rurales y
sectores de bajos ingresos. Por lo tanto, para lograr el objetivo de servicio universal la
mejor recomendación es liberalizar los precios. Es decir, permitir que los precios
reflejen los costos. De esta manera, el operador va a tener incentivos para invertir
siempre y cuando haya demanda. En aquellos casos en los cuales la demanda es muy
baja, entonces se puede introducir un plan de servicio universal como se hizo en Chile o
en Guatemala. En ambos países, existe un fondo de servicio universal, en el caso de
Guatemala financiado directamente de la subasta del espectro. Se proponen proyectos a
ser subsidiados por dicho fondo y las subastas se realizan para determinar cuál será el
operador que otorgará dicho servicio. La subasta es por el mínimo subsidio.22
19 Por más detalles, véase Spiller, P.T., “Telecommunications Reform in Guatemala: A Report to the
IADB,” Septiembre 1996, LECG Inc.
20 En el caso de la telefonía se acostumbraba – y todavía se acostumbra – a subsidiar el servicio local con
el servicio de larga distancia. Ello significaba que los operadores sólamente obtenían beneficios con
aquellos usuarios que utilizaban mucho la telefonía internacional y la de larga distancia (aquellos
concentrados, por ejemplo, en la city). Ello derivaban en que los operadores se concentrasen más en
proveer servicio a los usuarios antes mencionados que a aquellos cuyo servicio estaba subsidiado.
21 En un estudio que LECG realizó recientemente para el ente regulador de Colombia se encontró
disparidades de 1/10 o 1/15 entre localidades, lo cual implica que precios de servicio local iguales a través
de todas las localidades significan unos subsidios cruzados gigantescos que son completamente
incompatibles con la competencia. Véase, LECG/Económica Consultores, 1998, “Informe Final Sobre el
Cálculo de Costos Medios Eficientes de Referencia y Cargos de Acceso: Presentado a la Comisión
Reguladora de Telecomunicaciones, Colombia,” Emeryville, CA.
22 Véase Spiller, P.T., “De la Ilusión al Realismo: Hacia una Política de Competencia en
Telecomunicaciones en Argentina,” Fundación Gobierno y Sociedad, 1999.
22
Requerimientos de Inversión
Como se mencionó más arriba, la tradición argentina en regulación es de tener
requerimientos de inversión. Ello se debe, fundamentalmente, a que dado que los
precios, en general, no son compensatorios, existe una total falta de incentivos para
realizarlas. Por lo tanto, la solución a esa falta de incentivos no es requerir inversión
sino flexibilizar los precios para que éstos se acerquen a los costos. Adicionalmente,
resulta aconsejable no tener requerimientos de inversión por dos razones. Primero,
porque los requerimientos de inversión han sistemáticamente llevado a conflictos de
interpretación e implementación. En ese sentido, la experiencia con el servicio de agua
en Argentina es particularmente interesante. Segundo, porque la competencia hace que
muchas veces las inversiones que en algún momento fueron obligatorias después sean
irrecuperables, creando un campo de juego desbalanceado. En Argentina, por ejemplo,
las companias de telefonía local han realizado grandes inversiones requeridas por el
plan de regulación y ahora, con competencia pero sin flexibilidad de precios, es muy
probable que no las puedan recuperar.
Ahora bien, si la falta de incentivos para invertir se debiese a la falta de demanda,
entonces existirían dos tipos de soluciones: 1) no realizar la inversión –si socialmente
no es conveniente; o 2) realizar la inversión pero con un subsidio directo financiado
desde el fondo de servicio universal.
Estándares Tecnológicos y Autoregulación
Así como los requerimientos de inversión suelen estar presentes en la agenda del
regulador, también suele estar en ella la fijación de estándares tecnológicos. En ese
sentido, la Subsecretaría de Electricidad en Argentina está continuamente
reglamentando sobre estándares tecnológicos. En Telecomunicaciones también ocurre
lo mismo a través de los Planes Fundamentales.
Sin embargo, si se mira este punto atentamente, uno se da cuenta que los mercados son
muy buenos para desarrollar estándares, lo cual sugiere que no hay necesidad de que
sean desarrollados por las agencias de regulación. Las partes pueden acordar estándares
entre ellas, o, cuando haya un problema de coordinación, a través de la autorregulación.
Obviamente, la auto-regulación tiene que estar sujeta a que no sea una forma de
23
cartelizar la industria, es decir a la defensa de la competencia. Un ejemplo típico que
sirve para mostrar sus potencialidades y virtudes es el plan de numeración en telefonía.
No existe ninguna lógica por la cual la agencia reguladora tiene que ser la que
determina el plan de numeración, ya que éste puede ser hecho por una empresa privada
a través de un grupo independiente de la industria.
Otro ejemplo de auto-regulación que amerita ser tenido en cuenta, es el de la fijación de
calidad en la transmisión de electricidad en Nueva Zelanda. Si miramos cómo se fija la
calidad de la transmisión en Argentina, vemos que fundamentalmente se lo hace a través
de las multas que la empresa transmisora debe pagar por fallas. Sin embargo, es
importante destacar que dichas multas están fijadas en el reglamento de forma arbitraria
y sin relación a las necesidades del mercado. Es decir, es probable que el mercado hoy
demande un nivel de calidad mayor que el que los trasmisores deseen otorgar dado el
nivel de las multas.
En Nueva Zelanda, en donde no existen agencias reguladoras de servicios públicos y los
operadores de servicios públicos sólo estan sujetos a lo que prevé la ley de defensa de la
competencia, la industria de electricidad llegó a su auto-regulación para determinar la
calidad. El problema en Nueva Zelanda era que los costos de transmisión eran muy
altos, aunque probablemente la calidad también lo era. Es decir, se estaba pagando
demasiado por una calidad que el mercado no quería. Sin embargo, los usuarios no
tenían forma de influenciar en el proceso de determinación de la calidad. Este problema
originó que se unieran y llegaran a un sistema descentralizado de fijación de calidad
común. Ello derivó, fundamentalmente, en la propuesta de creación por parte de la
industria de nuevas instituciones para determinar tanto el despacho como la fijación de
la calidad del sistema y de los cargos que cada operador debe contribuir.23
En la propuesta, la calidad común del sistema se fija por un procedimiento en el cual
solamente participan los que se llaman los compradores de calidad, es decir los usuarios
de la red. Paralelamente, se crearon unos procedimientos sumamente participativos y se
establecieron contratos tanto bilaterales – entre el transmisor y los usuarios – como
multilaterales – entre todos los usuarios del sistema y el transmisor -, con estándares
23 La propuesta fue realizada hacia fines de 1998, debiendo la Comisión de Competencia determinar,
previo a su implementación, si dicho procedimiento violaba o no la ley de defensa de la competencia.
24
mínimos de transmisión y con penalidades y retribuciones enforzadas por contratos, es
decir por la justicia.
Adicionalmente, se crearon dos instituciones: por un lado la institución de los
compradores de calidad (que son los usuarios) y por el otro la institución del
coordinador de la calidad común (al cual se le atribuyeron ciertas funciones que antes
pertenecían al despachador). Este coordinador de calidad común esta completamente
separado de la propiedad de la red. Lo más interesante está relacionado con el proceso
de toma de decisiones. En él, interviene un comité de seguridad de la red – compuesto
de diez miembros que son elegidos por los compradores de calidad -, el que está sujeto a
procedimientos sumamente detallados, limitando así potenciales arbitrariedades. A su
vez, se somete todo este procedimiento, así como también a los resultados que de él
derivan, a la posibilidad de ser revisado por la Comisión de Competencia.
V. Conclusión
En resúmen, ¿cuál es el modelo regulatorio que debería adoptarse en sociedades
relativamente desarrolladas como las nuestras? Muy sucintamente, dicho modelo
regulatorio tendría que procurar:
1. Promover la competencia en todos los sectores que sea posible.
2. En aquellos en los que todavía no se puede, otorgar mínima discreción regulatoria.
3. Siempre requerir la interconexión.
4. Desregular los precios finales siempre que sea posible.
5. Fomentar la autoregulación en todo lo relativo a estándares tecnológicos, teniendo
en cuenta que siempre que exista un relativo desarrollo de los mercados la autoregulación
es preferible a la imposición de requerimientos.
6. Asegurar el acceso.
Un modelo regulatorio basado en dichos seis puntos otorgan al inversor – sea público o
privado – la credibilidad institucional necesaria para invertir e innovar. A su vez, le
asegura al usuario la continua mejora en el servicio y la introducción de nuevos
servicios y productos.

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