LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA. DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA UNA MAYOR COMPETITIVIDAD Y EQUIDAD SOCIAL


LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA. DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA UNA MAYOR COMPETITIVIDAD Y EQUIDAD SOCIAL

DANIEL AZPIAZU

2002

Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas

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LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA UNA MAYOR
COMPETITIVIDAD Y EQUIDAD SOCIAL

LAS PRIVATIZACIONES
EN LA ARGENTINA
DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA UNA MAYOR
COMPETITIVIDAD Y EQUIDAD SOCIAL
DANIEL AZPIAZU
FUNDACIÓN OSDE / CIEPP
© 2002 Fundación OSDE – CIEPP
Impreso en la Argentina – Printed in Argentina
Queda hecho el depósito que marca la ley 11.723
ISBN: 987-
La Fundación OSDE tiene como uno de sus pilares la defensa del pluralismo,
por lo cual el presente trabajo no necesariamente expresa las ideas de la misma,
siendo el contenido de este ejemplar de exclusiva responsabilidad del
autor.
C.I.E.P.P
Centro Interdisciplinario
para el Estudio de
Políticas Públicas
DANIEL AZPIAZU
Miembro de la Carrera de Investigador Científico del CONICET y Director
del Proyecto “Privatización y Regulación en la Economía Argentina”,
SECYT-CONICET.
Se agradece la colaboración y el apoyo de Julieta Pesce y, en particular, de
Martín Schorr, cuyos aportes resultaron invalorables en el desarrollo de diversos
temas. Por supuesto, se los exime de toda responsabilidad respecto a
errores u omisiones del autor.
7
Introducción
El desarrollo de un vasto y acelerado programa de privatización de
empresas públicas, la no menos veloz apertura externa en los mercados
de bienes y servicios –con marcadas asimetrías asociadas al poder
de lobbying de determinados sectores–, la desregulación –en muchos
casos re-regulación también con disimilitudes manifiestas– de diversos
mercados, la flexibilización y precarización laboral han emergido,
sin duda, como pilares fundamentales del intento refundacional
neoconservador de la administración de los gobiernos de Menem. La
intensidad que asumieron tales transformaciones, sumada a la celeridad
y convergencia temporal en su implementación, convierte a la
experiencia argentina en un ejemplo casi pionero por su adhesión
plena a los parámetros neoliberales más preciados: privatización,
desregulación, apertura y subordinación creciente del trabajo al capital.
En realidad, en virtud de esas profundas transformaciones estructurales,
que en muchos casos asumieron formas casi
caricaturescas, el neoliberalismo doméstico ha encontrado –en la
década del noventa– el campo propicio para subordinar casi cualquier
otra expresión en el ámbito de las ideas y del conocimiento
que se contraponga a sus postulados y a sus recomendaciones. El
análisis de las privatizaciones concretadas bajo la administración
Menem pone de manifiesto que éstas constituyen uno de los ejemplos
más notorios de esa complacencia y satisfacción ideológica,
cuando no de obsecuencia por parte de quienes las hicieron posible
y de quienes resultaron sus privilegiados beneficiarios. En consonancia
con el muy importante papel que tales privatizaciones han
desempeñado en la reconstrucción del poder económico y con la
recurrente subrogación de los intereses sociales por los del capital
concentrado, algunos han sostenido una visión apologética y dog8
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
mática de las mismas con el fin de construir un escenario favorable
para el despliegue –en el plano superestructural– del fundamentalismo
y la prédica neoliberal.
Un elemento recurrente que ha sido reconocido como el factor que
justificaría los errores cometidos –y que incluso ni el neoliberalismo
ha podido dejar de soslayar– es el apuro con el que dichas
privatizaciones se desarrollaron y la consiguiente “señal política” que
emanaba de esa premura1. Sin duda, cualquiera sea la perspectiva de
análisis que se adopte, dos de los principales rasgos distintivos del
programa de privatizaciones desarrollado en la Argentina respecto a
otras experiencias internacionales relativamente contemporáneas han
sido la celeridad y lo abarcativo de sus realizaciones. Fuera de las
economías del ex-bloque soviético, no existe experiencia internacional
alguna en la que tanto patrimonio y tanto poder económico haya
pasado a manos privadas en tan poco tiempo.
La investigación de tal fenómeno es, en consecuencia, una instancia
necesaria no sólo para interpretar las características esenciales que
adoptaron las privatizaciones argentinas, sino también para delinear
o delimitar posibles escenarios futuros que tiendan a revertir los múltiples
y diversos problemas que ellas generaron, muchos de los cuales
no son de fácil solución.
A fines de los años ochenta, la Argentina se hallaba inmersa en una
profunda crisis económico-social que era expresión de un agudo enfrentamiento,
entre las distintas fracciones integrantes del bloque dominante,
que giraba en torno al destino que se le debía dar al excedente
nacional2. Mientras que los acreedores externos reclamaban que el
Estado restableciera el pago de servicios e intereses de la deuda externa
(el país estaba en default desde abril de 1988), los grupos económicos
pugnaban por el mantenimiento de los distintos tipos de subsidios
estatales con que se los había favorecido durante todo el decenio de
1. Véase el capítulo 11 de FIEL (1999), La regulación de la competencia y de los
servicios públicos. Teoría y experiencia argentina reciente, Buenos Aires, Fundación de
Investigaciones Económicas Latinoamericanas.
2. Para un tratamiento detenido de estas cuestiones, consultar Azpiazu, Daniel
(et al.) (2002), El proceso de privatización en Argentina. La renegociación con las empresas
privatizadas. Revisión contractual y supresión de privilegios y de rentas extraordinarias,
FLACSO/Página 12/Universidad Nacional de Quilmes/IDEP.
9
INTRODUCCIÓN
los ochenta (promoción industrial, estatización de la deuda externa
privada, sobreprecios en las compras estatales, etc.)3.
En ese contexto y por lo que históricamente significó el justicialismo
en la Argentina, la única forma de consolidar el programa económico
neoliberal impulsado por ese partido era a partir del sólido apoyo de
los grandes grupos económicos locales (nacionales y extranjeros) y, a
la vez, de los acreedores externos (y sus representantes institucionales,
esencialmente el Banco Mundial y el F.M.I.). Con este fin y también
para lograr un cambio radical de la imagen del justicialismo, la estrategia
política consistió en entregar una parte sustantiva del Estado,
precisamente la porción más rica –como las empresas públicas– por
sus potencialidades. En ese marco, por medio de las privatizaciones
lograron un cambio radical en la concepción que tenía la comunidad
de negocios respecto al gobierno justicialista que asumiera en plena
crisis hiperinflacionaria (1989)4. Efectivamente, el programa de
privatizaciones desarrollado presentó múltiples deficiencias en lo estrictamente
económico (subvaluación de activos, despreocupación por
el saneamiento previo de las empresas así como por difundir las tenencias
accionarias de las mismas, deficiencias e insuficiencias
reguladoras y normativas, desatención de la defensa de la competencia,
distorsiones en la estructura de precios y rentabilidades relativas
de la economía, etc.), pero fue muy exitoso en la consecución de los
objetivos políticos perseguidos ya que afianzó la confianza de la “co-
3. Si bien fuertemente enfrentadas, ambas fracciones coincidían en que la principal
variable de ajuste debían seguir siendo los ingresos populares. Basualdo, Eduardo
(2000), Acerca de la naturaleza de la deuda externa y la definición de una estrategia
política, FLACSO/Página 12/Universidad Nacional de Quilmes/IDEP.
4. En el caso de los acreedores externos, las privatizaciones permitirían restablecer
el pago de los servicios de la deuda externa –además de permitir el pago del
capital y de los intereses “caídos” en el período 1988-1990– mediante la instrumentación
del mecanismo de capitalización de los títulos de la deuda en la transferencia de
los activos estatales. En el caso de los grupos económicos locales y de los conglomerados
extranjeros radicados en el país, suponía la apertura de nuevos mercados y
áreas de actividad con un reducido –o, como se pudo comprobar luego, inexistente–
riesgo empresarial, en la medida en que se trataba de la transferencia o la concesión
de activos a ser explotados en el marco de reservas legales de mercado en sectores
monopólicos u oligopólicos, con ganancias extraordinarias garantizadas por los propios
marcos reguladores.
10
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
munidad de negocios”5 favoreciendo, en especial en el primer quinquenio
de la década, el ingreso de capitales, el crecimiento del consumo
doméstico, la renegociación de la deuda externa y, fundamentalmente,
la consolidación de nuevas bases y condiciones refundacionales del
desenvolvimiento económico y social del país.
En ese marco no resulta casual que, a diferencia de otras experiencias
como la británica, el desarrollo de dicho programa no comenzara
privatizando aquellas empresas o sectores de menor significación económica
y/o que se insertaban en entornos competitivos, o, por lo
menos, donde la condición de monopolios naturales podría verse
erosionada6. Esto resulta evidente si se piensa que el programa se inicia
privatizando dos de las más importantes y emblemáticas empresas
públicas (Aerolíneas Argentinas y ENTEL), las que el gobierno anterior
quiso privatizar y no pudo ante la oposición del mismo
justicialismo. Sin duda, los costos que implicaba aprender a privatizar
poco o nada interesaron a la administración gubernamental frente a
sus compromisos político-institucionales con los grandes grupos económicos.
En otras palabras, todo indica que la necesidad político-institucional
de privatizar a casi cualquier costo (social), con su contrapartida en
rentas (privadas) de privilegio, quedaría así justificada más allá de
toda otra consideración analítica al respecto. En efecto, estos problemas
se verían más que compensados por la celeridad que se le imprimió
al proceso en procura del reconocimiento, la confianza y el apoyo
de la comunidad de negocios local e internacional.
5. Aunque la experiencia privatizadora argentina resulta incomparable a la británica
en muy diversos planos (desde las identidades histórico-políticas de sus ejecutores
en especial, hasta el que se vincula con los tiempos y las formas de desarrollo, pasando
por el respectivo grado de preocupación real por el diseño regulador, la difusión
de la propiedad de las empresas en manos privadas, las instancias normativas, etc.),
en ambas se han presentado problemas similares, aunque en el Reino Unido estos
fueron mucho menores comparados con los de la Argentina: “Dados los antecedentes
políticos del programa de privatización del Reino Unido, quizá resulte sorprendente
descubrir que, en la práctica, se ha otorgado el mayor peso a las presiones de los
grupos de interés a corto plazo. Los más sorprendente es el escaso peso en verdad
asignado a los objetivos de la competencia y la regulación”. Véase Vickers, John y
Yarrow, George (1991), Un análisis económico de la privatización, México, Fondo de
Cultura Económica.
6. A este respecto, consultar Vickers, John y Yarrow, George, op. cit.
11
INTRODUCCIÓN
En la medida en que, gracias a la privatización de empresas estatales,
se pudiera hacer converger los intereses de los acreedores externos
y los del capital concentrado radicado en el país, el círculo vicioso
al que había conducido la pugna por el excedente entre los distintos
componentes del “gran capital” durante los ochenta (cesación de pagos
de la deuda externa, hiperinflación, etc.) podría devenir en un
círculo “virtuoso” de asociación y convergencia, al margen –como era
previsible– de las necesidades de los sectores populares.
En realidad, el programa de privatizaciones constituyó una prenda
de paz por dos motivos: por un lado, permitió saldar de forma
“superadora” el conflicto existente entre las fracciones predominantes
del capital (interno y externo); por otro, como consecuencia de
ello, garantizó al gobierno del Dr. Menem el contar con un sólido
apoyo político sobre el cual sustentar su consolidación en el poder7.
En otras palabras, las privatizaciones dieron lugar tanto a una conciliación
de intereses entre actores internos y externos como a la articulación
de estos con los de la nueva administración gubernamental.
Esta confluencia constituyó el trasfondo socio-político –la condición
de posibilidad desde un punto de vista “extra-económico”– del vasto
programa de reformas estructurales instrumentado por la administración
Menem, de la estabilización general de precios y del crecimiento
económico posteriores a la implementación del Plan de Convertibilidad.
7. Cuando analiza la estrategia del gobierno justicialista durante sus primeros
años en el poder, Gerchunoff señala que “la sed de reputación frente a la comunidad
de negocios […] impulsaba y aceleraba su acción privatizadora”; en Gerchunoff, Pablo
(ed.) (1992), Las Privatizaciones en la Argentina. Primera Etapa, Buenos Aires,
Instituto Torcuato Di Tella. En realidad, tal actitud gubernamental y del poder económico
local desempeñó –y continuó desempeñando bajo el gobierno de la Alianza– un
papel protagónico en procura de los necesarios apoyos político-institucionales-corporativos
que hacían viable o sustentaban las políticas públicas. Ello ha trascendido
la “acción privatizadora” de la administración Menem para involucrar, al menos, a la
posterior relación del gobierno de la Alianza con las empresas prestadoras de los
servicios privatizados y, por lo tanto, con parte sustantiva del actual poder económico
en la Argentina.
12
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Principales modalidades y rasgos distintivos
Lo que antecede remite a la necesaria consideración introductoria
de algunas de las principales modalidades o rasgos distintivos de las
privatizaciones locales. Así, por ejemplo, en consonancia con esa premura
–política, institucional y fiscal– por privatizar y contraponiéndose
a las recomendaciones y a las mejores prácticas internacionales
en la materia, la despreocupación por difundir y fragmentar la propiedad
de las empresas privatizadas (por ejemplo, a través del mercado
de capitales o incluso de la entrega gratuita de acciones u ofertas
preferenciales para los usuarios de los distintos servicios)8 constituyó
uno de los componentes esenciales del programa de privatizaciones.
Así, casi en la totalidad de los procesos el propio llamado a licitación
favoreció la presencia de pocos oferentes, lo que en general se reforzó
por la coordinación y el lobbying empresario en torno a sus respectivas
ofertas9. Es más, no sólo no se establecieron restricciones temporales
a la posible reventa de participaciones accionarias que pudieran
derivar en una creciente concentración de la propiedad, sino que se
fijaron patrimonios mínimos muy elevados como requisito para poder
participar de las licitaciones y concursos o, en su defecto, tales
8. El ejemplo que ofrece la experiencia británica es claramente ilustrativo. En las
privatizaciones realizadas en la década de los ochenta durante el gobierno de M.
Thatcher, la fragmentación de la propiedad de las empresas privatizadas aparece como
un elemento constitutivo esencial de la estrategia política de legitimación de las transformaciones
encaradas por el Partido Conservador. En efecto, “en las privatizaciones
[…] de British Telecom y British Gas se intentó deliberadamente democratizar la propiedad
[…}. Por ejemplo en el caso de la emisión de acciones de British Gas, el 16,6 %
de las familias que tienen una conexión de gas (a propósito, la vasta mayoría) también
tienen una participación accionaria en British Gas. Con su emisión lanzada en
noviembre de 1984 British Telecom atrajo dos millones de inversionistas, de los cuales
alrededor de la mitad nunca había comprado acciones antes […]. Según una encuesta
realizada por encargo de la Bolsa de Valores y el Tesoro, el número de accionistas
del Reino Unido ha aumentado de tres millones en 1979 a 8,5 millones, que representan
casi el 20% de la población adulta”. En Walters, Alan (1988), “La Privatización en
el Reino Unido”, en AA.VV. Privatización. Experiencias mundiales, Buenos Aires, Ediciones
Cronista Comercial.
9. A punto tal que, en la mayor parte de los procesos de privatización, la inexistencia
de futura competencia “en el mercado” se trasladó también a la competencia
“por el mercado”.
13
INTRODUCCIÓN
montos patrimoniales fueron una de las variables principales a considerar
al momento de la precalificación y/o adjudicación. En otras palabras,
la capacidad patrimonial de los potenciales interesados se
constituyó en una de las principales barreras de ingreso al “mercado”
privilegiado de las privatizaciones. A favor de ello algunas de las grandes
firmas integrantes de los consorcios adjudicatarios transfirieron,
posteriormente, sus respectivas tenencias accionarias obteniendo ingentes
beneficios financieros a un muy corto plazo10.
Esa desatención oficial por distribuir o atomizar la propiedad de
las empresas privatizadas trajo aparejada una clara inducción a la centralización
y concentración del capital, lo que favoreció tanto la consolidación
de un creciente poder de negociación en manos de un núcleo
sumamente acotado de conglomerados que pasó a controlar una muy
diversa gama de actividades –en muchos casos integradas vertical y/u
horizontalmente–, con el consiguiente debilitamiento del papel regulador
del Estado. Ello se conjuga, a la vez, con la sobrevivencia y/o el
reforzamiento de monopolios –u oligopolios– legales bajo condiciones
que no sólo aseguraban nulos riesgos empresarios sino, fundamentalmente,
tanto tasas de retorno muy elevadas como la
transferencia a un conjunto reducido de grandes agentes económicos
de un poder decisivo en lo que respecta a la determinación de la estructura
de precios y rentabilidades relativas del conjunto de la economía
argentina y, por esa vía, de variables de trascendente significación
10. Como se analizará más adelante, algunas de esas transferencias conllevaron la
obtención de rendimientos sobre los montos invertidos originalmente superiores al
80% anual, en el caso de las telecomunicaciones, y de casi el 85% anual en el sector
gasífero. Ver, respectivamente, Abeles, Martín (et al.) (2001), El oligopolio telefónico
argentino frente a la liberalización del mercado. De la privatización de ENTel a la conformación
de los grupos multimedia, Buenos Aires, FLACSO/Universidad Nacional de
Quilmes/IDEP; y Azpiazu, Daniel y Schorr, Martín (2001), “Desempeño reciente y
estructura del mercado gasífero argentino: asimetrías tarifarias, ganancias extraordinarias
y concentración del capital”, 2da Serie de Documentos de Informes de Investigación,
Nº1, Buenos Aires, FLACSO. Para una interpretación analítica del fenómeno
de la venta de tenencias accionarias en las empresas privatizadas, que se manifestó
con particular intensidad durante la segunda mitad de los años noventa, véase Basualdo,
Eduardo (2001), Concentración y centralización del capital en la Argentina durante la
década del noventa. Una aproximación a través de la reestructuración económica y el
comportamiento de los grupos económicos y los capitales extranjeros, Buenos Aires,
FLACSO/Universidad Nacional de Quilmes/IDEP.
14
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
económico-social como, por ejemplo, la distribución del ingreso o la
competitividad de los distintos sectores de actividad11. Se trata, en
síntesis, de un aporte sustantivo a la obtención de esa procurada confianza
de la “comunidad de negocios” y, con ello, a la creciente centralización
del poder económico local.
Otra de las modalidades o peculiaridades que denota el desarrollo
del programa privatizador, que como tal en poco se asemeja a otras
experiencias internacionales –incluso en el ámbito latinoamericano–,
es la vinculada con el tratamiento y el papel que se le asignó a la
posibilidad de capitalizar títulos de la deuda externa como forma de
pago de los activos públicos a transferir al sector privado. En ese sentido,
y particularmente en las primeras privatizaciones (el caso paradigmático
lo ofrece, sin duda, ENTel), se priorizó la capitalización de
tales títulos –a valor nominal– incluso respecto de los aportes en efectivo.
Ello, nuevamente, replantea ciertas especificidades del fenómeno
privatizador argentino el cual, en este caso, está vinculado con la
banca acreedora. En efecto, aquella decisión se inscribió en el desarrollo
de una estrategia político-institucional y económica que, en cierta
medida, trascendía el fenómeno específico de los activos a privatizar a
cambio de títulos de la deuda externa.
Se trató, en otros términos, de demostrar a la banca acreedora
externa la muy buena voluntad oficial en permitirle recuperar parte
sustantiva de títulos cuyo valor de mercado resultaba marginal (en
el orden del 15% de su valor nominal) a partir de su capitalización
en activos físicos y, como se verá más adelante, en garantizarle rentas
adicionales de privilegio. En otras palabras, el objetivo era recuperar
deuda original –que en muchos casos ya pasaba a ser
contabilizada como incobrable por parte de la banca acreedora– y a
la vez obtener futuros beneficios extraordinarios. En el plano estratégico-
político, y siempre en procura de interpretar los sesgos básicos
y característicos del programa privatizador, esa priorización
original de aportes de capital vía capitalización de títulos de la deuda
externa (cerca de 14 mil millones de dólares en un muy corto
11. Durante la prestación estatal de los servicios, el manejo de las tarifas de los
distintos servicios públicos constituyó uno de los principales instrumentos de política
a través del cual el Estado reasignaba el ingreso entre los distintos sectores sociales.
15
INTRODUCCIÓN
lapso de tiempo) no sólo coadyuvó a revalorizar tales títulos sino
que, fundamentalmente, fue determinante para el ingreso de la Argentina
al Plan Brady y para la consiguiente renegociación integral
de su deuda externa (proceso que resultó mucho más beneficioso
para los acreedores externos que para el país). Así, nuevamente las
modalidades adoptadas por el programa de privatizaciones resultaban
funcionales para alcanzar objetivos que, en su momento y en su
propia esencia, lo trascendían.
Entre los rasgos distintivos de las privatizaciones locales ocupan
un papel destacado las deficiencias, imprecisiones, imprevisiones y
debilidades normativas y reguladoras que involucran problemas de
diseño original agravados, tal vez, por un fenómeno recurrente que
en poco o nada se asemeja a otras experiencias internacionales: la
sistemática renegociación o “readecuación” de cláusulas contractuales
que, en todos los casos, han tenido como denominador común la
preservación o acrecentamiento de los beneficios extraordinarios de
las empresas prestatarias de los servicios, aun cuando ello atentara
contra la seguridad jurídica de usuarios y consumidores. Se trata, en
este caso, de un simple enunciado introductorio que necesariamente
se analizará en otras secciones del presente estudio considerando sus
respectivos matices.
Los objetivos enunciados y su grado de consecución
Incluso a juicio del neoliberalismo doméstico, el énfasis en la urgencia
por transferir la mayor cantidad de empresas públicas (en adelante,
EP) –la señal política– en el más breve tiempo posible conspiró,
como cabría suponer, contra las posibilidades efectivas de acceder a
los mínimos logros explicitados originalmente como fundamentación
del programa privatizador. Este hecho, intencionalmente ignorado o
transfigurado por la ortodoxia local, a la vez implicó una generalizada
desatención y despreocupación respecto de las recomendaciones internacionales
en la materia.
Así en lo formal, dejando de lado los grandes objetivos estratégicos
perseguidos y no explicitados en su real dimensión, diversas metas
oficiales no fueron alcanzadas (aun tratándose de objetivos no muy
trascendentes); y en otras ocasiones las realizaciones fueron casi ínfi16
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
mas respecto a las que, seguramente, podrían haberse logrado con un
programa de privatizaciones en el que se hubiera priorizado la graduación
y organicidad en lugar de, claro está, las urgencias políticoinstitucionales.
En ese marco, y en esta primera visión introductoria,
basta confrontar los principales objetivos manifestados originalmente
con algunos de sus respectivos resultados12:
Estímulo de la inversión en las empresas privatizadas y sus efectos
multiplicadores
Las inversiones comprometidas contractualmente fueron mínimas
o, en realidad, las imprescindibles como para recomponer la
propia prestación de los respectivos servicios; buena parte de ellas
fueron incumplidas y/o financiadas, vía incrementos tarifarios y
con la complacencia oficial, por los usuarios y consumidores; la
formación de capital exhibió ínfimos niveles en aquellos sectores/
casos donde no existían compromisos efectivos de inversión; el
retraso en el cumplimiento de las inversiones ha sido prácticamente
un denominador común al conjunto de las empresas privatizadas.
En ese contexto, las estimaciones oficiales consideraban que la formación
de capital que se derivaría de un amplio grupo de áreas
privatizadas equivaldría a poco más del 2% del PBI hasta mediados
del decenio de los noventa, para luego estabilizarse en torno del
1,5% hasta fines de la década. Sin embargo, el efecto resultó muchísimo
más moderado y acotado. Como lo reconoció Juan J. Llach,
a poco de renunciar al cargo de Viceministro de Economía, la inversión
realizada por las empresas privatizadas incluso después de
mediados de los noventa no alcanzó al 1% del PBI13.
Por otro lado, el efecto multiplicador local de tal inversión ha
sido ínfimo, cuando no prácticamente nulo. Al respecto, ante la
omisión de la regulación pública, casi la totalidad de las empresas
privatizadas han recurrido sistemáticamente a la adquisición de
insumos y equipos en el exterior (contraviniendo la normas emanadas
de la Leyes Nº5.340 –de “Compre Argentino”– y Nº18.587 –
de “Contrate Nacional”–), con un muy elevado componente de
12. Muchos de estos temas serán abordados en las próximas secciones.
13. Llach, J. (1997), Otro siglo, otra Argentina, Buenos Aires, Editorial Ariel.
17
INTRODUCCIÓN
compras intracorporativas y, en la generalidad de los casos, sin
contralor ni sanción oficial sobre los presuntos precios de transferencia
implícitos en tales operaciones. En consecuencia, el histórico
papel multiplicador que ejercieran las inversiones de las EP sobre
la formación de capital privado y sobre la generación de puestos de
trabajo se tornó, en los hechos, prácticamente nulo. Más aún ante
el proceso de apreciación del peso en el contexto de apertura –
asimétrica– de la economía y de la práctica omisión de la legislación
anti-dumping que tuvo lugar en los años noventa.
Resolución definitiva de los desequilibrios fiscales
La tradicional asignación a las EP como los factores decisivos,
si no determinantes, de los desequilibrios fiscales ha quedado como
una de las tantas falacias a las que históricamente ha recurrido el
neoliberalismo vernáculo. Transferida casi la totalidad de EP, los
tradicionales y crecientes déficit fiscales a los que asiste la economía
argentina denotan, sin duda, otros factores causales que los
considerados decisivos en las argumentaciones a favor del programa
privatizador implementado por la administración Menem. En
efecto, si bien al comienzo hubo un efecto positivo debido a que el
ingreso de recursos líquidos permitió acceder a superávit fiscales
–entre 1991 y mediados de 1994–, no obstante es difícil asignarle
al programa privatizador la resolución de los desequilibrios fiscales
a pesar de la tributación del impuesto a las ganancias extraordinarias
que han venido internalizando las empresas privatizadas.
Por el contrario, muy distintos factores han conspirado contra ello
e incluso han neutralizado aquellos impactos positivos.
Más allá de esos factores que emanan de la generalizada
subvaluación de los activos transferidos –con la consiguiente reducción
de los ingresos fiscales– ha surgido una serie de fenómenos
que han erosionado los recursos fiscales o incrementado los
egresos en directa relación con las empresas privatizadas. Tal es el
caso de, entre otros, la absorción de la casi totalidad de los pasivos
de las empresas transferidas al capital privado con el consiguiente
impacto en los correspondientes egresos fiscales en concepto de
amortización e intereses; los incumplimientos empresarios –muchos
de ellos ya eximidos por el Poder Ejecutivo– del pago de los
cánones que debían tributar los nuevos responsables privados de
18
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
los servicios (concesiones viales de las rutas nacionales, ferrocarriles
de carga, correo, aeropuertos); la concesión de crecientes subsidios
tendientes a mantener o a acrecentar las rentas de privilegio
de las empresas privatizadas (concesiones viales de los corredores
nacionales, ferrocarriles de pasajeros, etc); la omisión reguladora
de las cláusulas de neutralidad tributaria o de estabilidad impositiva
que obligan a las empresas privatizadas a transferir a las tarifas las
reducciones o exenciones impositivas con las que pudieran haber
sido beneficiadas14 (por ejemplo, la reducción de las cargas patronales,
la supresión del impuesto sobre los sellos en la Ciudad de
Buenos Aires, la exención del pago del Impuesto sobre los Ingresos
Brutos en diversas jurisdicciones provinciales). En síntesis, nada
más lejano que las privatizaciones argentinas para la “resolución
definitiva de los desequilibrios fiscales”.
• Reducción significativa del endeudamiento externo
En realidad, desde una perspectiva de corto plazo y en tanto las
privatizaciones privilegiaran la capitalización de los títulos de la
deuda externa como forma de pago de los activos públicos a transferir,
la reducción del endeudamiento externo debía ser un resultado
obvio. Sin embargo, paradójicamente, a poco de concretarse la
transferencia de las EP se asistió a un creciente endeudamiento
con el exterior por parte de los propios consorcios adjudicatarios
(en muchos casos vinculados a la obtención de los recursos comprometidos
en sus ofertas originales).
Al margen de toda consideración sobre los impactos de corto,
mediano y largo plazo de las privatizaciones sobre el sector externo15,
el endeudamiento externo asociado directa o indirectamente
14. Sacrificios fiscales no privativos de las empresas prestatarias de los servicios
públicos privatizados que, sin embargo, contraviniendo la normativa vigente no fueron
transferidos a las tarifas de sus respectivos usuarios (en especial los residenciales
y los pequeños y medianos demandantes no domésticos) y devinieron, pura y exclusivamente,
en una fuente de beneficios adicionales para las mismas.
15. Donde pasan a asumir un papel protagónico otras variables como, por ejemplo,
el giro de dividendos, el denominado management fee, la sobrefacturación de las
compras intracorporativas y la propia transferencia o “fuga” de capitales por parte de
las propias empresas privatizadas y/o de quienes, en especial después de 1995, vendieron
sus tenencias accionarias con ingentes rentas patrimoniales y financieras.
19
INTRODUCCIÓN
a las privatizaciones ha crecido sustancialmente superando de modo
holgado a esos 14.000 millones de dólares –a valores nominales–
de títulos de la deuda externa capitalizados en los primeros años
del decenio de los noventa. Ello deviene de la confluencia de dos
fenómenos: uno de ellos ha estado asociado al incremento de la
deuda pública que, ante la no “resolución definitiva de los
desequilibrios fiscales”, ha ido incrementando sustancialmente su
endeudamiento externo para hacer frente a los crecientes subsidios
concedidos a parte de las empresas privatizadas; el otro se ha
relacionado con el acceso privilegiado al mercado internacional de
capitales por parte de los consorcios adjudicatarios de las
privatizaciones (asociado a sus elevados patrimonios y en particular
al nulo riesgo empresario vinculado, a su vez, a las elevadas
tasas de rentabilidad). En ese contexto, las empresas privatizadas
mostraron renuencia al aporte de recursos propios y contaron con
una especial facilidad de acceso al crédito internacional a tasas de
interés y condiciones de pago infinitamente privilegiadas respecto
a las domésticas, razón por la cual pasaron a ocupar una posición
de liderazgo pleno en materia de endeudamiento externo; buena
parte de ese financiamiento externo fue volcado a colocaciones
financieras en el mercado interno a favor de las muy diferenciales
tasas de interés en dólares así como también al financiamiento de
fusiones y adquisiciones, lo que les permitió a aquellas consolidar
su posicionamiento dominante en el mercado interno16.
Al respecto, como se analizará en las próximas secciones y en
particular en el análisis del actual proceso de renegociación de los
contratos con las empresas privatizadas, la demanda de estas últimas
de un “seguro de cambio” retroactivo emerge como un indicador,
por demás elocuente, de la estrategia desplegada a lo largo de
los noventa para minimizar al máximo el aporte de recursos propios
a partir de la recurrencia al financiamiento externo bajo condiciones
de privilegio respecto a los restantes actores locales. Si
bien no se cuenta con información rigurosa sobre el actual endeu-
16. El ejemplo que ofrecen las licenciatarias del servicio telefónico (Telefónica de
Argentina y Telecom Argentina) resulta por demás ilustrativo. Véase en tal sentido:
Abeles, Martín (et al.), op. cit.
20
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
damiento externo del conjunto de las empresas privatizadas, su
monto excede holgadamente al de la “reducción significativa” original
de la deuda con el exterior (aun cuando se comparen los
respectivos valores nominales, y bajo circunstancias y perfil de
deudores muy disímiles).
• Incorporación de tecnologías de gestión modernas, incremento de
la eficiencia empresaria y calidad de los servicios y de los bienes
ofrecidos a la comunidad
Muy probablemente, en términos relativos, es en este campo
donde se han registrado ciertos, aunque modestos, éxitos en cuanto
a los objetivos enunciados originalmente. De todas maneras ello
debe ser analizado y mediado por varios factores. En efecto, en
primer lugar se debe considerar el muy marcado deterioro de la
prestación de la mayor parte de los servicios públicos como consecuencia
del pronunciado proceso de desinversión a fines de los
ochenta y principios de los noventa en el conjunto de las EP. En
segundo lugar, y muy particularmente en la fase inmediatamente
anterior a la decisión de privatizar las distintas empresas, examinar
porqué tendió a agudizarse la situación crítica de las mismas;
fenómeno no disociado a aquella decisión y a la búsqueda de consenso
social en torno a la supuesta necesidad de transferirlas al
capital privado. En tercer lugar, si bien podría considerarse que en
términos muy agregados se asistió a una cierta mejora en la gestión
empresaria y en la calidad de los servicios ofrecidos, no pueden
dejar de tenerse en cuenta determinados sucesos que en nada se
condicen con esa mayor eficiencia privada17. Por último, aun aceptando
que en términos relativos a la crítica situación imperante a
17. Basta recordar el masivo apagón de Edesur a comienzos de 1999 (hasta allí la
privatización eléctrica había sido presentada como “modelo” en materia privatizadora),
los innumerables accidentes ferroviarios asociados en general a la inexistencia de
guardabarreras –todo sea por el abaratamiento de costos que hace a la esencia de la
empresa privada–, el no reemplazo de catalizadores cancerígenos (PCB) en buena
parte de los transformadores eléctricos en uso, los generalizados incumplimientos en
cuanto a parámetros de calidad no muy exigentes (bastaría señalar los ejemplos que
ofrecen desde Azurix, hasta la mayor parte de los concesionarios viales y ferroviarios
de pasajeros).
21
INTRODUCCIÓN
principios del decenio de los noventa se han verificado modestos
avances en el logro de los objetivos enunciados originalmente, no
se debe obviar un elemento crucial y determinante en todo tipo de
evaluación de tal naturaleza: la relación precio/calidad o, en otras
palabras, si los supuestos beneficios sociales derivados de las
privatizaciones guardan una relación positiva con los consiguientes
costos sociales.
Además, y como un componente esencial de la eficiencia
microeconómica de las prestatarias de los servicios privatizados,
cabe una breve digresión en torno a un tema que será retomado en
secciones posteriores: la notable performance de las empresas privatizadas
en términos de incrementos sustantivos en la productividad
de la mano de obra. Tanto en la fase previa a la transferencia
de las EP (fundamentalmente a través de los “retiros voluntarios”,
financiados por el Banco Mundial y asumidos como deuda por el
conjunto de la sociedad argentina) como en la posterior política
empresaria de terciarizar parte de sus actividades y recurrir a la
sistemática expulsión de mano de obra, la productividad de las
mismas se incrementó sustancialmente; esto coadyuvó a reflejar
una eficiencia microeconómica muy superior a la que denotaban
las EP (sin embargo, cabe destacar que esos incrementos en la productividad
fueron transferidos muy parcialmente tanto a los trabajadores
de las firmas como a los usuarios y consumidores de los
distintos servicios).
• Cambio global de las “reglas de juego”
Por las resultantes reales se trata de uno de los objetivos enunciados
originalmente que, en su propia formulación y atento al
contexto político-institucional en el que se insertaba, denota una
de las grandes falacias del programa de privatización. Esa llamada
“sed de reputación” frente a la comunidad de negocios no conllevó,
ni mucho menos, un cambio en las “reglas de juego”. Por el
contrario, las modalidades y especificidades que adoptó el desarrollo
de dicho programa no ha hecho más que fortalecer el poder
relativo de los mismos agentes económicos que crecieron y se consolidaron
al amparo de la promoción industrial, de la estatización
de la deuda externa privada, de las compras de bienes y servicios
del sector público, del mantenimiento de reservas de mercado en
22
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
medio de procesos de apertura, etc. Si a esto se le adiciona la convergencia
de intereses con la banca acreedora en aras de esos objetivos
fundacionales, tal proceso únicamente consolidó el poder de
lobbying de la “comunidad de negocios”, acrecentando su influencia
decisiva sobre el comportamiento de los precios relativos y la
distribución de la riqueza, y, por esa vía, reduciendo en forma considerable
los grados de “autonomía relativa” del sistema político.
En tal sentido, más que contribuir a la generación de una nueva
clase empresaria de características emprendedoras, las políticas
públicas de los noventa (muy particularmente la de privatizaciones)
han contribuido a consolidar el poder de mercado de unos pocos
conglomerados empresarios, localizados crecientemente en sectores
que producen bienes y servicios no transables en el ámbito
internacional y con un fuerte eje financiero en su lógica de acumulación
y reproducción del capital. La supuesta instauración de
nuevas “reglas de juego” no ha sido más que la adaptación contemporánea
a las alianzas de los sectores hegemónicos por encima
del conjunto de la sociedad y de los sectores populares.
Más allá de las disonancias entre los objetivos enunciados (no así
de los no transparentados) y el respectivo grado de consecución de
los mismos, en estas líneas introductorias no puede dejar de resaltarse
que, en ese marco, se han desatendido notoriamente algunos temas
cruciales que condicionan los beneficios sociales que teóricamente,
para muchos de sus propulsores, podrían haber emanado de una selectiva
y gradual política de privatización. En tal sentido, y a modo
ilustrativo, basta con señalar la despreocupación por el saneamiento
previo de las empresas a privatizar; la escasa atención brindada a la
necesidad de regular determinadas áreas privatizadas; la transferencia
y consolidación de reservas de mercados oligopólicos o monopólicos;
el establecimiento de condiciones que aseguran bajos o nulos riesgos
empresariales; los elevados márgenes de libertad en la fijación de las
tarifas y de los cuadros tarifarios de diversos servicios públicos con
alto impacto sobre el costo de vida de la población y/o la competitividad
de la economía; la cesión a unos pocos agentes económicos del poder
regulador sobre los mercados; las bruscas alteraciones en la estructura
de precios relativos de la economía en detrimento de los sectores
productores de bienes transables y de los consumidores; el escaso in23
INTRODUCCIÓN
terés por inducir licitaciones realmente competitivas en las que pudiera
participar un número importante de oferentes y la fijación de
“barreras al ingreso” sustentadas en la capacidad patrimonial de los
potenciales oferentes; y, principalmente, el fuerte impulso a la
profundización del proceso de concentración y centralización del capital.
Asimismo, y siempre a título introductorio, han proliferado múltiples
deficiencias normativas asociadas al tema de la regulación pública,
particularmente en el caso de los “monopolios naturales” y de
aquellas áreas y sectores en que se ha terminado por consolidar una
estructura fuertemente concentrada. Entre ellas basta destacar, como
simples ejemplos ilustrativos, las siguientes:
– la formulación de marcos reguladores y la constitución de los respectivos
entes reguladores con posterioridad a la transferencia de
las EP al sector privado;
– las disposiciones tendientes a preservar el carácter monopólico u
oligopólico de las empresas privatizadas (aun cuando existen cláusulas
que limitan el período de ejercicio de estos derechos, el poder
de negociación relativo de las partes al momento de la expiración
de los contratos de concesión no favorecerá al Estado mientras
persista la debilidad de los entes de regulación y/o su cooptación
por los agentes económicos “regulados” y por el propio poder
concedente –la llamada “cooptación bifronte”–);
– la frecuente reformulación de las normas establecidas con anterioridad
a las licitaciones en detrimento de la credibilidad pública del
sistema regulador, de los derechos adquiridos y la “seguridad jurídica”
de usuarios y consumidores –como se analizará profusamente
más adelante– e incluso de las propias arcas fiscales;
– la escasa o casi nula protección de los usuarios y consumidores
frente al ejercicio de prácticas oligopólicas por parte de los consorcios
adjudicatarios18, desconociendo las propias disposiciones del
Artículo 42 de la Constitución Nacional;
18. Un leading case en este sentido es el comportamiento de la firma Repsol-YPF,
donde ya más de una administración gubernamental no ha logrado siquiera restringir
las prácticas predatorias y anticompetitivas con los instrumentos normativos disponibles.
24
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
– la fijación de requisitos formalmente antimonopólicos en los propios
llamados a concurso que, sin embargo, en la práctica se han
visto fácilmente desvirtuados sin que los responsables sufran sanción
alguna19;
– la total descoordinación –no casual– entre las debilidades normativas
vinculadas con la regulación de la propiedad20 de las empresas
privatizadas y la legislación vigente de Defensa de la
Competencia; y
– el propio diseño de las agencias reguladoras que en poco o nada se
asemeja a las recomendaciones internacionales en la materia; en
efecto, en la generalidad de los casos, estos entes han sido creados
–como se señaló– con posterioridad a la transferencia de los respectivos
activos de cada una de las empresas o áreas a privatizar y
sin criterios de coordinación entre sectores que demandan, necesariamente,
una regulación integral –el caso paradigmático lo constituyen
los mercados petrolero, gasífero y eléctrico–.
Finalmente, cabe agregar una última reflexión. El programa de
privatización desarrollado en la Argentina adolece de un sinnúmero
de falencias –algunas de no fácil reversión–, puesto que ha asumido
un papel protagónico y decisivo en la consolidación de un modelo
concentrador en lo económico y excluyente en lo social funcional
–prácticamente todas sus instancias– y en la acumulación y reproducción
del capital de un muy acotado número de grandes actores económicos
que, como tales, han pasado a ocupar un papel hegemónico y
decisivo en el futuro de la economía nacional.
19. El ejemplo más notorio lo ofrece la adquisición por parte de Acindar de tenencias
accionarias (en poder del banco Chartered West LB Ltd. de Gran Bretaña) en
Aceros Paraná (ex-Somisa), desvirtuando los requerimientos impuestos en la
privatización, en el sentido de que no podrían formar parte del mismo consorcio dos
empresas siderúrgicas locales (el grupo Techint era propietario de la mayoría accionaria
de Aceros Paraná). Para un tratamiento de estas cuestiones, véase Azpiazu, Daniel y
Basualdo, Eduardo (1995), “La siderurgia argentina en el contexto del ajuste, las
privatizaciones y el Mercosur”, Buenos Aires, IDEP/ATE.
20. Sólo en dos de las áreas privatizadas –energía eléctrica y gas natural– la normativa
vigente contempla el tema.
25
I
Diagnóstico de la situación, a fines de 2001,
de las áreas y mercados privatizados
I.1. Las privatizaciones y sus impactos macroeconómicos,
institucionales y sociales
Según se desprende o infiere de las últimas consideraciones
de la Introducción, los resultados generales obtenidos por las
privatizaciones en la Argentina en poco se condicen con los objetivos
enunciados en los inicios del programa de privatización.
Muy por el contrario, como podía preverse en consonancia con
el carácter, las modalidades e incluso los objetivos subyacentes
reales, la mayor parte de los impactos derivados directa y/o indirectamente
de las privatizaciones son, desde una perspectiva social,
por demás regresivos en lo económico y excluyentes en lo
social.
Al respecto, es suficiente observar buena parte de tales efectos para
constatar que el desarrollo de ese vasto programa ha conllevado una
multiplicidad de aspectos críticos que, incluso, denotan serias restricciones
en cuanto a la posible reversión de los mismos. En ese marco,
y a simple título ilustrativo, en esta parte del trabajo se pasa revista a
los principales efectos de las privatizaciones sobre las estructuras de
precios y rentabilidades relativas de la economía, sobre la
competitividad de la misma, la conformación y consolidación de monopolios
y oligopolios privados (atento a las dificultades técnicas y/o
normativas para introducir competencia), y la consiguiente transferencia
de poder regulador sobre los mercados involucrados a un reducido
–pero muy poderoso– núcleo de agentes económicos; asimismo
se consideran las consecuencias sobre el sector externo –a corto y
largo plazo, tanto en el mercado de bienes como de capitales–, sobre
las arcas fiscales, la distribución del ingreso y el empleo, y sobre la
formación de capital y su composición. Se pretende, de esa forma,
26
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
contar con una primera visión totalizadora de los principales impactos
macroeconómicos que han devenido del programa privatizador
en la Argentina.
La estructura de precios y rentabilidades relativas de la economía
El tratamiento de la evolución de los precios y de las tarifas de los
servicios públicos se asocia con algunas de las argumentaciones
profusamente divulgadas a favor de las privatizaciones. En este caso,
la idea rectora o de sustento a favor de las mismas era que las empresas
públicas necesitaban una inyección de capital cuya magnitud -en
el marco de la llamada “quiebra del Estado”- sólo podía proveerla el
sector privado, a fin de aumentar la productividad y la eficiencia de
estas compañías en beneficio del conjunto de la población. En otros
términos, la transferencia al capital concentrado de las principales
firmas del Estado argentino generaría per se un aumento en la eficiencia
de las empresas que redundaría en crecientes niveles de “bienestar
general” que no tardarían en “derramarse” sobre el conjunto de la
población, en especial sobre los sectores de menores ingresos (bajo la
forma de, por ejemplo, tarifas decrecientes y/o una mejor calidad y/o
cobertura en la prestación de los servicios).
Sin duda, una vez privatizadas, muchas de las empresas de servicios
públicos mejoraron la calidad de sus prestaciones sobre todo con
respecto a los parámetros registrados a fines de los ochenta –si bien
en varias ocasiones muy por debajo de sus compromisos contractuales–,
aumentaron su “eficiencia microeconómica” y, fundamentalmente,
su productividad. Ahora bien, si ello y la consiguiente disminución
de los costos operativos de las empresas no se traducen en una cierta
reducción en las tarifas (manteniendo un margen de beneficio “justo”
y “razonable” para las firmas prestatarias), no es el conjunto de la
sociedad el que se beneficia de dicha caída de los costos sino tan solo
ese reducido grupo de empresas prestatarias de los servicios, las que
ven incrementar sustancialmente sus ya elevadas rentas garantizadas
en el mismo momento de su transferencia.
Este parece ser el caso prácticamente excluyente, si se tiene en
cuenta la evolución de las tarifas de los servicios públicos y de las
ganancias extraordinarias que han internalizado los distintos consor27
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
cios adjudicatarios de las empresas privatizadas desde que iniciaron
sus actividades.
Tal como se observa en el Cuadro Nº1 que sintetiza, para el período
comprendido entre marzo de 19911 y junio de 2001, la evolución
de los precios y tarifas de una selección de servicios públicos privatizados
en relación con la variación de los precios mayoristas2, el incremento
en las tarifas de estos servicios no parece reflejar, en la mayoría
de los casos, transferencia alguna de los importantes incrementos de
productividad y eficiencia de las empresas privatizadas.
Cuadro Nº1
Variación de precios y tarifas seleccionados,
marzo 1991-junio 2001
(índice base marzo 1991 = 100)
Sector Índice
Junio 2001
Índice de Precios Mayoristas Nivel General 115,8
Corredores viales* 142,7
Telefonía básica (pulso telefónico) 124,4
Gas natural (promedio) 149,0
Residencial 227,0
Pequeñas y medianas empresas 123,8
Gran Usuario Industrial (Interrumpible) 106,3
Gran Usuario Industria (firme) 111,3
Energía eléctrica
Residencial de bajo consumo 101,2
Residencial de alto consumo 29,3
Industrial de bajo consumo 75,9
Industrial de alto consumo 57,6
*Abril 1991=100.
Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a información oficial.
1. Momento en que se lanza el Plan de Convertibilidad.
2. Se trata del Índice de Precios Internos al por Mayor (IPIM).
28
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Así, por ejemplo, el incremento promedio ponderado en las tarifas
de peaje (42,7%) supera el aumento correspondiente al IPIM (15,8%).
Este incremento registrado en los peajes de las principales rutas nacionales
conllevó un aumento considerable de los costos del transporte,
el que para muchas firmas constituye uno de los componentes
centrales del denominado “costo empresario”, y, como tal, ha jugado
un papel central en la explicación de la crisis que atravesaron muchas
economías regionales durante los años noventa.
Con respecto al gas natural, en el transcurso del período analizado
la tarifa promedio aumentó un 49,0%. En este caso, para aproximarse
al impacto distributivo de este incremento corresponde distinguir la
evolución de las tarifas residenciales de las abonadas por los usuarios
industriales. Como se observa en el cuadro mencionado, el incremento
registrado en la tarifa del gas de uso residencial (127,0%) es, por
lejos, el mayor desde el lanzamiento del Plan de Convertibilidad hasta
mediados de 2001. En cuanto a las tarifas no residenciales, cabe
distinguir la evolución de las correspondientes a las pequeñas y medianas
empresas (que aumentaron un 23,8%, magnitud levemente
superior al incremento del IPIM) de aquellas abonadas por los grandes
usuarios industriales que, al aumentar moderadamente, dieron
lugar en términos reales a una reducción en el costo del gas para este
subconjunto de usuarios.
Esta evolución asimétrica entre las tarifas reales de los distintos
tipos de usuario de gas refleja dos clases de transferencias asociadas a
una importante reconfiguración de la estructura tarifaria del sector:
en primer lugar, de los usuarios residenciales a los no residenciales, y,
en segundo lugar, de los pequeños y medianos usuarios hacia los
grandes consumidores industriales, en el interior del segundo grupo.
Ese incremento y reestructuración tarifarios se produjeron principalmente
antes de la privatización de la ex-Gas del Estado. En efecto,
entre marzo de 1991 y enero de 19933 la tarifa promedio del gas aumentó
un 30,0%. Nuevamente, dicho aumento se explica sobre todo
por el incremento en las tarifas residenciales (del 101,2% entre marzo
de 1991 y enero de 1993), ya que los restantes precios o bien se
3. Fecha en la que se hace efectiva la privatización de la empresa estatal que
prestaba los servicios de transporte y distribución de gas natural.
29
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
incrementaron muy levemente (es el caso de los abonados por los
pequeños y medianos usuarios no domésticos) o bien disminuyeron
(como en el caso de las grandes empresas).
Este fenómeno se asemeja a lo ocurrido en el caso de las tarifas de
energía eléctrica, donde las principales modificaciones en la estructura
tarifaria también fueron aplicadas con anterioridad a la firma de los
contratos de concesión. Ello se debe a la reestructuración de los precios
relativos del sector y, fundamentalmente, al elevado grado de
hidraulicidad verificado en las regiones donde se ubican las principales
represas hidroeléctricas del país –a lo que se suma el ingreso operativo
de nuevas plantas de generación de ciclo combinado–; esto
indujo a que se incremente la oferta de energía eléctrica de manera
significativa y, por lo tanto, produjo una disminución en su precio
mayorista.
Sin embargo, cabe destacar que, como en el caso gasífero, en este
sector también se manifiestan evoluciones diferenciales, según el tipo
de usuario, que asimismo denotan un sesgo regresivo en materia de
distribución del ingreso. En efecto, las tarifas residenciales reflejan en
su interior dos comportamientos contrastantes: mientras las correspondientes
a los usuarios de bajo consumo se incrementaron el 1,2%,
la de los usuarios residenciales decrecieron el 70,7%. En otras palabras,
dada la estrecha correlación entre los niveles de consumo y los
ingresos de los distintos hogares, puede inferirse que el sector que
menos se benefició con el reordenamiento de los precios del mercado
eléctrico fue el conformado por los segmentos de la población con
menores ingresos.
Los ajustes tarifarios efectuados en el período previo a la
privatización se manifiestan con particular intensidad en el caso del
servicio básico telefónico. En efecto, entre enero de 1990 y noviembre
del mismo año4, durante la intervención de ENTel a cargo de la Ing.
María Julia Alsogaray, el valor del pulso telefónico medido en dólares
estadounidenses aumentó un 711% (pasó de u$s 0,47 centavos a u$s
3,81 centavos), al tiempo que los precios mayoristas se incrementaron
el 450% y la cotización del dólar aumentó apenas el 235%.
4. Fecha en la que se firman los contratos de transferencia.
30
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Si bien, como surge de la información presentada, entre marzo
de 1991 y junio de 2001 el incremento del costo del valor del pulso
telefónico (24,4%) resulta ligeramente superior al registrado por el
IPIM, tal evolución relativa no contempla el notable salto de nivel
que supuso el aumento instrumentado antes de la privatización. Al
margen del mencionado rebalanceo, que dio lugar a comienzos de
1997 a un nuevo y considerable incremento del costo del servicio
para los usuarios (especialmente para los residenciales de bajo consumo),
el nivel tarifario con que se inició la gestión privada de la ex-
ENTel –comparativamente muy elevado a nivel mundial– redundó
en márgenes de rentabilidad significativamente superiores a los registrados
internacionalmente. Cabe resaltar que si bien el pulso telefónico
es la variable sobre la que se concentra la regulación tarifaria,
se han registrado incrementos sustantivos del costo del servicio sin
modificación alguna en el valor del mismo (eliminación de los llamados
pulsos libres, modificación del ritmo de tasación de las llamadas,
etc.). Al respecto, cuando se compara el costo del servicio telefónico
en la Argentina para los usuarios residenciales –en función del salario
medio industrial– con el brindado en España, Estados Unidos, Francia
y Gran Bretaña, se observa cómo en la Argentina dicho costo representó,
durante los años noventa, más del doble que en el resto de
los países individualmente considerados, y más del triple si se considera
su promedio5.
En suma, más allá del ejemplo que brinda la energía eléctrica, es
indudable que durante la vigencia del Plan de Convertibilidad se asistió
en la economía argentina a la configuración y consolidación de
una nueva estructura de precios relativos que ha tendido a favorecer a
las áreas privatizadas proveedoras de servicios en detrimento, fundamentalmente,
de los sectores productores de bienes transables.
Esta evolución de los precios relativos de la economía a favor de los
servicios públicos privatizados remite a la consideración de, por un lado,
una clara “ineficiencia” –plenamente funcional a los intereses de las
firmas prestatarias– de los entes reguladores en el control efectivo de
5. Véase Abeles, M., Forcinito, K. y Schorr, M. (2001), El oligopolio telefónico
frente a la liberalización del mercado. De la privatización de ENTel a la conformación
de los grupos multimedia, FLACSO/Universidad Nacional de Quilmes/IDEP, Buenos
Aires.
31
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
tales precios y tarifas, y, por otro, lo que podría llegar a caracterizarse
como una forma de indexación flexible de dichos valores.
En el primer caso, a simple título ilustrativo, cabe mencionar la
casi total desatención oficial por hacer cumplir las cláusulas de “neutralidad
tributaria” o “estabilidad impositiva” contempladas tanto en
los contratos de transferencia de las distintas empresas o servicios
privatizados como en la ley que instaura el llamado Pacto Fiscal Federal.
Los marcos que regulan los distintos servicios públicos privatizados
establecen que las empresas prestadoras pueden (y en ciertos casos
deben) trasladar a las tarifas finales abonadas por los usuarios las
variaciones de costos originadas en cambios de las normas tributarias
(excepto en el impuesto a las ganancias). Con ello se procuró, en su
momento, que cualquier modificación en la política tributaria no repercutiera
sobre la rentabilidad de las empresas. En otras palabras, las
reducciones impositivas (y el consiguiente “sacrificio fiscal” sobre las
cuentas públicas resultante de las mismas) debían derivar en menores
tarifas para los usuarios y consumidores; al tiempo que una posible
mayor presión fiscal sobre las empresas no las afectaría en tanto conllevaría
un aumento tarifario compensatorio.
Al respecto, durante los años noventa y en el marco de una creciente
regresividad de la estructura tributaria, se han ido sucediendo
diversas disposiciones legales que en materia impositiva determinaron
reducciones de consideración en la carga fiscal que afecta al
conjunto de las empresas prestatarias de los servicios públicos privatizados.
Se trata, sin duda, de una amplia y diversificada gama
de tributos cuya supresión, reducción de las bases imponibles y/o
de las alícuotas respectivas conlleva importantes reducciones en
los costos de las empresas prestadoras de los servicios públicos
privatizados. No obstante, el seguimiento de la relación de la evolución
de las tarifas de los distintos servicios con las respectivas
cláusulas normativas vinculadas a los ajustes periódicos de las
mismas sugiere la no-observancia empresaria –y la inexistencia de
control regulador alguno al respecto– de la correspondiente transferencia
a los usuarios de las reducciones de las cargas impositivas
derivadas de la exención y/o supresión de diversos gravámenes y
de las menores alícuotas impositivas y/o bases imponibles de determinados
tributos. Naturalmente, ello generó beneficios extraor32
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
dinarios adicionales apropiados en forma ilegal por las empresas
prestatarias. Cabe destacar que el tema no ha merecido atención
alguna por parte de la casi totalidad de los entes reguladores que,
ante esa no-observancia empresaria de la correspondiente transferencia
a los usuarios de tales reducciones en la carga fiscal, no han
ejercido su papel de reguladores del mercado y de “protectores” de
los derechos del consumidor. Si bien los entes reguladores en general
han venido omitiendo su intervención ante la no-transferencia
a usuarios y consumidores de tal “sacrificio fiscal”, hay ciertas
excepciones que merecen ser resaltadas; más aún cuando, paradójicamente,
las acciones emprendidas denotan la aplicación de criterios
ad hoc que no se condicen con la normativa vigente y revelan
tanto una ostensible captura institucional de los organismos de control
por parte de las firmas sujetas a regulación como que las llamadas
“debilidades regulatorias” no son tales si se las evalúa desde
el punto de vista de la lógica de acumulación y reproducción del
capital de las empresas privatizadas. Se trata, más precisamente,
de las resoluciones sancionadas por el ENRE y el ENARGAS relacionadas
con las reducciones en los aportes patronales, dispuestas
a partir de enero de 1994.
Tanto en el ámbito del ENRE como en el del ENARGAS, recién en
1999 se dispuso el traslado a las tarifas de las disminuciones de las
contribuciones sociales sobre la nómina salarial con destino al llamado
“Sistema Único de Seguridad Social”. Sin embargo, y sin mayores
justificaciones fundadas al respecto, en ambos casos la “neutralidad
tributaria” –es decir, la reducción de las tarifas– fue aplicada exclusivamente
sobre los grandes consumidores industriales (aquellos que
por la naturaleza de sus procesos productivos pueden utilizar indistintamente
gas natural, electricidad o fuel oil como insumos energéticos),
mientras que los usuarios cautivos de las distribuidoras (en
especial los residenciales) quedaron al margen de dicho “beneficio”.
En consecuencia, las asimetrías regulatorias implícitas resultaron, una
vez más, plenamente funcionales a las estrategias de las firmas que
actúan en los sectores mencionados, en los cuales las escasas –aunque
potencialmente crecientes– posibilidades de introducir competencia
en los mercados se circunscriben a los segmentos de más altos consumos
(precisamente, los únicos a los que se les aplicó la disminución
tarifaria).
33
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Como fuera señalado, la llamada indexación flexible de las tarifas
de los servicios públicos privatizados constituye uno de los principales
factores explicativos de las formas que han ido adoptando los cambios
en la estructura de precios relativos de la economía argentina en
el transcurso de los años noventa. Con esa expresión se intenta reflejar
un fenómeno recurrente en la mayoría de los servicios: la permanente
modificación de determinadas cláusulas contractuales. Sin
embargo, éstas no han estado vinculadas a la necesidad de resolver y/
o superar determinadas imprecisiones o imprevisiones normativas.
Por el contrario, en la mayoría de los casos se han centrado en modificaciones
que han alterado –siempre con un mismo sentido– las tarifas
de los distintos servicios, las respectivas cláusulas de ajuste
periódico, los compromisos de inversión de las empresas –generalmente
incumplidos– y/o los plazos de concesión de los servicios.
Así, por ejemplo, las tarifas de las concesiones de los corredores
viales nacionales originalmente se ajustaban según la evolución de
un índice combinado de precios, el cual estaba conformado por un
40% de las variaciones registradas por el índice de precios al por
mayor, un 30% del índice de precios al consumidor y el 30% restante
de acuerdo a la evolución del dólar. En el marco del lanzamiento
del Plan de Convertibilidad se desarrolló la primera renegociación
de los contratos. Como resultado de ello, y a pesar de la prohibición
explícita de la Ley de Convertibilidad de toda cláusula de indexación
de precios6, se dispuso que dicho ajuste periódico de tarifas se realizaría
anualmente aplicando el 80% de la tasa internacional Libo,
sumado a otro ajuste (durante los tres años subsiguientes) pre-acordado
con los concesionarios. Dado que en el contexto de esa
renegociación se redujo el valor de la tarifa de peaje hasta fijarla
aproximadamente en un dólar por cada cien kilómetros, se decidió
resarcir a los concesionarios eliminando el canon que los mismos
debían pagarle al Estado y se les concedió a cambio: un subsidio
anual compensatorio de los ingresos que habrían dejado de percibir
6. En su Artículo 10, la Ley de Convertibilidad (Nº23.928) establece que a partir
de su entrada en vigencia quedan derogadas “todas las normas legales o reglamentarias
que establecen o autorizan la indexación por precios, actualización monetaria,
variación de costos, o cualquier otra forma de repotenciación de las deudas, impuestos,
precios o tarifas de los bienes, obras o servicios”.
34
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
por la reducción de las tarifas –resolución oficial que resulta paradójica
en tanto se consideraba que tales tarifas eran “contrarias al interés
general”, “abusivas” y “desproporcionadas en relación al servicio”7–,
la ampliación del plazo de concesión y la postergación de la ejecución
de los distintos planes de inversiones comprometidos en los contratos
originales.
Así, las llamadas compensaciones indemnizatorias (que en sus inicios
fueron alrededor de 65 millones de dólares anuales) les permitieron
a las empresas concesionarias no ver afectados sus ingresos reales
y a la vez mantener una cláusula de ajuste periódico –violatoria de la
Ley de Convertibilidad– que, sumada al incremento del tránsito
vehicular que se verificó durante la década pasada, les permitió obtener
altos ingresos y márgenes de rentabilidad. Cabe resaltar que tales
compensaciones resultan contradictorias con los propios fundamentos
del sistema de peaje (“paga el que usa”), en tanto ha sido la sociedad
en su conjunto la que ha subsidiado a los concesionarios8.
Hacia fines de 1995, con el objetivo fiscal de eliminar la pesada carga
que implicaba el pago de esas compensaciones indemnizatorias se
decidió encarar una nueva renegociación contractual. Con la única excepción
del Corredor Nº 18, la misma recién concluyó en 20019 mientras
se mantenían los factores de ajuste periódico de las tarifas y los
7. Véase Decreto Nº 527/91, por el que se convoca a la renegociación de los contratos
con los concesionarios.
8. Posteriormente, siempre bajo el criterio de mantener inalterada la ecuación
económico-financiera de las empresas –que se sustentaba en tarifas “abusivas” que
conspiraban “contra el interés general”– las “compensaciones indemnizatorias” fueron
engrosadas con el objetivo de “compensar” también algunos retrasos en la aplicación
de los ajustes periódicos y la profusión de diversas disposiciones, desde
mediados de 1999, tendientes a abaratar el valor de las tarifas de peaje para los usuarios.
Las indemnizaciones percibidas por los concesionarios hasta el mes de octubre
de 2001 ascienden a más de 1.070 millones de dólares, al tiempo que las fijadas para
el período noviembre de 2001 a octubre de 2003 se elevan a 922 millones de pesos
(Decretos Nº 802/01 y 976/02). Véase al respecto Azpiazu, D. (2002), “Las
privatizaciones en la Argentina. La infraestructura vial: debilidades y discontinuidades
normativas y regulatorias”, Mimeo, Río de Janeiro.
9. Véase Decreto Nº 92/01, por el que el Estado le reconoce a los concesionarios
una deuda en concepto de “compensaciones indemnizatorias” superior a los 300
millones de pesos al tiempo que, entre otras, las exime de cumplimentar con diversas
obras comprometidas contractualmente.
35
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
correspondientes subsidios públicos. La renegociación del Corredor
Nº18 (que une a Buenos Aires con las provincias de Entre Ríos y Corrientes),
paradójicamente el único que no percibía tal tipo de subsidio,
derivó en una ampliación por 13 años del plazo de la concesión y en la
dolarización de la tarifa de peaje, la que pasó a ajustarse anualmente
según las variaciones del índice de precios al consumidor de los EE.UU.
De todas maneras, y al margen de las especificidades de este último
corredor, desde el punto de vista tarifario el valor extremo de la
serie se alcanzó –con base en abril de 1991– en setiembre de 1999 con
un 69,7% de aumento, cuando en idéntico lapso los precios mayoristas
sólo se habían incrementado el 12,5%.
La dolarización de las tarifas y la formulación de cláusulas de
ajuste sobre la base de la inflación estadounidense encuentran su
principal antecedente en la regulación de las tarifas del servicio básico
telefónico, la que también fue objeto de sucesivas renegociaciones.
En efecto, las cláusulas tarifarias incluidas en el marco
regulador del servicio telefónico sufrieron diversas modificaciones
desde su formulación original en el inicio del proceso de privatización
de ENTel.
Originalmente, el valor del pulso telefónico, expresado en moneda
local, se ajustaría según la evolución del índice de precios al consumidor.
Dicha cláusula fue objeto de algunas modificaciones al momento
de la firma de los contratos de transferencia con las licenciatarias privadas.
A partir de entonces se incorporó, en total correspondencia
con los intereses empresarios, una nueva y complementaria cláusula
de ajuste tendiente a morigerar el posible impacto sobre los costos
empresarios de eventuales modificaciones en el tipo de cambio. Así,
al preverse un proceso de devaluación de la moneda local, dado que
durante el proceso hiperinflacionario de 1990 el tipo de cambio había
quedado rezagado con respecto a la evolución de los precios domésticos,
se dispuso la aplicación de una fórmula combinada de ajuste
tarifario entre las variaciones en el IPC y la paridad cambiaria con el
dólar.
Ahora bien, con la sanción de la Ley de Convertibilidad quedó
prohibida explícitamente la aplicación de toda cláusula de ajuste periódico
de precios. En ese marco se recurrió a una artimaña legal de
más que dudosa legalidad, instrumentada a partir del Decreto Nº2.585/
91. En el mismo se explicita que la Ley de Convertibilidad constituye
36
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
un “obstáculo legal insalvable por el que quedan sin efecto las disposiciones
del mecanismo de actualización automática del valor del pulso
telefónico”, en función de lo cual resulta “conveniente expresar el
valor del pulso telefónico en dólares estadounidenses”, ya que “es
legalmente aceptable contemplar las variaciones de precios en otros
países de economías estabilizadas como, por ejemplo, los Estados
Unidos de América” (sic). A partir de entonces el valor del pulso telefónico
quedó expresado en dólares y pasó a ajustarse semestralmente
(en abril y octubre) según la evolución del índice de precios al consumidor
de los EE.UU., con el consiguiente seguro de cambio que se le
concedió a las licenciatarias.
Esta ostensible funcionalidad de la normativa sectorial en relación
con los intereses de las dos licenciatarias del servicio básico telefónico
y la total despreocupación estatal por proteger los derechos de los
usuarios y consumidores se evidenciaron, una vez más, con la
implementación a mediados de 1997 del llamado rebalanceo tarifario,
mediante el cual se redujeron las tarifas de larga distancia y se encarecieron
las urbanas. Como producto de ello se tendió a conformar una
estructura de precios relativos que, más allá de sus implicancias
socioeconómicas regresivas, le brindó a las dos telefónicas la posibilidad
de posicionarse estratégicamente ante la –por entonces futura–
apertura del mercado a la competencia. Es decir, a partir del abaratamiento
de las tarifas del segmento más competitivo del mercado, el
rebalanceo supuso, con vistas a la liberalización del sector, un incremento
de las “barreras a la entrada” al segmento de larga distancia –el
potencialmente más competitivo del mercado– y el encarecimiento de
las tarifas de aquel segmento en el que, más allá de la desregulación,
resultará más dificultosa la introducción de competencia efectiva10.
10. Con respecto al rebalanceo de las tarifas telefónicas, vale la pena destacar que
la reconfiguración de los cuadros tarifarios había sido establecida en el Decreto
Nº2.585/91. Mediante dicha normativa se autorizó la reestructuración de los cuadros
tarifarios en función de un mecanismo que permitía la compensación de reducciones
en las tarifas internacionales e interurbanas con incrementos en el costo del servicio
urbano, siempre y cuando ello tuviera efectos neutrales sobre los ingresos empresarios.
Sin embargo, esto último no se cumplió, lo cual se visualiza en que entre 1996 y
1997 (esto es, antes y después del rebalanceo) se registró un incremento de consideración
en las ventas y, fundamentalmente, en las ganancias de Telecom Argentina y
Telefónica de Argentina, así como en sus respectivas tasas de rentabilidad.
37
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
La descripción detallada del mecanismo por medio del cual se logró
sortear el obstáculo que supuso la sanción de la Ley de
Convertibilidad (en materia de indexación de precios) remite al hecho
de que, en las privatizaciones realizadas con posterioridad a la
sanción del Decreto Nº2.585/91, se procedió a incluir cláusulas de
ajuste similares –todas ellas ilegales, en términos de las taxativas disposiciones
de la Ley de Convertibilidad– en base a la dolarización de
las tarifas y su posterior ajuste por índices de precios de los EE.UU. Se
trata de los sectores eléctrico y gasífero, donde rigen mecanismos de
ajuste tarifario semestrales basados en la evolución de los precios de
EE.UU. incorporados en los contratos originales firmados por el Estado
con las distribuidoras y transportistas de gas natural y energía eléctrica.
En estos sectores se conjuga la dolarización de las tarifas con la
aplicación de diversos ajustes estacionales. En el primer caso, están
contempladas cuatro revisiones anuales: en los meses de mayo y octubre
se trasladan a toda la cadena gasífera las modificaciones en el valor
del gas en el mercado mayorista; y en enero y julio, las variaciones
en el índice de precios mayoristas de los EE.UU.
Por su parte, en el ámbito de la energía eléctrica donde también las
tarifas están dolarizadas, los ajustes periódicos están vinculados con
la evolución de los precios del mercado mayorista (mayo y noviembre
de cada año), con las variaciones de un índice combinado de precios
de los EE.UU. (67% de los mayoristas y 33% de los minoristas) en los
mismos meses y con los ajustes previstos en los contratos celebrados
por la ex-SEGBA –transferidos a las nuevas distribuidoras privadas–
con algunas de las principales centrales generadoras, en el mes de
mayo de cada año11.
La recurrencia a la renegociación de los contratos originales de
transferencia o concesión excede el ámbito de los sectores considerados
hasta aquí. De hecho ello también se ha manifestado con distintas
intensidades, por ejemplo, en la prestación de servicios sanitarios y
en el transporte ferroviario de pasajeros.
11. Cabe destacar que tanto en el sector gasífero como en el eléctrico, la
dolarización de las tarifas y las cláusulas que tornan viable la indexación de las mismas,
en función del comportamiento de los precios estadounidenses, no están incluidas
en las respectivas leyes marco sino en sus decretos reglamentarios y/o en los
contratos de concesión.
38
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Habiéndose hecho cargo de la ex-Obras Sanitarias de la Nación en
mayo de 1993 y como resultado de una solicitud de “revisión extraordinaria”
de las tarifas en julio de 1994, Aguas Argentinas obtuvo el
reconocimiento estatal de un aumento tarifario del 13,5%. Esto merece
ser destacado por cuanto la licitación se adjudicó a este consorcio
en tanto fue el que ofreció el mayor descuento sobre la tarifa que
cobraba la compañía estatal –que había sido incrementada
sustancialmente antes de su transferencia– y, en particular, porque el
marco regulador establecía no sólo que las tarifas no podrían
incrementarse por un lapso de diez años sino que, incluso, debían
disminuir como producto de las revisiones ordinarias previstas en el
contrato de concesión.
Hacia fines de 1997, como existían causales suficientes para rescindir
el contrato de concesión (dados los manifiestos incumplimientos
contractuales de la empresa que fueron convalidados por el ente
regulador), la administración Menem optó por renegociar las condiciones
en que debía operar la empresa, pero lo hizo en términos plenamente
convergentes con los intereses de ésta. Así, entre las
principales modificaciones introducidas en esta nueva renegociación
cabe resaltar: el incremento de las tarifas y la cancelación o postergación
de diversas inversiones comprometidas originalmente. A su vez,
al incorporarse la posibilidad de una “revisión extraordinaria” de tarifas
por año, en mayo de 1998 la empresa obtuvo un nuevo aumento
tarifario del 5,1%.
Con posterioridad a esta revisión del contrato de concesión, encarada
a mediados de 1997, se sucedieron nuevas renegociaciones12 que
se inscribieron en la misma lógica de las precedentes13 en tanto supusieron,
entre otros aspectos, un nuevo incremento de las tarifas, la
introducción de cláusulas de ajuste de precios violatorias de la Ley de
Convertibilidad (las tarifas fijadas en pesos se indexan anualmente de
acuerdo a la inflación estadounidense), la modificación de ciertas obli-
12. Bajo la gestión de la Ing. María Julia Alsogaray en la Secretaría de Recursos
Naturales y Medio Ambiente.
13. Azpiazu, D. y Forcinito, K. (2001), “La renegociación permanente, los incumplimientos
empresarios y las rentas de privilegio. La regulación pública del sistema
de agua y saneamiento en el Área Metropolitana”, Documento de Trabajo Nº2 del
Proyecto “Privatización y Regulación en la Economía Argentina”, FLACSO-Sede Argentina,
Buenos Aires.
39
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
gaciones contractuales asumidas por la firma (en particular, en materia
de inversiones y de calidad y expansión del servicio) y, en última
instancia, la convalidación oficial de los manifiestos incumplimientos
en los que incurrió la empresa.
Como producto de los aumentos tarifarios autorizados por las
sucesivas renegociaciones entre el gobierno y la empresa prestataria
(las que, atento a las importantes modificaciones que introdujeron,
determinaron en los hechos la celebración de un nuevo contrato de
concesión), las tarifas de los servicios de agua potable y desagües
cloacales se incrementaron en forma considerable, a tal punto que la
rebaja inicial con que el consorcio Aguas Argentinas ganó la licitación
fue más que compensada en un plazo de tiempo sumamente
breve. Es más, a principios de 2001 se celebró un Acta-Acuerdo con
la empresa concesionaria, como resultante final de la demorada –casi
tres años– primera revisión ordinaria, que dio lugar a un nuevo aumento
tarifario (3,9% en 2001 y 4,4% en 2002) y a la incorporación
de dos nuevos cargos fijos bimestrales adicionales (1,55 pesos por
factura). Como resultado de ello, y tal como se desprende del Gráfico
Nº1, la tarifa media residencial del servicio de aguas y saneamiento
se ha incrementado entre mayo de 1993 y enero de 2002 en un 88,2%14,
con lo cual la rebaja inicial del 26,9% con que la empresa ganó la
licitación fue ampliamente compensada. Cabe agregar, además, que
dicho incremento tarifario no guarda relación alguna con la variación
de los precios al consumidor que, entre el comienzo de la concesión y
enero de 2002, sólo registró un crecimiento del 7,3%.
En el caso del transporte ferroviario de pasajeros, a mediados de
1997 se dispuso la “renegociación integral” de los contratos celebrados
originalmente con los concesionarios. Sintéticamente, ello dio lugar
a un fuerte ajuste en las tarifas (casi del 80% acumulado hasta el año
2003), a la extensión de los plazos de las concesiones y al mantenimiento
y reajuste de los subsidios pagados por el Estado. Como contrapartida,
los concesionarios se comprometieron a realizar nuevas
inversiones (algunas prefijadas contractualmente) y a renovar parte
del material rodante.
14. Lentini, E. (2002), “El impacto en la concesión de agua y saneamiento del
Área Metropolitana. Un análisis preliminar”, ponencia presentada en el Seminario
“Los servicios públicos en el nuevo escenario económico”, ETOSS, Buenos Aires.
40
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
En definitiva, en todos los casos en que se efectuaron renegociaciones
contractuales ha primado el interés privado sobre el social15.
En consecuencia, bajo muy diversas formas, la indexación flexible de
las tarifas no sería más que la resultante de condiciones contractuales
originales o derivadas de recurrentes renegociaciones que no han hecho
más que, por un lado, eliminar todo riesgo empresario –nula exposición
a cambios de las condiciones de contexto– y, por otro,
garantizar considerables incrementos en las tarifas –sobre todo en las
abonadas por usuarios residenciales– y los más altos márgenes de be-
15. Véase Azpiazu, D. (1999), “Las renegociaciones contractuales en los servicios
públicos privatizados. ¿Seguridad jurídica o preservación de rentas de privilegio?”, Revista
Realidad Económica, N° 164; y Schorr, M. (2001), “Las renegociaciones contractuales
del gobierno de la Alianza con las empresas privatizadas: polarización del poder
económico y agudización de la crisis de las PyME”, Revista Realidad Económica, N° 178.
Gráfico Nº 1
Evolución de la factura media
(en pesos/dólares)
Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a Lentini, op. cit., 2002.
41
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
neficios de la economía nacional para las prestatarias de los servicios
públicos privatizados.
Con independencia de ciertas especificidades sectoriales, de lo expuesto
hasta aquí se infieren determinados patrones de desenvolvimiento
comunes a los distintos servicios públicos privatizados, tanto
en lo referido a los marcos reguladores como a su impacto en la evolución
tarifaria. En este sentido se destacan los incrementos y reestructuraciones
tarifarios aplicados con anterioridad al traspaso de las
empresas públicas al sector privado, la dolarización de las tarifas, la
aplicación de mecanismos de ajuste tarifario que por su naturaleza
contradicen las prohibiciones que en materia de actualizaciones o
indexaciones de precios establece la Ley de Convertibilidad, la
recurrencia a la renegociación de los contratos originales de transferencia
o concesión y, como consecuencia de todo lo anterior, una evolución
de los precios relativos que tiende a favorecer a las empresas de
servicios públicos privatizadas con respecto a los sectores productores
de bienes (sobre todo aquellos en los que las Pymes tienen una
considerable gravitación económica) y a los consumidores residenciales
(en particular los de menor poder adquisitivo).
En función de lo anterior cabe enfatizar que, además del seguro
de cambio implícito y a partir de una interpretación ad hoc de las
disposiciones de la Ley de Convertibilidad, las empresas privatizadas
han venido ajustando sus tarifas de acuerdo a la evolución de
índices de precios de los EE.UU. que, como privilegio adicional, han
crecido muy por encima de sus similares en el ámbito local. En efecto,
por ejemplo entre el mes de enero de 1995 y junio de 2001, en la
Argentina el Índice de Precios al Consumidor registró una disminución
acumulada de 1,1% al tiempo que los precios mayoristas se
incrementaron apenas el 1,6%. En idéntico período, el índice de precios
al consumidor (CPI) de los EE.UU. registró un incremento acumulado
de 18,4%, al tiempo que los precios mayoristas (PPI) lo
hicieron en un 9,8%.
En otras palabras, los ajustes periódicos aplicados en las tarifas de
los distintos servicios públicos privatizados en la Argentina exceden,
holgadamente, el propio ritmo inflacionario local (deflacionario en
términos de los precios al consumidor). Se trata, más precisamente,
de una transferencia de rentas de privilegio a un muy reducido número
de agentes económicos a partir de disposiciones normativas de más
42
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
que dudosa legalidad16. En ese marco, el más mínimo sentido común
lleva a plantearse el interrogante sobre las argumentaciones que podrían
llegar a explicar el porqué los consumidores y usuarios locales
deben afrontar y absorber localmente el ritmo inflacionario de los
EE.UU., en un contexto de deflación de los precios y, fundamentalmente,
de los salarios domésticos.
Como era de esperar, el beneficio de contar con múltiples cláusulas
de indexación flexible de sus tarifas17 así como el incremento relativo
de las tarifas de los servicios públicos –sobre todo en el caso de las
abonadas por los usuarios residenciales de bajos ingresos– con respecto
a los principales precios de la economía, impactó directamente
sobre el proceso de acumulación y reproducción del capital de las
firmas privatizadas.
En ese marco, y a favor del entorno operativo y, fundamentalmente,
normativo de privilegio en el que se desenvuelve el conjunto de las
empresas privatizadas, no resulta extraño que la performance económica
de éstas difiera sustancialmente de la del resto de las principales
empresas del país. Ello se ve claramente reflejado al analizar la evolución
de los márgenes de rentabilidad que internalizó ese conjunto de
firmas durante el transcurso de los años noventa, en especial si se lo
contrasta con los registrados por las restantes grandes firmas.
Al respecto, cabe una breve digresión. Según lo demuestra la experiencia
histórica, en el capitalismo la tasa de ganancia vigente en un
sector económico suele tener una relación positiva con el riesgo empresario
subyacente a la misma (cuanto mayor el riesgo involucrado,
superior el margen de beneficio que cabe esperar). De allí que no sea
casual que, por lo general, las actividades de carácter especulativo (en
particular cuando tienen lugar en períodos de fuerte incertidumbre
macroeconómica) suelan presentar, en términos relativos, las mayores
tasas de retorno.
16. Al respecto, si se calcula para el año 2000 cuánto facturaron de más Telecom
Argentina y Telefónica de Argentina, las ocho distribuidoras de gas que continuaron
a Gas del Estado y Edenor, Edesur y Edelap como producto de haber ajustado sus
respectivas tarifas en función de la inflación norteamericana (o, en otras palabras, si
se cuantifican sus ingresos excedentes ilegales) se obtiene un monto del orden de los
2.400 millones de dólares.
17. La mayoría de las cuales violan –fundamental, aunque no exclusivamente– la
Ley de Convertibilidad.
43
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
En el caso de los servicios públicos, los rasgos distintivos de los
mercados involucrados (monopólicos, con demanda cautiva y reservas
legales de mercado) conllevan, obviamente, un menor riesgo empresario
que el que se desprendería de casi cualquier otra actividad
económica. Hasta allí, con independencia de toda otra consideración,
el criterio de “razonabilidad” de las tasas de beneficio (y de las tarifas
que las sustentan) sugeriría que las esperables en esos ámbitos protegidos,
natural y/o normativamente, deberían ser inferiores a las correspondientes
a la mayor parte de los restantes sectores económicos,
expuestos a la competencia (tal como se verifica en las economías
más desarrolladas donde, en general, las empresas prestatarias de servicios
públicos sujetas a regulación son las que internalizan relativamente
las más bajas tasas de rentabilidad)18.
Lo anterior se ve potenciado por la propia idiosincrasia del proceso
privatizador en la Argentina. Relacionado con lo anterior, la
minimización del riesgo empresario asociada a la condición de monopolios
naturales se ve agudizada –en rigor, dicho riesgo se torna absolutamente
nulo– si se consideran los diversos beneficios normativos
y/o reguladores con que cuentan las empresas prestatarias. En el caso
doméstico, muy difícilmente pueda encontrarse algún sector económico
con menor riesgo que el que emana de los contextos operativos
en los que se desempeñan las empresas privatizadas. Así, de acuerdo
con tales criterios de razonabilidad de los beneficios y de las tarifas,
cabría esperar que las tasas de rentabilidad internalizadas por dichas
firmas resultaran ser muy inferiores a las obtenidas por aquellas empresas
expuestas a un mayor riesgo y a niveles de competencia
inexistentes en el ámbito de los servicios públicos privatizados.
Sin embargo, las evidencias disponibles indican todo lo contrario.
Precisamente son las empresas privatizadas las que han venido
internalizando, sistemáticamente, los mayores márgenes de beneficio
fuera de toda “razonabilidad” vinculada al riesgo empresario implícito.
En este sentido, y como una primera aproximación a la problemática
mencionada, en el Cuadro Nº2 se refleja la evolución, para el
período 1993-2000, de los márgenes de rentabilidad sobre ventas de
18. Al respecto véase Phillips, C. (1993), The regulation of Public Utilities, Londres,
Public Utilities Reports.
44
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
las empresas privatizadas en términos relativos a la observada para el
conjunto de las doscientas empresas de mayor facturación del país.
Una obvia conclusión que surge de la lectura del cuadro referido
es que en todos los años considerados las empresas privatizadas obtuvieron
márgenes de utilidad sobre ventas muy superiores a los registrados
por el conjunto de la elite empresaria local (entre dos y tres
veces mayores a los obtenidos por las firmas más grandes del país) y
holgadamente por encima de los de aquellas empresas líderes no vinculadas
a los procesos de privatización. En otras palabras, al contrario
de lo que cabría esperar, los niveles de los márgenes de rentabilidad
tienden a denotar una correspondencia inversa con el respectivo riesgo
empresario: a menor o nulo riesgo (como es el caso de las privatizadas)
mayor tasa de ganancia.
Cuadro Nº2
Evolución de la tasa de rentabilidad sobre ventas de la elite empresaria
local según el vínculo de las firmas con el proceso de privatizaciones,
1993-2000 (porcentajes)
Privatizadas Vinculadas No vinculadas Total
a las a las
privatizaciones privatizaciones
1993 11,0 3,4 2,6 4,5
1994 10,5 5,3 4,1 5,6
1995 12,8 9,8 2,3 5,8
1996 11,2 6,4 1,1 4,3
1997 12,2 9,2 0,8 4,7
1998 10,4 6,2 0,9 3,8
1999 7,8 4,4 -0,3 2,4
2000 8,8 6,7 -1,2 2,4
Prom. 93/00 10,4 6,6 1,1 4,0
*Se trata de aquellas firmas que participan en la propiedad accionaria de algunas de las
empresas privatizadas.
Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a balances de las empresas.
La información presentada no hace más que reflejar, en última instancia,
la profunda reconfiguración de la estructura de rentabilidades
relativas de la economía argentina resultante de la aplicación, durante
45
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
la década de los noventa, de las reformas estructurales (en especial de
las privatizaciones); reconfiguración totalmente ajena a la
“razonabilidad” y “justicia” de las tarifas (y los beneficios) de los servicios
públicos transferidos al capital concentrado interno. Dicha afirmación
encuentra sustento en el hecho de que, cualquiera sea el año
que se considere, las empresas privatizadas han operado con márgenes
de rentabilidad significativamente superiores a los registrados por
el conjunto de las firmas de mayor tamaño del país.
El excelente rendimiento de las empresas privatizadas con relación
al resto de las empresas líderes de la economía argentina se visualiza
con particular intensidad en la información presentada en el Gráfico
Nº2. Allí se constata que, considerando el período 1993-2000, las 200
firmas más grandes del país generaron en conjunto una masa acumulada
de utilidades de casi 28.500 millones de dólares. Aproximadamente
el 57% de dicho total (más de 16.000 millones de dólares) correspondió
a apenas 26 firmas privatizadas (es decir, el 13% del total).
Gráfico Nº 2
Distribución de la masa de utilidades contables
de las 200 empresas más grandes del país
según el vínculo con las privatizaciones, 1993-2000
(porcentajes y valores absolutos)
Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a balances de las empresas.
46
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Es indudable que los contrastantes comportamientos que se manifiestan
entre las empresas integrantes de la elite económica local, según
su vínculo con las privatizaciones, no pueden ser atribuidos a
conductas microeconómicas diferenciales, sino que remiten en última
instancia al entorno operativo y en especial normativo en que se
desenvuelve la mayoría de las privatizadas. Ello no sólo involucra a
los importantes incrementos y reestructuraciones tarifarias efectuadas
con anterioridad a la firma de los contratos de transferencia o concesión,
sino también a las múltiples cláusulas de ajuste tarifario que
reconocen los distintos marcos reguladores (ilegales en el marco de la
Ley de Convertibilidad, como la indexación tarifaria en función de la
inflación de los EE.UU.), a las recurrentes renegociaciones contractuales
que siempre han tendido a preservar los privilegios de las empresas
privatizadas, a la peculiar forma en que se aplicó en el ámbito
de los servicios públicos la cláusula de “neutralidad tributaria”, y a la
no-transferencia a usuarios y consumidores de los importantes incrementos
en la “eficiencia microeconómica” de las prestatarias de tales
servicios.
Del conjunto de las consideraciones precedentes surge a las claras la
existencia de rentas de privilegio a favor de las empresas prestatarias de
los servicios privatizados. Las asimetrías de desempeño económico que
quedan de manifiesto en el interior de las 200 más grandes empresas
del país se ven replicadas –e incluso resultan aún más notorias y significativas–
si se amplía el campo de análisis a partir de las posibilidades
que brinda la información que recientemente ha publicado el INDEC19,
la cual se refiere ahora a las 500 empresas de mayor facturación del
país. Al respecto, en los Gráficos Nº3 y Nº4 se puede constatar que
mientras en 1993 sesenta y dos empresas privatizadas –el 12,4% del
panel– daban cuenta del 42% de las utilidades acumuladas por el conjunto
de las 500 mayores firmas del país, siete años después, en el 2000,
la cantidad de privatizadas que forman parte de la cúpula empresaria
local se elevó a 84 (el 16,8% del panel relevado), al tiempo que su aporte
a la masa de beneficios internalizada por esas 500 compañías líderes
asciende al 86% del total. Nuevamente, vale reiterar que poco o nada
puede asignársele a los diferenciales que pudieran existir en cuanto a
19. Véase INDEC (2002), Encuesta Nacional a Grandes Empresas, 2000, Instituto
Nacional de Estadística y Censos, Buenos Aires.
47
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
eficiencia microeconómica de los distintos subconjuntos de firmas; es
indudable que es el propio contexto normativo y regulador el que explica
tan profundas asimetrías de desempeño.
Gráfico Nº 3
Distribución de las empresas integrantes de la cúpula según vínculo
con las privatizaciones, 1993-2000 (valores absolutos)
Fuente: Área de Economía y Tecnología de la Flacso en base a INDEC, “Encuesta Nacional
a Grandes Empresas”
Fuente: Área de Economía y Tecnología de la Flacso en base a INDEC, “Encuesta Nacional
a Grandes Empresas”
Gráfico Nº 4
Distribución de las utilidades de las empresas integrantes de la cúpula
según vínculo con las privatizaciones, 1993-2000 (porcentajes)
48
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
En más de una oportunidad, se ha cuestionado que esas muy diferenciales
tasas de beneficio de las privatizadas sobre el resto de las
grandes firmas del país sólo resultan válidas en cuanto a su relación
con los respectivos niveles de facturación. Sin embargo, los resultados
no difieren sustancialmente si se consideran las tasas de retorno
sobre el patrimonio neto que en el ámbito de las privatizadas resultan,
también, ampliamente superiores a las que cabría considerar como
“justas” y “razonables”. Como se aprecia en el Cuadro Nº3, las empresas
de servicios privatizados han obtenido, entre 1994 y 1999, una
rentabilidad media sobre el patrimonio del orden del 15%. En todos
los sectores, con la excepción del de distribución de energía eléctrica
(que presenta una rentabilidad media sobre el patrimonio del 5,6%,
aunque, como surge de la información presentada, en franco y sistemático
ascenso hasta 1998)20, la tasa de beneficio siempre supera y en
muchos casos con holgura el 10%.
A los efectos de captar más acabadamente la magnitud de los valores
mencionados, cabe destacar que la rentabilidad media sobre el patrimonio
neto de las cien empresas más grandes del país (excluidas las privatizadas)
fue, en 1999, de “apenas” el 3,4%. Se trata, sin duda, de una
clara dicotomía al interior de la cúpula empresaria del país que se encuentra
estrechamente ligada a las especificidades normativas que delimitan
el accionar de las distintas firmas líderes de la economía argentina.
Ello denota, naturalmente, diferencias sustantivas en las respectivas
tasas de ganancia a favor de las empresas privatizadas (en contraposición
a los respectivos niveles de riesgo empresario involucrado y
a la consiguiente “razonabilidad” de los beneficios obtenidos y de las
tarifas cobradas, principalmente, a los usuarios residenciales y a las
Pymes). La transferencia de activos subvaluados con poder monopólico
u oligopólico bajo condiciones de reserva legal de mercado, la preservación
normativa y reguladora de rentas extraordinarias de privilegio,
la “debilidad” –en rigor, funcionalidad a sus intereses– de los mecanismos
reguladores (tanto en el plano tarifario como, por ejemplo, en
20. En 1999 se produce una caída de consideración en la rentabilidad de las empresas
eléctricas (tanto se la mida en relación con las ventas como en función del
patrimonio neto). Ello es explicado en su totalidad por la brusca contracción (de más
del 75%) que se registró en las ganancias de Edesur, como producto de las sanciones
vinculadas al “apagón” de febrero de dicho año.
49
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Cuadro Nº3
Evolución de la rentabilidad de las empresas privatizadas, 1994-1999 (porcentajes)
Sector 1994 1995 1996 1997 1998 1999* Promedio
94-99
Rentabilidad/Pat. Neto 17,4 17,3 14,3 15,1 14,0 14,2 15,4
Concesionarios viales 40,3 26,6 19,0 23,8 19,1 s/d 25,8
Gas Natural 13,7 11,8 10,1 10,5 10,2 10,3 11,1
Energía Eléctrica -0,4 5,8 6,9 7,5 8,3 5,5 5,6
Telecomunicaciones 13,3 13,5 10,3 12,4 15,1 13,3 13,0
Agua y servicios cloacales 20,1 28,9 25,4 21,1 17,1 27,6 23,3
Rentabilidad/Ventas 11,3 13,1 12,0 12,7 11,9 12,7 12,3
Concesionarios viales 11,6 9,6 7,5 9,7 9,4 s/d 9,6
Gas Natural 19,4 17,0 14,6 15,5 15,1 14,0 15,9
Energía Eléctrica -0,4 7,5 8,9 9,3 10,1 6,5 7,0
Telecomunicaciones 17,0 16,4 13,8 15,5 13,4 12,4 14,8
Agua y servicios cloacales 8,7 14,8 15,4 13,7 11,5 18,0 13,7
* La rentabilidad promedio de los sectores seleccionados en el año 1999 fue calculada excluyendo a los concesionarios viales.
Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a balances de las empresas.
50
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
el de la defensa de la competencia y del consumidor), el nulo grado de
exposición a cambios de las condiciones de contexto le confieren a las
empresas privatizadas una serie de “ventajas de inserción” que en nada
se asemejan a las condiciones bajo las que deben desempeñarse las
restantes empresas líderes del país.
La competitividad de la economía
En términos generales, la sola consideración del comportamiento
de los precios relativos a favor de los servicios privatizados y en detrimento
de los sectores productores de bienes emerge como un primer
elemento de juicio insoslayable que permitiría inferir que, en un plano
muy general de análisis, las privatizaciones han afectado negativamente
a la competitividad de la economía argentina.
Sin embargo, en ese marco global podría distinguirse una diversidad
de sectores (en especial aquellas grandes plantas industriales electro
intensivas) que han visto abaratados algunos de sus principales
componentes de costos con su consiguiente impacto positivo sobre
sus niveles de competitividad. En contraposición, aquellos otros sectores
(como buena parte de la producción agrícola) para los que el
costo del transporte emerge como un elemento significativo dentro
de su estructura de costos se han visto profundamente afectados por
la convergencia de las elevadas tarifas de peaje y el creciente precio
del gas oil –hasta mediados de 1999 en que se altera, en buena medida,
parte de los criterios rectores de la regulación tarifaria de las concesiones
por peaje de las rutas nacionales21, aunque también, y en
relación con esa misma modificación, se les incrementó el precio del
gas oil–.
Al respecto, podría identificarse una muy heterogénea gama de situaciones
y de efectos diferenciales según los distintos sectores
elaboradores de bienes y de acuerdo a los diversos segmentos que los
conforman (muy particularmente entre las grandes empresas que en
diversos servicios –electricidad, gas, telecomunicaciones– gozan real
21. Véase Capítulo II donde se describe el cambio de actitud oficial respecto al
financiamiento de la red vial nacional a partir de mediados de 1999 y, en particular,
en el año 2001 al fijarse un impuesto extraordinario al gas oil.
51
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
o potencialmente de menores tarifas relativas respecto a las de la mayor
parte de las Pymes). Sin embargo, como se desprende de las primeras
consideraciones y particularmente desde la segunda mitad de
los noventa, el creciente cuestionamiento de diversos sectores empresarios22
denota que, en términos generales, el posicionamiento competitivo
de la mayor parte de los sectores productores de bienes se ha
visto deteriorado frente al comportamiento de las tarifas de los servicios
públicos, más aún en un contexto de deflación de precios y, como
viene ocurriendo desde 1998, de persistente depresión económica
doméstica.
En relación con esto último, cabe una breve digresión. La distorsión
de la estructura de precios relativos que tuvo lugar en los años
noventa se dio en el marco de un proceso de apertura comercial de
tipo shock, que presentó un sesgo claramente discriminatorio y
asimétrico, en tanto perjudicó especialmente a aquellos mercados en
los que las pequeñas y medianas empresas tenían una significativa
gravitación económica. En tal sentido, debe tenerse presente que la
mayoría de las empresas de menor tamaño no contó, a diferencia de
una proporción considerable de las grandes firmas (muchas de las
cuales, cabe enfatizar, participaron directa o indirectamente en la propiedad
de las principales empresas privatizadas), con algunos mecanismos
que le permitieran eludir y/o enfrentar exitosamente la
competencia de bienes provenientes del exterior (escalas tecno-productivas
y comerciales, niveles de productividad, control oligopólico
de los canales de importación, posibilidad de acceso a financiamiento
a tasas de interés “razonables”, capacidad de reducir costos a partir
del grado de integración vertical y/u horizontal de sus actividades,
etc.).
En ese contexto, es indudable que la combinación del incremento
de costos derivados de la evolución de las tarifas de la mayor
parte de los servicios públicos, la distorsión en la estructura de precios
relativos de la economía argentina resultante de la misma y el
afianzamiento de un patrón de apertura de la economía con un claro
sesgo importador constituyeron algunos de los principales factores
explicativos de la aguda crisis que atraviesan las pequeñas y media-
22. Por ejemplo, los del llamado Grupo Productivo y diversas Cámaras empresarias
vinculadas al transporte.
52
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
nas empresas durante el decenio de los años noventa y, por lo tanto,
de la profundización de los procesos de desindustrialización y de
desarticulación del tejido manufacturero local, cuya génesis histórica
se ubica, en ambos casos, en la segunda mitad del decenio de los
setenta.
Sin duda, esa pérdida de competitividad de buena parte –si no la
generalidad– de los sectores productores de bienes no deviene únicamente,
ni mucho menos, de los efectos derivados de las privatizaciones.
Sin duda, la política cambiaria, las características de la apertura de la
economía, la cuasi omisión pública en materia de políticas y acciones
antidumping emergen como componentes, entre otros, tan o más importantes
que los impactos directos de la evolución de las tarifas de
los servicios públicos privatizados. No obstante ello y más allá de algunos
ejemplos puntuales, el comportamiento general de las tarifas
de los servicios –muy particularmente por su indexación por índices
de precios externos que crecieron, en los últimos años, muy por encima
de los locales– ha asumido un papel protagónico en la pérdida de
competitividad de la economía argentina en su conjunto.
De todas maneras, además de ese “efecto indexación” por índices
externos, la propia regulación tarifaria de la mayor parte de los servicios
privatizados en poco o nada ha coadyuvado a la mejora en la
competitividad de la economía. Muy por el contrario, las propias
“debilidades” e inconsistencias regulatorias han devenido, por ejemplo,
en la no-transferencia de las “ganancias de eficiencia” de las
privatizadas hacia sus usuarios y consumidores. En efecto, en la
medida en que los propios mecanismos de regulación no contemplan,
salvo escasas excepciones23, que parte sustantiva de las mejoras
en la productividad y en la eficiencia de las privatizadas sea
transferida mediante reducciones tarifarias al conjunto de los usuarios
–el llamado factor “x” de eficiencia en el marco del mecanismo
del price cap–, tales ganancias de productividad son internalizadas y
apropiadas por las propias empresas mono u oligopólicas que prestan
los servicios. En ese marco, en la medida en que la regulación
pública siga omitiendo la aplicación de ese componente esencial del
mecanismo de regulación tarifaria que, en consonancia con los avan-
23. Hasta el presente sólo aplicado en el caso del gas natural.
53
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
ces y mejoras de “eficiencia” y productividad de las compañías prestatarias,
debería conllevar una reducción de los consiguientes costos
del servicio, en especial para los sectores productores de bienes,
el impacto efectivo de la evolución de las tarifas de las privatizadas
continuará redundando negativamente sobre la competitividad de
la economía.
Conformación y consolidación de monopolios, y concentración y centralización
del capital
La absoluta despreocupación por difundir la propiedad del capital
de las empresas públicas a transferir al capital privado emerge
como otro de los rasgos distintivos del vasto programa privatizador,
plenamente consistente con los objetivos político-institucionales perseguidos.
Éste, como otros tantos aspectos, contrasta con otras experiencias
internacionales (incluso con la británica, bajo la
administración conservadora) que, por el contrario, le asignaron un
papel decisivo (aun desde una perspectiva política) a la difusión de
la propiedad a través del mercado de capitales o, incluso, a la entrega
gratuita de acciones u ofertas preferenciales para los usuarios de
los distintos servicios.
Por el contrario, en el ejemplo argentino en la generalidad de los
casos se fijaron patrimonios mínimos muy elevados para poder participar
de las licitaciones y concursos o, en su defecto, tales montos
patrimoniales constituían una de las variables principales a considerar
al momento de la precalificación y/o adjudicación. En otras palabras,
la capacidad patrimonial de los potenciales interesados se
convirtió, de hecho, en la principal barrera al ingreso en este “mercado”
privilegiado de las privatizaciones.
En ese contexto era inevitable que la consecución del programa
operara, como efectivamente ocurrió, como propulsor de la
profundización del proceso de concentración y centralización del capital.
En la mayoría de los procesos concluidos en el país, el propio
llamado a licitación favoreció la presencia de pocos oferentes y la
colusión de ofertas reforzándose, en la generalidad de los casos, por la
coordinación y la capacidad de lobbying empresario en torno a las
mismas. Esto devino, por un lado, en una acentuada concentración
54
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
de la propiedad de las empresas y de las áreas “desestatizadas” en un
muy reducido número de grandes agentes económicos, y, por otro, en
la sobrevivencia o el reforzamiento de monopolios u oligopolios legales,
con la consiguiente consolidación de mercados protegidos, en
condiciones reguladoras que aseguran bajos o nulos riesgos empresarios
y elevados márgenes de libertad para la fijación de tarifas derivados,
en lo sustantivo, de la funcionalidad de las respectivas normativas
sectoriales (y/o de sus posteriores renegociaciones) en relación con
los intereses de las firmas prestatarias.
La dinámica asumida por el proceso de privatización trajo aparejada
la consolidación estructural de un conjunto reducido de conglomerados
empresarios, los cuales pasaron a controlar empresas que
operan en sectores que poseen una clara importancia estratégica en
tanto, por ejemplo, definen la competitividad de una amplia gama de
actividades económicas y la distribución del ingreso. Como queda
reflejado en el Cuadro Nº4 , tales actores cubrieron prácticamente la
totalidad de los sectores públicos privatizados, lo cual les brindó la
posibilidad de insertarse en aquellas áreas decisivas –si no determinantes–
en la delimitación de la estructura de precios y rentabilidades
relativas de la economía argentina en los noventa.
A título ilustrativo, cabe resaltar el ejemplo que ofrece el sector
energético en su conjunto. Al respecto, los grupos económicos Astra24,
Pérez Companc, Soldati y Techint se consolidaron –a partir de la
privatización de YPF, Gas del Estado, Segba, Agua y Energía e
Hidronor– como los actores centrales del conjunto del mercado energético
nacional. Ello se aprecia en que estos ex contratistas del Estado
(la llamada “patria contratista”) se adjudicaron las principales áreas
petroleras transferidas al sector privado, al tiempo que participaron
en la propiedad de algunas de las empresas responsables de la prestación
de los servicios de generación y/o transporte y/o distribución de
gas natural y energía eléctrica.
24. Luego absorbido por el holding español Repsol.
55
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Cuadro Nº 4
Participación de los principales conglomerados económicos en los distintos sectores privatizados(a)
Servicio PÉrez Techint Astra Roggio CEI Loma Macri Soldati
COMPANC (Repsol) Citicorp Negra
Holdings
Concesiones viales ** * *
Electricidad (distribución) * * * * *
Electricidad (generación) * * * *
Electricidad (transporte) * *
Gas (distribución) * * ****
Gas (transporte) * * * *
Petróleo(b) **** **
Subterráneos *
Telecomunicaciones * * * *
Transporte ferroviario(c) * ****
Agua y desagües cloacales *
Industria siderúrgica * *
(a) Se incluyen las principales participaciones de los conglomerados seleccionados en las diversas privatizaciones realizadas. Cabe aclarar que
muchas de dichas participaciones fueron vendidas posteriormente.
(b) Además de YPF incluye áreas de explotación, destilerías, refinerías y buques de YPF transferidos al sector privado.
(c) Incluye los ferrocarriles de carga y de pasajeros.
Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a información oficial.
56
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Este significativo poder de mercado sobre el conjunto del sector
energético local se ve potenciado si se considera que son, simultáneamente,
grandes usuarios industriales para los que el petróleo, el gas
natural y la electricidad constituyen sus principales insumos energéticos
(es el caso de Astra en la elaboración de bienes derivados del
petróleo, de Pérez Companc en la producción petroquímica, de Soldati
en la fabricación de fertilizantes y distintos agroquímicos, y de Techint
en la industria siderúrgica). Por otra parte, todos ellos son importantes
productores de gas natural y petróleo mientras que en algunos
casos son fabricantes de equipos y materiales para la actividad (como
el conglomerado Techint, que controla la producción local de tubos
sin costura, utilizados fundamentalmente para el transporte de gas y
petróleo).
En definitiva, el caso de la privatización del sumamente estratégico
mercado energético local pone claramente en evidencia cómo
desde el aparato estatal se buscó favorecer a un conjunto muy reducido
de grandes conglomerados empresarios al transferirles no sólo
un alto grado de determinación sobre la evolución del sector y, por
ende, de numerosas actividades (en especial las vinculadas a la elaboración
de bienes manufactureros), sino incluso espacios de apropiación
de renta de recursos de carácter no renovable (como en el
caso petrolero)25.
El hecho de que los mismos actores participen simultáneamente
en distintos eslabones de la cadena energética no sólo redujo, en gran
medida, las posibilidades de garantizar un funcionamiento medianamente
competitivo del sector (uno de los principales objetivos por los
que se promovió y justificó la privatización de Gas del Estado, YPF y
las empresas eléctricas nacionales), sino que también elevó considerablemente
el riesgo de que tales actores instrumenten distintos tipos
de prácticas discriminatorias (subsidios cruzados, precios de transferencia,
etc.) con efectos negativos sobre el funcionamiento de otros
mercados, en especial de aquellos industriales energo-intensivos.
25. Diferencia sustantiva con otros países latinoamericanos. Por ejemplo, Chile
mantuvo la propiedad estatal de CODELCO (la empresa productora de cobre que, a
su vez, constituye uno de sus principales bienes de exportación), mientras que México
hizo lo propio con PEMEX (la productora de hidrocarburos, de la cual obtiene una
parte considerable de sus ingresos externos).
57
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Difícilmente los procesos mencionados, a simple título de ejemplo,
puedan deberse, tal como suelen afirmar los defensores de las
políticas neoconservadoras de los años noventa, a los supuestos “errores
de diseño” y/o “deficiencias reguladoras” que habrían caracterizado
al proceso de privatización, sino que más bien revelan una explícita
decisión política de favorecer a determinados intereses económicosociales,
en el marco de la “sed de reputación” del gobierno
justicialista26. Ello se visualiza en el hecho de que las empresas públicas
fueron transferidas en la generalidad de los casos a ciertos grupos
económicos que, antes de que se pusiera en práctica el proceso de
privatización, ya detentaban ostensibles posiciones dominantes en los
respectivos sectores. Es el caso de, por ejemplo, Techint en la actividad
petrolera, la gasífera, la eléctrica, la telefónica y la siderúrgica;
Pérez Companc en todo el mercado energético y en el de telefonía; y
Astra y Soldati en el ámbito energético. Naturalmente, ello derivó en
la consolidación del ya de por sí muy considerable poderío estructural
de estos actores que, por esta vía, reforzaron su control sobre variables
claves que definen el sendero evolutivo de la economía
argentina.
Así, es posible concluir que las privatizaciones constituyeron un
verdadero “traje a medida” de los mismos actores económicos que se
habían consolidado estructuralmente a partir de la política económica
de la dictadura militar. Las modalidades de los diversos procesos
de privatización –exigencias patrimoniales mínimas, requisitos técnicos,
celeridad, importancia del poder de lobbying doméstico, etc.– facilitaron
e incluso indujeron el despliegue de distintos tipos de
estrategias por parte de los principales conglomerados locales,
inscriptas en una creciente polarización del poder económico. Al respecto,
pueden identificarse tres lógicas de comportamiento (no necesariamente
excluyentes entre sí):
26. En este sentido, véase Azpiazu, D.(2001), “Las privatizaciones en la Argentina.
¿Precariedad regulatoria o regulación funcional a los privilegios empresarios?”,
Revista Ciclos en la historia, la economía y la sociedad, Nº 21; y Azpiazu, D., Schorr, M.
(2001), “Las privatizaciones en la Argentina: desnaturalización de la regulación pública
y ganancias extraordinarias”, ponencia presentada en el Primer Congreso de la
Asociación Argentina de Estudios de Administración Pública, Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la UNR, Rosario.
58
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
– los grupos económicos que a través de alguna/s de su/s firma/s
controlada/s o vinculada/s adquirieron empresas públicas o tenencias
accionarias del Estado en compañías que operan en el mismo
sector de actividad en el cual estaban insertos (estrategia de concentración).
Tal es el caso, por ejemplo, del grupo Indupa y su
participación en Petropol e Induclor; de Garovaglio y Zorraquín,
que a partir de Ipako adquirió Polisur; o del conglomerado Techint,
que se adjudicó la mayoría accionaria de SOMISA. Idéntico fenómeno
se manifiesta en la privatización de las áreas centrales y secundarias
de explotación petrolífera que, en su mayoría, pasaron a
manos de las principales empresas del sector (Pérez Companc,
Astra, Techint y la Cía. Gral. de Combustibles del grupo Soldati).
– Los conglomerados empresarios que adquirieron u obtuvieron la
concesión de empresas o servicios públicos para lograr, directa o
indirectamente, un mayor grado de integración vertical u horizontal
de sus actividades al ingresar a mercados desde los cuales se
proveen de un insumo clave –“aguas arriba” y/o “aguas abajo”–
para sus principales producciones (estrategia de integración). Los
ejemplos son muchos y muy diversos: las siderúrgicas de Techint y
Acíndar que lograron integrar la producción y la distribución de
energía eléctrica y gas, insumos fundamentales de su producción;
las principales empresas aceiteras (Bunge y Born, Cía. Continental,
La Plata Cereal, La Necochea Quequén, Aceitera General Deheza,
etc.) en lo atinente a ferrocarriles e instalaciones portuarias; el principal
oligopolio cementero (Loma Negra) en el transporte ferroviario
de carga; las proveedoras de ENTel en la privatización de
dicha empresa (los grupos Pérez Companc y Techint); las empresas
petroleras que pasaron a controlar refinerías, destilerías, oleoductos,
instalaciones portuarias, flota petrolera, etc.
– Los grupos económicos que tuvieron una activa y difundida presencia
en los distintos procesos de privatización o, en otros términos,
que priorizaron una estrategia de diversificación de sus
actividades hacia diferentes servicios privatizados poco –o nada–
vinculados entre sí por relaciones tecno-productivas y/o de carácter
comercial (estrategia de conglomeración). Basta con señalar, en
este sentido, al grupo Pérez Companc (generación, transmisión y
distribución de energía eléctrica, transporte y distribución de gas,
explotación de petróleo en áreas centrales y secundarias que eran
59
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
propiedad de YPF, refinerías y destilerías, telecomunicaciones, etc.),
al conglomerado Techint (generación y distribución de energía eléctrica,
explotación petrolífera, transporte de gas, ferrocarriles, telecomunicaciones,
rutas nacionales, industria siderúrgica, etc.), o al
grupo Soldati (generación y transmisión de energía eléctrica, transporte
y distribución de gas natural, explotación petrolífera y destilerías,
ferrocarriles, telecomunicaciones, aguas y servicios cloacales,
etc.). Sin duda, el caso más ilustrativo de este tipo de estrategia lo
constituye el CEI Citicorp Holdings27 que ingresó al mercado
gasífero –en los segmentos de transporte y distribución–, al de energía
eléctrica –generación y distribución–, al telefónico28 y al siderúrgico
–resultó adjudicatario de Altos Hornos Zapla–.
Indudablemente, estas distintas estrategias empresarias frente al
programa de privatizaciones indican que la creciente oligopolización
y conglomeración de la economía argentina, la polarización del poder
económico en un núcleo reducido de conglomerados empresarios, y
la consolidación y preservación de reservas de mercado con rentas de
privilegio emergen como algunos de los principales impactos de las
formas de desarrollo de dicho programa.
Con respecto al carácter propulsor de las privatizaciones en términos
de la concentración de los mercados, cabe destacar que el mismo
se puede verificar en tres niveles diferentes, aunque claramente articulados
entre sí. En primer lugar, a nivel de las empresas privatizadas
se observa un acentuado grado de concentración de la propiedad en
manos de un número muy reducido de accionistas. En efecto, en casi
todas las privatizaciones las tenencias accionarias se concentraron, a
lo sumo, en tres o cuatro firmas o grupos que conforman los consorcios
adjudicatarios. En otras palabras, fueron unos pocos actores económicos
los que pudieron ingresar al “negocio” de las privatizaciones;
fenómeno que, sin duda, se encuentra estrechamente ligado al objetivo
central por el cual se implementó la política privatizadora (consolidar
una “comunidad de negocios” que sirviera de sustento –no sólo
27. Un fondo de inversiones en el que participaban, entre otros, el Citibank y el
grupo local República, propiedad de Raúl Moneta.
28. Fue uno de los accionistas más importantes del consorcio controlador de
Telefónica de Argentina.
60
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
económico– al programa neoconservador de la administración
Menem).
En segundo lugar, a nivel del proceso en sí es posible constatar
que, con la excepción de algunas áreas y empresas –marginales en
cuanto a su importancia económica–, prácticamente no existen casos
de empresas privatizadas en cuyos respectivos consorcios
adjudicatarios no se encuentre alguno de los principales conglomerados
empresarios que desarrollan actividades en el país. De esta
manera, la capacidad patrimonial y de lobbying de los potenciales
interesados devino en la principal “barrera al ingreso” al “mercado”
privatizador. Esa capacidad de lobbying, y, consiguientemente,
el alto grado de subrogación del Estado denotan tanto la necesidad
que tuvo el capital extranjero –sea financiero o productivo– de asociarse
a la elite económica local como forma de participar
exitosamente –de superar esa barrera a la entrada– en la “reforma”
del Estado argentino, como también muestran una creciente y
marcada subsunción del aparato estatal a los intereses de ambos.
En suma, puede afirmarse que la presencia de un grupo económico
de relevancia en el interior de los consorcios constituyó una suerte
de condición suficiente y, fundamentalmente, necesaria para resultar
adjudicatario de las distintas licitaciones.
En tercer lugar, y a nivel de la estructura de los mercados, a pesar de
la transferencia de monopolios públicos al sector privado no se modificó
la dinámica de funcionamiento de los diversos mercados
involucrados. En efecto, no obstante la segmentación realizada en gran
parte de los mismos (energía eléctrica, gas natural, etc.) y a pesar de
que uno de los argumentos centrales en pos de la privatización de
empresas estatales era que ello traería aparejado un mayor nivel de
competencia, dichos mercados siguieron caracterizándose por una
estructura fuertemente concentrada (de tipo monopólica o a lo sumo
oligopólica) y con muy elevados niveles de integración vertical y/u
horizontal.
La profundización del proceso de concentración del capital asociado
a la transferencia de empresas públicas al sector privado refleja,
asimismo, la consolidación de una tendencia que se remonta –aunque
en ese entonces en forma incipiente– a mediados de la década de los
setenta: la asociación entre los grandes grupos económicos locales
con firmas de capital extranjero. En efecto, como fuera mencionado,
61
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
prácticamente no existieron ejemplos de empresas o unidades de negocios
privatizadas que no hayan sido adjudicadas a consorcios patrocinados
por grupos económicos locales y empresas o conglomerados
de capital extranjero (y, en muchos casos, a la propia banca acreedora).
Así, lo que en el pasado había sido casi una excepción (Pecom
Nec, en la segunda mitad de los setenta) pasó a ser, en los años noventa,
una de las principales formas de radicación de las empresas extranjeras
en la Argentina. Desde la perspectiva del capital extranjero,
y a diferencia de los patrones de comportamiento predominantes durante
la sustitución de importaciones –instalación de subsidiarias con
control accionario excluyente o claramente mayoritario–, la asociación
con los grandes grupos locales supone un reconocimiento tácito
del poder doméstico de estos últimos y de la necesaria recurrencia a
su capacidad de lobbying para superar las “barreras a la entrada” en
estos nuevos y privilegiados mercados29.
En síntesis, la escasa preocupación oficial por difundir la propiedad
de las empresas privatizadas devino en efectos agregados de concentración
de capital que, a su vez, atentaron contra el propio
desenvolvimiento “competitivo” de los mercados privatizados y de
un número considerable de sectores de actividad. En ese sentido, es
importante remarcar que el Estado no sólo se desprendió de activos
sino que, fundamentalmente, transfirió al capital concentrado interno
un decisivo poder regulador sobre la estructura de precios y
rentabilidades relativas de la economía argentina. Esto último es particularmente
importante de destacar por cuanto la capacidad de control
sobre la estructura de precios y rentabilidades relativas, a través
del manejo de las tarifas de los servicios públicos, había sido uno de
los principales instrumentos de política económica con que había contado
el Estado argentino durante largas décadas.
29. Cabe destacar que, a diferencia de lo que ocurrió en otros países, en el caso
argentino los contratos de concesión no establecían como requisito la participación
de empresas nacionales en los consorcios adjudicatarios. De ello se infiere que una de
las principales variables –si no la de mayor significación– para explicar los motivos
por los cuales en prácticamente la totalidad de las empresas privatizadas participó
alguno de los grupos económicos más importantes del país remite al notable poder
de lobbying de estos actores y, en estrecha relación con ello, a una férrea articulación
de intereses entre el capital concentrado interno y la clase política.
62
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
El sector externo
Otro de los usuales argumentos de la ortodoxia neoliberal a favor
de las privatizaciones derivaba de los efectos positivos de éstas sobre
el sector externo de la economía, tanto como producto directo de los
ingresos de divisas a las que darían lugar como, indirectamente, vía el
“derrame” de sus efectos sobre el abaratamiento de los costos empresarios
y, por ende, sobre la propia competitividad de la economía.
Sin embargo, el análisis integral de los mismos remite a consideraciones
ajenas a las prometidas, más aún si se tiene en cuenta la
diferenciación del corto plazo –el de mayor relevancia en términos
de los objetivos político-institucionales del establishment y, en particular,
de la administración Menen– de sus resultantes de mediano y
largo plazo.
En efecto, a corto plazo los ingresos de capitales derivados de los
recursos que percibió el Estado en efectivo por la transferencia de sus
empresas ejercieron un impacto muy positivo sobre la balanza de pagos.
En el ejemplo argentino ello adquirió particular significación económica,
a punto tal de asumir un papel decisivo en la reversión de
una tendencia que se remontaba a más de una década atrás: las permanentes
transferencias netas de capitales locales al exterior30. Asimismo,
este importante ingreso de capitales asociado a las
privatizaciones jugó un papel determinante en el inicio de la
Convertibilidad –incluso como sostén de la paridad cambiaria– y en
el importante crecimiento económico que se registró en los primeros
años de la década de los noventa (bajo este esquema cambiario, el
volumen de dinero circulante en la economía y, derivado de ello, el
nivel de actividad interna dependen positivamente del saldo de la balanza
de pagos).
En ese contexto es pertinente señalar que el principal efecto positivo
de las privatizaciones –el ingreso de capitales– se verificó exclusivamente
durante el proceso de desestatización de las empresas públicas
(nuevamente un impacto de carácter puntual). A medida que las mis-
30. Véase al respecto Basualdo, E. (2000), Concentración y centralización del capital
en la Argentina durante la década de los noventa. Una aproximación a través de la
reestructuración económica y el comportamiento de los grupos económicos y los capitales
extranjeros, FLACSO/Universidad Nacional de Quilmes/IDEP, Buenos Aires.
63
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
mas fueron transferidas al sector privado cobró forma otro efecto sobre
la balanza de pagos que no es transitorio sino permanente, pero
de signo contrario al original. Se trata de la creciente remisión de utilidades
y dividendos al exterior por parte de los consorcios que resultaron
adjudicatarios de las empresas privatizadas; flujo de divisas que
involucra también, como se analiza posteriormente, a los socios nacionales
de tales consorcios. A ello se le adiciona, en muchos casos,
las remesas en concepto de gerenciamiento (management fee) que, al
igual que las anteriores y a diferencia del ingreso original de divisas,
asumen el carácter de flujo permanente.
Otro importante efecto (en este caso positivo) de las privatizaciones
sobre la balanza de pagos es aquel que surge de la supresión de los
servicios correspondientes a los títulos de la deuda externa, los que
fueron capitalizados como parte de pago por la propiedad o concesión
de las empresas transferidas al sector privado. Sin embargo, esa
disminución de la deuda externa fue más que compensada por el nuevo
endeudamiento concretado durante el período por las firmas privadas,
generándose un incremento neto de consideración del stock de
deuda externa31 . En ese aumento neto del endeudamiento externo en
el marco del propio programa de privatizaciones subyace otro fenómeno
no ajeno a dicho proceso. Se trata de cambios en su composición
que denotan el comienzo de un nuevo ciclo de endeudamiento
externo liderado por el sector privado, en general, y por aquellos grupos
empresarios que resultaron adjudicatarios de las empresas privatizadas,
en particular.
Ello ha estado asociado en lo sustantivo a, por lo menos, tres factores:
primero, al incremento sustancial en el patrimonio de tales empresas
y/o grupos económicos con la consiguiente facilidad de acceso
privilegiado a los mercados financieros internaciones; segundo, a que
cuentan con una elevada rentabilidad garantizada normativamente (lo
cual, en conjunción con lo anterior, convierte a estos actores en acreedores
privilegiados para la banca local e internacional); y tercero, a
que recibieron en la generalidad de los casos empresas sin pasivos
(esto último sin mencionar que la mayoría de los conglomerados económicos
que participaron activamente de las privatizaciones se encontraban
saneados en lo que respecta a sus pasivos, dado que durante
31. Véase nuevamente Basualdo, E. (2000), op. cit.
64
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
los años ochenta se había transferido el grueso de su deuda –tanto
externa como interna– al conjunto de la sociedad argentina mediante
diversos mecanismos de “socialización”).
Esa facilidad de acceso a los mercados internacionales que tuvieron
las privatizadas a tasas y demás condiciones incomparablemente
más favorables que las locales tornó viable, también, la canalización
de tales recursos hacia la valorización financiera en el mercado local32
y hacia la adquisición de empresas que le permitieron consolidar y/o
ampliar sus respectivas posiciones dominantes en mercados próximos
o afines a los que originalmente fueran objeto de las privatizaciones
(el caso de las telefónicas es, seguramente, el más emblemático).
Por otro lado, y muy particularmente desde mediados de 1995,
se asiste a una creciente transferencia de capitales al exterior derivada,
en la generalidad de los casos, de la venta de tenencias accionarias
–con rentabilidades patrimoniales anuales que a veces superan el 80%
anual33–. Tales transferencias sumadas a las que se derivan de, entre
otros, los elevados márgenes de remisión de utilidades –con su correlato
en escasos niveles relativos de reinversión de recursos propios– han
compensado holgadamente los iniciales efectos positivos del ingreso
de capitales para la adquisición de las empresas privatizadas.
Por último, siempre desde la perspectiva del sector externo y aunque
su impacto económico-social trasciende al estricto mercado de
capitales, los efectos de las privatizaciones sobre el mercado de bienes
han sido por demás negativos e incluso decisivos en el desmantelamiento
de buena parte de la industria proveedora de bienes y
equipos para tales firmas34. La práctica generalizada por parte de los
consorcios prestatarios de los servicios privatizados de importar la
casi totalidad de los equipos e insumos (sobre todo a empresas afilia-
32. En otras palabras, no todo el financiamiento externo se orientó a las inversiones
muchas veces comprometidas e incumplidas.
33. Véase al respecto Azpiazu, D. y Schorr, M. (2001), “Privatizaciones, rentas de
privilegio, subordinación estatal y acumulación del capital en la Argentina contemporánea”,
op. cit.
34. Cabe resaltar que las importaciones de las empresas privatizadas (36) que
integran el panel de las 500 más grandes del país incrementaron sus importaciones,
entre 1996 y 1999, de 710,5 millones de dólares a más de dos mil millones de la
misma moneda. Véase INDEC (2001), Grandes Empresas en la Argentina, 1999, Instituto
Nacional de Estadística y Censos, Buenos Aires.
65
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
das con la consiguiente presunción de recurrencia a precios de transferencia)
ha derivado en la desaparición de una multiplicidad de compañías
(no sólo Pymes sino también algunas grandes firmas) que
tradicionalmente eran proveedoras de las empresas públicas. Ello se
ha visto favorecido ante la omisión pública de exigencias ciertas en
cuanto al cumplimiento de la legislación de las Leyes Nº5.340 –de
“Compre Argentino”– y Nº18.875 –de “Contrate Nacional”–. Por el
contrario, y varios juicios así lo avalan, las empresas concesionarias o
licenciatarias de los servicios privatizados no han satisfecho, siquiera
en la generalidad de los casos, la obligación de llamar a licitación nacional
para la adquisición de sus equipos e insumos. De allí se deriva,
naturalmente, otro importante impacto indirecto no ya sobre el sector
externo sino sobre el mercado de trabajo (tema que es abordado más
adelante).
En síntesis, con ciertas similitudes respecto a la caracterización
general del impacto de las privatizaciones sobre las cuentas públicas,
en lo referido al sector externo se manifiesta un fenómeno no muy
disímil y consistente con los objetivos político-institucionales del programa
privatizador: efectos positivos de corto plazo y crecientes
desequilibrios de mediano y largo plazo, algunos de ellos de muy difícil
reversión.
La problemática fiscal
Uno de los argumentos centrales y de los más esgrimidos para promover
e implementar el programa de privatizaciones fue que el mismo
iba a asumir un papel decisivo en la resolución definitiva del fuerte
desequilibrio fiscal que, a juicio de sus impulsores, era la resultante
histórica de la propia crisis del Estado “benefactor”. Ello invita a reflexionar
someramente en torno a algunos de los principales efectos
fiscales emergentes, directa e indirectamente, del desarrollo del programa
e incluso de las recurrentes renegociaciones contractuales que
lo acompañaron.
Sin duda, el principal impacto fiscal que se deriva del mismo –de
carácter puntual– devino de los ingresos en efectivo que percibió el
Estado por la transferencia de empresas, de tenencias accionarias o de
determinadas concesiones (aproximadamente 13 mil millones de dó66
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
lares). Se incorporó asimismo un nuevo rubro –ya asumiendo el carácter
de flujo permanente– derivado de los recursos tributarios originados
en el pago de impuestos –esencialmente sobre las ganancias
que, como se verá, por el carácter de extraordinarias que asumieron
conllevaron importantes recursos al fisco– por parte de los consorcios
adjudicatarios de las firmas privatizadas.
En contraposición, el Estado dejó de percibir diversos impuestos
internos de asignación específica –como el correspondiente a la seguridad
social– que gravaban las tarifas de diversos servicios públicos.
En la generalidad de los casos, tales “sobreprecios” fueron absorbidos
por el ajuste tarifario que acompañó a las privatizaciones y, por ende,
fueron transferidos a los adjudicatarios como parte de las nuevas tarifas
de los correspondientes servicios.
Siempre desde la perspectiva de los ingresos fiscales asociados a
las privatizaciones, le correspondía asumir un papel más que
protagónico a los recursos –también con carácter de flujo anual– a
percibir en concepto de canon por el usufructo de los activos públicos
transferidos. Tales serían los casos de, por ejemplo, las concesiones
viales de los corredores nacionales, las correspondientes a los ferrocarriles
de carga, las derivadas de la privatización del correo y de los 33
aeropuertos entregados en concesión. Sin embargo, por diversas razones
casi incomprensibles en un Estado de Derecho, las arcas públicas
sólo percibieron niveles más que marginales de los previstos. En efecto,
en el caso de los concesionarios viales, en la primera renegociación
contractual se los eximió del pago del mismo35; similares consideraciones,
aunque mucho más opacas, cabe replicar en lo atinente a los
ferrocarriles de carga que aduciendo pérdidas operativas dejaron de
abonar el correspondiente canon. Por último, tanto en el caso del correo
como en el de los aeropuertos, como resultado de ofertas “oportunistas”
adjudicatarias de las respectivas concesiones, el pago de los
respectivos cánones viene discutiéndose desde sus inicios, pero sin
que los mismos sean tributados. En síntesis, el efecto fiscal positivo
del canon previsto en algunos de los más importantes –por su significación
económica– servicios privatizados constituye en realidad una
35. Véase la sección referida a las concesiones viales en el próximo capítulo.
67
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
de las tantas falencias –o funcionalidades políticas a los intereses privados–
que se manifiestan en los más diversos campos de análisis.
Por su parte, desde el punto de vista de los egresos fiscales, el Estado
se ha visto beneficiado por la supresión de la incidencia de los
déficit operativos de buena parte de las firmas transferidas, los cuales
en muchos casos fueron generados en el período previo a la concreción
de las privatizaciones (basta resaltar los ejemplos que ofrecen
ENTel, Gas del Estado, SOMISA, etc.), y también por la eliminación
de los servicios de la deuda externa capitalizada en las privatizaciones
(a un valor nominal de alrededor de 14 mil millones de dólares y con
un valor real no superior a los 6 mil). En sentido opuesto, dado que el
Estado se hizo cargo de la casi totalidad del endeudamiento interno y
externo de las empresas transferidas (alrededor de 20 mil millones de
dólares), ello supuso posteriores egresos fiscales en concepto de amortizaciones
y servicios de dicha deuda. Este último plano poco o nada
ha sido analizado por la literatura sobre el tema36.
Por otro lado, y como fenómeno que ha venido asumiendo un crecimiento
casi exponencial37, la intención oficial de preservar o acrecentar
las rentas de privilegio de las empresas prestatarias ha derivado
en la concesión de subsidios que han venido repercutiendo, en forma
creciente, sobre las alicaídas arcas fiscales.
De las consideraciones precedentes se infiere que si bien es posible
realizar ciertas aproximaciones en algunos ejemplos concretos, muy
difícilmente pueda estimarse con precisión el impacto fiscal global de
las privatizaciones. De todas maneras, en el plano agregado puede
afirmarse que a corto plazo el generalizado proceso privatizador tuvo
un efecto positivo sobre las cuentas fiscales. Sin embargo, agotado ese
36. Véase al respecto Azpiazu, D. (1995), “El programa de privatizaciones.
Desequilibrios macroeconómicos y concentración del poder económico”, en Valle,
H. y Minsburg, N. (comps.), Argentina hoy: crisis del modelo, Ediciones Letra Buena,
Buenos Aires.
37. Muy particularmente en el caso de las concesiones viales de los corredores
nacionales y en el de los ferrocarriles de pasajeros; y bajo formas más difusas a través
de las cláusulas de neutralidad tributaria –sacrificio fiscal mediante– concediéndoles
la posibilidad de abaratar costos vía reducciones impositivas que no fueron transferidas
–como la norma lo indica– a los usuarios de los respectivos servicios. Véase al
respecto, Azpiazu, D. (2002), “Las privatizaciones en la Argentina. La infraestructura
vial: debilidades y discontinuidades normativas y reguladoras”, op. cit.
68
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
primer impacto derivado esencialmente de los ingresos en efectivo y
de la supresión de los servicios de las deudas capitalizadas, las cuentas
públicas se vieron crecientemente erosionadas por la incidencia de
ciertos rubros –como los servicios de la deuda externa e interna absorbida
por el Estado, la no percepción de los cánones previstos, la
proliferación de subsidios a las empresas prestatarias– que más que
compensaron a mediano y largo plazo ese primer impacto positivo.
Más allá del efecto fiscal en términos de flujos de ingresos y egresos,
cabe mencionar otros aspectos que directa o indirectamente están vinculados
con tal impacto. Tal es el caso de, por ejemplo, la valoración
de los activos que fueron transferidos al sector privado donde, en general,
el valor presente de las rentas futuras resultó significativamente
superior a los respectivos precios de transferencia de las empresas. En
efecto, esa generalizada subvaluación de los activos públicos privatizados
estuvo asociada –de modo consistente con los objetivos político-
institucionales perseguidos– a la celeridad de los procesos y a la
despreocupación oficial por la reestructuración y el saneamiento tecnoproductivo,
económico y financiero de las empresas a privatizar. En
otras palabras, se puede decir que en general, como en otros muchos
planos, tendió a sacrificarse los efectos de largo plazo para mantener
la estabilidad, el equilibrio fiscal y el aumento del consumo a muy
corto plazo.
De todas maneras, al margen de la generalizada subvaluación de
los activos estatales, los ingresos provenientes de las privatizaciones
fueron un elemento clave para modificar la situación de las finanzas
del sector público. En efecto, los recursos provenientes de las
privatizaciones asumieron un papel central en el reordenamiento de
las cuentas fiscales, muy particularmente en los inicios del Plan de
Convertibilidad cuando emergen como el sustento fundamental del
necesario equilibrio fiscal que requiere dicho plan de estabilización.
En este aspecto, la importancia de las privatizaciones queda de manifiesto
en el hecho de que, una vez casi agotado el proceso
desestatizador, el sector público volvió a registrar abultados y crecientes
déficit “de caja”; hecho que desmitificó la visión neoliberal
que le asignaba a las empresa públicas el papel determinante de las
recurrentes crisis fiscales.
En síntesis, la priorización de los problemas fiscales de corto plazo
en detrimento de objetivos de mediano y largo plazo denota hasta
69
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
dónde la celeridad –no exenta de improvisaciones– con que ha sido
encarado el programa de privatizaciones ha conspirado contra el logro
de algunos de los anunciados objetivos perseguidos por el mismo.
La distribución del ingreso y el empleo
El vasto programa privatizador encarado durante la administración
Menem ha generado muy diversos efectos –todos ellos de carácter
regresivo en lo sustantivo– sobre el mercado de trabajo y la cada
vez más deteriorada distribución del ingreso. En ambos planos, y bajo
distintas aunque complementarias perspectivas de análisis, puede
constatarse que la ejecución del programa asumió un papel central en
la explicación de, entre otros, dos de los aspectos distintivos de la
economía argentina de los noventa: una inédita crisis del mercado
laboral y una creciente inequidad en materia distributiva.
Así, en lo relativo a los efectos de las privatizaciones sobre el empleo
cabría distinguir dos grandes planos. Primero, el de carácter directo
materializado a partir de la expulsión de mano de obra de las
firmas, que a su vez reconoce dos grandes fases: una encarada por el
propio Estado como parte del “saneamiento” de las empresas antes de
su transferencia al sector privado; y otra ya bajo la responsabilidad de
los nuevos consorcios, que denota diferencias de matices –tanto en su
intensidad como en sus formas–. Segundo, el de carácter indeterminado
en lo cuantitativo, es el que deviene de la reducción de los planteles
laborales en todas aquellas firmas proveedoras de las ex-empresas
públicas que se vieron desplazadas del mercado frente a la
profundización de la apertura de la economía, el deterioro del tipo de
cambio real, las acciones de dumping y, esencialmente, la estrategia de
las empresas prestatarias de los servicios tendiente a fortalecer sus
relaciones comerciales –de importación de equipos e insumos– a partir
de adquisiciones intracorporativas.
En el primer caso, y contraviniendo lo expresado por la propia Ley
de Reforma del Estado donde se planteaba la necesidad de proteger
tanto el empleo en las empresas públicas a privatizar como las propias
condiciones de trabajo en las mismas, las formas bajo las que fue
implementada la política privatizadora en poco se condice con esas
argumentaciones político-institucionales originales. Muy por el con70
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
trario, uno de los principales efectos del proceso de reformas estructurales
que vivió la Argentina durante el decenio de los años noventa
fue el papel decisivo que asumió el proceso de privatización de empresas
públicas en términos de su aporte a los inéditos niveles de desempleo
y a la cada vez más acentuada precarización de las condiciones
laborales de los trabajadores en actividad.
En este sentido surgen, en principio, dos fenomenologías fundamentales.
La primera de ellas deriva del “trabajo sucio” estatal previo
a la transferencia de las empresas públicas, donde a partir de la
“racionalización” del personal, los “retiros voluntarios”, las jubilaciones
anticipadas y otros mecanismos de expulsión de mano de obra
(en su mayoría financiados por los organismos multilaterales de crédito,
con el consiguiente incremento de la deuda externa pública) se
procuró “sanear” el costo laboral –abaratándolo– de quienes resultaran
adjudicatarios de las “prendas de paz” ofrecidas por la administración
Menem a la “comunidad de negocios”.
La segunda se vincula con la política de empleo implementada por
las nuevas prestatarias de los servicios donde, en principio, se conjuga
la persistente expulsión de mano de obra directa, la creciente intensificación
de la jornada de trabajo y la terciarización de aquellas actividades
que, por diversas razones según sea el sector de actividad de que se
trate, tienden a minimizar los costos y/o los riesgos empresarios.
En relación con la política de disminución de las plantas de personal
de las firmas a privatizar, cabe destacar –a simple título ilustrativo–
lo acontecido en el ámbito de la prestación del servicio de agua
potable y desagües cloacales (al momento de la transferencia de Obras
Sanitarias de la Nación, a fines de 1992, la ocupación en la misma era
casi un 35% más reducida que en 1985), del sector eléctrico (cuando
se privatiza Segba, el personal ocupado había disminuido casi un 50%
con respecto al existente a mediados de los años ochenta), y del sector
ferroviario (donde la ocupación vigente al momento de efectivizarse
el traspaso al sector privado de los principales ramales era un 80%
más baja que la vigente en 1985)38. Ello se vio acompañado, en algunos
sectores, por el establecimiento de distintas cláusulas de
“flexibilización” de las condiciones laborales que perjudicaron direc-
38. Duarte, M. (2001), “Los efectos de las privatizaciones sobre la ocupación en
las empresas de servicios públicos”, Revista Realidad Económica, Nº 182.
71
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
tamente a los trabajadores que quedaron ocupados. A modo de ejemplo
se puede citar el caso de ENTel, en la que, al margen de haber
instrumentado una política de retiros “voluntarios”, el gobierno decidió
ampliar la extensión de la jornada de trabajo.
Todo lo anterior merece ser particularmente considerado por cuanto
expresa cuán eficiente resultó ser la intervención estatal –tan denostada
por los defensores del pensamiento neoliberal– en el sentido de “preparar”
a las empresas para su transferencia al capital concentrado interno.
Se trató, en todos los casos, de medidas de muy difícil realización
en términos socio-políticos; de allí que fuera el Estado el que las aplicara
y no el sector privado. En otros términos, el “trabajo sucio” del
gobierno durante la etapa pre-privatizadora fue decisivo por cuanto
permitió que el capital concentrado interno se hiciera cargo de empresas
completamente saneadas en términos económico-finacieros
(gran parte de los abultados pasivos de estas compañías habían sido
absorbidos por el Estado –es decir, por el conjunto de la sociedad
argentina–), “racionalizadas” en lo que respecta a sus respectivos planteles
de trabajadores (política de despidos y de precarización en las
condiciones laborales) y altamente rentables desde el comienzo mismo
de sus actividades (dados los fuertes aumentos tarifarios que se
registraron).
Dicho proceso de expulsión de mano de obra persistió bajo nuevas
formas, aunque con una menor intensidad relativa durante la prestación
privada de los servicios. En la generalidad de los casos, una vez
que fueron transferidas al capital concentrado, las empresas
adjudicatarias continuaron con la política de reducción de las respectivas
plantillas de personal que había encarado el Estado en el período
de pre-privatización39. De allí que, mientras a mediados de los años
ochenta el empleo de las empresas públicas representaba 2,3 puntos
39. A simple título ilustrativo, el empleo en el sector telefónico declinó casi un
44% desde que se vendió ENTel hasta fines de la década pasada. Asimismo, desde el
inicio de la gestión privada en 1993, el personal ocupado en Aguas Argentinas se
contrajo aproximadamente un 33%. Por último, en 1992, el último año de gestión
pública de los servicios de transporte y distribución de gas natural, el empleo ascendió
a algo más de 10.000 agentes, mientras que a fines del decenio la dotación agregada
de personal correspondiente a las ocho distribuidoras y a las dos transportistas
privadas que continuaron a Gas del Estado fue de menos de 5.000 individuos (supone
una caída del orden del 50%). Al respecto, véase Duarte, M., op. cit.
72
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
porcentuales de la Población Económicamente Activa (PEA), ya para
fines de los años noventa, una vez privatizadas, sólo alcanza a significar
el 0,1%. En otras palabras, si se confrontan los niveles de ocupación,
en las empresas privatizadas “el empleo actual es 23 veces inferior
al generado a mediados de los ochenta” por las entonces empresas
públicas.
Desde una perspectiva de análisis distinta, aunque complementaria,
otro de los componentes esenciales en el estudio de los impactos
sociales de las privatizaciones es el que surge de la identificación de
los efectos distributivos de las mismas, tomando como unidad de análisis
a los hogares. Al respecto, dicho estudio deriva de la convergencia
de dos ejes explicativos: la evolución tarifaria y del gasto de los
hogares, por un lado, y la extensión de las redes y la consecuente
expansión de la cobertura, por otro. El primero se refiere a los precios
relativos de la economía y a sus efectos distributivos, mientras que el
segundo remite al acceso a servicios básicos y, con ello, al nivel y
calidad de vida de los hogares.
La creciente importancia de los servicios públicos en el presupuesto
familiar emerge como un fenómeno general, al cabo del período de
cobertura analítica que se deriva de la información proporcionada por
la Encuesta Nacional de Gastos de Hogares que elabora el INDEC (en
este caso 1985-86 versus 1996-97). En general, aunque con diferencias
entre servicios, la proporción del gasto total familiar destinada al
consumo de servicios públicos aumentó de manera notable en poco
más de una década. En los hogares de menores ingresos –el primer
decil– los incrementos son los más acentuados (sin contar el aumento
del gasto por expansión de la cobertura). Tal estrato destina al pago de
servicios públicos una proporción tal (14,5% del por cierto reducido
y declinante presupuesto total del hogar) que corresponde a más de la
cuarta parte de lo que el mismo decil canaliza hacia el consumo de
alimentos y bebidas.
De todas maneras, ese incremento del gasto de los sectores más
pobres está ínfimamente asociado a un mayor nivel de acceso a los
servicios. El aumento de la cantidad de hogares de bajos ingresos
cubiertos no parece haber jugado un papel importante en la explicación
del notable crecimiento registrado, antes y después de las
privatizaciones, en el peso de los servicios públicos en el ingreso
total de estas familias. En lo que respecta a la cobertura de los servi73
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Cuadro Nº 5
Porcentaje del gasto total familiar destinado al pago de servicios públicos en el AMBA, 1996/1997*
Decil Todos los hogares Sólo los hogares que poseen el servicio
IPCF Electri- Gas por Teléfono Agua y Total Electri- Gaspor Teléfono Agua y Total
cidad red fijo cloacas cidad red fijo cloacas
1 4,2 0,9 1,9 0,5 7,4 4,2 3,2 6,0 1,0 14,5
2 3,8 1,5 2,1 0,7 8,0 3,8 3,2 4,3 1,1 12,4
3 3,1 1,8 2,3 0,7 8,0 3,1 2,9 4,0 1,1 11,1
4 2,9 1,9 2,7 0,7 8,2 2,9 2,7 4,3 1,0 11,0
5 2,5 1,8 2,5 0,7 7,6 2,5 2,3 3,3 1,0 9,1
6 2,3 1,8 2,6 0,6 7,3 2,3 2,1 3,1 0,7 8,2
7 2,0 1,6 2,4 0,7 6,7 2,0 1,8 2,7 0,8 7,4
8 1,7 1,4 2,5 0,6 6,2 1,7 1,5 2,6 0,7 6,5
9 1,4 1,2 2,3 0,6 5,5 1,4 1,2 2,5 0,6 5,7
10 0,9 0,8 2,3 0,4 4,5 0,9 0,9 2,3 0,5 4,6
To t a l 2,0 1,4 2,4 0,6 6,3 2,0 1,6 2,9 0,7 7,2
* En hogares agrupados por decil de ingreso per capita familiar (IPCF).
Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a ENGH 1996/1997, INDEC.
74
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
cios, la misma fue de significativa magnitud sobre todo en telefonía
básica y gas natural, aunque sólo tiene carácter progresivo en el sector
de energía eléctrica. En el servicio de provisión de agua potable
la extensión de la red fue muy pobre, y en el servicio de desagües
cloacales se registró un retroceso en la cobertura en todos los deciles
de ingreso40.
Lo anterior sugiere que la mayor “propensión a gastar” en servicios
básicos por parte de los hogares de menores ingresos se debe
fundamentalmente a, por un lado, el considerable aumento de las
tarifas que tuvo lugar como producto de las privatizaciones (lo cual
incluye tanto los incrementos tarifarios realizados antes de hacerse
efectiva la transferencia de las empresas públicas, como los realizados
una vez que las mismas ya se encontraban en manos privadas) y,
por otro, a la brusca contracción en los ingresos populares que se
derivó de la aplicación de la política de ajuste neoconservador del
menemismo. En otras palabras, el programa de privatizaciones se
caracterizó por presentar un marcado sesgo regresivo que se refleja
en que los sectores populares están destinando una proporción creciente
de sus ingresos –cada vez más reducidos– para pagar los servicios
públicos. Naturalmente, ese mayor gasto en servicios determina
que estos sectores posterguen el consumo de ciertas mercancías sumamente
esenciales para su subsistencia (alimentos, indumentaria,
etc.) o, en su defecto, como viene manifestándose en forma creciente,
generen la morosidad de pago de las facturas que a su vez deviene
en el posterior corte del servicio por parte de las empresas prestatarias.
Los impactos distributivos de las privatizaciones que surgen del
análisis precedente (una mayor proporción del gasto en los sectores
sociales más pobres y una despareja y regresiva extensión de la cobertura
en algunos servicios) son, sin duda, resultantes naturales y previsibles
de las propias características y modalidades adoptadas por el
programa privatizador y del contexto político-institucional en el que
el mismo se inscribió.
40. Véase Arza, C. (2002), “El impacto social de las privatizaciones. El caso de los
servicios públicos domiciliarios”; Documento de Trabajo Nº 3 del Proyecto
“Privatización y Regulación en la Economía Argentina”, Buenos Aires, FLACSO, Área
de Economía y Tecnología.
75
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
El estudio del impacto de las privatizaciones sobre la distribución
del ingreso se vincula con el análisis de sus efectos diferenciales en
consonancia con los distintos estratos sociales. Otra perspectiva complementaria
es la que surge del análisis de la evolución de las tarifas
abonadas por los distintos tipos de usuarios y también la forma en
que se distribuyen los recursos entre los empresarios y los trabajadores
en el interior de las prestatarias privadas de servicios públicos. Al
respecto, la información que proporciona el INDEC41 brinda suficientes
elementos de juicio en torno al papel decisivo que han jugado las
privatizaciones en la reconfiguración del capital concentrado interno
y, fundamentalmente, a las asimetrías de comportamiento que se manifiestan
en su interior.
Se trata, en tal sentido, de las 500 más grandes firmas del país entre
las que el INDEC, en 1999, identifica 84 vinculadas con los distintos
procesos de privatizaciones desarrollados en el país (en 1995 eran
74). Si bien se trata de un número muy reducido de firmas, no resulta
para nada despreciable su significación relativa en la mayor parte de
las variables relevadas en el estudio del INDEC: entre 1995 y 1999
aportaron en promedio cerca del 30% de la producción generada de
conjunto por las 500 líderes, casi el 40% del valor agregado total y
más de la mitad de las utilidades globales, el 17% de la ocupación y el
22% de la totalidad.
Esos disímiles porcentajes de participación permiten inferir la existencia
de marcadas divergencias entre las privatizadas y el resto de las
grandes empresas del país en términos de productividad del trabajo y
salarios medios o, en otras palabras, respecto a la distribución relativa
de los recursos entre el capital y el trabajo, según los distintos tipos de
empresas.
La información proporcionada brinda elementos de juicio suficientes
como para afirmar que el proceso de transferencia de recursos del
trabajo al capital adquirió una mayor intensidad relativa en el caso de
las empresas privatizadas que en el resto de las líderes: entre 1995 y
1999, la productividad laboral promedio del primer subgrupo de firmas
(valor agregado por ocupado) se expandió casi un 22%, mientras
que la del segundo se incrementó menos de un 16%. En el mismo
período, el salario medio de los trabajadores empleados en las privati-
41. Véase INDEC (2001), op. cit.
76
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
zadas aumentó más de un 7%, al tiempo que en las restantes empresas
del panel creció cerca de un 5%.
Lo anterior sugiere que en las privatizadas se ha registrado una
mucho más regresiva distribución del ingreso que en el resto de las
grandes firmas o, en otros términos, que los empresarios se han apropiado
de una proporción más grande del excedente generado por los
trabajadores: siempre entre 1995 y 1999, la relación productividad/
salario medio (un indicador proxy de la asignación interna de recursos
entre el capital y el trabajo) en las líderes vinculadas con las
privatizaciones creció un 13%, porcentual que se ubicó en el 5% en el
caso de las no relacionadas con dicha política pública. En ese marco,
Cuadro Nº 6
Las 500 empresas más grandes de la Argentina. Evolución de algunos
indicadores de comportamiento según el vínculo de las firmas con el
proceso de privatizaciones, 1995-1999
(índice 1995=100 y porcentajes)
Índice 1999
Valor agregado*
Privatizadas 128,8
No privatizadas 112,8
Total 118,6
Productividad
Privatizadas 121,6
No privatizadas 110,9
Total 115,8
Salario Medio
Privatizadas 107,5
No privatizadas 105,5
Total 106,2
Productividad/Salario medio
Privatizadas 113,1
No privatizadas 105,2
Total 109,1
* Tomado a precios corrientes.
Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a INDEC: Encuesta Nacional
a Grandes Empresas, 2001.
77
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
apenas en un quinquenio, la participación de los trabajadores de las
empresas privatizadas en el valor agregado se redujo del 18,6% al
16,5%. En otras palabras, apenas en cinco años los asalariados de las
privatizadas han transferido al capital más de dos puntos adicionales
(más del 11% de su participación) de su ya deteriorada incidencia en
la distribución interna de los recursos, los que se suman a los transferidos
en su condición de usuarios y consumidores de los distintos
servicios públicos privatizados. A tal punto alcanzó el proceso mencionado
que, a fines de la década pasada, la participación de los trabajadores
de las empresas privatizadas en el valor agregado generado de
conjunto por estas compañías (16,5%) equivale a menos de la mitad
de la –por cierto reducida– incidencia que se verifica a nivel de las no
relacionadas con el proceso de privatización.
La formación de capital y su conformación
Como se desprende de algunas de las consideraciones del capítulo
introductorio, y atento a la profunda desinversión acumulada en los
últimos años del decenio de los ochenta –con su consiguiente impacto
sobre la calidad de los servicios prestados a la sociedad–, el estímulo
a la formación de capital en las empresas prestatarias de servicios
públicos se constituyó en uno de los objetivos proclamados para la
necesaria premura en la ejecución del programa de privatizaciones y,
a la vez, en uno de los principales fundamentos y uno de los resultados
más esperados de la consecución del mismo.
En tal sentido, como derivación de la profunda crisis fiscal (que
se fuera acentuado hacia fines de la década e incluso a principios de
los noventa) de la inversión pública, en general, y de la de aquella
correspondiente a las empresas estatales, en especial, el deterioro en
materia de prestación de la mayor parte de los servicios públicos
alcanzó niveles casi extremos. Ello, a su vez, tendió a verse profundizado
–en algunos casos en forma deliberada– durante los inicios
de la administración Menem y a constituirse, así, en uno de los soportes
sociales básicos como aval a la necesaria recurrencia al capital
privado para la “necesaria” reconstitución de los servicios. De
allí que, como se señalara precedentemente, la formación de capital
sólo podría provenir del capital privado que, a la vez, generaría efec78
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
tos multiplicadores sobre el conjunto de la inversión privada doméstica.
Ello supone, en última instancia, el reconocimiento de dos grandes
componentes en cuanto a la relación entre inversión doméstica y
privatizaciones: en primer término, la formación de capital que realizarían
los consorcios adjudicatarios (en muchos casos, comprometida
formalmente en los respectivos contratos de concesión y/o
transferencia) y, por otro lado, los efectos multiplicadores potenciales
que se derivarían de la misma.
En cuanto al primer y determinante impacto, la simple rehabilitación
y/o recomposición de los niveles mínimos requeridos para la recuperación
del profundo deterioro de los años precedentes, en materia
de inversión y de calidad de la prestación, ya garantizaba per se un
incremento sustantivo de la formación de capital por parte de las nuevas
empresas privadas responsables de la prestación de tales servicios.
En ese marco, de acuerdo a las primeras estimaciones oficiales, de
sólo considerar la formación de capital que se derivaría de un muy
amplio grupo de áreas privatizadas (gas, teléfonos, electricidad, ferrocarriles,
subterráneos, vialidad, puertos, aguas y servicios cloacales –
no se contemplaban en esas primeras estimaciones las asociadas al
sector petrolero, sin duda, las de mayor significación relativa–) la inversión
agregada resultante equivaldría a poco más del 2% del PBI
hasta mediados del decenio, para luego estabilizarse en torno al 1,5%
hasta fines de la década de los noventa. Por su parte, según esas mismas
estimaciones oficiales, las inversiones comprometidas
contractualmente por las empresas privatizadas o concesionadas se
ubicarían en 1994 en torno al 1,0% del PBI para decrecer, a partir de
1995, al 0,8% del PBI. Tales montos de inversión ascenderían, siempre
según las proyecciones oficiales, a un promedio anual cercano a
los 2.600 millones de dólares en el trienio 1993-95, nivel que representaría
apenas las dos terceras partes de la formación de capital realizada
por las Empresas Públicas –siempre como promedio anual–
durante el trienio 1980-82, y al 54,6% de la correspondiente al período
1986-88.
Aun cuando la inversión prevista en las áreas privatizadas se ubicaba
por debajo de los valores promedio durante la mayor parte de la
década de los años ochenta, tal formación de capital conllevó un importante
incremento respecto de los muy bajos niveles registrados en
79
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
los años inmediatamente anteriores a la transferencia de las empresas
públicas. En tal sentido, cabe reiterar que ello se asocia, por un lado,
a la aguda y generalizada desinversión de las mismas en los años previos
y, por otro, a las necesidades de reacondicionamiento y mantenimiento
de los servicios privatizados que como producto de la
cuasi-inexistencia de formación de capital se encontraban, en general,
en estado crítico y al borde del colapso en cuanto a la propia prestación
de algunos servicios.
En tal sentido, en los primeros años de los noventa se verifica un
importante impacto positivo sobre la inversión agregada (el ejemplo
que brindan las telecomunicaciones es por demás significativo, en tanto
se alcanzó en poco tiempo la digitalización integral de la red) que, sin
embargo, ve amortiguado su efecto multiplicador por el alto componente
de equipamiento adquirido en el exterior (como también muy
particularmente en el caso de las telecomunicaciones) que a la vez
quedó circunscripto a un número muy reducido de sectores de actividad
(algunas construcciones, siderurgia –caños con y sin costura, tubos,
rieles, etc.–, materiales para la construcción, motores y turbinas,
maquinaria, aparatos y suministros eléctricos, equipo ferroviario, etc.).
De todas maneras, y antes de analizar ese acotado efecto
multiplicador, no ajeno a las omisiones oficiales en cuanto a las exigencias
de cumplimiento de las legislaciones del “compre argentino”
y de “contrate nacional”, el propio Viceministro de Economía durante
la gestión de Cavallo, Juan José Llach42, reconoció a poco de abandonar
su cargo que hasta más allá de pasada la mitad de la década de los
años noventa la inversión que realizó el conjunto de las privatizadas
no llegó a representar el 1% del PBI, muy por debajo de las previsiones
originales.
Sin embargo, no puede dejar de reconocerse, especialmente si se
incluyen las inversiones en el sector petrolero (de incluirse las efectuadas
en refinación, representan entre el 15% y el 20% del total de la
inversión de las 500 empresas de mayor facturación del país), que la
formación de capital de las empresas privatizadas ha ocupado un papel
decisivo en la recuperación de la inversión en el país durante el
decenio. Es más, una vez privatizada Y.P.F. y considerando el panel de
42. Véase al respecto Llach, J.(1997), Otro siglo, otra Argentina, Editorial Ariel,
Buenos Aires.
80
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
las 500 mayores firmas del país, la formación de capital de las privatizadas
explicaba porcentuales superiores al 50% del total hasta mediados
de la década.
Ello tiende a revertirse en buena medida en la segunda mitad. Al
respecto, en el marco de un sesgo decreciente de la formación de capital
de las grandes firmas del país, el Gráfico Nº5 permite constatar
que esa caída en los niveles de inversión resulta mucho más intensa
en el ámbito de las empresas privatizadas que en el resto de las líderes
del país, a punto tal que los valores correspondientes al año 2000 se
ubican por debajo de la mitad de los registros correspondientes a 1993.
En realidad, esa decreciente inversión de las empresas privatizadas
denota, a la vez, otro importante fenómeno que se ha venido verificando
en cuanto a la propia propensión de las mismas en materia de
formación de capital. En efecto, como surge del Gráfico Nº 6, la tasa de
inversión (Inversión Bruta Fija respecto a Valor Agregado) de las mismas
revela un sesgo decreciente que incluso resulta muy notorio a
partir de 1995 y alcanza sus niveles extremos en el año 2000, donde
sólo han canalizado hacia la formación de capital poco más de la cuarta
parte del valor agregado generado en el año (cuando, por ejemplo,
en 1993 tal porcentual se aproximaba a casi las dos terceras partes).
Gráfico Nº 5
Evolución de la tasa de inversión de las empresas de la cúpula según el
vínculo de las firmas con el proceso de privatizaciones, 1993-2000
(base 1993=100)
Fuente: Área de Economía y Tecnología de la Flacso en base a INDEC, “Encuesta Nacional
a Grandes Empresas”, 2001.
81
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Como se podía inferir hasta de las propias estimaciones oficiales
originales, aunque en magnitudes inferiores a las de aquellas, el principal
impacto positivo de la inversión de las privatizadas se verificó en
sus primeros años de gestión para después tender a decrecer
sistemáticamente, tanto si se las compara con el resto de las grandes
empresas del país como sobre todo si se jerarquiza su significación en
términos del coeficiente de inversión/valor agregado respectivo.
Más allá del impacto directo de la formación de capital de las privatizadas,
el otro componente esencial que tiene que ver con la misma
y que contrasta fuertemente con la historia de la evolución de la
inversión privada en la Argentina es el tradicional efecto propulsor
que emanaba de la inversión pública, en general, y de la realizada por
las empresas públicas, en especial. En ese marco, la generalizada actitud
de las firmas privatizadas por realizar importaciones sustitutivas
de la producción doméstica (favorecida por las omisiones reguladoras
en materia de cumplimiento de la normativa del compre y el contrate
nacional, el escaso o nulo control de prácticas de dumping, la total
despreocupación oficial por los precios de transferencia en las com-
Gráfico Nº 6
Evolución de la tasa de inversión de las empresas de la cúpula , 1993-2000
(porcentajes)
Fuente: Área de Economía y Tecnología de la Flacso en base a INDEC, “Encuesta Nacional
a Grandes Empresas”
82
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
pras de bienes de capital e insumos y, en particular, el deterioro del
tipo de cambio) ha derivado, como se señaló, en el desmantelamiento
o desaparición de una proporción muy significativa de los tradicionales
proveedores locales de tales empresas con sus consiguientes efectos
sobre el propio proceso de desindustrialización y de regresividad
estructural del sector manufacturero doméstico. Muy particularmente
en el ámbito de los sectores productores de bienes de capital se ha
centrado ese efecto de desplazamiento de producción local por compras
intracorporativas por parte de las empresas prestatarias de los
servicios privatizados.
Por último, cabe una última digresión de carácter general. En tanto
las actividades más dinámicas en términos de ventas y rentabilidad
han sido, durante los años noventa, las protegidas de la competencia
externa y las prestadoras de los servicios, la formación de capital ha
tendido a reproducir y consolidar tal configuración. En ese marco, se
ha visto desincentivada la inversión en la mayor parte de los sectores
productores de bienes frente a las opciones que han ofrecido los procesos
de privatización en particular, así como buena parte de los servicios
y las actividades asociadas a bienes y servicios no transables
con el exterior en general. Las expectativas de rentabilidad que se
derivaron de la estructura de precios relativos, del propio equilibrio
macroeconómico y de la demanda efectiva de bienes de producción
local no han alentado, salvo algunas excepciones, la formación de
capital en el ámbito de los sectores productores de bienes transables.
Del conjunto de las consideraciones precedentes se desprende directamente,
o en su defecto puede inferirse, la presencia de una multiplicidad
de deficiencias en cuanto al papel real del Estado en su
condición de regulador de estos nuevos agentes privados, mono u
oligopólicos, responsables de la prestación de los servicios públicos
que le fuera transferida. Las mismas se manifiestan, por acción u omisión,
en los más diversos planos y bajo las más heterogéneas modalidades
–aunque siempre funcionales a los intereses de las prestatarias–.
Basta señalar, entre otras, las vinculadas con los propios esquemas
normativos en términos de los marcos en los que se debería inscribir
la operatoria de estos nuevos actores privados como las concernientes
a la institucionalidad regulatoria, a las características que fuera asumiendo
la regulación pública (en particular la tarifaria, aunque no la
única), a las actividades de control de los compromisos asumidos por
83
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
las empresas prestatarias, a la sistemática violación de diversas normas
legales por parte de distintas instancias del Poder Ejecutivo Nacional
(P.E.N.) a partir de opacas y recurrentes renegociaciones
contractuales (siempre con un mismo denominador común: la preservación
o acrecentamiento de los privilegios de las firmas), y a la
despreocupación por la regulación de la propiedad y la protección de
usuarios y consumidores.
Bajo ese tan amplio espectro de problemáticas, un primer elemento
a destacar se refiere a las modalidades adoptadas con respecto al
cuerpo normativo –y al consiguiente debate parlamentario– que sustentara
las distintas privatizaciones. Sin que por ello pueda
adjudicárseles el carácter de “ejemplares” o de “sistema apropiado”
de privatización, las realizadas en el ámbito de la electricidad y parcialmente
en el del gas natural revelan ciertos atributos que las diferencian
positivamente de la casi totalidad de los procesos desarrollados
en otras áreas y sectores. Al margen de toda consideración tanto sobre
la justificación de las mismas, su diseño y la ingeniería institucional
que las estructuran como sobre el fundamentalismo de mercado que
en buena parte las sustenta y la desatención por las posibles formas de
expansión del sistema energético a mediano y largo plazo, deben
reconocérseles avances sustantivos respecto a las restantes
privatizaciones al cumplimentar, por lo menos, algunas de las mejores
prácticas en la materia. Se trata, en especial, de las referidas a ciertos
principios básicos y elementales como, por ejemplo, la formulación
previa de los marcos reguladores y, fundamentalmente, la sanción de
leyes específicas que los convaliden43. Ello limitó o restringió en gran
medida la emergencia de, tal vez, uno de los principales y más perniciosos
rasgos distintivos del programa de privatizaciones desarrollado
en la Argentina: la sistemática recurrencia a muy poco transparentes
renegociaciones contractuales (por ejemplo, las que se han manifestado
en el plano tarifario) que han llegado a desvirtuar o por lo menos
alterar en forma sustantiva la normativa original.
La renegociación de los contratos de concesión y los cambios introducidos
en diversas cláusulas contractuales y/o en la propia nor-
43. Si bien en el caso de la sanción de la Ley Nº24.076, por la que se aprobó el
marco regulador de la privatización gasífera, debió recurrirse al voto favorable del
recordado “diputrucho”.
84
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
mativa reguladora emergen como una constante del período postprivatización.
Las renegociaciones se han centrado, en la generalidad
de los casos, en modificaciones que han alterado las tarifas de los distintos
servicios y de las respectivas cláusulas de ajuste periódico, los
compromisos de inversión de las empresas –convalidando los generalizados
incumplimientos en la materia–, las fuentes de financiamiento de
las mismas, los índices de calidad de los servicios que debían satisfacerse
y/o los plazos de concesión de los servicios. Incluso se ha visto modificado
el propio objeto o alcance de las concesiones originales.
Al respecto, y antes de continuar con una descripción analítica de
las peculiaridades que revela la institucionalidad normativa y
reguladora en el país, cabe identificar los elementos esenciales que
han ido caracterizando esa recurrente introducción de cambios en la
regulación que, en muchos casos, resultan violatorios de normas de
superior rango legal.
Un primer denominador común remite a la consideración de las
formas y de las metodologías que han adoptado tales renegociaciones.
Las mismas se han desarrollado, en todos los casos, entre funcionarios
del P.E.N.44 y cada una de las empresas concesionarias o
licenciatarias. Sus resultados se han visto plasmados en decretos, resoluciones
o simples actas-acuerdo –en muchos casos de dudosa legalidad
como, por ejemplo, los vinculados con la dolarización e
indexación de las tarifas– que en general se adecuaron plenamente a
las inquietudes y propuestas de las empresas prestadoras de los servicios
y que contravinieron lo dispuesto en leyes de la Nación. De allí la
trascendencia señalada precedentemente en cuanto a las privatizaciones
por ley de la energía eléctrica y el gas natural que, si bien han sufrido
ligeras modificaciones, en poco o nada se asemejan –en cuanto a la
significación económica de sus impactos– a las que se han ido verificando
en las restantes áreas/sectores privatizados.
En todos los casos, la opacidad de las renegociaciones o la nula
transparencia de las mismas permitieron satisfacer demandas empresarias
a costa de los intereses de usuarios y consumidores, a quienes
ni siquiera se les brindó la posibilidad de participar en audiencias
44. Se efectuaron marginando a las propias agencias reguladoras –incluso desconociendo
la opinión de éstas–, así como al Poder Legislativo y, obviamente, a las
asociaciones de usuarios y consumidores.
85
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
públicas en las que, aun cuando no fueran vinculantes, podrían haber
dejado reflejada su opinión respecto a esas discrecionales negociaciones
encaradas por el P.E.N. con las compañías privatizadas.
Así, esa nula transparencia sumada a los resultados reales de tales
renegociaciones contractuales y/o normativas remite a la clara presunción
de prácticas oficiales claramente desventajosas para los intereses
sociales en juego (no así para los de las empresas privadas involucradas).
Otro de los denominadores comunes de las diversas renegociaciones
contractuales ha sido, sin duda, el de la preservación (o acrecentamiento)
de las ganancias extraordinarias que gozan los consorcios
adjudicatarios de las privatizaciones. En efecto, cualquiera sea la
renegociación que se considere (hasta aquellas que, como la primera
celebrada con los concesionarios viales de las rutas nacionales, conllevaban
la reducción de las tarifas de peaje y que se vieron cubiertas
por subsidios o “compensaciones indemnizatorias”), la rentabilidad
empresaria se ha visto asegurada o acrecentada al privilegiar
unilateralmente una por demás dudosa interpretación de la “seguridad
jurídica” de las empresas prestadoras de los servicios privatizados.
Las metodologías de renegociación y la propia dinámica y el
contexto macroeconómico y político en el que las mismas se han
inscripto terminaron por confluir, por un lado, en la garantía de un
nulo riesgo empresario –rasgo característico del mercado de las
privatizaciones– y , por otro, en un contexto regulador que hizo viable
la obtención de tasas de rentabilidad extraordinarias.
Así, sistemáticamente, las estrategias oficiales de negociación han
partido de una concepción en la que la “seguridad jurídica” ha quedado
circunscripta a mantener inalterada la ecuación económico-financiera
original de las empresas45, aun cuando ello suponga contravenir
normas jurídicas de superior rango legal. Los ejemplos más ilustrativos
lo brindan, sin duda, la dolarización de las tarifas y la incorporación
de cláusulas de indexación por índices de precios de los EE.UU. que,
naturalmente, violan las taxativas disposiciones de la Ley de
Convertibilidad. Idénticas consideraciones cabe realizar respecto a la
45. Formulada, en la generalidad de los casos, en pleno contexto hiperinflacionario,
con las consiguientes y considerables primas de riesgo (injustificadas bajo condiciones
de relativa estabilidad, e incluso deflación, de precios como a las que asistió la
economía argentina durante la vigencia de la Convertibilidad).
86
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
renegociación de los contratos con los concesionarios viales de las
rutas nacionales que, también, han violado lo dispuesto explícitamente
en las Leyes Nº17.520 (de peaje) y Nº23.696 (de Reforma del Estado)
en cuanto a la “razonabilidad” de las tarifas de peaje.
Un tercer denominador común de las renegociaciones es el que
se vincula con la priorización sistemática y excluyente de los intereses
privados por encima de los sociales, al margen de toda consideración
sobre los derechos adquiridos por consumidores y usuarios.
La señalada dolarización de precios y tarifas así como la incorporación
y modificación ad hoc de sus respectivas cláusulas de ajuste, el
diferimiento o condonación de obras e inversiones comprometidas
contractualmente, el no cumplimiento de los índices de calidad del
servicio son, entre otros, algunos claros ejemplos de la inseguridad
jurídica a la que se ha sometido a usuarios y a consumidores. En ese
marco, la usual preocupación empresaria por la seguridad jurídica
(de unos pocos) y por la eliminación de la incertidumbre normativa
parece no haber tenido correlato alguno cuando se afectaron los intereses
de consumidores y usuarios. La “seguridad jurídica” tuvo, en
realidad, un único parámetro analítico independiente de toda otra
connotación económico-social: la preservación de las rentas de privilegio
de las prestadoras de los servicios privatizados. La forma que
finalmente adoptó el rebalanceo de las tarifas telefónicas la renegociación
de los incumplimientos en materia de inversiones (como en el caso de
las concesiones viales, en el de ferrocarriles y en el de aguas y servicios
cloacales) emergen como algunos de los tantos ejemplos de desconocimiento
de la seguridad jurídica de usuarios y consumidores.
Esta extensa referencia a los principales denominadores comunes
de la profusa gama de renegociaciones de diversas cláusulas contractuales
resulta por demás ilustrativa en torno a, por lo menos,
dos grandes ejes temáticos. El primero de ellos, como se señaló
precedentemente, se refiere a la inexistencia de debate parlamentario
previo que diera lugar, a la vez, a la sanción de leyes específicas que
sin duda habrían morigerado o minimizado sustancialmente la sistemática
recurrencia a las llamadas “readecuaciones” contractuales (que,
en muchos casos, al visualizarse como una práctica común indujeron
y/o facilitaron la emergencia de ofertas oportunistas –los casos de la
concesión de aguas y saneamiento así como la del correo y los aeropuertos
constituyen claros ejemplos de ello–, a sabiendas de la poste87
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
rior renegociación de aquellas cláusulas “inapropiadas” para los intereses
de los ganadores de las correspondientes licitaciones o concursos).
El segundo eje a destacar remite a la consideración de uno de los
aspectos más relevantes que sintetiza, en buena medida, el papel de la
regulación pública en la Argentina. En efecto, la misma ha sido muy
débil o inexistente si se considera su significativa incapacidad –cuando
no falta de voluntad– para promover distintas medidas tendientes
a introducir competencia, a cumplimentar con los propios preceptos
normativos e incluso constitucionales46, y para proteger a los usuarios
y consumidores; mientras que reveló una gran fortaleza para garantizar
y potenciar el elevado poder de mercado que adquirieron así
como los ingentes beneficios que internalizaron las firmas que tomaron
a su cargo la prestación de los diferentes servicios públicos transferidos
al ámbito privado durante la década pasada.
Cabe reiterar que ese rasgo distintivo de las privatizaciones locales
–las permanentes “readecuaciones” contractuales– se ha visto facilitado
por la inexistencia de leyes específicas (aun cuando, en muchos
casos, las mismas fueran violadas como es el caso de la de
Convertibilidad, de la que establece el llamado “Pacto fiscal Federal”,
por el hecho de que la mayoría de tales violaciones o contravenciones
se han concretado o visto amparadas a partir de decretos y resoluciones
que, como tales, son fácilmente modificados por normas de similar
status jurídico).
Ello remite, en buena medida, a ciertas reflexiones en torno a las
características sobresalientes de la “institucionalidad reguladora” en
la Argentina. En ese marco cabría destacar, en primer lugar, que la
46. Como en lo que se refiere al Artículo 42 de la Constitución Nacional que
establece que “Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho […]
a la protección de su salud, seguridad, e intereses económicos; a una información
adecuada y veraz; a la libertad de elección y a condiciones de trato equitativo y digno.
Las autoridades proveerán la protección de esos derechos, a la educación para el
consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados,
al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de
los servicios públicos, y a la constitución de asociaciones de consumidores y usuarios.
La legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y solución
de conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional,
previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y
usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control.”
88
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
formulación y la adopción de criterios y/o normas reguladoras fueron,
en general, desarrolladas para cada empresa que se privatizaba y/
o por área que se transfería a la órbita privada. Es más, los propios
entes de control y/o regulación fueron concebidos a partir de cada
servicio o firma privatizada, pero en forma independiente entre sí y,
en general, con posterioridad a la adjudicación de las respectivas concesiones
o licencias y a la consiguiente transferencia de los activos.
Como se desprende de la literatura sobre el tema, tal segmentación
sumada a la improvisación tiende a potenciar en forma considerable
los riesgos de la llamada captura del regulador por parte del poder
político y/o de la/s empresa/s regulada/s (la llamada, a nivel de las
agencias reguladoras, captura bifronte). Un caso por demás ilustrativo
lo brindan las concesiones viales (rutas nacionales, por un lado, redes
de acceso, por otro, sumado a otros muchos entes nacionales de jurisdicción
provincial de similares características). En ese sentido, no cabe
duda que la atomización de la regulación ha favorecido la captura del
regulador por parte de la/s empresa/s regulada/s, en especial.
En segundo lugar, en tanto se trata de un tema que condicionó
buena parte de todo el desarrollo posterior de la regulación de los
servicios públicos en la Argentina, cabe resaltar la que se vincula con
el desfase temporal existente entre el momento de la privatización o
transferencia de los servicios, el de sanción de los marcos reguladores
y el de creación de los órganos reguladores de los servicios transferidos
al sector privado. Al respecto, el Diagrama Nº1 resulta suficientemente
ilustrativo de lo atípico del ejemplo argentino.
Sin duda, como sucediera en la Argentina en más de un ámbito y
ante la ausencia de marcos reguladores, los contratos de concesión
fijaron determinadas cláusulas que luego en muchos casos condicionaron
o entraron en contradicción con los marcos posteriormente
aprobados. Más allá de toda consideración respecto al diseño específico
de cada una de las instancias, la secuencia lógica y razonable es,
obviamente (como se desprende del diagrama), la de la formulación
de los marcos reguladores en los que se debería encuadrar el desempeño
de los mercados y de los agentes que intervienen; de allí la constitución
de los entes con misiones y funciones acordes a tales marcos,
y recién a partir de todo ello la transferencia de los activos públicos.
Las situaciones variaron según la temporalidad de las distintas
privatizaciones y el tipo de servicio considerado. El servicio telefóni89
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Diagrama Nº1
Institucionalidad reguladora. Secuencia lógica y prevista
• Lógica Marco Regulador
M.R.
Ente Regulador
E.R.
Privatización
PRI
Situaciones sectoriales en la Argentina
• Telecomunicaciones PRI M.R. E.R.
• Ferrocarriles PRI M.R. E.R.
• Electricidad M.R. PRI E.R.
• Gas Natural M.R. PRI E.R.
• Agua y Saneamiento M.R. E.R. PRI
• Concesiones viales PRI E.R.
co, el transporte aéreo y el ferroviario fueron privatizados sin previa
sanción del respectivo marco regulador ni creación del ente correspondiente.
Los servicios eléctricos y de gas se privatizaron con el marco
regulador sancionado pero sin un ente regulador establecido (aun
cuando ya estaba contemplado en el contenido de las respectivas leyes
marco). En el caso –único acorde a las recomendaciones de la
amplia literatura y experiencia sobre el tema– de la provisión de agua
potable, la sanción del marco regulador y la constitución del ente re90
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
gulador fueron previos a la transferencia al concesionario. Existen,
por otra parte, casos extremos como el de la aeronavegación, donde
ni siquiera llegaron a definirse esquemas reguladores específicos, o el
de las concesiones viales, donde se constituyeron con posterioridad
como una dependencia de la Dirección Nacional de Vialidad sólo de
incumbencia en el “control” de las rutas concesionadas, prácticamente
como una simple oficina administrativa de dicha Dirección.
El problema central, que permitiría explicar la creación tardía de
los organismos de regulación, ha sido la ausencia de criterios
preestablecidos acerca del funcionamiento esperado de los servicios y
de los propios organismos de control. La literatura señala que la incertidumbre
respecto a los alcances del marco regulador puede generar
formas de selección adversas al atraer a inversionistas dispuestos a
tomar riesgos más altos, o a aquellos con mayor capacidad para ejercer
influencia y captar rentas en desmedro de los consumidores. En la
práctica, la falta de definición normativa alentó comportamientos
oportunistas, como ya se ha señalado en diversas áreas.
Asimismo, la imprecisión en cuanto a la jerarquización de los objetivos
en las misiones y funciones de los entes torna aun más acotada
su inserción. Mientras en Inglaterra la promoción de la competencia
es, en general, el objetivo prioritario que guía la acción de las agencias
reguladoras, en el país se han ido bifurcando desde sus orígenes dos
de las actividades esenciales de las agencias reguladoras: por un lado,
la reguladora propiamente dicha (incluyendo la tarifaria, preservación
del medio ambiente, expansión y universalización, etc.) y, por
otro, la de simple control o fiscalización de determinados aspectos de
los contratos y/o de los respectivos marcos.
En síntesis, enmarcado en un muy bajo, si no nulo, grado de autonomía
e independencia del poder político y atendiendo al esquema
general de las actividades que deberían asumir las agencias –a) regulación;
b) fiscalización y control, y c) sanción–, en casi todos los casos
las actividades de regulación fueron quedando en manos de la respectiva
autoridad o Secretaria de Estado o Ministerio político.
Por ejemplo, un caso extremo lo ofrecen el Órgano de Control de
las Concesiones Viales, el Órgano de Control de la Red de Accesos a
Buenos Aires y el ahora, como fusión de aquellos, Órgano de Control
de las Concesiones Viales (OCCOVI); sus funciones se limitan, prácticamente,
al control del estado de las rutas. La fijación de las tarifas y
91
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
las recurrentes renegociaciones contractuales, por ejemplo, siempre
han quedado en manos de la Secretaría de Transporte. Algo similar
ocurre con la Comisión Nacional de Regulación del Transporte –
CNRT– (donde quedó subsumida la regulación de las concesiones
ferroviarias) y con sus antecesores en el control del transporte ferroviario.
Otro caso, en el que paulatinamente se tendió a una similar
inserción institucional, es el de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones,
después Comisión Nacional de Comunicaciones, que prácticamente
ha quedado integrada como dependencia de la Secretaría
de Comunicaciones en la órbita, ahora, de la Presidencia de la Nación.
La pregonada independencia o autonomía de los entes no es, en
estos últimos casos, ni siquiera formal.
Esto remite a otro tema crucial en el que también las heterogeneidades
emergen como rasgo central: el del financiamiento de las
actuales agencias reguladoras, que incluso podría ser considerado como
un indicador proxy del grado de autonomía efectiva de las mismas. El
origen de los recursos y los mecanismos establecidos para su obtención
y asignación constituyen indicadores elocuentes acerca del grado
de independencia de los entes reguladores respecto de las empresas
y del poder político. En realidad, la/s fuente/s de financiamiento de
cada una de esas organizaciones es también un indicador de sus respectivas
potencialidades como entes autónomos en el más amplio sentido
del término. En este campo, la situación de los entes es por demás
heterogénea. El Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS) y el
Ente Regulador de la Electricidad (ENRE) confeccionan sus presupuestos
y los elevan al P.E.N. para su inclusión en el proyecto de presupuesto
nacional. En ambos casos, los recursos para el financiamiento
provienen fundamentalmente de las tasas de inspección y control que
pagan los distintos actores del sistema (así como de las multas
percibidas) en función de los ingresos percibidos por los mismos en el
año precedente (se trata de todos aquellos agentes sujetos a regulación).
En el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS),
el esquema asociado a los ingresos de las empresas reguladas es incluso
más directo: el ente establece su propio presupuesto y los recursos
provienen fundamentalmente de un porcentaje (2,67%) de la facturación
de Aguas Argentinas S.A. Por último, a diferencia de los demás
organismos que elaboran su propio presupuesto –y generan sus propios
ingresos–, los de la Comisión Nacional de Regulación del Trans92
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
porte (CNRT) y del reciente OCCOVI se derivan directamente del
presupuesto nacional a través del Ministerio de Economía y Obras y
Servicios Públicos.
En principio, el financiamiento a partir de una tasa porcentual sobre
los ingresos de las empresas reguladas permite, en teoría, que los
entes no se vean afectados por las restricciones crecientes del presupuesto
público y, a la vez, resguarda su autonomía respecto del poder
político. Sin embargo, crea un problema de incentivos ya que los incrementos
tarifarios y el correspondiente aumento de la facturación
aumentan los recursos de los respectivos entes. Difícilmente los organismos
avanzarían en medidas que tengan como efecto “no deseado”
la reducción de su presupuesto.
Antes de concluir con los elementos centrales que hacen a la
institucionalidad normativa y reguladora en el campo de los servicios
públicos privatizados, cabe incorporar algunas breves referencias vinculadas
a otras instancias relacionadas con el tema así como a determinados
organismos públicos con cierta injerencia en el campo de las
privatizaciones.
En primer lugar, debe destacarse la figura de las audiencias públicas
no vinculantes. Así, por ejemplo, en los casos del gas natural y la
electricidad, las audiencias públicas son de convocatoria obligatoria
para el tratamiento de determinados temas (revisiones tarifarias, debate
en torno a posibles conductas anticompetitivas, abuso de posición
dominante, etc.). En los casos del servicio de telecomunicaciones
y de aguas y saneamiento pueden ser convocadas con absoluta
discrecionalidad por parte del respectivo ente regulador (en el caso de
las telecomunicaciones, sólo se concretaron ante el rebalanceo de las
tarifas telefónicas (RBT) y ante modificaciones en el reglamento a los
usuarios). En general, y muy particularmente en este último caso,
han primado determinadas prácticas dilatorias y/o discriminatorias
que casi tornaron marginal la participación de los usuarios y consumidores.
Por su parte, el ETOSS sólo convocó a audiencias públicas
en dos oportunidades: la primera ante la decisión de dar participación
a los usuarios (la comisión consultiva) y la segunda (junio de 2000)
ante la demorada revisión ordinaria correspondiente al primer quinquenio
de la concesión. En otros casos, como las convocadas por la
CNRT en las renegociaciones ferroviarias, tal convocatoria obedeció a
disposiciones judiciales. De todas maneras, con mayor o menor in93
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
tensidad, las asimetrías de información, la convocatoria con apenas
45 días de anticipación para el tratamiento de un expediente de más
de 15.000 fojas (como en el caso de la revisión tarifaria del gas natural
en 1997) y la total desatención a las posiciones y/o críticas emergentes
de tales audiencias (como en el caso de la renegociación de los
ferrocarriles de pasajeros donde pocas horas después de concluida la
Audiencia Pública se publicó el correspondiente decreto que, naturalmente,
no recogía ninguna de las posiciones vertidas en tal audiencia
por los representantes de los usuarios), entre otros factores, han tornado
prácticamente en una formalidad catártica la realización de Audiencias
Públicas en el ámbito de las privatizaciones.
Más allá de la figura de las Audiencias Públicas, cabría referirse a
otras instancias o agencias dependientes directa o indirectamente del
Poder Legislativo. En el primer caso se trata de la Comisión Bicameral
de Seguimiento de la Reforma del Estado y las Privatizaciones, compuesta
por seis diputados y seis senadores. Su acción al cabo del decenio
de los años noventa ha sido, en general, de convalidación y
complacencia casi absoluta con todo lo acordado entre el P.E.N. y las
empresas prestatarias.
Por su parte, la Auditoría General de la Nación tiene competencia
en el control de las privatizaciones y de los propios entes reguladores
(tanto en materia de revisión de estados contables como en el
cumplimiento de sus misiones y funciones). Entre sus misiones están
la de auditar y controlar incluso el incumplimiento de las cláusulas
contractuales, y la de elevar informes de auditoría a los propios
entes y a los organismos del P.E.N. de incumbencia en cada una de
las áreas. Salvo contadas excepciones tales informes y auditorías han
sido ignorados por los respectivos organismos públicos.47
También cabe destacar al Defensor del Pueblo de la Nación, organismo
creado por ley en 1993 y con rango constitucional desde 1994.
En materia de privatizaciones interviene en aquellos temas que afectan
en especial a los usuarios residenciales. Tiene facultades para actuar
judicialmente ante denuncias concretas de los damnificados o
47. Una de ellas fue a través de la entonces C.N.T., al hacer cumplir con las cláusulas
de neutralidad tributaria a las empresas telefónicas al obligarlas a transferir a las
tarifas de los usuarios los menores costos derivados de la exención del pago del Impuesto
sobre los Ingresos Brutos en el ámbito de la Capital Federal.
94
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
incluso de oficio. En los últimos años se asiste a un incremento sistemático
de las denuncias sobre servicios públicos, las que, en general,
tienden a corresponderse con los temas coyunturales de mayor significación
(caso Rebalanceo de las Tarifas Telefónicas en 1997,
renegociación con los ferrocarriles en 1998 y, recientemente, ante la
aplicación de ajustes tarifarios del gas natural y en la revisión
quinquenal del servicio de aguas y saneamiento).
En síntesis, y más allá de estas otras instancias indirectas, la trama
normativa y reguladora y la propia institucionalidad en la que se inscribe
y/o sustenta poco han aportado a la resolución de los principales
problemas e impactos negativos derivados del programa de privatización.
Se trata, en su casi totalidad, de acciones y omisiones que han terminado
por construir y consolidar un escenario privilegiado por las políticas
públicas.
En esa dirección, en suma, vale reiterar que la “debilidad” y “precariedad”
reguladora que caracteriza a la experiencia de privatización
en la Argentina (inexistencia o formulación –tardía, limitada cuando
no precaria– de marcos reguladores, constitución de débiles agencias
reguladoras –casi en todos los casos con posterioridad a la transferencia
de los activos y en no pocos casos con claros signos de captura por
parte de la/s empresa/s reguladas y/o del P.E.N.–, recurrentes
renegociaciones contractuales, desatención –derivada de la despreocupación–
oficial por la defensa de la competencia y el consumidor, la
sistemática subordinación de los intereses sociales a los de los consorcios
que resultaron adjudicatarios de las empresas privatizadas), los
llamados “defectos” o “problemas de diseño” normativos y reguladores
que se manifiestan en el campo de los servicios privatizados, han
resultado plenamente funcionales a los intereses de los grandes conglomerados
locales y extranjeros que a partir de su activa presencia en
los distintos procesos de privatización han pasado a constituirse en el
núcleo hegemónico del poder económico en el país y, por tanto, en el
referente obligado en la propia formulación de las políticas públicas.
Ello queda claramente de manifiesto en otro de los campos decisivos
de la regulación pública, como es el que se refiere a la regulación
de la propiedad en un contexto de transferencia de monopolios públicos
a mono u oligopolios privados.
En consonancia con los objetivos perseguidos (por supuesto nunca
enunciados), como fuera resaltado en páginas anteriores, el pro95
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
grama privatizador desarrollado en la Argentina asumió un papel
protagónico como propulsor del proceso de concentración y centralización
del capital. Tanto por las modalidades que adoptó la
privatización de la mayor parte de las empresas públicas, como por
las debilidades y omisiones en materia de defensa de la competencia –
no sólo en el plano normativo sino también en la propia acción
reguladora–, el programa desestatizador emerge como un hito fundamental
en la dinámica y en los alcances de la concentración y centralización
del capital en el país.
Sin duda, esa creciente polarización del poder económico se ha
visto potenciada frente a la debilidad –y/o inacción– en materia de
legislación anti-trust y de defensa de los derechos de usuarios y consumidores48.
En ese marco cabe resaltar, en especial, la escasa preocupación
normativa y reguladora que ha merecido la llamada defensa de
la competencia.
El introducir competencia y el promover y aun forzar patrones de
comportamiento empresario que se asemejen, en todo lo posible, a
los esperables en mercados más o menos competitivos constituyen
mecanismos ineludibles en materia de regulación de monopolios naturales.
La regulación de la propiedad emerge en ese sentido como un
componente insoslayable. Si bien se trata de principios elementales
de la regulación pública, en la experiencia argentina sólo han sido
contemplados –insuficiencias y debilidades reguladoras implícitas
mediante– en el campo de las privatizaciones realizadas en la provisión
de gas natural y de energía eléctrica (las únicas concretadas al
amparo de leyes específicas; las únicas que contemplan ciertas restricciones
en materia de defensa de la competencia).
En ambos casos, la desintegración vertical y horizontal de las exempresas
públicas en varias unidades de negocios –tanto a nivel de
generación (en el caso eléctrico) como de transporte y distribución
(en los dos sectores)– procuraba segmentar las respectivas actividades
y con ello introducir ciertos niveles de competencia “por compa-
48. Incluso, el Artículo 25 de la Ley Nº24.240 (de Defensa del Consumidor)
señala, en el capítulo vinculado con los usuarios de servicios públicos domiciliarios,
que: “Los servicios públicos domiciliarios con legislación específica y cuya actuación
sea controlada por los organismos que ella contempla, serán regidos por esas normas,
aplicándose la presente ley supletoriamente” (cursiva propia).
96
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
ración”. En ese sentido, en ambos casos se establecieron diversas restricciones
o limitaciones en cuanto a posibles vínculos de capital entre
empresas que operaran en las distintas fases de las respectivas
cadenas así como, en el caso eléctrico, en un mismo segmento de la
misma (en particular, en el campo de la transmisión y la distribución),
tendientes a evitar la reconcentración y la reintegración vertical
u horizontal de los respectivos sectores, y sus consiguientes
impactos sobre la posibilidad de introducir algún grado de competencia
en tales mercados.
De todas maneras, en ambos casos las disposiciones referidas a la
regulación de la propiedad establecidas en las respectivas leyes se tornaron
mucho más laxas y permisivas en sus respectivos decretos reglamentarios
y, más aún, en la posterior acción reguladora oficial49.
En suma, aun en estos dos casos la captura institucional parecería
comprender e involucrar diversas instancias de la regulación pública
(como en este caso la actual Secretaría de la Competencia, la
Desregulación y la Defensa del Consumidor y los respectivos entes
reguladores).
La inexistencia de normas antimonopólicas específicas en los restantes
servicios públicos privatizados ha derivado en la preservación
de mercados fuertemente imperfectos y, a la vez, en el consiguiente
fortalecimiento de aquellas fuerzas centrípetas que favorecen o inducen
el acceso a crecientes niveles de concentración –vertical u horizontal–
de tales mercados.
Ello se ha visto agravado frente a las manifiestas debilidades e
imprecisiones de la legislación local de defensa de la competencia. En
efecto, a lo largo de los años noventa y al tiempo que se transferían
monopolios naturales desde la esfera pública a la privada continuó
vigente el Decreto-ley Nº22.262, sancionado por la dictadura militar
a mediados de 1980. Recién en agosto de 1999 y luego de más de ocho
años de tratamiento parlamentario de diversos proyectos, fue sancionada
la Ley Nº25156 que introdujo una serie de mejoras sobre aquel
(en particular en lo referido al control previo de las fusiones y adquisiciones).
49. Véase al respecto Azpiazu, D. (2001), “Privatizaciones y regulación pública
en la Argentina. Captura institucional y preservación de beneficios extraordinarios”,
en Azpiazu, D., Forcinito, K. y Schorr, M., op.cit.
97
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
De todas maneras, en el ámbito de aquellos mercados sujetos a
regulación pública (como los de los servicios privatizados) las diferencias
entre ambas normas no resultan ser tan sustantivas o, por lo
menos, plantean ciertos interrogantes en cuanto a la respectiva interpretación
de las mismas. En efecto, bajo la vigencia del Decreto-ley
Nº22.262, una conceptualización sesgada del Artículo 550 derivó en
su no aplicación en el ámbito de los servicios públicos privatizados51.
Por su parte, la nueva y demorada ley de defensa de la competencia
no incorpora mayores precisiones al respecto. Por el contrario, el texto
de dos de sus artículos alienta interpretaciones contradictorias o
podría devenir en ellas. Así, en el Artículo 16 inserto en el capítulo
vinculado con concentraciones y fusiones se señala que: “Cuando la
concentración económica involucre a empresas o personas cuya actividad
económica esté reglada por el Estado nacional a través de un
organismo de control regulador, el Tribunal Nacional de Defensa de
Competencia, previo al dictado de su resolución, deberá requerir a
dicho ente estatal un informe opinión fundada sobre la propuesta de
concentración económica en cuanto al impacto sobre la competencia
en el mercado respectivo o sobre el cumplimiento del marco regulador
respectivo”. Por su parte, el Artículo 59 establece que “queda derogada
toda atribución de competencia relacionada con el objeto
finalidad de esta ley otorgada a otros organismos o entes estatales”.
Si bien este último artículo parecería concentrar todo el poder regulador
antimonopólico en el –todavía demorado en su constitución–
Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia, la experiencia reciente
muestra que, a más de dos años de vigencia de la ley, sus intervenciones
en el ámbito de los sectores privatizados se han limitado a
un demorado dictamen no vinculante referido a las tenencias accionarias
del grupo Endesa en Edenor y Edesur, al rechazo –igualmente contemporáneo
a las propias decisiones empresarias– de la fusión entre el
Correo Argentino y OCA, y al dictamen recientemente elaborado respecto
a las tenencias en empresas eléctricas locales por parte del gru-
50. El artículo estableció que quedaban exceptuadas aquellas actividades “que se
atengan a normas generales o particulares o a disposiciones administrativas dictadas
en virtud de aquéllas”.
51. García, A. (2000), “¿Habrá una política antimonopólica?”, Revista Realidad
Económica, N° 170, Buenos Aires.
98
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
po chileno Gener controlado ahora por The AES Corporation. Sin
duda, atento a la celeridad del proceso de reconcentración horizontal
y vertical de las cadenas gasíferas y eléctricas, la inacción oficial en la
materia es una manifestación más de esa captura institucional (amparándose
en el texto del Artículo 59 de la Ley de Defensa de la Competencia,
los entes reguladores de ambos sectores han optado por no
actuar en la materia, más allá de lo que se desprende de las misiones y
atribuciones consagradas en las respectivas leyes marco).
Las debilidades e imprecisiones de la legislación antimonopólica
se conjugan así con la despreocupación oficial por introducir competencia
en los servicios públicos privatizados, tanto en el plano normativo
como regulador. Ello ha asumido un papel protagónico en el
ejercicio pleno del poder de lobbyng y en el despliegue de estrategias y
prácticas abusivas por parte de los grandes grupos económicos –concordantes
con sus posiciones dominantes en los mercados–; en otras
palabras, el desenvolvimiento natural de las asimétricas “fuerzas de
mercado”.
En síntesis, el reconocimiento implícito de las fuerzas de coerción
del poder económico y político devino, naturalmente, en una amplia
gama de acciones –y no menos importantes omisiones– en materia
normativa y reguladora que no parecen ser meras consecuencias de
las urgencias e improvisaciones originales sino, por el contrario, una
estrategia institucional plenamente funcional a los intereses de las
actuales fracciones hegemónicas del capital concentrado local.
Por último, los denominados “defectos” o “problemas de diseño”
de regulación, los llamados “errores” derivados de la premura
privatizadora, no son más que manifestaciones de un fenómeno mucho
más complejo: la plena funcionalidad de la regulación pública o
la captura institucional del Estado en sus más diversas instancias bajo
los intereses y la lógica de acumulación y reproducción del capital de
los grandes conglomerados locales y extranjeros con una muy activa
presencia en los distintos procesos de privatización.
99
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Impactos
macroeconómicos
Precios relativos
Rentabilidades
relativas
Competitividad de la
economía
Principales elementos
de diagnóstico
Impacto regresivo –con mínimas
excepciones sectoriales– sobre los
transables. Distorsionada y distorsionante
estructura de precios
Profundas asimetrías respecto al
resto de los sectores económicos
(6 ó 7 veces superiores en promedio)
y disociación del ciclo económico.
Inexistencia de relación
alguna entre el riesgo empresario
(nulo) y la razonabilidad de los beneficios.
Tasas de rentabilidad muy
superiores a las vigentes, en idénticos
sectores, a nivel internacional.
Efectos negativos con excepciones
muy acotadas y parciales (actividades
electro-intensivas que, a la vez,
sean escasas demandantes de
otros servicios públicos y, dentro de
las mismas, muy sesgada hacia los
grandes consumidores).
Principales beneficios sociales
Sólo en el caso de los energéticos
(en especial, electricidad) para los
grandes usuarios industriales.
Ninguno, salvo que se considere el
correspondiente a los accionistas de
los consorcios prestatarios.
Prácticamente nulos. Existen algunos
pocos casos en los que se manifestaron
modestas mejoras en la
calidad de los servicios, pero ello se
ve más que compensado por la relación
precio-calidad.
Principales costos sociales
Encarecimiento generalizado de
los servicios, con mayores repercusiones
sobre los usuarios más
cautivos y de menores recursos.
Distorsionada estructura que, incluso
–ceteris paribus–, desalienta
la inversión en los restantes
sectores de la economía (en especial,
en el ámbito de los sectores
productores de bienes
transables).
Encarecimiento casi generalizado
(excepción electricidad y, en muy
menor medida, gas natural para
grandes usuarios) de costos asociados
a servicios privatizados (en
especial, en materia de transporte,
combustibles líquidos, etc.).
Diagrama Nº 2. Diagnóstico de la situación en el ámbito de las privatizaciones
100
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Impactos
macroeconómicos
Distribución del ingreso
Calidad de los servicios
Principales elementos
de diagnóstico
La propia reconfiguración tarifaria
de muchos servicios (caso electricidad
y gas) conlleva naturalmente
un impacto distributivo regresivo
(elasticidad de la demanda mediante).
A ello se le adiciona el problema
de la cobertura. El gasto en
servicios domiciliarios del decil más
pobre es casi un tercio del destinado
a alimentación y vestuario. En
el polo opuesto, resulta casi insignificante.
A favor del profundo deterioro
previo (en algunos casos alentado
oficialmente en búsqueda de consenso),
en términos muy generales
se podría afirmar que se
manifiesta un ligera mejora –con
matices, según sectores– en la calidad
de los servicios.
Principales beneficios sociales
Ínfimos y muy parcializados. Por
ejemplo, aun para los usuarios residenciales
de altos consumos se ha
abaratado el costo medio de las tarifas
eléctricas (fenómeno que no se
deriva de la privatización en sí sino
de la reconfiguración de la estructura
tarifaria y de la entrada en funcionamiento
de, fundamentalmente, las
centrales hidroeléctricas y nuevas
plantas de ciclo combinado que
incrementaron sustancialmente la
oferta energética).
Si bien deberían ser mediatizados
por la nueva relación precio-calidad,
en la generalidad de los casos, se
asiste a una cierta mejora en la calidad
de algunos de los servicios privatizados.
Principales costos sociales
Creciente gravitación de los costos
de los servicios públicos en
la estructura del gasto de los
sectores de menos ingresos.
Corte del servicio frente a la morosidad
en el pago de las facturas
(aun en un caso que hace
directamente a la salud pública
como es el del agua potable).
Naturalmente cabe la anterior
consideración sobre la relación
precio/calidad. Por otro lado, los
generalizados incumplimientos
en materia de inversiones y de
expansión de los servicios suponen
también costos sociales no
previstos, al igual que los resultados
de muchas de las renegociaciones
(como por ejemplo,
101
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Formación de capital En términos de las proyecciones
originales –incluso las comprometidas
contractualmente–, la formación
de capital resultó mucho más
modesta de lo previsto. De todas
maneras, frente al profundo proceso
de desinversión acumulado desde
los últimos años de los ochenta,
la propia rehabilitación de los servicios
y las inversiones imprescindibles
conllevaron una notable
recuperación de la formación de
capital en su relación con los años
precedentes.
Marginal, en términos de sus potencialidades
de haberse exigido, por un
lado, el cumplimiento de la legislación
del compre y contrate nacional,
así como si se hubiere prestado la
debida atención a una regulación de
carácter dinámico que involucrara,
entre otras, exigencias y requerimientos
específicos en materia de
desarrollo de proveedores locales.
transferir a tarifas el financiamiento
de inversiones que eran
responsabilidad de los prestatarios).
Por otro lado, las mejoras en
la prestación de los servicios (relacionadas
con incrementos de
consideración en la productividad
laboral) no se “derramaron” ni sobre
los ocupados en las privatizadas
ni tampoco sobre las tarifas
–en especial, las abonadas
por las PYMES y por los usuarios
residenciales–.
La omisión de la regulación por
el cumplimiento de las normas
en materia de compre y contrate
nacional, conllevó la importación
creciente de la mayor parte
de insumos y bienes de capital
(en buena medida, proveniente
de empresas afiliadas), con el
consiguiente desaprovechamiento
del efecto multiplicador
local de la formación de capital
de las privatizadas y la destrucción
de buena parte de la –hasta
entonces importante y
dinámica– industria local de proveedores.
102
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Impactos
macroeconómicos
Mercado de trabajo
Cuentas fiscales
Principales elementos
de diagnóstico
El empleo directo de las EP privatizadas
se contrajo a poco más de
la tercera parte, representando una
caída equivalente a más de 2 puntos
porcentuales de la PEA. Se
conjugan dos efectos: la expulsión
de personal vía, fundamentalmente,
programas de retiro voluntario
en el período pre-transferencia, y
la persistencia del fenómeno una
vez transferidas las empresas al
sector privado.
El positivo impacto inicial derivado
del ingreso de recursos se ha
ido erosionando por la conjunción
con otros factores de distinta índole.
Es más, estos últimos compensan
excesivamente también los
ingresos fiscales provenientes del
impuesto sobre las “elevadísimas”
tasas de ganancia de las empresas
privatizadas. El costo fiscal de
los pasivos no transferidos, la no
Principales beneficios sociales
Acotados (en su extensión, cobertura
y empresas involucradas) programas
de capacitación de la mano de
obra, vinculados a algunas nuevas
tecnologías (esencialmente de gestión)
y a la incorporación de
equipamiento más moderno (muy
particularmente en el campo de las
telecomunicaciones).
Casi como un ejercicio analítico que
conlleva una amplia gama de
mediatizaciones, al superávit fiscal
generado por la concreción de las
primeras privatizaciones –hasta mediados
de 1994– podría asignársele
un impacto social positivo en términos
de, por lo menos, la no necesaria
recurrencia a nuevos gravámenes
o tributos tendientes a cubrir los posteriores
desequilibrios fiscales.
Principales costos sociales
Fuerte contracción del empleo
directo. Hecho agravado, en los
últimos años, por la recurrencia
empresaria a contratos precarios
así como a la terciarización de actividades
con la consiguiente pérdida,
en muchos casos, de casi
todo tipo de beneficios sociales y
previsionales. Ello redundó en un
crecimiento poco “virtuoso” de la
productividad.
Si bien, originalmente, estaba
previsto que parte sustantiva
de los ingresos por privatizaciones
iban a destinarse al
financiamiento del sistema
previsional, ello nunca se llevó
a cabo, en tanto tales recursos
se derivaron hacia el Tesoro. Se
trata, en ese sentido, de un “costo
social” que, en realidad, ante
la omisión pública en cuanto a
103
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Sector externo
percepción de los cánones que debían
tributar muchas de las concesionarias,
la creciente recurrencia a subsidios a
determinados sectores remiten a una
clara diferenciación entre los efectos
(positivos) de corto plazo y los (negativos)
de largo plazo, la reducción en
las alícuotas y/o la eliminación de algunos
tributos que gravan la operatoria
de las empresas en el país.
En términos generales, aunque contemplando
conceptos y/o variables no
necesariamente similares a los de
incidencia fiscal, los efectos de las
privatizaciones reconocen también
un primer impacto positivo de corto
plazo que se ha ido erosionando y
más que compensando a mediano y
largo plazo por el creciente giro de
utilidades y dividendos, intereses de
la nueva deuda externa, fuga de capitales
por parte de los consorcios
adjudicatarios, etc.
A ello se adiciona, como uno de los
principales impactos de las privatizaciones,
el muy acelerado crecimiento
de las importaciones por parte de
las empresas prestatarias, tanto de
insumos como de equipos, sustitutivas
de su producción local.
En este plano, al igual que en el campo
fiscal, la identificación de ciertos
beneficios sociales remite a una serie
de mediatizaciones que, incluso
en algunos casos, trascienden el fenómeno
estricto de las privatizaciones.
Así, el ingreso inicial de
divisas –sostén fundamental de la
paridad cambiaria en los inicios de
la convertibilidad– coadyuvó al crecimiento
del consumo doméstico y,
en su articulación con la relativa estabilidad
de precios, permitió satisfacer
demandas contenidas y/o
insatisfechas. Obviamente, en este
caso se hace abstracción de sus diferenciales
impactos según estratos
de ingresos.
su asignación específica remite
a su consideración como un impacto
potencial que no se hizo
efectivo.
Al margen de las consideraciones
contrapuestas a las precedentes,
una vez superada esa
primera fase de ingresos netos
positivos del exterior, los mayores
costos sociales provienen
seguramente del proceso de
sustitución de producción local
ante la recurrencia generalizada
de las empresas privatizadas
a la importación de equipos e
insumos. El desplazamiento de
gran parte de los tradicionales
proveedores locales conllevó el
cierre de diversas plantas y la
consiguiente expulsión de mano
de obra.
104
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Papel del Estado y
regulación pública
La normativa privatizadora
Principales beneficios sociales
Más allá de la generalizada recurrencia
a los Programas de Propiedad
Participativa –en general, la
tenencia del 10% de las acciones de
los consorcios adjudicatarios– como
mecanismo de integración –en lo
esencial– de las respectivas
dirigencias sindicales, la decisión
parlamentaria de hacer viable la
privatización de la totalidad de las
EP y, a la vez, las facultades delegadas
al PEN al respecto sin ningún
tipo de participación de usuarios y
consumidores –recién consagrada
aunque prácticamente nunca consumada
en la Constitución Nacional
sancionada en 1994– marginó, a diferencia
de otras experiencias internacionales,
toda participación social
en el debate en torno a la privatización
de las EP (vale recordar la experiencia
uruguaya). El desinterés
oficial y la inexistencia de debate
Principales costos sociales
Es, sin duda, en el plano de los
costos sociales donde se manifiestan
en toda su intensidad las
formas bajo las que se
consustanció la normativa
privatizadora. Ello está íntimamente
asociado a las señaladas
renegociaciones contractuales
–favorecidas por la inexistencia
de normas de mayor rango jurídico–
que, sistemática y
recurrentemente, han derivado
en renegociaciones contractuales
que, al margen de toda consideración
sobre la seguridad
jurídica de usuarios y consumidores,
han devenido en crecientes
beneficios empresarios a
costa de mayores tarifas de los
servicios, incumplimientos contractuales
de diversa naturaleza,
alteración en los índices
mínimos requeridos en materia
Principales elementos
de diagnóstico
Salvo las dos únicas excepciones
que ofrecen las privatizaciones del
sistema eléctrico y del gasífero
(sancionadas por Ley, en el segundo
caso con el invalorable aporte
del conocido como dipu-trucho), las
restantes privatizaciones se
efectivizaron bajo decretos y resoluciones
del P.E.N. Ello hizo viable
la emergencia de uno de los rasgos
distintivos de las privatizaciones
locales: las recurrentes
renegociaciones contractuales,
siempre preservando o acrecentando
las rentas de privilegio de las
privatizadas.
Por otro lado, contrastando con la
experiencia internacional, las urgencias
político-institucionales subordinaron
por completo la
elaboración de normas generales
y específicas que permitieran garantizar,
siquiera, el debate parla105
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Los marcos reguladores
alguno, torna prácticamente nula la
existencia de beneficios sociales aun
cuando, a pesar de todas las consideraciones
previas, pudieran haber
existido.
Sin duda, más allá de las debilidades
y vacíos de las marcos reguladores
existentes, la mera formulación
de los mismos supone,
naturalmente, un beneficio social relativo
respecto a la eventual exposición
plena al ejercicio de las posiciones
mono u oligopólicas de las
empresas prestatarias. Ello resulta
válido para las condiciones referidas
a las vinculadas con precios y calidad
de los servicios, entre otros. De
todas maneras, en el ejemplo argentino,
estos beneficios sociales que
hacen a la propia esencia natural de
la regulación pública se han visto
morigerados ante las propias
falencias normativas que, en la generalidad
de los casos, denotan una
escasa preocupación por los derechos
de los usuarios y consumidores
y presentan un ostensible grado
de funcionalidad con los intereses
empresarios.
de calidad de los servicios,
financiamiento de las inversiones
comprometidas, etc.
Al margen de los múltiples costos
sociales que supone la inexistencia
de marcos reguladores específicos
(un ejemplo emblemático lo
ofrece sin duda el caso Aerolíneas
Argentinas S.A.), en aquellos casos
en que existen tales marcos,
los mismos han sido sancionados
en general con posterioridad –o
en forma contemporánea– a la la
transferencia de los activos y, a la
vez, buena parte de los potenciales
beneficios sociales que podrían
emanar de los mismos se han visto
minimizados frente a la generalizada
desatención de los derechos
de usuarios y consumidores. Es
más, ello se ve reforzado por la
inexistencia o demora en la elaboración
de los respectivos reglamentos
de los usuarios (incluso, en
algunos casos, elaborados por las
propias empresas prestatarias).
mentario y social de las privatizaciones
en general, y del diseño y
secuencia de las mismas en particular.
Se conjuga la inexistencia de marcos
específicos (como, por ejemplo,
en el ámbito de las concesiones viales)
con otras áreas (electricidad, gas
–por ley–, aguas y saneamiento, etc.)
en las que, más allá de imprecisiones,
imprevisiones y debilidades de diversa
índole, las actividades se encuentran
encuadradas en determinados
marcos reguladores. El tema será
abordado más en detalle en cada una
de esas áreas, pero cabe resaltar que
en diversos casos la normativa original
ha sido modificada o alterada ligeramente
-siempre a favor de las
prestatarias- y que ciertos componentes
esenciales de tales marcos no se
condicen con las características y peculiaridades
de economías como la
argentina (en general, tales marcos
regulatorios replican, en lo sustantivo,
desarrollos similares en países
centrales con muy disímiles rasgos
estructurales a los locales).
106
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Papel del Estado y
regulación pública
La institucionalidad
reguladora
Principales elementos
de diagnóstico
En primer lugar, la secuencia
institucional reguladora recomendada
en el plano internacional (formulación
del respectivo marco
regulador, conformación de la
agencia reguladora, transferencia
de los activos) emerge como un fenómeno
más que aislado en el
ejemplo argentino (sólo en el ejemplo
que ofrece, con todas sus limitaciones,
la privatización de OSN).
Por otro lado, el propio diseño de
las agencias respondió, en la totalidad
de los casos, a la consiguiente
privatización de la empresa y/o
del servicio correspondiente; con
ejemplos extremos de atomización
de entes reguladores –con el consiguiente
riesgo incremental de
captura–, como en el caso de las
concesiones viales. Asimismo, las
formas de financiamiento de la
mayor parte de las agencias conspiran,
también, contra el objetivo
Principales beneficios sociales
Muy difícilmente desde la perspectiva
del diseño institucional reguladora
puedan identificarse beneficios sociales
de trascendencia. Sin embargo,
existen elementos normativos y
reguladores que surgen, por ejemplo,
de la propia Constitución Nacional
(como es el texto del Artículo 42),
de los que se desprenderían –de
implementarse en su real dimensión–
beneficios sociales para el conjunto
de usuarios y consumidores de
los servicios públicos privatizados.
En efecto, ello queda claramente de
manifiesto al disponerse que “las
autoridades proveerán a la protección
de esos derechos, a la educación
para el consumo, a la defensa
de la competencia contra toda forma
de distorsión de los mercados,
al control de los monopolios naturales
y legales, al de la calidad y eficiencia
de los servicios públicos, y a
la constitución de asociaciones de
Principales costos sociales
Con la única excepción del
Etoss donde se ha constituido
una Comisión de Usuarios (de
carácter consultivo), en los restantes
entes reguladores no se
ha cumplimentado con los preceptos
constitucionales. Por otro
lado, la figura de la audiencia
pública (contemplada en no todos
los casos) se ha transformado
(en la totalidad de los casos)
en una simple formalidad
catártica, sin injerencia alguna
en las decisiones finalmente
adoptadas. Por otro lado, ello se
ve agravado ante la inexistencia
de una agresiva y masiva política
de difusión y concientización
de los derechos de los usuarios
y consumidores en el ámbito de
los servicios públicos privatizados.
Paradójicamente, la profusión
de organismos reguladores
y/o de defensa de tales dere107
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Legislación de defensa de
la competencia y del
consumidor
natural de defensa de los usuarios
y consumidores. A todo ello se adiciona
que las formas de selección
de los directores de las mismas y
las discrecionales actitudes del
PEN coadyuvan a condicionar su
efectividad real. Por último, la definición
de misiones y funciones,
según los casos, adolece de una
multiplicidad de falencias de muy
diversa índole. Idénticas consideraciones
caben respecto a la nula
participación de usuarios y consumidores
en las decisiones (en la
generalidad de los casos, sin carácter
de “no vinculante).
En sólo dos de los procesos de
privatización se contempló algún
tipo de regulación de la propiedad
(gas natural y electricidad). En ambos
casos, la posterior reglamentación
de tales normas resultó
mucho más laxa y permisiva que
la original. En las restantes
privatizaciones no existió restricción
de ningún tipo vinculada a la
“defensa de la competencia”. Por
su parte, después de más de ocho
años de debate parlamentario
consumidores y de usuarios. La legislación
establecerá procedimientos
eficaces para la prevención y solución
de conflictos, y los marcos
regulatorios de los servicios públicos
de competencia nacional, previendo
la necesaria participación de las asociaciones
de consumidores y usuarios
y de las provincias interesadas,
en los organismos de control”. Sin
embargo, más allá de esos enunciados
constitucionales, poco o nada se
ha avanzado en la materia.
La muy demorada sanción de la Ley
de Defensa de la Competencia (no
ajena al poder de lobbying de, fundamentalmente,
las empresas vinculadas
directa o indirectamente a los
distintos procesos de privatización)
minimizó considerablemente los potenciales
beneficios sociales que
podrían haber emanado de la misma.
Idénticas consideraciones cabe
realizar respecto a la escasa preocupación
pública en la materia (las
omisiones son más que manifiestas).
chos, sin una clara diferenciación
y/o delimitación de sus respectivas
funciones y misiones,
conspira –incluso atenta– contra
los potenciales beneficios sociales
que de los mismos
deberían derivarse tornándose
en costos sociales espurios.
De la usual práctica empresaria
de abuso de posición dominante
–ante la inexistencia de
restricciones normativas y/o
reguladoras o, también, ante la
omisión de las mismas– por
parte de las empresas
monopólicas u oligopólicas derivadas
de las privatizaciones,
se desprenden múltiples y diversos
costos sociales. Así, por
ejemplo, la recurrencia a precios
discriminatorios por parte
108
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Legislación de defensa
de la competencia y del
consumidor (cont.)
Principales elementos
de diagnóstico
(contemporáneos a un muy acelerado proceso
de fusiones y adquisiciones asociadas,
directa e indirectamente, a las
empresas privatizadas) fue sancionada la
Ley Nº25.156 que contiene dos artículos
(16 y 59) que, por sus imprecisiones, han
derivado en una marcada omisión reguladora
en el ámbito de las privatizaciones
haciendo viable, incluso, que los entes
reguladores del gas y de la energía eléctrica
prácticamente dejaran de involucrarse
en el tema (en el marco de un acelerado
proceso de reconcentración horizontal y
vertical de ambos mercados). En más de
dos años de vigencia, la Secretaría de
Defensa de la Competencia sólo ha emitido
dos dictámenes –incluso, en uno de
los casos, paradójicamente de carácter no
vinculantes– asociados a procesos de fusiones
y adquisiciones en las áreas privatizadas.
Por su parte, la Ley de Defensa
del Consumidor (24.240) no rige (salvo
como legislación “supletoria”) en el ámbito
de los “servicios públicos domiciliarios
con legislación específica y cuya
actuación sea controlada por los organismos
que ella contempla”.
Principales beneficios sociales
En ese marco, sólo podrían
rescatarse los dos dictámenes (en
especial, el más que demorado vinculado
al control del grupo español
Endesa de las dos empresas
distribuidoras eléctricas en la Ciudad
de Buenos Aires y el conurbano bonaerense).
Principales costos sociales
del oligopolio petrolero hacia el
mercado interno (respecto a los
de exportación) conlleva, por
ejemplo, tanto en el ámbito del
sector gasífero como en el de
los combustibles líquidos, un
muy elevado costo social que
recae, en mayor o menor medida,
sobre el conjunto de la población.
La inexistencia de
controles reales sobre los precios
de transferencia entre
empresas vinculadas societariamente
–siempre en el campo
de los mercados privatizados–
deriva también en costos sociales
–no sólo fiscales sino asimismo
en cuanto a los niveles
tarifarios “regulados”–.
La inacción pública en la materia
seguramente constituye, si
se la compara con otras experiencias
internacionales, uno de
los mayores aspectos críticos de
las privatizaciones locales.
109
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
El papel de las agencias
reguladoras
Una de las características de la “institucionalidad
reguladora” en la Argentina
que, como tal, ha condicionado el propio
papel de las agencias creadas al efecto
deriva de un mismo fenómeno: las mismas
han sido diseñadas por empresa que
se privatizaba y/o por área que se transfería
al sector privado. En ese marco,
cabe resaltar que, por un lado, la atomización
de los entes reguladores favorece,
sin duda, la captura de los mismos
por parte de las firmas “reguladas”. Por
otro, en muchos casos, tales agencias
resultan inexistentes como tales (en tanto
se trata de meras dependencias administrativas
del poder concedente).
Asimismo, en muchos casos queda diluido
el papel real de las mismas –en
diversos casos sólo de incumbencia al
“control” de aspectos parciales de la regulación
pública–. A todo ello se adiciona
la imprecisión en cuanto a la
jerarquización de los objetivos en las
misiones y funciones de los entes reguladores,
lo que, por ende, torna aun más
acotada su inserción (por ejemplo, en Inglaterra
la promoción de la competencia
es, en general, el objetivo prioritario
que guía la acción de las agencias). Esto
se ve agravado por cuanto, en la generalidad
de los casos, la creación de
En el plano teórico, la existencia de
entes reguladores que tengan entre
sus principales funciones y misiones
la de proteger a los usuarios y consumidores
frente al poder oligopólico
o monopólico de las empresas prestatarias
de los servicios, emerge
como un beneficio social casi de carácter
natural. Sin embargo, en el
ejemplo argentino, salvo unas pocas
y puntuales excepciones, tales beneficios
sociales potenciales se han
visto minimizados –si no marginados–
frente a la “cooptación bifronte”
–por parte del poder político y de las
empresas reguladas– de los mismos.
En última instancia, tal vez el único
“beneficio social” de la conformación
de los mismos deviene paradójicamente
de su propia existencia que,
naturalmente, tiende a limitar el ejercicio
pleno y abusivo del poder de
mercado de las empresas prestatarias
de los servicios privatizados.
Los costos sociales vinculados
al papel de las agencias
reguladoras en la Argentina podrían
ser encarados desde dos
perspectivas complementarias.
Por un lado, estilizando el comentario
de su reconocida incapacidad
en la defensa de los
intereses reales de usuarios y
consumidores, como surge de la
columna precedente. Por otro,
de las características que presenta
el financiamiento de los
mismos que, en última instancia,
siempre recae sobre los
usuarios y consumidores de los
respectivos servicios (tasas fijas
sobre el monto de facturación de
las empresas –financiamiento
que recae, en última instancia,
en los usuarios de los respectivos
servicios– bajo las que los
mismos son financiados). En
otros, los menos, dependen directamente
del presupuesto nacional
que también, en última
instancia, recae sobre la sociedad
en su conjunto.
110
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
El papel de las agencias
reguladoras (cont.)
Principales elementos
de diagnóstico
tales entes vía decretos le resta independencia
al vincularlos directamente
al PEN. Todo ello se ve reflejado en el
papel efectivo que han asumido hasta
el presente los entes reguladores: la
subordinación de la defensa de los
usuarios y consumidores frente al poder
oligopólico o monopólico de las empresas
reguladas. Es más, ello se ve
favorecido por los criterios que, en general,
han sido adoptados para el
financiamiento de los citados entes
que, en última instancia, tienden a depender
de los ingresos de las empresas
reguladas. La autonomía, la
autarquía institucional y la independencia
del poder político son, en el ejemplo
argentino, la antítesis del
funcionamiento y el papel efectivo de
los entes reguladores. Su papel ha
sido, en el mejor de los casos y ante
situaciones casi extremas, el de limitar
marginalmente las asimetrías de poder
económico real (al margen de toda
consideración sobre las reconocidas y,
en buena medida, ineludibles asimetrías
de información).
Principales beneficios sociales Principales costos sociales
111
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Las asociaciones de
usuarios y consumidores
Desde mediados de los noventa (y en el
marco de la legislación de defensa del
consumidor) emergen, en el marco del
nuevo contexto de transformación del
Estado y de la sociedad, diversas Asociaciones
de Usuarios y Consumidores.
Cabe aclarar que para constituirse como
tales se requiere de la consiguiente
personería jurídica, por un lado, y de la
aprobación por parte de la actual Secretaría
de Defensa de la Competencia, la
Desregulación y la Defensa del Consumidor,
por otro. En la medida que tal disposición
normativa constituye en
realidad una barrera al ingreso, han ido
surgiendo una multiplicidad de organizaciones
(en general, barriales o vecinales)
que, en muchos casos, han ido
asumiendo la actividad efectiva de defensa
de los consiguientes derechos ciudadanos
en el ámbito de los servicios
públicos privatizados.
En general se trata de instancias o agencias
dependientes del Poder Legislativo,
directa o indirectamente. En el primer
caso, cabe resaltar la Comisión
Bicameral de Seguimiento de la Reforma
del Estado y las Privatizaciones
(compuesta por 6 diputados y 6 senadores),
cuyo papel ha sido más que com-
La sola existencia de las asociaciones
de usuarios y consumidores,
como receptoras calificadas de las
demandas de quienes puedan verse
afectados por las empresas prestatarias
de los servicios, constituye
un claro beneficio social. Sin embargo,
la excesiva burocratización de
muchas de ellas, la connivencia de
algunas con el propio poder político,
la escasa transparencia de algunos
de sus planteos –en algunos casos–
y fundamentalmente la no convergencia
plena en sus demandas han
derivado en la emergencia de organizaciones
no reconocidas oficialmente
que, en muchos casos, han
pasado a ocupar el papel que, en
principio, correspondería a aquellas
(claro que con un “poder de presión”
mucho más acotado).
En un plano muy general de análisis,
la presencia de diversas instancias/
organismos de protección de los
derechos de los usuarios y consumidores
de los servicios públicos privatizados
constituye un claro
beneficio social. Es más, en muchos
casos el papel de los mismos ha con-
El mayor –aunque indeterminado–
costo social de la existencia
de una amplia gama de
asociaciones de defensa de los
usuarios y consumidores –muchas
veces contradictorias en
sus posiciones– deviene de la
inexistencia de canales ciertos
de vinculación con quienes serían
–o deberían ser– sus defendidos.
En ese marco, la
creciente emergencia de nuevas
y distintas instancias de defensa
de tales derechos plantea
serios interrogantes en cuanto
a esa indeterminación de costos/
beneficios sociales de las
actuales, e institucionalizadas,
asociaciones de usuarios y consumidores.
Los costos sociales de los restantes
organismos públicos con
injerencia sobre los servicios
privatizados devienen, en lo sustantivo,
de los respectivos costos
de financiamiento. En este
plano, la relación costos-beneficios
sociales demandaría la
Otros entes públicos con
injerencia en estas áreas
112
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Otros entes públicos con
injerencia en estas áreas
(cont.)
Principales elementos
de diagnóstico
placiente con las empresas prestatarias
de los servicios públicos privatizados.
En el segundo caso, cabe resaltar
a la Auditoría General de la Nación que
audita y controla, incluso, el cumplimiento
de las cláusulas contractuales.
En algunos temas su papel ha resultado
por demás significativo (como en el
de la exigencia de cumplimiento de las
cláusulas de neutralidad tributraria por
parte de las telefónicas), mientras que
en otros sus dictámenes críticos no han
tenido mayor repercusión real. Otro importante
organismo que en muchos
casos ha asumido un papel
protagónico en la protección de los
usuarios y consumidores de los servicios
públicos privatizados, es el del
Defensor del Pueblo de la Nación
(creado por ley en 1993 y con rango
constitucional desde 1994). Tiene facultades
para actuar judicialmente y
puede actuar de oficio (ha ejercido un
papel muy activo en el tema del
rebalanceo telefónico en 1997, en el
fallo judicial prohibiendo la indexación
Principales beneficios sociales
llevado el resguardo de tales derechos
muy por encima de los que debería
corresponderle a los entes específicos
de regulación de las
distintas áreas privatizadas. Si bien,
como se señaló, la coexistencia de
tan diversas –alternativas y/o complementarias–
instancias no necesariamente
deriva en una maximización
de beneficios sociales –al
margen, incluso, de toda consideración
sobre su respectivo financiamiento–,
es indudable que en una
muy amplia gama de temas el papel
de las mismas derivó en un mayor
grado de protección de los intereses
de los usuarios y consumidores de
los servicios que el que devino de
las propias agencias reguladoras.
Principales costos sociales
realización de estudios específicos
que exceden holgadamente
los objetivos del presente
documento. De todas maneras
y asumiendo que en general el
papel de alguno/s de ellos en
defensa de los intereses de los
usuarios y consumidores revela
mayores evidencias positivas
que el desempeñado por la mayor
parte de los entes reguladores,
esa relación costo/beneficio
social no deja de enmarcarse en
un alto grado de incertidumbre.
Más aún cuando, al igual que en
la generalidad de los entes reguladores,
la asignación de los
cargos ejecutivos guardan estrecha
o directa relación con los
principales partidos políticos.
Así, en muchos casos, al igual
que en el ámbito de los entes
reguladores, las acciones en
defensa –o no– de los reales
intereses sociales guardan directa
relación con las posiciones
113
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
de las tarifas del gas, etc.). También la
SIGEN (Sindicatura General de la Nación)
controla (en especial, en materia
de fiscalización y auditorías contablesadministrativas)
a la CNRT y a CNTCNC.
A ello se le suman, por ejemplo
en el ámbito de la Ciudad de Buenos
Aires, la Defensoría del Pueblo de la
Ciudad y el Ente Regulador de los Servicios
Públicos. Asimismo, en el ámbito
del resto de las provincias del país
existe una amplia gama de organismos
reguladores que, en la generalidad de
los casos, no denotan una coordinación
con las respectivas agencias de
carácter nacional.
“políticas” de las distintas pertenencias
de sus responsables.
114
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Cuadro Anexo Nº 1
Evolución de las ventas, las utilidades y la tasa de rentabilidad sobre
ventas de la elite empresaria local según el vínculo de las firmas con el
proceso de privatizaciones, 1993-2000
(millones de pesos/dólares y porcentajes)
Total Privatizadas Vinculadas a las No privaprivatizaciones*
tizadas
1993
Empresas 200 23 33 144
Ventas 62.006,5 13.629,4 8.049,5 40.327,7
Utilidades 2.809,2 1.502,1 273,0 1.034,1
Util./Ventas 4,5 11,0 3,4 2,6
1994
Empresas 200 24 33 143
Ventas 73.571,7 15.746,4 10.796,7 47.028,6
Utilidades 4.134,9 1.647,6 567,7 1.919,6
Util./Ventas 5,6 10,5 5,3 4,1
1995
Empresas 200 24 36 140
Ventas 79.706,2 17.543,5 12.499,6 49.663,1
Utilidades 4.638,1 2.253,6 1.223,5 1.161,0
Util./Ventas 5,8 12,8 9,8 2,3
1996
Empresas 200 27 36 137
Ventas 85.179,8 19.430,7 13.979,3 51.769,8
Utilidades 3.636,4 2.181,7 890,6 564,2
Util./Ventas 4,3 11,2 6,4 1,1
1997
Empresas 200 28 36 136
Ventas 94.865,8 19.778,2 16.675,7 58.411,9
Utilidades 4.428,5 2.415,9 1.528,4 484,2
Util./Ventas 4,7 12,2 9,2 0,8
1998
Empresas 200 25 32 143
Ventas 103.777,5 20.749,1 18.396,8 64.631,6
Utilidades 3.897,3 2.166,8 1.139,3 591,1
Util./Ventas 3,8 10,4 6,2 0,9
1999
Empresas 200 29 31 140
Ventas 101.583,5 22.650,0 17.781,0 61.152,6
Utilidades 2.374,2 1.771,3 782,1 -179,1
Util./Ventas 2,3 7,8 4,4 -0,3
2000
Empresas 200 30 27 143
Ventas 104.498,9 25.170,3 16.182,0 63.146,6
Utilidades 2.522,4 2.214,6 1.088,4 -780,6
Util./Ventas 2,4 8,8 6,7 -1,2
Prom. 1993-2000
Empresas 200 26 33 141
Vtas 88.148,7 19.337,2 14.295,1 54.516,5
Util 3.555,1 2.019,2 936,6 599,3
Ut./vtas 4,0 10,4 6,6 1,1
* Se trata de aquellas firmas que participan en la propiedad accionaria de algunas de las
empresas privatizadas.
Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a balances de las empresas.
115
I.2. Las principales problemáticas y especificidades sectoriales en
el ámbito de las áreas-mercados privatizados
La revisión y el análisis de los principales problemas que se plantean
en los principales mercados-áreas privatizados remiten necesariamente,
con mayor o menor intensidad según los casos, a por lo
menos una somera descripción de los fenómenos más trascendentes
que en su articulación definen o delimitan el desempeño de los mismos.
Se trata, en tal sentido, de incorporar un muy breve diagnóstico
en el que se rescaten aquellos aspectos centrales que caracterizan la
situación actual de los mismos, como paso previo imprescindible para,
por un lado, detectar las principales falencias y carencias a resolver y,
por otro, a partir de ello delinear y/o formular posibles acciones
correctivas y fundamentalmente políticas tendientes a la resolución
definitiva de las mismas.
En ese marco, en algunos casos prácticamente no se hará referencia
alguna –o la misma será mínima– a aquellos temas que en buena
medida han sido tratados precedentemente (por ejemplo, el de las
tarifas y su evolución asociada en general a ilegales indexaciones periódicas1,
y el papel de las respectivas agencias reguladoras).
1. Salvo en los ejemplos que ofrecen los concesionarios viales de la Red de
Accesos a la Ciudad de Buenos Aires y la concesión del servicio de agua potable y
saneamiento en el ámbito de la Región Metropolitana, en tanto se trata de procesos
donde, por las fechas en que se realizaron las respectivas transferencias, resulta
imposible o muy difícil retrotraer la comparación de precios al inicio del Plan de
Convertibilidad.
116
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Concesiones viales
El tratamiento analítico de las concesiones viales al capital privado
demanda, necesariamente, la diferenciación de aquellas referidas a las
rutas o corredores nacionales de las correspondientes a la red de accesos
a Buenos Aires. Ello se deriva de las marcadas diferencias que se
manifiestan en muy diversos campos: desde las características del propio
llamado a concurso hasta el papel que han terminado asumiendo
los subsidios en el caso de las rutas nacionales.
En este último campo, a fines de 1990, la concesión bajo el sistema
de peaje involucró casi 9.000 km de rutas nacionales (el 32% de la red
nacional pavimentada donde, al momento de la privatización, se concentraba
más de las dos terceras partes del tránsito vehicular) y constituyó
uno de los primeros pasos del vasto programa de privatización
desarrollado en el país. Así, se adjudicaron en concesión 18 corredores
viales nacionales a 13 consorcios en los que se integran las principales
empresas de la construcción que, como producto de su larga
experiencia como contratistas del Estado, contaban –y cuentan– con
una sólida capacidad de lobbying. Ese elevado grado de concentración
en las principales empresas constructoras del país derivó, en última
instancia, de restricciones o barreras al ingreso sin argumentación ni
justificación alguna2, con la consiguiente colusión de ofertas.
Las variables que resultaron decisivas en el momento de la adjudicación
fueron el monto del canon a percibir por el Estado y, en menor
medida, las obras e inversiones complementarias contenidas en las
respectivas ofertas. El plazo original de las concesiones era de 12 años
a contar a partir del 1º de noviembre de 1990. Asimismo, se previó la
creación de un organismo de control en el ámbito del Ministerio de
Obras y Servicios Públicos, el cual recién entró en funcionamiento en
1993 con más que limitadas misiones y funciones y claros indicios de
captura por parte de las empresas reguladas –como se desprende de
una muy amplia gama de informes de la Auditoría General de la Nación–.
2. Los oferentes debían estar inscriptos en el Registro Nacional de Constructoras;
el llamado a licitación no fue publicado en el exterior mediando apenas cinco meses
entre la difusión del Pliego de Bases y Condiciones Generales y Particulares, y la
definición del concurso.
117
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Las obligaciones de los concesionarios se centraban en el desarrollo
de un cronograma de inversiones y de obras comprometidas
contractualmente, con sus correspondientes plazos de ejecución, y en
mantener determinados –muy poco exigentes– niveles de calidad del
servicio prestado (Índice de Estado e Índice de Serviciabilidad Presente)
a los usuarios.
Por último, en materia tarifaria se fijó originalmente una tarifa tope
que, como fuera señalado en la sección anterior, quedó sujeta a una
renegociación integral tanto en lo atinente a su nivel como a sus posteriores
índices de actualización. Ello se hizo efectivo antes que transcurrieran
los seis meses de firmados los respectivos contratos de
transferencia. A la señalada revisión de la tarifa de peaje junto a sus
cláusulas de actualización se le adicionaron, entre otras, la supresión
del pago del canon, la incorporación de una figura –llamada a asumir
un papel más que protagónico– como es la de las “compensaciones
indemnizatorias”3, la extensión de la concesión por un año adicional,
la condonación de multas y sanciones, y el corrimiento temporal en
materia de cumplimiento de los índices de calidad exigidos originalmente.
Esa creciente presión de los subsidios dio lugar, a mediados de
1995, a una nueva convocatoria a renegociar los contratos. Paradójicamente,
el único Corredor (el Nº18) que no percibía compensación
indemnizatoria alguna –fundamento básico de esta nueva renegociación–
fue el que “readecuó” su contrato; claro que bajo condiciones
que suponen, en la práctica, la celebración de uno nuevo (en
efecto, al quinto año de concesión se le extendió el plazo de la misma
por 15 años adicionales, se le dolarizó la tarifa y se la indexó por el
índice de precios al consumidor de los EE.UU.).
En el plano formal y bajo formas mucho más difusas –cuando no
contradictorias– podría afirmarse que esa demorada “segunda
3. A pesar de que en los considerandos del Decreto (Nº527/91) que convocó a
esta renegociación se resaltaba el carácter de “abusivas” de las tarifas y “contrarias al
interés general”, se decidió que el Estado compensara a los concesionarios de forma
de mantener “inalterada la ecuación económico-financiera” de los contratos originales
que, incluso, a juicio de la propia FIEL, conllevaban muy elevadas tasas internas
de retorno. En otras palabras, el Estado pasó a hacerse cargo, a través de subsidios, de
resarcir a los concesionarios manteniendo el carácter de casi leonino de los contratos
originales.
118
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
renegociación contractual” concluyó recién a principios de 2001 con
la sanción del Decreto Nº92; por éste se aprueban las Actas-Acuerdo
celebradas con los concesionarios que, entre otras cosas, conllevan: el
reconocimiento por parte del Estado de una deuda ligeramente superior
a los 300 millones de dólares que se le adicionan a las percibidas
con anterioridad por los concesionarios (poco más de 580 millones
de dólares); la eliminación de cláusulas de ajuste tarifario4; no se dispone
extensión alguna en los plazos de concesión (concluirían a fines
de octubre de 2003)5.
De todas maneras, en el interregno entre el inicio de esta segunda
renegociación (Decreto Nº489/95) y esta peculiar forma de resolución
de la misma, la regulación pública pasó a centrarse casi en forma
exclusiva en el plano tarifario. Se trata precisamente del inicio (en
1999) de una nueva fase en cuanto a las formas de determinación de
las tarifas finales a los usuarios. Ello se materializó a partir de una
difundida, discontinua y heterogénea gama de subsidios sobre las
mismas para dar respuesta al cuestionamiento de diversos sectores de
la economía frente a los elevados costos del transporte que se desprendían
de los crecientes niveles de las tarifas de peaje. En ese marco
se han sucedido, hasta mediados de 2001, no menos de veinte resoluciones
ministeriales o de secretarías de Estado dependientes del Poder
Ejecutivo Nacional que, en síntesis, han derivado en reducciones
tarifarias de distinta magnitud para los diversos tipos de vehículos,
tipo de carga, transporte de pasajeros, etc.; en muchos casos esa diferencia
depende del corredor vial que se trate.
4. Si bien, atento a las Actas-Acuerdo celebradas contemporáneamente, podrían
ajustarse (contraviniendo, nuevamente, las taxativas disposiciones de la Ley de
Convertibilidad) si se registra una variación (en más o en menos) del 5% en un factor
de reajuste basado en las variaciones del Índice de Precios al Consumidor (que pondera
un 50%) y en las del Costo de la Construcción (el 50% restante).
5. Esta no extensión del plazo de concesión hasta más allá de octubre de 2003
también emerge potencialmente como una simple formalidad. En efecto, en el Acta
Acuerdo se dispone que si el CONCEDENTE no cumpliera con la totalidad de pago
de las compensaciones, “el ENTE CONCESIONARIO continuará la explotación del corredor
hasta que la totalidad de dicha compensación final resulte saldada” (énfasis propio).
Por otro lado, de verificarse la situación señalada precedentemente, los
concesionarios “quedan liberados de mantener las exigencias de índice de estado y
de serviciabilidad presente y sus parámetros cuando para ello resulte técnicamente
necesaria la ejecución de obras que no se encuadren como conservación de rutina”.
119
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Ello derivó, particularmente a partir de 1999, en una significativa
reducción de las tarifas medias de peaje que ha tenido como onerosa
contrapartida oficial el reconocimiento de nuevas “compensaciones
indemnizatorias” por parte del Estado para el período comprendido
entre noviembre de 2000 y octubre de 2003 (cuando concluirían las
actuales concesiones) por un monto próximo a los 500 millones de
dólares6.
En ese marco podrían distinguirse en el plano tarifario dos grandes
etapas. La primera de ellas se extiende hasta setiembre de 1999, y la
segunda comprende desde entonces hasta la actualidad. En la primera
fase, donde las tarifas de peaje (salvo el caso específico del Corredor
Nº18) se actualizaban por la tasa Libo más el aumento escalonado
anual hasta alcanzar el 35% en 1994, la tarifa media por cada 100 km
pasó de 1,09 pesos/dólares (en abril de 1991, concluida la primera
renegociación) a 1,85 pesos/dólares; esto supuso un incremento del
69,7%. En idéntico lapso, el Índice de Precios mayoristas aumentó
apenas el 12,5%, mientras que el Índice de Precios al Consumidor se
incrementó el 52,3% (lo que implicó un alza real de las tarifas de
peaje para los usuarios de 11,4%).
Distinta es la situación que queda de manifiesto en el subperíodo
setiembre 1999-junio 2001, en el cual la profusión de distintos tipos
de disminuciones tarifarias, incluso a los automóviles comunes, ha
derivado en una marcada reducción de los peajes (igualmente los valores
resultantes de 1,30 pesos/dólares, 1,55 pesos/dólares o 1,74 pesos/
dólares –según sea el supuesto que se adopte en cuanto a la
gravitación efectiva de los transportes de cargas y de pasajeros que
accedieron a la reducción de las tarifas– se ubican por encima de las
variaciones en el índice de precios mayoristas y, en dos de las tres
posibilidades, también de la de los minoristas).
En síntesis, después de casi ocho años de creciente dispersión de
precios a favor de los concesionarios viales respecto de los restantes
precios de la economía, el relativo alineamiento –con sus matices–
verificado en los últimos años ha sido una derivación de ingentes trans-
6. Según se desprende de las Actas-Acuerdo que fueran aprobadas por el Decreto
Nº92/01. La Resolución 190/01, de setiembre de dicho año, consolida los montos a
“compensar” a los concesionarios estableciéndolos, para el período comprendido entre
setiembre de 2001 y octubre de 2003, en la onerosa suma de 922 millones de pesos.
120
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
ferencias de recursos públicos de forma tal que esas reducciones
tarifarias “no alteren la ecuación económico-financiera” de los concesionarios.
En efecto, como resultante natural del acelerado incremento de
las tarifas de peaje en los primeros años de la concesión y de las “compensaciones
indemnizatorias” a partir de 1999, los márgenes de rentabilidad
que han internalizado durante ya más de un decenio los
concesionarios viales emergen como por demás extraordinarios (como
se desprende de lo analizado en la sección anterior). De considerar el
promedio ponderado 1991-2001, los mismos ascienden al 7,4% sobre
ingresos, y al 18,1% sobre patrimonio neto (más que duplicando, en
ambos casos, los correspondientes a las 200 empresas más grandes
del país).
Queda claro, entonces, que el desproporcionado nivel de rentabilidad
que han logrado las empresas concesionarias como derivación
natural de la convergencia de sucesivas e ilegítimas actualizaciones
así como por las diversas modalidades de subsidios con las que se las
ha privilegiado, en nada se condice con lo prescripto en la propia Ley
de Peaje (Nº17.520) ni en la de Reforma del Estado (Nº 23.696), en
cuanto a su proporcionalidad y razonabilidad7.
Por su parte, la red de accesos a la Ciudad de Buenos Aires (integrada
por el Acceso Norte, el Oeste, la Autopista Ricchieri-Ezeiza-
Cañuelas, –todas ellas concesionadas en julio de 1994 por un plazo
de 22 años y 8 meses– y por la Autopista Buenos Aires-La Plata –a
partir de ese año, como resultado de la renegociación de una concesión
previa–) presenta algunas importantes divergencias respecto a la
de las rutas nacionales (licitación pública nacional y, en este caso,
internacional; inexistencia de subsidios públicos, y, en principio, el
hecho de que sólo podía comenzar a cobrarse la tarifa de peaje una
7. Cabe resaltar algunas de tales consideraciones legales como, por ejemplo, el
Artículo 3 de la Ley Nº17.520, donde se señala que “el nivel medio de tarifas no
podrá exceder el valor económico medio del servicio ofrecido”. Por su parte, la Ley
Nº23.696 establece (en su Artículo 57) “que la eventual rentabilidad de la concesión
no exceda una relación razonable entre las inversiones efectivamente realizadas por
el Concesionario y la utilidad neta obtenida por la Concesión”, al tiempo que en el
Nº58 considera que la ecuación económico-financiera de los concesionarios “deberá
ser estructurada en orden de obtener un abaratamiento efectivo de la tarifa o peaje a
cargo del usuario”.
121
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
vez concluidas las obras comprometidas contractualmente). A la vez,
ésta denota similitudes de trascendencia como, en particular, la
recurrencia sistemática a las renegociaciones contractuales y, como
resultado de ello, la internalización de rentas de privilegio aun superiores
a las obtenidas por los concesionarios de los corredores nacionales.
Una diferencia sustantiva en relación con las concesiones de las
principales rutas nacionales la brinda la creación, con anterioridad a
la entrada en vigencia de los contratos, del Órgano de Control de la
Red de Accesos a Buenos Aires (OCRABA) que, al igual que el Órgano
de Control de las Concesiones Viales, denota claras muestras de captura
por parte de los concesionarios (como por ejemplo surge del
Informe Nº110, de junio de 2001, de la Auditoría General de la Nación).
Sin duda, ello no resulta casual. Como enseña la teoría, la atomización
de las agencias reguladoras o de control que actúan incluso
en un mismo ámbito y con funciones muy similares conspira contra
la eficiencia de las actividades específicas y fundamentalmente
incrementa los riesgos de captura por parte de los regulados8.
Al igual que en el caso de los corredores viales nacionales, la
“readecuación” o renegociación de diversas cláusulas contractuales
emerge como un rasgo común –aunque con intensidades diversas– a
las concesiones de la red de accesos a Buenos Aires. Parte de las mismas
se remontan al período previo a la habilitación del cobro del peaje
e incluso, en algunas de ellas, esta última autorización se concretó
sin haber dado cuenta de los requerimientos que debían cumplir los
concesionarios (como aconteció, por ejemplo, en el caso del Acceso
Oeste donde a la vez se incorporó una peculiar disposición: que en el
recorrido total del acceso la tarifa básica debía ser abonada dos veces
con el consiguiente incremento tarifario del 100%. Y en el del Acceso
Ricchieri-Ezeiza-Cañuelas se autorizó el cobro del peaje en el tramo
8. Esta anomalía recién fue subsanada a principios de 2001 (Decreto Nº87), cuando
se creó el Órgano de Control de Concesiones Viales (OCCOVI), al que se le transfirieron
las competencias, objetivos, partidas presupuestarias, recursos humanos y
materiales del OCRABA, del OCCV –dependiente de la Dirección Nacional de Vialidad
(D.N.V.)– y, también, de la Comisión Transitoria y el Órgano de Control de la Concesión
de la Obra de la Conexión física entre las ciudades de Rosario, provincia de
Santa Fe, y Victoria, en la provincia de Entre Ríos.
122
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
correspondiente a la Autopista Ricchieri). Al decir de la FIEL9: “los
cambios en las inversiones previstas o en la oportunidad de ejecutar
las obras, derivaron en aumentos tarifarios con el objetivo de mantener
la rentabilidad que surgía de cada oferta ganadora”.
En síntesis, como resultado de estas renegociaciones fueron habilitados
al cobro de peaje tramos de autopistas existentes (concretados
con fondos públicos) sin que mediara la finalización de la construcción
de los nuevos trayectos previstos, contradiciendo así las exigencias de
los contratos de concesión iniciales y contribuyendo a que las obras en
unos tramos se financien a través de las tarifas cobradas a los usuarios
de otros. Este hecho desvirtuó una de las características más novedosas
y en principio positivas de la concesión de los accesos, la cual consistía
en la obligación de realizar (sin avales ni garantías del Estado) una importante
inversión inicial en la construcción de nuevas vías que sería
recuperada una vez finalizadas las obras a través del cobro de peaje a los
respectivos usuarios. Por otro lado, la tarifa básica presentada en la oferta
se incrementó (en los accesos Oeste y Norte) y con ello se modificó la
variable que definió la adjudicación de los accesos (la tarifa de peaje)
conspirando, así, contra la seguridad jurídica de los usuarios y de las
propias empresas y consorcios que se vieron marginados del concurso
frente a tarifas básicas más bajas que, finalmente, no fueron las aplicadas.
El seguimiento analítico de la evolución de las tarifas de peaje de
las redes de accesos plantea dificultades de diversa índole asociadas,
en última instancia, a las readecuaciones contractuales señaladas que
se expresan, por ejemplo, en variaciones tarifarias que involucran sólo
a alguna/s de la/s estacion/es de peaje de cada acceso y/o a la incorporación
de las tarjetas de “telepeaje” –que en algunos casos conllevan
reducciones tarifarias y en otros no– y/o a la habilitación de nuevas
cabinas para determinados tramos dentro de un mismo acceso, etc.
De allí que, como una forma de aproximación a la evolución promedio
de las tarifas de peaje de cada uno de los accesos y de la red en su
conjunto, se optó por estimar el valor medio anual de la misma a
partir de relacionar, en cada caso, la recaudación total por la respectiva
cantidad de UTEq (Unidades de Tránsito Equivalentes) pasantes
por acceso (Cuadro Nº 7) a partir de julio de 1997, fecha en la que se
encontraba habilitado el cobro de peaje en todos ellos.
9. Op. cit.
123
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Cuadro Nº 7
Evolución de la tarifa media anual por UTEQ* en cada acceso a la
Ciudad de Buenos Aires, segundo semestre 1997-2001
(en pesos/dólares y porcentajes)
Años Acceso Acceso Autopista Autop. Ricchieri Total Red
Oeste Norte Bs. As.- Ezeiza- de accesos
La Plata Cañuelas
1997 (**) 0,631 1,202 1,774 0,698 1,091
1998 0,924 1,195 1,756 0,697 1,141
1999 1,382 1,336 1,760 0,677 1,291
2000 1,436 1,282 1,761 0,678 1,269
2001 1,433 1,340 1,729 0,692 1,292
Incremento (%) 127,1 11,5 -2,5 -0,9 18,4
* Unidades de Tránsito Equivalentes.
** Se trata del período julio-diciembre, cuando en todos los accesos estaba habilitado el
cobro de peaje.
Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a información del INDEC.
El por demás heterogéneo comportamiento de las tarifas medias
según redes de accesos emerge, sin duda, como el rasgo sobresaliente
de la información presentada en el cuadro. Antes de incorporar algunas
referencias a las razones que coadyuvan a explicar tales divergencias,
cabe resaltar que la tarifa media anual ponderada por UTEQ del
conjunto de los accesos a la ciudad se incrementó, entre el segundo
semestre de 1997 y el año 2001, un 18,4%. Tal alza media de las tarifas
resulta más que sustantiva si se tiene en cuenta que entre junio de
1997 y diciembre de 2001, el Índice de Precios al Consumidor registró
una deflación de 3,2%, y el Índice de Precios Mayoristas Nivel
General decreció el 8,5%. En otras palabras, aun en aquellos dos accesos
en que se manifiesta una reducción absoluta en la tarifa media
resultante por UTEQ, la misma supone un incremento real en términos
de los precios más representativos de la economía.
De todas maneras, es insoslayable alguna referencia a las pronunciadas
disparidades que se verifican entre las distintas redes de accesos
a la Ciudad de Buenos Aires. El ejemplo extremo lo ofrece el Acceso
Oeste donde, en el período en consideración, la tarifa media por UTEQ
se incrementó en un 127,1%. Ello no es más que el reflejo de lo señalado
precedentemente respecto a la incorporación de nuevas barreras
de peaje –que conllevaron un incremento del 100% respecto a la tari124
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
fa presentada en la oferta original–, a lo que se le suma la aplicación
del ajuste anual por el índice de precios minoristas de EE.UU., hasta
su prohibición por el señalado dictamen de la Procuración del Tesoro.
En el resto de las redes esos valores medios no son más que la
conjunción de los señalados ajustes por el CPI de EE.UU. (hasta 1999,
dado el posterior dictamen de la Procuración), la apertura de nuevos
tramos o estaciones de peaje (que en algunos casos significan, para
determinados usuarios, una reducción de la tarifa a abonar) y, fundamentalmente,
de la incorporación de la tarjeta de “telepeaje” que en
diversos tramos o accesos conllevó una reducción más o menos
sustantiva en el costo del servicio para el usuario.
En síntesis, y más allá de las peculiaridades de cada uno de los
accesos, tramos, sistemas de pago, formas y características de las recurrentes
renegociaciones, la tarifa media de peaje de la red de accesos
denota un incremento sustantivo que en términos reales se hace
extensivo a cada una de las distintas vías que la conforman.
Como resultado de ello las tasas de rentabilidad promedio del conjunto
de los concesionarios de la red de accesos alcanzan niveles que
sólo podrían caracterizarse como exorbitantes. Tal como queda de
manifiesto en el Cuadro Nº8, el margen de rentabilidad medio sobre
facturación de las mismas se eleva en el quinquenio 1997-2001 (una
vez que todos los accesos habilitaron sus cabinas de peaje) a casi el
20%, cuando en idéntico período las 200 firmas más grandes del país
obtuvieron rentabilidades que oscilaron entre el 1,7% y el 4,7%; incluso
las de las privatizadas que forman parte de ese núcleo selecto de
grandes empresas fluctuó entre un mínimo de 7,8% (1999) y un máximo
de 12,2% (1997). En otras palabras, la tasa de ganancia de los
concesionarios se ubica, según los años, entre tres y once veces por
encima de la obtenida por las más grandes firmas del país, e incluso
en algunos años alcanza a triplicar las rentas de privilegio del conjunto
de las privatizadas que integran la cúpula empresaria del país.
A diferencia del ejemplo que ofrecen las concesiones de los corredores
nacionales, tales beneficios de privilegio se asientan, en lo esencial,
en la exacción de recursos a los usuarios de tales accesos –dada la
inexistencia de subsidios– que, en la generalidad de los casos, prácticamente
no disponen –como sí lo determina la normativa vigente– de
alternativas en materia de infraestructura vial disponible en términos
de transitabilidad real.
125
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Cuadro Nº8
Evolución de la tasa de rentabilidad sobre facturación de los concesionarios de la red de accesos a Buenos Aires, y
su relación con las mayores empresas del país y con las privatizadas que integran la cúpula empresaria , 1997-2001
(miles de pesos/ dólares y porcentajes)
Facturación por peajes Utilidades Tasas de Rentabilidad
S/ Facturación De la De las privatizada
cúpula* de la cúpula**
1997 169.955,7 21.482,9 12,.6 4,7 12,2
1998 196.427,3 45.504,1 23,2 3,8 10,4
1999 286.536,2 70.842,1 24,7 2,3 7,8
2000 302.751,9 61.101,7 20,2 2.1 8,8
2001 298.312,0 42.919,3 14,4 1,7 S/d
1997/ 2001 1.253.983,1 241.850,1 19,3 – –
* La cúpula empresaria es la conformada por las 200 empresas de mayor facturación anual del país.
** Se trata de la rentabilidad media de las empresas privatizadas que forman parte de la cúpula.
Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a Memorias y balances de las empresas.
126
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Antes de extraer algunas conclusiones sobre el desquicio normativo
y regulador que caracteriza a la privatización de la infraestructura
vial en la Argentina, cabe incorporar una breve digresión sobre
el intento de recurrir a un nuevo sistema de financiamiento del sector
(sancionado por Decreto, pero implementado sólo parcialmente,
con claros beneficiarios reales y con escasas posibilidades de concreción
efectiva).
En paralelo al proceso de renegociación con los concesionarios de
los corredores nacionales y a partir de la sanción del Decreto Nº802/01
(por el que se redujeron las tarifas de peaje con el consiguiente incremento
de los subsidios públicos) comenzaron a implementarse los primeros
pasos de un nuevo sistema de financiamiento del conjunto de las
rutas nacionales (quedando exceptuadas la Red de Accesos a Buenos
Aires, las autopistas porteñas y las concesiones provinciales). A partir
de dicho decreto se creó un “fondo vial” basado en la recaudación de
una tasa adicional sobre el precio del gas oil de cinco centavos por litro
(representa alrededor de 500 millones de pesos anuales). Con ello se
procuró satisfacer, en teoría, un doble objetivo: por un lado, obtener
recursos para compensar a los concesionarios por la disminución de las
tarifas de peaje10 y, por otro, obtener fondos que financiarían obras de
mantenimiento de las rutas nacionales (tanto las dadas en concesión
como las que no; en este último caso, bajo un sistema por el cual la
empresa privada se responsabiliza de realizar la obra con capitales propios
y el Estado le reintegraría los recursos una vez liberadas las respectivas
vías) así como otras obras de infraestructura. La tarifa o tasa vial
que se aplicaría, una vez implementado el sistema, se fijó en un valor
base de $ 0,75 cada 100 km y se ajustaría sólo ante incrementos en el
PBI por habitante11.
10. En los considerandos del Decreto Nº802/01 se señala que “a fin de no afectar
la ecuación económica-financiera de los concesionarios que perciben los peajes, se
crea una tasa sobre el gas oil que permitirá mantener los ingresos de los concesionarios
conforme a los respectivos contratos vigentes”.
11. Se trata de una cláusula de ajuste por demás atípica (hasta en su determinación)
de, en este caso, la “tasa vial” que igualmente contraviene lo dispuesto por la
Ley de Convertibilidad. Cabe señalar, asimismo, que en su Artículo 8 el decreto de
referencia señala que el valor base de la “tasa vial” también contemplará, para las
distintas rutas, las diferencias existentes según horarios, congestión de tránsito, tipo
de carga y servicio de transporte.
127
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Por su parte, a partir de noviembre de 2003, cuando concluyan –
en principio– las actuales concesiones de los corredores nacionales
(con la excepción del Nº18) se licitarían las rutas concesionadas, pero
bajo una modalidad diferente a la que rigió durante toda la década de
los noventa (los concesionarios privados serán los responsables de
realizar las obras y del mantenimiento de las rutas, pero no de la percepción
de la correspondiente tasa vial12).
Pocos meses después, a fines de julio de 2001, se sancionó el Decreto
Nº976 que modifica y procura perfeccionar en algunos aspectos
las disposiciones del precedente. En ese marco se dispuso que la tasa
sobre el gas oil ($ 0,05) por litro sea transferida a un Fideicomiso
administrado por el Banco Nación, el que será responsable de reasignar
esos recursos junto con los provenientes de la “tasa vial”. Tal como lo
dispuso esta normativa, los bienes fideicomitidos se destinarán al pago
de las compensaciones de todos los concesionarios de los corredores
nacionales y al financiamiento de determinadas obras.
Por último, a principios de noviembre de 2001 se sanciona el Decreto
Nº1.377 que, en buena medida, tiende a consolidar este nuevo
sistema de financiamiento de la infraestructura vial. En efecto, en el
marco del Sistema de Infraestructura del Transporte se creó el Sistema
Vial Integrado (SISVIAL) hacia donde se destinarían no menos del
80% de los recursos obtenidos de la tasa impuesta al gas oil13 y las
futuras percepciones de las tasas viales que reemplazarían, así, a las
actuales tarifas de peaje.
Sin embargo, la experiencia de los últimos meses tiende a demostrar
que casi la totalidad de los fondos recaudados por el impuesto al
gas oil se ha destinando al pago de las “compensaciones indemnizatorias”.
Es más, buena parte de las obras licitadas en el marco del
SISVIAL (suman poco más de 400 millones de pesos) revela un estado
por demás incierto en cuanto a su concreción.
12. La tasa vial sería percibida por una empresa independiente de la concesionaria
que transferiría los fondos recaudados a un Fideicomiso (el Banco Nación) que, a su
vez, reasignaría tales recursos entre los concesionarios en función del respectivo tránsito
vehicular, una vez concluidas las obras.
13. El Decreto autoriza a destinar hasta el 20% de los recursos provenientes de la
tasa al gas oil al desarrollo de la infraestructura ferroviaria.
128
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Más allá de la decisión oficial que se adopte en cuanto a este nuevo
esquema de financiamiento de la infraestructura vial, más aún ante el
cambio de autoridades gubernamentales a fines de 2001 –hasta la actualidad
no se han pronunciado al respecto–, cabe incorporar unas
breves digresiones:
– se trata de un sistema mixto que combinaría el cobro de una “tasa
vial” con una modalidad de financiamiento de la expansión de los
caminos no muy disímil de la que existía antes de la entrega en
concesión de las principales rutas nacionales a comienzos del decenio
de los noventa (la misma que fue criticada, en su momento,
por su incapacidad para financiar la expansión del sistema vial
nacional). En realidad, todo parecería indicar que el objetivo esencial
de este nuevo plexo normativo es el de sustentar –manteniendo
o profundizando– una disminución sustantiva de las actuales
tarifas de peaje sin alterar la ecuación económico-financiera de las
empresas concesionarias. Es más, como se señaló, la asignación
que se le ha venido otorgando a los recursos obtenidos de la tasa
aplicada al gas oil tiende a avalar tal afirmación (compensar a los
actuales concesionarios por la reducción de las tarifas de peaje derivada
fundamentalmente del Decreto Nº802/01).
– El principal recurso de financiamiento del nuevo sistema vial proviene
de la tasa sobre el gas oil; en otras palabras, los usuarios de
dicho combustible serán los que subsidien el mejoramiento y la
expansión de la red vial nacional (con independencia de que utilicen
o no las rutas), lo cual desvirtúa el concepto que en su momento
sirviera de argumentación y sustento para la implementación
del sistema de peajes (“el que usa paga”).
– Existen riesgos ciertos (en tanto las omisiones normativas de las
últimas renegociaciones nada dicen al respecto) de un creciente
deterioro en los índices de calidad de las rutas concesionadas –
fenómeno que con mayor o menor intensidad se viene reflejando
en la mayor parte de los corredores nacionales–14.
14. De la información proporcionada por la página web del OCCOVI se desprende
que en los últimos cuatro o cinco años, el Índice de Estado de los distintos corredores
viales nacionales ha permanecido relativamente estable o incluso ha tendido a
decrecer en varios de ellos.
129
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
– En la medida en que los recursos recaudados a partir de la tasa
extra al gas oil continúen derivándose a amortizar las “compensaciones
indemnizatorias” –correlato, en última instancia, de las muy
elevadas tasas de rentabilidad que han venido internalizando los
concesionarios de las rutas nacionales–, existen ciertas y crecientes
dudas sobre la posibilidad real de incorporar nuevas vías e,
incluso, de mejorar sustantivamente las condiciones de
transitabilidad del resto de la red vial nacional, más aún si se tiene
en cuenta que la economía argentina se halla inmersa en una recesión
que se extiende por más de cuatro años –con escasas posibilidades
de reversión, por lo menos a corto plazo–. En síntesis, los
muy débiles incentivos a la inversión sumados a las dificultades de
acceso a financiamiento interno y externo, y la profunda alteración
de la estructura de precios relativos (en particular por la incidencia
de una devaluación ya superior al 250%) tornan poco
probable la incorporación de capitales de riesgo frente a un esquema
que, en principio, parecería tender a privilegiar a los actuales
concesionarios de la red vial nacional privatizada a principios de
los noventa.
En suma, la concesión a manos privadas de buena parte de la infraestructura
vial reconoce una serie de similitudes sustantivas respecto
a varios de los rasgos distintivos de la mayoría de las privatizaciones
realizadas en la Argentina de los noventa, muy particularmente de las
concretadas en sus primeros años. La celeridad de sus realizaciones
no exenta de improvisaciones, los “errores de diseño”, las imprecisiones
normativas, la “debilidad reguladora”, la inducción a la concentración
del capital, la desatención de los intereses de usuarios y consumidores
son, entre otras, algunas de esas características que se
manifiestan con particular intensidad en el campo de los corredores
viales nacionales.
Con intensidades diversas y características específicas, también en
la privatización de las redes de accesos a la Ciudad de Buenos Aires se
manifiesta otro de los denominadores comunes a gran parte de las
privatizaciones realizadas en el país: las recurrentes renegociaciones
contractuales que sistemáticamente, bajo formas y mecanismos por
demás heterogéneos, han tendido a preservar –si no a acrecentar– los
beneficios extraordinarios de los concesionarios. Las modificaciones
130
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
introducidas en la regulación tarifaria, la condonación de múltiples
incumplimientos empresarios –respecto a inversiones comprometidas
contractualmente y a la calidad del servicio–, la extensión de los
plazos de las concesiones y la transferencia a los usuarios –vía mayores
tarifas– del financiamiento de las obras son, entre otros, algunos
elementos comunes a las permanentes “readecuaciones” que han venido
alterando los contratos originales con los concesionarios viales
en general.
Así, por ejemplo, en el caso de los corredores viales nacionales el
sistema de peaje procuraba, además de mejorar sustancialmente el
estado de las rutas concesionadas, la obtención de recursos –canon a
pagar por los concesionarios– que serían reinvertidos en la financiación
del mantenimiento del resto de la red vial nacional. Sin embargo,
y como resultado de la primera renegociación contractual, a la supresión
del pago de ese canon se le adicionó el reconocimiento de “compensaciones
indemnizatorias” –subsidios públicos– e ilegales cláusulas
de ajuste de las tarifas de peajes para mantener inalterada la “ecuación
económico-financiera” original de los concesionarios (que conllevaba
en pleno contexto hiperinflacionario muy elevadas tasas de
rentabilidad). Ello derivó en un incremento real sustantivo en las tarifas
de peajes (con sus consiguientes impactos negativos sobre la
competitividad de la economía y la distribución del ingreso) así como
en los subsidios públicos “compensatorios” de esas rentabilidades
extraordinarias.
Dentro de esa misma lógica se enmarca la estrategia delineada
desde mediados de 1999, donde nuevamente lo único que se mantiene
inalterado es la preservación de los beneficios de privilegio de
los concesionarios. Se trata ahora de responder a la presión de diversos
sectores económicos frente a los crecientes costos del transporte
(más precisamente de los peajes). De allí la proliferación de decretos
y resoluciones que derivaron en una pronunciada reducción de
las tarifas de peajes, pero siempre compensada por nuevos y crecientes
subsidios. Incluso podría afirmarse que la reciente revisión
del sistema de financiamiento de la infraestructura vial continúa
inscripta en ese mismo sesgo: garantizar esa reducción de las tarifas
de peajes de los corredores viales a partir de la asignación privilegiada
de los recursos provenientes de la tasa impositiva ($ 0,05 por
litro) al gas oil.
131
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Por su parte, en el ámbito de las redes de accesos a la Ciudad de
Buenos Aires que originalmente incorporaba una serie de condiciones
menos permisivas (obligación de construcción de nuevos tramos,
licitación nacional e internacional, menores imprecisiones relativas a
incumplimientos y control regulador), las mismas se vieron
crecientemente subordinadas frente a los resultados de opacas y sistemáticas
renegociaciones. Tal es el caso, entre otros, de: la habilitación
al cobro del peaje en tramos de autopistas existentes sin que se hubiesen
realizado las inversiones comprometidas en los contratos iniciales
(el financiamiento de las mismas devino de las tarifas cobradas a los
usuarios de los tramos preexistentes), el incremento de las tarifas básicas
que habían constituido en su momento la variable que definió la
adjudicación de los accesos, y la posibilidad de “explotación de servicios
accesorios” como el inmobiliario-comercial de los “terrenos remanentes
de las expropiaciones” realizadas al momento de “liberar
las trazas de los Accesos”.
En síntesis, la subrogación del Estado y de los intereses sociales en
beneficio del capital privado se manifiesta en las condiciones de privilegio
que se le ofrecieron a éste, hecho que ha trascendido la premura
inicial para constituirse en una constante en la privatización de buena
parte de la infraestructura vial del país.
Ello se conjuga, naturalmente, con la escasa preocupación oficial
por contar con una normativa clara y precisa, desidia que se ha
visto también reflejada en el diseño institucional y en la asignación
de misiones y funciones de las agencias de control de los corredores
viales (Órgano de Control de las Concesiones Viales), por
un lado, y la Red de Accesos, por otro (OCRABA) –hasta su reciente
fusión en el OCCOVI–. De todas maneras, más allá de su
segmentación original, la acotada actividad de los mismos queda
circunscripta a la evaluación del estado de las rutas y al control del
cumplimiento de ciertos compromisos administrativos y económicos,
sin intervención alguna en temas cruciales como la regulación
tarifaria, las renegociaciones de los planes de inversión de los concesionarios
o los criterios de asignación de las “compensaciones
indemnizatorias”. Ello no está para nada disociado de la nula autonomía
del poder político de tales órganos, la cual está asociada a
la vez tanto a la escasa preocupación pública por proteger los derechos
de los usuarios, por evitar o morigerar los riesgos de captura
132
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
por parte de los regulados, como a los débiles instrumentos y mecanismos
de control con que cuentan, etc.
En suma, la transferencia a los usuarios del financiamiento del
mantenimiento de las rutas nacionales (bajo el sistema “el que usa,
paga”), con la consiguiente privatización no sólo de la construcción y
el mantenimiento vial sino también de la administración de los fondos
viales, conllevó costos sociales y fiscales absolutamente
desproporcionados frente a los magros resultados obtenidos tanto en
términos de la incorporación de nuevas rutas como en lo que respecta
al estado general de la red vial nacional en su conjunto. Asimismo, el
desquicio normativo y regulador que deviene de las sucesivas y recurrentes
renegociaciones con los distintos concesionarios plantea serios
desafíos instrumentales y legales a resolver.
Agua potable y saneamiento
A principios de 1991, la administración Menem comenzó a desplegar
una estrategia político-institucional y económica tendiente a
crear y garantizar las condiciones propicias para hacer efectiva la transferencia
de Obras Sanitarias de la Nación (O.S.N.) al sector privado.
Se destacan, en ese sentido, dos medidas de política que en su articulación
desempeñaron un papel decisivo en la consecución de tal
privatización. Por un lado, en lo estrictamente económico, y replicando
lo sucedido en otros sectores transferidos a la órbita privada, se
dispusieron importantes aumentos de las tarifas del servicio de forma
de tornar mucho más atractiva la futura concesión del mismo: en febrero
de 1991 se fijó un alza del 25% en la tarifa promedio; en abril de
ese mismo año se aprobó otro aumento tarifario del 29%; en abril de
1992 se incluyó la aplicación del IVA (18%) a las tarifas; y, finalmente,
poco antes de la transferencia de la empresa se dispuso un incremento
adicional del 8%15.
15. En este sentido véase Ferro, G. (2000), “El servicio de agua y saneamiento en
Buenos Aires: privatización y regulación”, CEER/UADE, Mimeo, abril 2000. Cabe
resaltar que en el período comprendido entre febrero de 1991 y mayo de 1993 (fecha
de transferencia de la empresa), el índice de precios mayoristas domésticos (IPIM)
experimentó un incremento del orden del 9%.
133
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Por otro lado, también a comienzos de 1991 se constituyó el Comité
de Privatización de O.S.N. otorgándole a los diversos actores en
juego (desde el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos,
la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, la Provincia de Buenos
Aires, hasta los dos sindicatos del sector –la Federación Nacional
de Trabajadores de Obras Sanitarias y la Unión de Trabajadores de
Obras Sanitarias del Gran Buenos Aires–) cierta participación en la
determinación de la orientación que asumiría la política privatizadora
(quedando incluso, en diversos casos, involucrados en la futura composición
del ente regulador o en el propio directorio de la
concesionaria).
El proceso de privatización de O.S.N se inició, en lo formal, con
el llamado a una licitación pública nacional e internacional que tenía
por objetivo seleccionar a los socios del futuro concesionario y
al operador técnico del mismo. La misma involucraba dos grandes
etapas o fases. La primera destinada a precalificar las ofertas técnicas,
y la segunda a seleccionar, entre las aceptadas previamente, al
consorcio ganador en función de una única variable: el nivel de descuento
ofrecido como tarifa base respecto de la vigente al momento
de la transferencia de O.S.N. En otras palabras, se decidió no requerir
el pago de un cierto canon por los bienes públicos a concesionar
y, en su defecto, se optó por privilegiar una baja de las tarifas (que
con anterioridad, como se señaló, habían sido incrementadas sustancialmente).
Al respecto cabe una breve digresión. A diferencia de lo que recomienda
la literatura especializada en el tema, se decidió mantener tanto
la integración vertical que caracterizaba a la empresa estatal como la
horizontal; es decir que no se segmentó la producción de la distribución
de agua potable, por un lado, y tampoco se separó la generación
y la distribución de agua potable del servicio de desagüe de las cloacas,
por otro. Asimismo, se decidió mantener la extensión del área
que abastecía O.S.N., dando lugar al sistema de saneamiento unitario
entregado en concesión más grande del mundo16.
16. La decisión de dar en concesión la empresa integrada horizontal y verticalmente
por 30 años establecida por el P.E.N. fue cuestionada sin éxito por el Banco
Mundial, que proponía dividir la concesión con el fin de lograr algún grado de “competencia
por comparación”.
134
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
La modalidad de licitación adoptada fue la de adjudicar la concesión
del servicio, bajo un régimen monopólico, al consorcio que ofreciera
la menor tarifa base para desarrollar un plan de inversiones
denominado Plan de Mejoras y Expansión de los Servicios que, en
principio, involucraría alrededor de 4.100 millones de dólares a lo
largo de toda la concesión. Dicho programa se dividió en seis Planes
Quinquenales correlativos y los dos primeros fueron parte integrante
de la oferta original de la empresa. Por otra parte, el llamado a licitación
tenía en cuenta los siguientes aspectos:
– una estructura tarifaria predeterminada que diferenciaba entre los
usuarios residenciales, no residenciales y baldíos.
– La facturación se realizaría fundamentalmente mediante un sistema
de tipo catastral o de “cuota fija” definido en función del consumo
presunto por superficie (a manera de una tasa impositiva
catastral). Para aquellos usuarios que contaran con medidor de
caudales (aproximadamente el 15% del total), se aplicaría un sistema
mixto de facturación compuesto por un cargo fijo –equivalente
al 50% de la “cuota fija”– y un cargo variable que se determinaría
en función de los metros cúbicos realmente consumidos. Ambos
sistemas de facturación incluyen esquemas de subsidios cruzados
entre zonas y tipos de edificación (involucrando antigüedad y calidad
y zona geográfica de la construcción) orientados a favorecer,
en teoría, la universalización del servicio.
– Finalmente, se determinó un nuevo cargo específico, denominado
de infraestructura (que incluía un cargo de red y otro de conexión),
orientado a financiar la expansión y la incorporación al servicio de
nuevos usuarios (es decir, de nuevas conexiones o la renovación
de aquellas cuya vida útil hubiera vencido).
Sin embargo, el esquema de financiamiento de la expansión establecido
para los nuevos usuarios –generalmente pertenecientes a los
sectores de menores ingresos– resultó inequitativo e injusto en la
medida en que hizo recaer el cargo destinado a tal fin exclusivamente
sobre los mismos. Esta situación se vio agravada cuando ante la imposibilidad
de pago de la conexión por parte de los nuevos usuarios se
producía la creciente acumulación de una deuda confiscatoria sobre
la propiedad inmobiliaria de los mismos; tal deuda se sustenta jurídi135
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
camente en la obligatoriedad de la conexión al servicio establecida
por el Marco Regulatorio17.
Al respecto, cabe incorporar una breve digresión analítica. La mera
réplica de criterios reguladores aplicados en otras economías donde
los márgenes de pobreza y de indigencia resultan marginales frente a
los vigentes, por ejemplo, en la Argentina de principios del presente
siglo, no sólo no garantizará la universalidad del acceso a servicios
públicos básicos y esenciales como el del agua potable y saneamiento
sino que, por el contrario, agravará la crítica situación en materia de
salud y calidad de vida de amplias y crecientes capas de la sociedad
contribuyendo, así, a profundizar la regresividad distributiva y la exclusión
social.
El marco regulatorio estableció, asimismo, mecanismos de ajuste o
de actualización tarifaria que se orientaron en principio a establecer
límites precisos –aunque, como se analiza posteriormente, sumamente
laxos y plenamente funcionales a los intereses de la empresa
concesionaria– a las variaciones del nivel de la tarifa base determinado
en la licitación:
– se fijó un tope al nivel del ingreso medio percibido por la firma
prestataria. Al respecto se estableció que la principal variable de
regulación de las tarifas sería el monto de ingresos que el concesionario
percibiera por los servicios prestados.
– Se determinó también que se podrían efectuar ajustes tarifarios de
carácter “extraordinario” como consecuencia de modificaciones
(extraordinarias) de costos –siempre y cuando se registraran incrementos
superiores a un umbral del 7% en un índice compuesto
de costos de los principales insumos de la empresa– o de acontecimientos
relevantes no previsibles al momento de la licitación que
fueran ajenos a la responsabilidad del concesionario.
– Por último, se estableció que podrían introducirse modificaciones
tarifarias cada cinco años como consecuencia de cambios en los
17. Asimismo, tal como surge de la Ley Nº13.577 (de 1949, por la que se creó
O.S.N.), se incorporó la posibilidad de cortar el suministro de agua potable ante la
falta de pago de tres boletas consecutivas (cláusula posteriormente incorporada en el
Reglamento de Usuarios de la concesionaria) y continuar cobrando la deuda con
independencia de la prestación efectiva del servicio por parte de la firma.
136
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
“Planes Quinquenales de Mejora y Expansión” de los servicios.
Inicialmente estas revisiones “ordinarias” tenían una clara limitación
durante los diez primeros años de la concesión, en tanto se
dispuso taxativamente que la revisión tarifaria al finalizar el primer
quinquenio (en abril de 1998) sólo podía traer aparejada una
reducción en las tarifas.
Finalmente, cabe mencionar que la regulación del contrato de concesión
y la fiscalización del efectivo cumplimiento de lo establecido
en el mismo quedó a cargo del ETOSS, en cuya conformación intervienen
tres jurisdicciones (Nación, Provincia de Buenos Aires y el
Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires). El organismo de
control regula el desempeño de una única firma y se financia mediante
una proporción fija de la facturación del servicio por parte de la
misma (2,67%)18.
En ese marco, en 1992, por Decreto del P.E.N. (Nº 999)19 se adjudicó
la concesión al consorcio Aguas Argentinas S.A (liderado en ese
momento por Suez Lyonnaise des Eaux-Dumez de Francia y el grupo
local Soldati); a fines de abril de 1993 se firmó el consiguiente contrato
y la nueva concesionaria tomó posesión de la prestación del servicio
el 1º de mayo de dicho año.
La adjudicación a Aguas Argentinas S.A. se vio fundamentada en
el hecho de haber sido el consorcio que ofreció el mayor coeficiente
de descuento (26,9%) respecto de la tarifa vigente al momento de la
transferencia. Ello supuso un coeficiente o factor “K” de 0,731 que,
como tal, debía constituirse en el valor tope tarifario para los diez
18. Ambos aspectos contradicen las recomendaciones existentes en materia de
diseño institucional para la regulación, ya que elevan considerablemente el riesgo de
captura del mismo por parte de la empresa regulada, en tanto el órgano regulador no
cuenta con mayores incentivos para inducir o promover una reducción de las tarifas
(que en caso de concretarse afectaría los ingresos del concesionario y, en consecuencia,
del regulador).
19. En tal sentido se conformó el marco propicio como para que, a partir de
diversos decretos y resoluciones –muchos de ellos de dudosa legalidad, sancionados
bajo condiciones de absoluta discrecionalidad, nula transparencia y sin participación
alguna de usuarios y consumidores–, terminara por reformularse el contrato original
de la concesión incorporando la mayor parte de las inquietudes y las propuestas de la
firma concesionaria.
137
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
primeros años de la concesión. El oferente que se ubicó segundo, Aguas
de Buenos Aires-Thames Water International Services Ltd. (con participación
del grupo local Macri), había ofrecido una tasa de descuento
ligeramente inferior (26,1%, o sea un factor “K” de 0,739), al tiempo
que el tercer consorcio liderado por North West Water Internacional
Ltd. –con participaciones accionarias de los grupos locales Acindar
S.A. y Loma Negra S.A.– ofreció una reducción tarifaria de apenas el
11,5%.
De las consideraciones precedentes se infieren algunos de los rasgos
que han caracterizado al proceso de licitación de la mayor concesión
unitaria del servicio de agua potable y saneamiento20. En primer
lugar, resulta casi sorprendente –si bien se trata de un fenómeno que
se manifiesta en la generalidad de los procesos de privatización concluidos
en la Argentina21– el escaso número de oferentes ante un negocio
que, por las propias modalidades adoptadas y por todas las
potencialidades que ofrecía, debería haber resultado muy atractivo
para un número importante de empresas-consorcios privados. Sin embargo,
quedó de manifiesto que la inexistencia de futura competencia
“en el mercado” se trasladaba también, en buena medida, a la competencia
“por el mercado”.
En segundo lugar, tal como se desprende de las ofertas correspondientes
a quienes ocuparon los dos primeros puestos en la licitación,
la coordinación y el lobbying empresario en torno a sus respectivas
ofertas ocupó un lugar por demás destacado. Más aún cuando se trató,
como quedó demostrado pocos meses después de la adjudicación
de la empresa, de ofertas oportunistas22, estructuradas a partir de propuestas
de precios “predatorios” que luego serían renegociadas en
sucesivas ocasiones con el poder concedente. Ello se vio favorecido
20. Comprende la Ciudad de Buenos Aires y los principales partidos del conurbano
bonaerense. Se trata, en tal sentido, de la mayor concesión unitaria privada del mundo,
en tanto involucra un área con una población total de casi 10 millones de habitantes.
21. Azpiazu, D. (2001); “Las privatizaciones en la Argentina. ¿Precariedad regulatoria
o regulación funcional a los privilegios empresarios?”, Revista Ciclos, Año 11,
Vol. 11, Nº 21, 1º Semestre 2001.
22. Véase, entre otros, Lentini, E. J. (2000), “Diagnóstico y soluciones para la
regulación del servicio de agua del Gran Buenos Aires. Perspectivas argentina y latinoamericana.
Cómo pensar el problema”, Mimeo, enero 2000.
138
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
por la inexistencia de aportes obligatorios de capital propio (por ejemplo,
mediante la compra de acciones) e incluso de pago de canon
alguno por el uso económico de activos públicos.
A pesar de que taxativamente el propio contrato de concesión prohibía
toda revisión tarifaria que pudiera estar asociada a minimizar o
anular el riesgo empresario y a compensar las imprevisiones, negligencias
o ineficiencias del concesionario, transcurridos apenas ocho
meses de iniciada la concesión, la empresa adjudicataria solicitó una
“revisión extraordinaria” de las tarifas aduciendo pérdidas operativas
no previstas.
Frente a esta situación, mediante Resolución ETOSS Nº81/94 se
adelantaron y aumentaron las metas de expansión de los servicios, se
incorporaron algunos nuevos proyectos de inversión y, fundamentalmente,
se le concedió a la empresa –a partir de julio de 1994– un
incremento de la tarifa general del 13,5%23; el cargo mínimo de conexión
de agua aumentó un 83,7% y el de cloacas un 42%, al tiempo
que los cargos de infraestructura se incrementaron un 38,5% y un
45,7% para los servicios de agua potable y de desagües cloacales, respectivamente.
En base a esta nueva y reformulada estructura tarifaria, en el
segundo año de gestión, la empresa Aguas Argentinas pasó de una
situación deficitaria a una fuertemente superavitaria facturando casi
350 millones de dólares, con una rentabilidad neta superior a los 50
millones de la misma moneda; al tiempo que el ETOSS constataba
una amplia gama de incumplimientos empresarios, muy particularmente
en cuanto al grado de ejecución de las obras e inversiones
que poco antes habían fundamentado la “revisión extraordinaria”
de las tarifas.
Al respecto, los incumplimientos en el Plan de Mejoras y Expansión
de los servicios que se acumularon durante los tres primeros años
de la concesión alcanzaron aproximadamente 300 millones de pesos
(45% del total comprometido en el contrato). Al respecto, la empresa
comenzó a alegar ante el ETOSS que “situaciones sociales tales como
el crecimiento de la desocupación, la subocupación y la mayor
marginalidad constituían hechos imprevisibles y sobrevinientes a la
23. Esta Resolución modificó el coeficiente “K” sobre la tarifa general cobrada
por O.S.N al momento de la transferencia de los servicios, que pasó de 0,731 a 0,830.
139
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
firma del contrato”(sic)24 y justificaban los incumplimientos mencionados
en la medida en que derivaban en altos niveles de morosidad e
incobrabilidad de los cargos de infraestructura25.
En los años subsiguientes continuaron sucediéndose, por un lado,
los reiterados e injustificados retrasos por parte de Aguas Argentinas
S.A. en la ejecución de las inversiones y en el cumplimiento de las
metas comprometidas contractualmente, y, por otro, sus crecientes
presiones en procura de la dolarización de las tarifas, la aplicación de
nuevas formas de resarcimiento ante el alto grado de incobrabilidad
de los cargos de infraestructura, la reprogramación del plan de obras
y la revisión de diversas cláusulas contractuales, entre otras cosas.
La respuesta oficial resultó nuevamente funcional a los intereses
empresarios. En febrero de 1997, el P.E.N. convocó (a través del Decreto
Nº149) a la renegociación del contrato de concesión con el objetivo
de tratar la eliminación del “conflictivo” cargo de infraestructura,
la gestión ambiental de Matanzas/Riachuelo, los Planes Directores de
Aguas y Cloacas, y “toda cuestión que contribuya al mejor cumplimiento
de los objetivos del marco regulatorio”. A la vez, el decreto
incluye una nueva anomalía en materia de inclusiones y de exclusiones
de la mesa de la renegociación. Se trata, en el primer caso, de la
Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable26 que iría
adquiriendo una creciente injerencia en el manejo de la concesión a
punto tal de constituirse en la autoridad responsable de la política
tarifaria del sector y de la determinación de buena parte del plan de
obras, y, en el segundo, del ETOSS, órgano de control y fiscalización
del área que fue marginado de la renegociación del contrato.
Finalmente, en noviembre de 1997 se sancionó el Decreto Nº1.167
por el que se aprobó el Acta-acuerdo firmado en septiembre; en reali-
24. Véase Delfino, L. (1997), “La renegociación del contrato de agua potable y
desagües cloacales”, CECE, Serie Notas, Nº 6, agosto.
25. Posteriormente estos mismos argumentos serían retomados por el ETOSS
para recomendar a la Autoridad de Aplicación –la Secretaría de Obras Públicas y
Comunicaciones– una nueva renegociación del contrato. Véase al respecto la nota
del Directorio del ETOSS Nº4.457/97.
26. Ello se vio fundamentado en el Decreto Nº1.381, de noviembre de 1996,
por el que se crea en el ámbito de dicha secretaría la Subsecretaría Hídrica y de
Ordenamiento Ambiental con “competencia en la elaboración de la política hídrica
nacional”.
140
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
dad éste, por las modificaciones que conllevó, supuso la celebración
de un nuevo contrato de concesión que en poco se asemeja al resultante
de la licitación pública original. En otras palabras, como existían
causales suficientes como para rescindir el contrato –dados los
manifiestos incumplimientos de la concesionaria– se optó por
renegociar en términos plenamente compatibles con los intereses de
la misma, alterando las condiciones originales bajo las que se había
convocado a la licitación pública internacional.
En efecto, las nuevas condiciones contractuales no difieren
sustancialmente de las que hasta entonces habían sido planteadas y/o
propuestas por Aguas Argentinas S.A. Así, entre las principales modificaciones
–transformaciones sustantivas– del contrato de concesión
cabe resaltar:
– la incorporación de un seguro de cambio en la regulación tarifaria
(“traslado inmediato a precios y tarifas de una devaluación”), de
forma de eliminar todo riesgo de devaluación sobre la operatoria
comercial de la empresa.
– La eliminación del cargo de infraestructura y su reemplazo por el
concepto de SUMA (SU: Servicio Universal, MA: Medio Ambiente),
pago fijo indexable y reajustable que debían pagar todos los
usuarios (entre dos y tres pesos por servicio –aguas y cloacas–, por
usuario y por bimestre). A la vez, los nuevos usuarios deberían
pagar el CIS (Cargo de Incorporación al Servicio) en 30 cuotas
mensuales de cuatro pesos.
– La modificación del umbral para el ajuste “extraordinario” por aumento
de costos, que se redujo del 7% al 0,5%; se recurrió a un
argumento que al menos correspondería caracterizar como insostenible
por parte de una gestión gubernamental que implementó
uno de los programas de estabilización más exitosos de las últimas
décadas27.
27. El Decreto Nº1.167/97 señala que “el sistema de revisión tarifaria previsto ha
sido diseñado tomando en consideración un escenario macroeconómico distinto del
que hoy existe, lo que ha llevado a contemplar mecanismos de modificación de tarifas
por variación de costos que sólo se activan en porcentuales que resultan absolutamente
impracticables en una economía estable como la actual, con grave detrimento de
la ecuación económico-financiera del contrato celebrado” (énfasis propio).
141
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
– La incorporación de la posibilidad de una “revisión extraordinaria”
de tarifas por año calendario, lo que desnaturalizó la propia
concepción original de tales revisiones. En ese marco, la empresa
concesionaria solicitó la aprobación de un incremento de tarifas
del 11,7% a partir de mayo de 1998. Al respecto, la nueva autoridad
en la materia (la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo
Sustentable) le concedió un aumento de 5,1%.
– La modificación del plazo de cobertura del primer plan quinquenal
(de fines de abril de 1998 a diciembre de dicho año) le otorgó a la
empresa ocho meses adicionales para que pudiera cumplimentar
las metas que debía alcanzar al final del quinquenio.
– La postergación o cancelación de diversas inversiones comprometidas
originalmente y la condonación de los incumplimientos en
una serie de obras que, en algunos casos, fueron “compensadas”
por inversiones como las correspondientes al complejo empresario
de Puerto Madero –nueve millones de dólares–.
Con posterioridad a esta revisión del contrato de concesión encarada
a mediados de 1997 se sucedieron nuevas renegociaciones que
se inscribieron en la misma lógica que las precedentes. Así, en diciembre
de 1998, la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable
emitió la Resolución Nº1.103 que introdujo modificaciones de
significación en los lineamientos reguladores y contractuales de la
actividad. En el marco de esta última disposición normativa y con
independencia de las profundas alteraciones que sufriera el régimen
tarifario de la concesión (sucesivos aumentos del coeficiente “K” contradictorios
con el marco regulador original, eliminación del cargo de
infraestructura y su reemplazo por el SUMA y el CIS, seguro de cambio
tarifario, etc.), en julio de 1999, mediante las Resoluciones de la
Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable Nº601 y
602 se introdujeron nuevos cambios relacionados con la regulación
tarifaria, al tiempo que se aprobó la denominada Exposición Financiera
Neta del primer quinquenio (en lo que sigue, EFNQ) que serviría
de base para la determinación de la tarifa para el resto del período
de concesión.
Con el fin expreso de seguir los lineamientos de los esquemas de
regulación tarifaria del tipo price cap se estableció que las tarifas pasaran
a ajustarse por un índice de precios determinado, al que se le
142
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
sustrae un coeficiente de eficiencia. En franca oposición con lo que
indican la teoría y la experiencia histórica (en el sentido de que en el
sistema price cap el índice de precios “corrector” debe reflejar la evolución
de los precios internos), el índice de precios seleccionado fue
el promedio simple entre el Producer Price Index – Industrial
Commodities y el Consumer Price Index – Water & Sewage Maintenance,
ambos de los Estados Unidos, los cuales en los últimos años han aumentado
más que los precios domésticos y cuya aplicación contraviene
lo dispuesto por la Ley de Convertibilidad. Por su parte, el
coeficiente de eficiencia global (X) establecido fue de tan solo el 0,5%28.
También se introdujeron modificaciones con respecto al
financiamiento de la expansión de la red. Se plantea la insuficiencia
del cargo SU para financiar la extensión del servicio y se estipula la
conveniencia de cumplir las metas de expansión con una participación
significativa de obras por cuenta de terceros (en adelante,
OPCT). Es decir, no se elimina el SU (que se integra al cargo fijo de
la factura) y se establece al mismo tiempo que buena parte de las
nuevas obras de expansión sea financiada por los propios usuarios
(bajo un esquema que se asemeja al vigente a comienzos de la concesión,
cuando aún se aplicaba el –muy oneroso para los usuarios– cargo
de infraestructura).
En síntesis, queda planteado un esquema de regulación tarifaria
supuestamente basado en el mecanismo price cap, pero sin mayores
incentivos para el incremento de eficiencia de la concesión –aspecto
central del propio sistema o mecanismo de ajuste tarifario–, puesto
que incluye “cláusulas gatillo” referidas al incremento de tarifas por
aumento de costos o insuficiencia de ingresos relacionadas con la garantía
de ingresos estipulada en la EFNQ.
28. El mismo no contribuirá a reducir en términos reales las tarifas finales abonadas
por los usuarios sino que, adicionalmente, resulta superfluo en la medida en que
no guarda relación alguna con las “ganancias de eficiencia” efectivamente
internalizadas por la empresa, las que ascendieron al 6,4% anual acumulativo para el
período 1993-2000. Ello se desprende de la información –proporcionada por la propia
empresa concesionaria– que surge de un reciente estudio financiado por la Asociación
de Empresas de Servicios Públicos en la Argentina (ADESPA), de la cual forma
parte Aguas Argentinas S.A.. Véase Centro de Estudios Económicos de la Regulación
(UADE) (2001), “Las empresas privadas de servicios públicos en la Argentina. Análisis
de su contribución a la competitividad del país”.
143
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Se trata de un mecanismo ad hoc donde confluyen un price cap
“invertido”, que garantiza a la empresa el aumento de las tarifas en
términos reales –en lugar de asegurar a los usuarios su disminución–,
y algunos ingredientes –que favorecen a la empresa– del mecanismo
cost plus como el traslado a las tarifas de los aumentos en los costos o
las compensaciones por insuficiencia en los ingresos, dejando de lado,
por ejemplo, el “techo” a la tasa de ganancia.
Asimismo, se incorpora la posibilidad de realizar revisiones anuales,
quinquenales, extraordinarias y “por fuerza mayor” o “caso fortuito”,
las que más allá de sus matices tienen un denominador común:
preservar normativamente las rentas de privilegio que subyacen en la
inalterabilidad de la ecuación económico-financiera de la empresa.
En otras palabras: nulo riesgo empresario y garantía de rentas
monopólicas, al margen de toda consideración sobre la eficiencia
microeconómica de Aguas Argentinas S.A.
En este sentido, y a simple título ilustrativo, puede señalarse que
según surge de la información de los balances anuales de la empresa
entre 1994 y 2000, Aguas Argentinas S.A. registró en promedio una
tasa de beneficio sobre patrimonio neto de casi el 20%, tasa que se
ubica en “apenas” el 13% si se considera la rentabilidad media sobre
ventas (Cuadro Nº9). A los efectos de captar el carácter extraordinario
de tales márgenes de ganancia, cabe destacar que en el mismo
período el conjunto de las doscientas empresas más grandes de la economía
argentina registró en promedio una tasa de beneficio sobre patrimonio
neto del orden del 4,5%, la que disminuye al 2,3% en términos
de la facturación.
Por otro lado, los márgenes de beneficio internalizados por Aguas
Argentinas S.A. durante los años noventa en nada se asemejan a los
niveles considerados aceptables o razonables en otros países para la
“industria” del agua. Así, por ejemplo, en EE.UU. las tasas de beneficio
obtenidas en 1991 fluctuaron entre un mínimo del 6% del patrimonio
neto y un máximo del 12,5%; en el Reino Unido la tasa razonable
para el sector se ubica entre el 6% y el 7%; en Francia se considera
como tasa de retorno aceptable la del 6% del patrimonio neto29. En
29. Véase Phillips, C. (1993), The regulation of Public Utilities, Public Utilities
Reports, inc.
144
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
ese sentido, a menos que el resto de las operadoras internacionales
sea muy ineficiente, que se conforme con márgenes de rentabilidad
sustancialmente inferiores a los registrados en la Argentina o que opere
con mucho mayores niveles de riesgo empresario que Aguas Argentinas
S.A., las tasas de beneficio locales no serían más que resultantes
de tarifas que trascienden toda “justicia” y “razonabilidad”.
Cuadro N°9
Evolución de las tasas de rentabilidad neta de Aguas Argentinas S.A.,
1994-2000*
(en porcentajes)
Años Rentabilidad sobre Rentabilidad sobre
patrimonio neto ventas
1994 20,0 8,7
1995 14,4 15,0
1996 25,4 15,4
1997 21,1 13,7
1998 12,5 8,4
1999 18,6 12,2
2000 21,4 16,5
1994-2000 19,1 12,8
* Las utilidades son después del pago de impuestos (beneficios netos).
Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a las Memorias y Balances
de Aguas Argentinas S.A.
A partir de los ostensibles incumplimientos –convalidados por la
inacción, omisión y/o captura reguladora– en los que había incurrido
Aguas Argentinas S.A. durante más de un quinquenio, recién en enero
de 2001 y en el marco de un proceso de negociación de casi nula
transparencia se firmó un Acta-Acuerdo entre Aguas Argentinas S.A.
y el ETOSS, por la que quedó aprobado el Segundo Plan Quinquenal
(que debería haber entrado en vigencia en 1999). A cambio de comprometerse
a cumplir con su retrasado plan de inversiones y a adelantar
algunas obras previstas, la firma se vio favorecida con un incremento
145
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
tarifario del 3,9% anual acumulativo entre 2001 y 2003, un ajuste por
la inflación estadounidense del 1,5% (un 1% se trasladó a las tarifas
durante el año 2001 y el 0,5% restante en enero de 2002) y otros dos
cargos fijos bimestrales adicionales (1,55 pesos por factura)30. Como
resultado de ello la tarifa promedio aumentó un 9,1% en el transcurso
del año 2001.
En otros términos, como consecuencia de esta última renegociación
contractual nuevamente se han visto favorecidos los intereses de la
empresa prestataria –y su “seguridad jurídica”– en detrimento de los
correspondientes a los usuarios y consumidores. En efecto, no solamente
se determinó que las nuevas inversiones se financiarán con
fuertes incrementos en los precios, sino que adicionalmente el Estado
terminó por convalidar un conjunto importante de incumplimientos
contractuales con claras implicancias regresivas en términos
distributivos. Ello sin mencionar que se trata de la profundización de
un entorno normativo que poco se asemeja al original.
Con respecto a lo anterior, es indudable que los holgados márgenes
de ganancias que internalizó Aguas Argentinas S.A., desde que
tomó a su cargo la prestación del servicio de agua potable y desagües
cloacales en el Área Metropolitana, se encuentran estrechamente vinculados
con las múltiples renegociaciones contractuales que se sucedieron
desde 1993 y, derivado de ello, con la política tarifaria
implementada. En tal sentido, en el Gráfico Nº1 se puede apreciar
que, como producto de los sucesivos aumentos tarifarios autorizados,
la tarifa media del servicio residencial se incrementó entre mayo de
1993 y enero de 2002 en un 88,2%31, con lo cual la rebaja inicial del
26,9% con que la empresa ganó la licitación fue más que compensada;
esto último es particularmente importante de mencionar por cuanto
el marco regulador original establecía que durante los primeros diez
30. Se trata de los cargos de “Renovación de Conexión” (que apunta a financiar la
renovación de las cañerías domiciliarias con una antigüedad superior a los treinta
años) y el destinado a financiar el llamado Plan de Saneamiento Integral (cuyo núcleo
principal lo constituye la construcción de una planta de tratamiento de residuos
cloacales en la Ciudad de Buenos Aires).
31. Lentini, E. (2002), “El impacto en la concesión de agua y saneamiento del
Área Metropolitana. Un análisis preliminar”, I.A.S.P.; Seminario “Los servicios públicos
en el nuevo escenario económico”, ETOSS, Buenos Aires, febrero de 2002.
146
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
años de la concesión los precios no podrían ser aumentados32. Cabe
agregar, además, que dicho incremento tarifario no guarda relación
alguna con la variación de los precios al consumidor que entre el comienzo
de la concesión y enero de 2002 sólo registró un crecimiento
del 7,3%.
Sin embargo, la regulación pública convalidó en la práctica el abuso
de poder monopólico por parte de Aguas Argentinas S.A. y le garantizó
así la apropiación de ganancias extraordinarias y transfirió a
los usuarios la totalidad del riesgo del negocio a través de las sucesivas
alteraciones sustantivas del contrato.
Ello queda claramente de manifiesto en lo relativo a los incumplimientos
empresarios en materia de inversión en expansión de la
cobertura del servicio. De acuerdo a estimaciones de la Comisión de
Usuarios del ETOSS33, estos incumplimientos alcanzaron, durante
el primer quinquenio de la concesión y sólo considerando las inversiones
realizadas por la empresa concesionaria, al 63% de la población
comprometida en la oferta original (1.078.000 habitantes) para
el servicio de agua potable y al 88% de la correspondiente al servicio
de cloacas (812.000 habitantes). Cabe inferir además que, dada la
prácticamente nula elasticidad-precio de la demanda de ambos servicios
vinculada al escaso nivel de medición, el muy importante aumento
de los ingresos de la empresa está directamente asociado a los
recurrentes incrementos de las tarifas autorizados por el ETOSS y el
P.E.N..
Por otro lado, si también se incluye la expansión derivada de
las O.P.C.T. (que en los dos primeros años de la concesión representan
el 37,5% de la expansión de la red en el caso de agua potable
y el 95,5% en lo relativo a los desagües cloacales) que provienen
mayoritariamente de obras iniciadas bajo la gestión de O.S.N., tales
niveles de incumplimiento de la empresa se elevan igualmente
entre el 40% y el 46% –según se consideren las metas originales o
32. A modo de ejemplo, cabe destacar que el factor “K” fijado en la última
renegociación contractual de 2001 (0,9574) supera en un 31,0% al que le permitió al
consorcio Aguas Argentinas S.A. ganar la concesión.
33. Véase Comisión de Usuarios del ETOSS; “Propuesta de la Comisión de Usuarios
frente a la revisión quinquenal del contrato de Aguas Argentinas”, Mimeo, agosto
de 2000.
147
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
las reformuladas por la Resolución del ETOSS Nº81/94 y el Decreto
Nº1.167/97– y en torno al 60% en el caso de la expansión en
cloacas.
Cuadro Nº10
Servicio de agua y servicios cloacales: población a incorporar e incorporada
durante el primer quinquenio
(en miles y porcentajes)
Aguas Cloacas
Según oferta original 1.709 924
Según Resol. Etoss Nº81/94 1.764 925
Según Decreto Nº1.167/97 1.504 809
Expansión del servicio
I. Obras realizadas por AASA* 631 112
II. OPCT* 286 287
III. Regularización de clandestinos* 172 152
Expansión real de la red (I + II) 917 399
Grado de cumplimiento efectivo
(sin considerar regularización clandestinos)
Respecto a oferta original 53,7 43,2
Respecto a Resol. Etoss Nº81/94 52,0 43,1
Respecto a Decreto Nº1.167/97 61,0 40,3
Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a las Memorias y
Balances de Aguas Argentinas S.A. y a información de la Comisión de Usuarios del
ETOSS.
Es más, al no establecerse ningún tipo de restricción a la capacidad
de endeudamiento del concesionario, la firma ha venido incrementando
sostenidamente su recurrencia a financiamiento externo
(con la Corporación Financiera Internacional34, el Banco Europeo de
34. Caber mencionar que más del 20% de la actual y abultada deuda externa de
Aguas Argentinas S.A corresponde a créditos otorgados previamente por la Corporación
Financiera Internacional (vinculada al grupo Banco Mundial), que a su vez participa
en un 5,0% en la actual conformación accionaria del consorcio. Véase Lentini,
E. (2002), op. cit.
148
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Inversiones y diversas emisiones de Obligaciones Negociables)35 a
punto tal que en el balance cerrado, el 31 de diciembre de 2000, el
coeficiente pasivo total/patrimonio neto se elevó a 2,49 cuando en la
oferta original estaba previsto que tal indicador no resultaría superior
a 0,80.
En otras palabras, a pesar del creciente endeudamiento de la
empresa36, la reticencia a aportar capitales propios (en contraposición
con la actitud adoptada en cuanto a la distribución y el giro
de utilidades al exterior) ha derivado en un sistemático y, en la
mayoría de los años, creciente incumplimiento en materia de compromisos
de inversión. Como se desprende del Cuadro Nº11, las
inversiones comprometidas y no ejecutadas durante el primer quinquenio
ascendieron a casi 700 millones de dólares/pesos (el 57,7%
del total), niveles que de hacerse extensivos al quinquenio “ampliado”
se elevan a casi 750 millones de dólares/pesos (57,9% de lo
comprometido).
En suma, la privatización de la prestación del servicio de agua
potable y desagües cloacales en el Área Metropolitana de Buenos
Aires se propuso como objetivos principales la universalización del
servicio y la mejora en la calidad del mismo. La concreción de tales
finalidades requería indefectiblemente el desarrollo de nuevas obras
de infraestructura así como la rehabilitación y modernización de las
ya existentes.
Al respecto, la supuesta “incapacidad estatal” para realizar dichas
inversiones, en condiciones de eficiencia, se constituyó en el
argumento central con el que los reformadores neoliberales justificaron
la privatización de O.S.N. a principios de la década de los
años noventa. El carácter estratégico de dichas inversiones para el
bienestar y la salud de la población justificó, asimismo, la transferencia
gratuita al capital privado del derecho de explotación de los
35. Al decir de Lentini, “Lo relevante es que la concesión se financia esencialmente
sobre la base de las instituciones financieras participantes en este project finance y
no por capital propio”. (2000), op. cit.
36. De acuerdo a la información proporcionada por las Memorias y Balances de la
empresa, los préstamos que le fueran concedidos se incrementaron, entre diciembre
de 1994 y de 2000, de 128,4 millones de dólares/pesos a 561,8 millones de dólares/
pesos.
149
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
activos acumulados durante más de ochenta años por la empresa a
cambio de la obtención de la menor tarifa posible para la prestación
del servicio.
A nueve años de iniciada la concesión, los incumplimientos en
materia de inversión en que incurrió Aguas Argentinas S.A.37 expresan,
sin duda, el fracaso del proceso de privatización en términos de
sus propios objetivos, al tiempo que suponen un grave perjuicio económico
y social para la población del Área Metropolitana de Buenos
Aires (en especial para la de menores ingresos).
El comportamiento de la empresa adjudicataria, que articuló incumplimientos
de las obligaciones asumidas con presión sobre el poder
político e institucional para modificar las cláusulas contractuales
en su beneficio desde el inicio de la concesión, sugiere que la oferta
ganadora de la licitación tuvo un carácter oportunista y predatorio
orientada a redefinir a su favor las condiciones de explotación con
Cuadro Nº11
Incumplimiento de inversiones por parte de Aguas Argentinas S.A.,
1993-1998
(en millones de dólares a valores de oferta)
1993 1994 1995 1996 1997 1998* Totales
Inversiones
ofertadas 101,50 210,52 302,91 362,36 229,10 83,07 1.289,46
Inversiones
ejecutadas 40,93 144,55 132,17 100,49 109,52 15,41 543,07
Incumplimiento -60,57 -65,97 -170,74 -261,87 -119,58 -67,66 -746,39
Corresponde al período mayo-diciembre de 1998.
Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a información de la Comisión
de Usuarios del ETOSS.
37. Al amparo de una captura institucional que no sólo hizo posible la
internalización ilegítima de los beneficios extraordinarios asociados a la explotación
sino que impulsó sucesivos aumentos en la tarifa base y en los precios de los servicios,
en un contexto de estabilidad o de deflación de los precios domésticos.
150
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
posterioridad a la adjudicación. Con este propósito, una vez iniciada
la concesión, la firma parece haber usufructuado el poder que le otorgaría
la pérdida de legitimidad gubernamental asociada al fracaso de
la privatización.
En tal sentido, según lo establecido en el contrato de concesión de
Aguas Argentinas S.A., el P.E.N. podía “rescindir el contrato de concesión
unilateralmente con fundamento si existieren causas de incumplimiento
grave de las disposiciones legales y/o reglamentarias, atrasos
reiterados e injustificados en el cumplimiento de las inversiones y
metas convenidas”.
Sin embargo, la captura institucional del Estado por parte de la
concesionaria del servicio torna muy poco probable la aplicación efectiva
de dicha cláusula contractual. Al respecto, bastaría con resaltar la
sistematicidad de los incumplimientos de la concesionaria (muy particularmente
en lo referido a las inversiones comprometidas y,
consiguientemente, a las metas de expansión del servicio) así como el
ejercicio activo de fuertes presiones tendientes a forzar determinadas
interpretaciones de la normativa vigente38, las permanentes modificaciones
en la regulación del sector que en todos los casos favorecieron
los intereses empresarios sobre los sociales desnaturalizando las cláusulas
contractuales originales, la reformulación –de hecho– de las
misiones y funciones del órgano regulador del sector y su creciente
subordinación frente al P.E.N., por un lado, y a la lógica de acumulación
y reproducción del capital de la empresa monopólica regulada,
por el otro.
38. Así, por ejemplo, en el segundo semestre de 1995, en pleno “efecto tequila”,
la empresa concesionaria decía que “Aguas Argentinas S.A. participa actualmente en
continuas negociaciones con las autoridades para obtener una dolarización de las
tarifas o, al menos, una protección de los ingresos mediante la introducción de una
cláusula de revaluación automática de las tarifas en el caso de que se produjera una
devaluación del peso” (énfasis propio).
151
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Los mercados energéticos
Dadas las modalidades que han adoptado los procesos de
privatización de Gas del Estado, por un lado, de SEGBA, Hidronor y
Agua y Energía Eléctrica, por otro, y el de Y.P.F., por último, el análisis
de los mercados energéticos comprenderá dos grandes instancias. La
primera se refiere a cada uno de esos segmentos o cadenas, y la segunda
pretende acceder a una visión integral del mercado energético
en su conjunto, en tanto el mercado petrolero (único subsector no
regulado) es el que, en última instancia, termina por “regular” buena
parte de los precios del gas natural y de la electricidad (a través del
precio del gas en “boca de pozo”, en el primer caso; y de los combustibles
líquidos y el propio gas natural, en el segundo).
Gas natural por redes
La sanción de la Ley Nº24.076, por la que se estableció el marco
regulatorio de la privatización de Gas del Estado (junto a la Nº24.065,
referida a la energía eléctrica, los únicos dos ejemplos de desestatización
sancionados por Ley de la Nación), definió el nuevo contexto operativo
y normativo en el que pasaron a ser prestados los servicios de
transporte y distribución de gas natural por parte del sector privado a
partir de enero de 1993. El marco regulador introdujo importantes
transformaciones con respecto a la forma en que había venido funcionando
el sector gasífero en la Argentina (en relación con, por ejemplo,
la estructura de mercado, la forma de regular las tarifas, etc.).
Uno de los fenómenos sobresalientes, que tiende a incorporar cierto
grado de “competencia por comparación” y por esa vía evitar la monopolización
privada del servicio, fue la desintegración vertical y horizontal
de la cadena gasífera. En efecto, como producto de la
privatización, Gas del Estado fue subdividida en dos sociedades
transportistas (Norte y Sur) y en ocho unidades de distribución
–monopólicas– con jurisdicción sobre distintas regiones del país (Metropolitana,
Buenos Aires Norte, Central, Cuyana, Litoral, Noroeste,
Pampeana y Sur). A este respecto, cabe destacar que las licencias para
la explotación de los servicios de transporte y distribución por parte
del sector privado fueron entregadas por un lapso de 35 años, prorro152
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
gables por 10 años (el Estado recaudó cerca de 300 millones de dólares
en efectivo y más de 1.500 millones de dólares en títulos de la
deuda externa –considerados a valor de mercado–39).
En consonancia con ese objetivo de introducir cierto grado de competencia,
el marco regulador impuso una serie de restricciones legales
a la integración vertical a través de ciertas limitaciones en cuanto a la
propiedad del capital de las empresas que operan en los distintos eslabones
de la cadena gasífera. Así, por ejemplo, los productores no pueden
controlar el capital de una firma transportista, ni ambos tipos de
agentes pueden hacer lo propio respecto de una distribuidora, ni los
grandes usuarios pueden tener una participación controlante sobre
una distribuidora dentro de su propia área de consumo40.
En relación con esto último, la composición accionaria original de
los distintos consorcios adjudicatarios ya denota un importante proceso
de reintegración vertical y horizontal de la cadena gasífera, a
partir de la presencia de empresas controladas por ciertos actores que
operan en los distintos eslabones que la conforman (producción, transporte,
distribución y grandes usuarios). Tal es el caso, entre otros, de
algunos grandes grupos económicos ex contratistas de Gas del Estado
y de Y.P.F. (por ejemplo, Astra, Macri, Pérez Companc, Soldati y
Techint) que son simultáneamente productores de gas natural y petróleo,
grandes usuarios industriales para los que el gas natural constituye
uno de sus principales insumos energéticos, y fabricantes de
equipos y de materiales para la actividad41.
39. Dados los extraordinarios beneficios acumulados (véase Sección anterior; en
tanto los mismos en nada se condicen con la “rentabilidad razonable” que establece
la propia Ley Nº24.076) por las empresas privadas, las dos transportistas recuperaron
su inversión original en menos de cuatro años; al tiempo que en el caso de las
distribuidoras se requirieron menos de siete años. En ambos segmentos se trata de
plazos de recuperación de la inversión original sumamente reducidos, más aún si se
considera la extensión temporal de las concesiones.
40. Estas restricciones a la integración vertical y/u horizontal fijadas en la Ley
Nº24.076 se vieron parcialmente modificadas con la sanción del decreto reglamentario.
En efecto, el Decreto Nº1.738/92 redujo de manera considerable las limitaciones
a la integración de los distintos actores de la cadena gasífera que había establecido la
ley marco del sector.
41. Véase al respecto Azpiazu, D. y Schorr, M. (2001), “Desempeño reciente y
estructura del mercado gasífero argentino: asimetrías tarifarias, ganancias extraordinarias
y concentración del capital”, Documento de Trabajo Nº 1 del Proyecto
“Privatización y Regulación en la Economía Argentina”, FLACSO-Sede Argentina.
153
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Dicha situación, en tanto supone la presencia de los mismos actores
en los distintos eslabones de la cadena gasífera así como en otros
segmentos del mercado energético, conllevó en base a la segmentación
inicial del mercado un importante proceso de reconcentración
económica del mercado gasífero –e incluso del conjunto del sector
energético–, reduciendo en gran medida las posibilidades de garantizar
un funcionamiento medianamente competitivo-oligopólico del
mismo y elevando considerablemente el riesgo de que tales actores
instrumenten distintos tipos de prácticas discriminatorias (subsidios
cruzados, precios de transferencia, etc.).
Otra modificación de suma relevancia, que introdujo el marco regulador
sectorial emergente de la privatización de Gas del Estado,
remite a la forma en que se relacionan las empresas transportistas y
las distribuidoras con las compañías productoras de gas natural. En el
régimen anterior a la privatización, dicha relación se encontraba regulada
a través de un precio de transferencia determinado oficialmente.
Con la sanción del nuevo marco regulador se apuntó a que el precio
al que se adquiere el gas en “boca de pozo” –es decir, el precio que
reciben las empresas extractoras de gas (que constituye uno de los
componentes centrales de las tarifas finales)– quede definido a partir
de enero de l99442 por la interacción entre la oferta y la demanda –
ambas caracterizadas por estructuras de mercado altamente concentradas,
pero con diferencias sustantivas en cuanto a posiciones
dominantes efectivas en el mercado, por un lado, y a incentivos o
restricciones reales en cuanto a su ejercicio, por otro–.
La morfología del mercado productor revela la presencia
hegemónica de Repsol-YPF (que participa directa o indirectamente
en la propiedad de distintas empresas distribuidoras de gas así como
en diversas firmas que operan en diferentes segmentos del mercado
energético y en actividades productivas energo-intensivas) que tiene
una participación de mercado de considerable gravitación en las tres
cuencas del país que cuentan con importantes reservas gasíferas (sobre
todo en la neuquina y la noroeste), lo cual le permite controlar
más del 50% de la totalidad del gas ofertado en el mercado local (tan-
42. El precio del gas en “boca de pozo” aumentó, entre enero de 1994 y diciembre
de 2000, un 28,4%, explicando parte sustantiva del incremento de las tarifas finales
del gas.
154
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
to a partir de su carácter de productor como de comercializador del
gas generado por terceros).
En relación con lo anterior, cabe señalar que el segmento productor
“desregulado” se caracteriza, además de por un elevado grado de
concentración, por muy importantes barreras al ingreso (por ejemplo,
elevados costos hundidos) que dificultan de manera significativa
la introducción de presiones competitivas sobre el mismo y, en consecuencia,
limitan sobremanera la posibilidad de reducir el poder de
mercado de los actores predominantes y, por esa vía, de inducir cierta
reducción en los precios domésticos. Todo lo anterior se ve agravado
por el hecho de que el sistema de regulación tarifaria carece de un
esquema de incentivos adecuado que induzca a las transportistas y
distribuidoras a negociar menores precios del gas en “boca de pozo”
con los productores.
En tal sentido cabe destacar, en primer lugar, que a pesar de la
subdivisión estructural del mercado vía la segmentación de Gas del
Estado en diversas “unidades de negocios” y de que el marco regulador
estableció ciertas restricciones a la integración vertical y horizontal
de las firmas y/o grupos empresarios que resultaran
adjudicatarios de la privatización, se registró un importante proceso
de reintegración vertical e incluso horizontal de la cadena gasífera.
Una segunda “falla de partida”, estrechamente ligada a la anterior,
se relaciona con la “desregulación” del precio del gas “en boca de
pozo”, el que pasó a ser determinado por la “libre” interacción de
una oferta y una demanda fuertemente concentradas (lo cual supuso,
en los hechos, una re-regulación de este estratégico segmento
del mercado a favor de un núcleo acotado de grandes actores económicos
–altamente integrados, dada su participación simultánea en
los segmentos de transporte y/o de distribución– que pasaron a tener
un papel decisivo en la determinación de uno de los componentes
centrales de las tarifas finales abonadas por los diferentes
consumidores).
La forma en que dicho mecanismo de ajuste impacta sobre las tarifas
finales está directamente vinculada con una de las principales
“inconsistencias” del marco regulatorio sectorial, el cual carece de un
esquema efectivo de incentivos que induzca a las transportistas y a las
distribuidoras a negociar mejores –en este caso menores– precios con
los productores (es decir, con el oligopolio petrolero). En efecto, di155
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
cha falta de incentivos43 a pactar precios más bajos se encuentra estrechamente
asociada al hecho de que el propio marco regulador establece
que toda variación en el precio del gas en “boca de pozo” puede
ser automáticamente trasladada a la tarifa final abonada por los distintos
consumidores (lo que se conoce como mecanismo de pass
through).
Tales desincentivos se ven potenciados aún más por el hecho de
que la estructura del “desregulado” mercado productor se caracteriza
por presentar un muy alto grado de oligopolización (lo cual otorga a
los productores un elevado poder relativo de negociación, a la vez que
una amplia libertad en lo que a fijación de precios respecta); además,
porque como resultado de ciertos aspectos que caracterizaron a la
privatización de Gas del Estado (en particular la tendencia a la reintegración
vertical y horizontal de la cadena gasífera derivada del proceso
de licitación) y ante la ausencia de regulación por parte del
ENARGAS sobre la estructura de propiedad del capital de las firmas
adjudicatarias, un conjunto reducido de grandes actores económicos
participa en el mercado en los segmentos de producción, de transporte
y de distribución de gas, al mismo tiempo que son grandes usuarios
industriales (en otros términos, se trata de actores que participan en
el sector tanto en calidad de demandantes como de oferentes).
Al igual que lo acontecido en buena parte de los sectores de la
actividad económica durante el transcurso de los años noventa, en el
mercado local de gas natural se asistió en la segunda mitad del decenio
a un muy intenso proceso de transferencias de empresas y/o participaciones
accionarias en distintas firmas. En términos generales, ello
no sólo trajo aparejado una importante reasignación del capital secto-
43. Con respecto a esto último, cabe destacar que a partir de 1995 el ENARGAS
implementó distintas medidas (en especial la fijación de precios de referencia por
cuenca) tendientes a incrementar la competencia en el segmento productor, de modo
tal de inducir cierta disminución de los precios mayoristas de gas y, por esa vía, de
las tarifas finales abonadas por las diferentes categorías de usuarios. Los mismos resultan
igualmente insuficientes ante el desregulado y altamente concentrado oligopolio
petrolero y ante el ejercicio de su posición dominante en la fijación de precios. Véase
al respecto Azpiazu, D. y Schorr, M. (2001), “Desempeño reciente y estructura del
mercado gasífero argentino: asimetrías tarifarias, ganancias extraordinarias y concentración
del capital”, Documento de Trabajo Nº 1 del Proyecto “Privatización y Regulación
en la Economía Argentina”, FLACSO-Sede Argentina, Buenos Aires, diciembre.
156
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
rial sino también, y principalmente, la consolidación del proceso de
reintegración vertical y horizontal de la cadena gasífera resultante de
las “falencias” del marco regulador en el que se inscribió el traspaso
de Gas del Estado al sector privado.
Este último proceso se caracterizó, en primer lugar, por una considerable
“extranjerización” de la propiedad del capital en el sector,
hecho que se visualiza en la creciente gravitación agregada que fueron
adquiriendo las firmas transnacionales –en particular las de origen
norteamericano–44 a partir de la adquisición de las participaciones
accionarias que diversos grupos económicos tenían en distintas firmas
prestatarias y/o en algunas empresas que participaban en la estructura
accionaria de las mismas.
Al respecto, por la importancia que ha asumido este proceso cabe
analizar los factores por los que estos actores enajenaron su participación
en empresas que presentaron una muy elevada rentabilidad (holgadamente
superior a la obtenida por las principales firmas oligopólicas
del país). En este sentido, ello reproduce lo acaecido con mayor o
menor intensidad en la mayoría de las altamente rentables empresas
privatizadas, en las que numerosos actores (especialmente los principales
conglomerados empresarios que actúan en el país) se han desprendido,
–por lo general, de la totalidad–, de sus participaciones
accionarias originales realizando ingentes ganancias de carácter patrimonial.
En efecto, en la mayoría de las privatizaciones los diversos
consorcios adjudicatarios se hicieron cargo de las empresas públicas
abonándole al Estado precios que se encontraban, en algunos casos
considerablemente, subvaluados. Por otra parte, la transferencia de
empresas monopólicas u oligopólicas con mercados caracterizados por
una reducida elasticidad-precio de la demanda fue acompañada por
marcos reguladores que –tanto por su “precariedad” como fundamentalmente
por la discrecionalidad con que fueron aplicados– garantizaron
a las empresas además de un significativo incremento tarifario
44. Tales son los casos de, por ejemplo, las firmas estadounidenses CMS Energy
(en la Transportadora de Gas del Norte), CNG International Corporation y Pacific
Enterprises International (en las distribuidoras Pampeana y del Sur), Enron Pipeline
(en la Transportadora de Gas del Sur) y LG&E (en Gas Natural Ban), las italianas
Camuzzi (en las distribuidoras Pampeana y del Sur) y Societá Italiana per il gas (en
las distribuidoras Cuyana y del Centro), y la inglesa British Gas (en Metrogas).
157
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
también muy altos márgenes de beneficio (tanto en términos absolutos
como relativos).
En consecuencia, la conjunción de estos dos factores (bajo precio
inicial y elevada rentabilidad) conllevó una acelerada revaluación patrimonial,
para los propietarios de dichas firmas, que sólo podía realizarse
si se concretaba la transferencia de la correspondiente
participación accionaria. Ahora bien, la decisión de realizar las ganancias
patrimoniales por parte de los vendedores se articuló, naturalmente,
con el interés de ciertos actores (generalmente grandes
operadores internacionales prestadores de un servicio específico) por
comprar tales participaciones accionarias. En este caso, la adquisición
de estas últimas se relaciona con el hecho de que los mismos
toman como referencia, a la hora de definir sus inversiones, las
rentabilidades existentes a nivel internacional, y, en ese contexto, el
argentino aparece como uno de los mercados de servicios públicos
relativamente más rentables del mundo.
Con la finalidad de explorar con cierto detenimiento la forma en
que el proceso mencionado se manifestó en el ámbito del mercado
local de gas natural, en el Cuadro Nº12 queda reflejada la masa de
ganancias patrimoniales (la diferencia entre el monto de la inversión
inicial y el de la venta de la correspondiente participación
accionaria) y de ganancias corrientes (la proporción de las utilidades
netas de las compañías prestatarias que le correspondió a cada
propietario en función de su participación accionaria en el consorcio
controlante, hasta el momento en que se desprende de su propiedad)
que internalizó un conjunto de conglomerados empresarios
que tuvieron una participación activa en el proceso de privatización
de Gas del Estado.
Así, por ejemplo, a mediados de 1998 el grupo económico local
Pérez Companc se desprendió de su participación en Metrogas45 por
109 millones de dólares, cuando su inversión inicial había sido de
aproximadamente 52 millones de dólares. Estos montos sumados a
las ganancias corrientes derivadas de la participación del conglomera-
45. Los compradores fueron la empresa Astra (controlada por el conglomerado
español Repsol) y la inglesa British Gas (que era la operadora encargada de la prestación
del servicio).
158
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Cuadro Nº12
Estimación del rendimiento anual de la inversión inicial en la adquisición de Gas del Estado de un conjunto seleccionado
de conglomerados empresarios
(en porcentajes y millones de dólares)
Grupo Pérez Grupo CEI Citicorp Holdings Grupo
Companc Soldati Socma/Macri
Empresa prestataria Metrogas Gas Natural Transportadora Camuzzi Gas Distribuidoras
Ban de Gas del Sur del Sur y de Gas del
Pampeana Centro
y Cuyana
Participación accionaria 17,5% 17,5% 17,5% 22,5% y 17,5% 67,5% y 45%
(I) Inversión inicial(1) 52 27 62 75 148
Año de la venta 1998 1999 1996 1996 y 1997 1997 y 2000
(II) Monto de la venta 109 74 251 93 323
(III)=(II)-(I) Ganancias patrimoniales 57 47 189 18 174
(IV) Ganancias corrientes acumuladas(2) 49 55 119 70 127
(V)=(III)+(IV) Ganancias totales 106 102 307 88 301
Rendimiento anual de la inversión total 28% 35% 84% 21% 20%
(1) El monto de la inversión inicial surge del producto entre el importe abonado por el consorcio controlante de cada empresa al Estado Nacional
al momento de la adjudicación de la empresa y la cuota parte de capital con que el conglomerado participó originalmente en la misma.
(2) Se trata de la proporción de las utilidades netas de las empresas prestatarias que le correspondió a cada propietario en función de su
participación accionaria en el consorcio controlante hasta el momento en que se desprende de su propiedad. En el caso de las participaciones
del grupo Socma/Macri en las distribuidoras Cuyana y del Centro, se consideraron las ganancias acumuladas del período 1993-1999.
Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a Memorias y Balances de las empresas.
159
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
do en la propiedad de la firma dieron como resultado un rendimiento
anual de la inversión del orden del 28%46.
Asimismo, cabe destacar el caso del conglomerado local Soldati
que en el transcurso de 1999 se desprendió de su participación en Gas
Natural Ban a favor de la firma LG&E de Estados Unidos. En este
caso, mientras que la inversión inicial del conglomerado había sido
de algo más de 27 millones de dólares, lo recaudado por la transferencia
ascendió a casi 74 millones de dólares. De considerar que, mientras
formó parte de la propiedad accionaria de la distribuidora, el grupo
Soldati internalizó ganancias corrientes por aproximadamente 55 millones
de dólares, se puede inferir que obtuvo un rendimiento promedio
anual de los montos invertidos originalmente del 35% anual.
En todos los ejemplos reflejados en el cuadro de referencia queda
de manifiesto una valorización del capital más que extraordinaria (sobre
todo si se considera que se registraron en lapsos de tiempo sumamente
breves y en un contexto de estabilidad macroeconómica e
institucional).
A pesar de la creciente incidencia de firmas extranjeras en los segmentos
de transporte y distribución de gas natural, los conglomerados
empresarios que participaron activamente del proceso de
transferencia de Gas del Estado –y de YPF– al sector privado siguen
detentando una participación de significación en las distintas fases
que conforman la cadena gasífera; situación que refuerza el proceso
de reintegración vertical e incluso horizontal de la misma, iniciado y
promovido por las “insuficiencias” y limitaciones del marco regulador
emergente de la transferencia de Gas del Estado al sector privado,
así como por las omisiones reguladoras del ENARGAS y de los organismos
responsables de la “defensa de la competencia”.
De este modo, no sólo se ha restringido en forma considerable la
posibilidad de introducir competencia efectiva en el conjunto del sector
sino que se ha elevado sustancialmente el riesgo de que los actores
46. En la medida en que las ganancias corrientes no fueron apropiadas por las
empresas al final de su período de posesión sino a lo largo de todo el lapso durante el
cual fueron propietarias de parte de sus “paquetes” accionarios, la estimación del
rendimiento anual de la inversión se encuentra subestimado al no contemplar el rendimiento
–financiero o de otro tipo, aunque previsiblemente financiero– de las utilidades
corrientes con anterioridad a la transferencia patrimonial.
160
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
predominantes en los distintos segmentos del mismo (en este caso
Repsol-YPF) hagan abuso de su posición dominante en el mercado, lo
cual impactaría negativamente sobre, entre otras variables, la
competitividad del sector manufacturero local (el principal demandante
de energía) y, como consecuencia de ello, del conjunto de la
economía. Así, como producto de la adquisición de Astra, de Pluspetrol
y fundamentalmente de YPF, el conglomerado Repsol ha quedado fuertemente
integrado en términos verticales desde los segmentos up stream
(exploración y explotación de gas natural y petróleo) hasta los down
stream (refinación, transporte, distribución y comercialización).
Las consideraciones precedentes sugieren que, a partir del proceso
de centralización del capital que se registró luego de la privatización
de Gas del Estado, se consolidó una estructura de mercado conformada
por dos subsistemas económicos –fuertemente integrados en forma
vertical y altamente concentrados– que funcionan con un
importante grado de autonomía entre sí. En ese marco, la subzona sur
es controlada esencialmente por Repsol-YPF y el grupo local Pérez
Companc, mientras que en la norte el liderazgo es ejercido por el holding
español, el conglomerado extranjero Techint y en menor medida
por el grupo nacional Soldati47.
De lo anterior se infiere que la estructura de propiedad del capital
sectorial emergente del marco regulatorio de la privatización de Gas
del Estado y las transferencias de empresas y/o de participaciones
accionarias en las distintas firmas prestatarias registradas con posterioridad
a la misma conllevaron, a pesar de la intención declarada en
la norma de configurar un mercado caracterizado por una dinámica
competitiva, la consolidación del poder de mercado de un núcleo reducido
de grandes conglomerados empresarios altamente integrados
tanto vertical como horizontalmente.
En ese sentido, muy particularmente en el caso de las dos transportadoras
de gas existentes en el país, el control accionario de las
mismas denota la presencia de los principales productores gasíferos
del país e incluso de grandes usuarios industriales de dicho insumo
energético. Así, por ejemplo, la Transportadora de Gas del Norte es
controlada (67,5%) por Gasinvest, empresa en la que los grupos Soldati
47. Ver Diagramas Anexos Nº1 y Nº2.
161
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
(a través de Compañía General de Combustibles y de Transcogas) y
Techint (a través de Inversora Catalinas y de Techint Argentina
Overseas) tienen una participación agregada del 54,4%; se trata en
ambos casos de importantes productores gasíferos (a partir de la propia
Compañía General de Combustibles y de Tecpetrol, respectivamente)
y a la vez, muy particularmente en el caso de las plantas
siderúrgicas del grupo Techint, de grandes usuarios industriales.
Por su parte, en el caso de la Transportadora de Gas del Sur, el
control accionario de la misma (67%) recae en la Compañía de Inversiones
de Energía (CIESA). Esta última surge de la asociación entre
Enron (de EE.UU.) y el grupo Pérez Companc (a través de Pecom
Energía y Pérez Companc International) que también, al igual que
Techint, tiene una muy importante presencia como productor de gas
natural –el cuarto a nivel nacional– y simultáneamente cuenta con
diversas plantas industriales que son grandes usuarias de gas.
De esta manera, las “inconsistencias” emanadas del marco normativo
inicial que posibilitaron, entre otras cosas, una significativa reintegración
vertical y horizontal de la cadena gasífera, así como los
cambios registrados en la composición accionaria de las firmas
prestadoras, aumentaron el grado de concentración económica y de
centralización del capital del conjunto del mercado. En este sentido,
merece destacarse que el proceso de transferencias de capital analizado
se llevó a cabo sin que ninguno de los organismos con atribuciones
para regular el desempeño del sector (como por ejemplo el
ENARGAS o la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia)
evaluara los impactos de las mismas sobre la configuración estructural
y la dinámica –presente y futura– del mercado de gas natural, del
sector energético en su conjunto y de un vasto espectro de mercados
industriales.
Es indudable que el fuerte proceso de reintegración vertical y
horizontal de la cadena gasífera, que tuvo lugar desde la privatización
de Gas del Estado (promovido tanto por las acciones como por las
omisiones estatales en la materia), desvirtuó por completo una de
las principales finalidades por las cuales la empresa estatal había
sido segmentada en distintas “unidades de negocios”, a saber: “distribuir
el poder de mercado para prevenir la posibilidad de dominación
o de actitudes de colusión entre las partes y adicionalmente
resguardar que las negociaciones y las contrataciones se realicen entre
162
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
partes independientes y con oposición de intereses”48. A la luz de
las evidencias analizadas, es evidente que no sólo no se logró ninguno
de tales objetivos sino que, incluso, se incrementó considerablemente
el riesgo de que los actores predominantes instrumenten
distintos tipos de conductas de carácter abusivo en detrimento de
sus competidores (no sólo en el ámbito del sector energético sino,
fundamentalmente, en el de distintas actividades productivas) y de
los usuarios, en especial de los residenciales y de las pequeñas y
medianas empresas.
En definitiva, del análisis de las transferencias de capital registradas
con posterioridad a la venta de Gas del Estado se desprende, al
igual que en el resto de los sectores privatizados, el carácter determinante
que asumieron las privatizaciones en relación con la consolidación
de dos de los rasgos típicos de la economía argentina desde
mediados de los años setenta: la creciente concentración y centralización
del capital en mercados sumamente estratégicos (en tanto definen
la competitividad de un amplio espectro de sectores y actores
económicos), y una estrategia de acumulación y reproducción ampliada
del capital por parte del núcleo más concentrado del poder
económico, el que tiene como eje central la valorización financiera de
sus activos.
Al respecto, el mercado de gas natural, que ha tendido a ser presentado
junto con el eléctrico como uno de los mayores éxitos en
materia privatizadora y reguladora, posee un patrón de desenvolvimiento
asimilable en muchos aspectos al que presenta la mayoría de
los servicios públicos privatizados en la Argentina durante el transcurso
de la década de los años noventa tanto en lo referido a los
marcos reguladores (y la funcionalidad de las “debilidades” de los
mismos en relación con los intereses del capital concentrado interno)
como a su impacto sobre la evolución tarifaria, el rendimiento
económico de las distintas empresas y la dinámica y la estructura de
los mercados.
En ese marco, no puede dejar de resaltarse que el Estado argentino
entregó al capital concentrado una de sus principales empresas luego
48. Véase Formica, H. (2000), “Competencia y monopolio en el mercado del gas
natural”, en Revista Enoikos, Nº 17.
163
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
de haber realizado ciertas actividades estratégicas (expansión de la
red, aumento en las reservas gasíferas comprobadas, incremento en el
sistema de transporte, etc.) que, por su reducida tasa de retorno y los
relativamente largos plazos de maduración, difícilmente hubieran sido
encaradas por el sector privado. En contraposición, las empresas privadas
que sucedieron a Gas del Estado en la prestación de los servicios
de transporte y distribución obtuvieron, desde el mismo inicio de
sus operaciones, muy holgados márgenes de beneficio –promovidos y
garantizados por la propia regulación estatal–.
En tal sentido, al margen de toda consideración sobre la
funcionalidad de la regulación tarifaria en términos de los intereses
de las empresas concesionarias, tal complacencia oficial trasciende
–aunque involucra– al tema tarifario y al de la razonabilidad
de las rentabilidades a que aquellas dan lugar. En efecto, a pesar de
la segmentación estructural del mercado gasífero que se realizó antes
de la privatización con la finalidad de fomentar la introducción de
competencia, cabe destacar que como resultado de la conjunción
de diversos factores (estructura de propiedad resultante del proceso
desestatizador, numerosas operaciones de compra-venta de empresas
y/o de participaciones accionarias, etc.) se manifiesta un
muy elevado grado de concentración y centralización del capital
del sector en torno a un núcleo sumamente acotado de grandes
conglomerados empresarios (altamente integrados vertical y horizontalmente).
Sin duda, ha sido en función de tales “concesiones” y/o “errores de
diseño” normativo que se ha permitido –si no inducido– que un núcleo
acotado de grandes agentes económicos se posicionara en los
distintos eslabones de la cadena gasífera –y en algunos casos pasara a
controlarlos–. De esta manera, si se considera que tales actores también
participan en diversos segmentos de los mercados de energía eléctrica
y petróleo y, además, que son grandes usuarios del fluido a partir
de las distintas actividades manufactureras que desarrollan, puede
concluirse que no obstante la segmentación estructural del mercado
se ha verificado un significativo incremento en la concentración económica
y en la centralización del capital no sólo en el mercado de gas
natural sino, fundamentalmente, en el conjunto del sector energético
local. En este sentido, de no mediar una regulación activa por parte
del Estado, se eleva sustancialmente la probabilidad de que los acto164
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
res predominantes hagan –o en ciertos casos sigan haciendo– abuso
de las posiciones dominantes de mercado que detentan en detrimento
de sus competidores reales y potenciales y, sobre todo, de los usuarios,
con los consiguientes efectos negativos en la distribución del
ingreso y en la competitividad del sector manufacturero y del conjunto
de la economía local, por ejemplo.
Ello remite a la necesidad de introducir ciertas modificaciones de
significación en el esquema de regulación tarifaria vigente. Al respecto,
si se tiene en cuenta la estructura altamente concentrada que presenta
el segmento productor y el fuerte proceso de reintegración vertical
de la cadena gasífera, resulta indispensable introducir importantes
cambios en el actual marco normativo tendientes a la reconfiguración
del esquema tarifario o, más precisamente, de las formas de determinación
del precio del gas en “boca de pozo” y de su traslado a las
tarifas finales.
Sin duda, de la significativa brecha que separa a los precios domésticos
del fluido de los de exportación se desprende la existencia
de un margen considerable para promover una disminución en
las tarifas finales abonadas por los distintos usuarios (en particular
por los residenciales, sobre todo los de menor poder adquisitivo)
y para atenuar en buena medida la situación actual de
discriminación de precios que perjudica relativamente a los consumidores
locales en relación con los de los países que importan
gas desde la Argentina.
En definitiva, sea por acción (principales características del marco
normativo emergente de la privatización de Gas del Estado, regulación
tarifaria, etc.) o por omisión (en especial, la renuncia estatal a
evaluar los impactos de las transferencias de capital sobre la configuración
estructural y la dinámica de funcionamiento del mercado), el
modelo argentino de regulación del transporte y distribución de gas
natural, tanto en lo que respecta a las tarifas como a la estructura de
propiedad del capital de las firmas, ha tendido a favorecer
sistemáticamente a las fracciones más concentradas del poder económico
local.
165
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Diagrama Anexo Nº 1
SUBSISTEMA SUR
T.G.S.
Pérez Companc,
OFERTA y otros
PRIMARIA
Cuenca Neuquina
Repsol-YPF (50.7%)
Pérez Companc
Tecpetrol (Techint)
Pluspetrol
(Repsol-YPF)
(DE CONJUNTO EL
85,4% DE LAS RESERVAS)
Cuenca Austral
Total Austral
Pérez Companc
(ENTRE AMBAS EL
71,9% DE LAS RESERVAS)
DISTRIBUIDORAS
Gas BAN
(Repsol-YPF) (parcial desde
T.G.S.) El 86,8% abastecido
por Repsol-YPF
Metrogas
(Pérez Companc, Astra –
Repsol-YPF–)
Camuzzi Gas Pampeana
(Camuzzi, Loma Negra)
Camuzzi Gas del Sur
(Camuzzi, Loma Negra)
GASODUCTOS
A Chile:
Pacífico
(Repsol-YPF y otros)
Methanex
(grupo nova)
EXPORTACIÓN
166
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Diagrama Anexo Nº 2
SUBSISTEMA NORTE
T.G.N.
Techint, Soldati,
OFERTA y otros
PRIMARIA
Cuenca N.O.A.
Importación Bolivia
(bajo control de
Repsol-YPF)
Tecpetrol (Techint)
Pluspetrol
(Repsol-YPF)
(DE CONJUNTO EL
98,5% DE LAS RESERVAS)
Cuenca Neuquina
Repsol-YPF (50,7%)
Pérez Companc
Tecpetrol (Techint)
Pluspetrol
(Repsol-YPF)
(DE CONJUNTO EL
85,4% DE LAS RESERVAS)
DISTRIBUIDORAS
Litoral
(Techint)
Centro
Cuyana
N.O.A.
(Cartellone)
Gas BAN
(Repsol-YPF) (parcial desde
T.G.N.) El 86% es provisto
por Repsol-YPF
GASODUCTOS
A Chile:
GasAndes (Soldati)
Norandino (T.G.N. y
Gasoducto
Norandino Argentino
–Techint–)
Gas Atacama (Astra y
Pluspetrol, ambas de
Repsol-YPF)
A Uruguay:
Colón-Paysandú
(T.G.N.)
A Brasil-Uruguay:
Aldea Brasilera-
Uruguayana (T.G.N.
y Transp. de Gas del
Mercosur –Techint,
Soldati y Repsol-
YPF–)
EXPORTACIÓN
167
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Energía eléctrica
La implementación de un nuevo marco regulador en el sector eléctrico,
a partir de 199249, y la privatización –que se inició en ese mismo
año50– de las distintas unidades de negocio en las que fueron
segmentadas –vertical y horizontalmente– SEGBA, Agua y Energía
Eléctrica e Hidronor (ver Diagrama Anexo Nº3) alteraron sustancialmente
la dinámica económica del mismo. A partir de tal desintegración
vertical y horizontal quedaron conformados tres segmentos
diferenciados: generación, transporte y distribución de la energía eléctrica51.
El marco regulatorio eléctrico cambió las reglas de funcionamiento
del sector reconociendo a cada una de estas actividades como unidades
de negocio individuales con libertad de acceso a las redes de
transmisión y distribución y, a la vez, sin limitaciones para el ingreso
de nuevas firmas a la condición de generadoras –donde se focalizaría
el carácter competitivo de la cadena–. Paralelamente se estableció una
serie de restricciones a la integración vertical de tales unidades de
negocio (inhibición de controles accionarios comunes entre determinados
actores de la cadena). En suma, a partir de la desintegración
horizontal y vertical de las empresas eléctricas privatizadas se procuraba
generar una morfología de mercado con una fase de generación
eléctrica potencialmente competitiva, y las etapas de transporte y distribución
de carácter monopólicas52. En el segmento de distribución
49. Ley Nº24.065 y su Decreto Reglamentario Nº1.398/92.
50. Las transferencias al capital privado de las empresas eléctricas nacionales se
iniciaron en abril de 1992, e involucraron un ingreso total por privatizaciones de aproximadamente
3.300 millones de dólares y, paralelamente, la absorción de 3.500 millones
de dólares por parte del fisco en concepto de deudas de las firmas transferidas.
51. La generación y el transporte de energía eléctrica se encuentran regulados por el
Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE), mientras que la distribución se
encuentra a cargo de las Autoridades Provinciales correspondientes. El ENRE tiene
jurisdicción únicamente en el caso de la distribución de energía eléctrica llevada a cabo
por Edesur S.A., Edenor S.A. y Edelap S.A. en el área correspondiente a la Ex-SEGBA.
52. El proceso de producción de energía eléctrica presenta algunas características
tecnológicas centrales que condicionan la regulación. Entre ellas se destacan: la necesidad
de igualar oferta con demanda en forma instantánea debido a la imposibilidad
de almacenamiento del fluido eléctrico, y la existencia de economías de escala, especialmente
en el transporte y la distribución.
168
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
se fue introduciendo en forma gradual una modalidad de competencia
al permitir a los grandes usuarios de la misma, definidos como
tales según ciertas condiciones, contratar su provisión directamente
con los generadores. Es decir, que la demanda del servicio en los mercados
mayorista (generación) y minorista (distribución) se encuentra
también diferenciada según el tipo de usuario.
De allí que, a partir de la desintegración vertical y horizontal de las
ex-empresas públicas, la redefinición del régimen de competencia y la
segmentación de la demanda quedaron conformados cuatro tipos de
actores en el mercado eléctrico:
– Generadores: actúan en el Mercado Eléctrico Mayorista (MEM53)
y colocan su producción en forma total o parcial en el sistema de
transporte y/o distribución. La generación se desarrolla en régimen
de competencia a partir de la celebración de contratos de suministro
libremente pactados con distribuidores y grandes usuarios.
– Transportistas: transmiten y transforman la energía eléctrica desde
el punto de entrega del generador hasta el punto de recepción del
distribuidor o del gran usuario. Su actividad constituye un monopolio
natural y está sujeta a regulación tanto de precios como de
calidad54. El transporte de alta tensión es llevado a cabo por un
único agente mientras el realizado por distribución troncal está a
cargo de siete unidades de negocio.
53. Es el ámbito en el cual se desarrollan las transacciones entre los generadores
y los distribuidores o grandes usuarios. Se encuentra dividido en dos segmentos: el
mercado a término y el mercado “spot”. En el mercado a término las empresas
generadoras celebran contratos con las distribuidoras y/o con los grandes usuarios
pactando los precios entre las partes –cada agente comprador paga al vendedor en
concepto de: energía, potencia, transporte y gastos de operación del sistema–. El
mercado “spot” tiene precios fijados en forma horaria en función del costo marginal
de la próxima unidad de energía eléctrica –medida en MW– a despachar. Estos mercados
se complementan para satisfacer la demanda total.
54. Los principales proyectos de ampliación de la capacidad de transporte en
marcha son el sistema de transmisión de Yacyretá y la denominada “Cuarta Línea”.
Esta última está siendo construida por Transener S.A., el mismo consorcio que posee
la concesión del transporte de alta tensión y que a la vez es el responsable técnico de
cualquier tipo de ampliación de la capacidad de transporte que, por otro lado, reconoce
un muy complejo mecanismo para su concreción. Véase al respecto Pistonesi,
H. (2001), “Desempeño de las industrias de electricidad y gas natural después de las
reformas”, ILPES, Santiago de Chile, diciembre.
169
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
– Distribuidores: son los responsables de abastecer a los usuarios
finales que no tengan la facultad de contratar su suministro en
forma independiente. Reciben la energía eléctrica de los transportistas,
la transforman y abastecen a los usuarios finales. En
este segmento, de carácter monopólico, actúan varias empresas
(las tres ex-Segba y varias provinciales) con reserva zonal de
mercado sujetas a regulación. La fase de distribución constituye
la base de sustentación del sistema, dado que sus prestadores son
los únicos responsables por la prestación del servicio a los usuarios
finales.
– Grandes usuarios: contratan en forma independiente y para su
propio consumo el abastecimiento de energía eléctrica en el
MEM55, es decir que a diferencia del resto de los usuarios finales
poseen la habilitación para comprar directamente a los generadores
pactando libremente el precio de su provisión. En los últimos
años, y a favor incluso de las modificaciones introducidas en
los límites inferiores de demanda para constituirse en gran usuario,
se ha incrementado sustancialmente la cantidad de los mismos
con su consiguiente impacto sobre los precios. Al respecto,
se reconocen tres grandes subconjuntos de “grandes usuarios”:
los llamados Mayores (GUMA), los Menores (GUME) y los Particulares
(GUPA).
La regulación tarifaria del sector eléctrico es altamente compleja
en tanto entran en juego las reglas de fijación de precios vigentes en
cada instancia del proceso de producción: el mercado mayorista, el
transporte y la distribución. Las tarifas que los distribuidores cobran
a los usuarios tienen tres componentes: los precios de la energía y la
potencia en el MEM, el peaje por el transporte y los costos propios de
la distribución. Estos últimos incluyen el costo de las redes puestas a
disposición del usuario, los costos de operación y mantenimiento, y
los gastos de comercialización.
55. El MEM es administrado por la Compañía Administradora del Mercado Mayorista
Eléctrico Sociedad Anónima (CAMMESA), una sociedad integrada en partes
iguales por el Estado y cuatro asociaciones civiles que nuclean, respectivamente, a los
generadores, transportistas, distribuidores y grandes usuarios.
170
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
En general, las empresas distribuidoras pueden comprar en el
MEM con contrato a término o a precio estacional56. En el caso de
las distribuidoras Edesur, Edenor y Edelap (en los dos primeros casos
se trata de las responsables de la prestación del servicio en las
áreas sur y norte en que se dividió la Ciudad de Buenos Aires y el
respectivo conurbano bonaerense, mientras que Edelap presta servicios
en el área de la ciudad de La Plata y en su área de influencia)
los contratos se dividen en aquellos establecidos con anterioridad a
la privatización57 y los que las empresas firman por su cuenta con
los generadores. Esto implica que las distribuidoras deben asumir
una pérdida o ganancia al firmar nuevos contratos cuyos precios se
encuentren por encima o por debajo del precio “spot”. En ese sentido,
el valor de la energía en el mercado “spot” es uno de los elementos
centrales en la fijación del precio final pagado por los usuarios,
dado que las variaciones de aquel son de “reconocimiento automático”
en la determinación de las tarifas que las distribuidoras aplican
a los consumidores finales. El precio de la potencia, por su parte, se
corresponde con el precio de referencia de la misma en el mercado
mayorista.
Como se señaló en la sección anterior, y a pesar de la dolarización
e indexación, las tarifas eléctricas revelan un marcado –aunque diferencial,
según el tipo de usuario– decrecimiento en los últimos años.
Antes de dar cuenta de tal fenómeno, cabe señalar que las tarifas
cobradas por los distribuidores se ajustan asimismo a través de un
mecanismo asociado a los cambios en el precio estacional que se
realizan sobre la base de las proyecciones de oferta y demanda al
iniciarse el período invernal (del 1º de mayo al 31 de octubre) y al
comienzo del verano (del 1º de noviembre al 30 de abril). Estas programaciones
estacionales están sujetas a una reformulación trimestral
cuyo objeto es captar posibles alteraciones del mercado respecto
a las proyecciones originales realizadas para cada estación. Por ello
56. El precio estacional es establecido por la Secretaría de Energía en forma semestral,
con revisión trimestral, en base a las operaciones del MEM, y es sometido a
reprogramaciones con el fin de garantizar el despacho óptimo de energía en el sistema.
57. Se trata de los celebrados por la ex-Segba con las centrales generadoras Puerto
y Costanera que estuvieron vigentes hasta el año 2001.
171
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
en la práctica el ENRE ha ajustado los precios finales de la electricidad
trimestralmente.
Más allá del efecto derivado de la creciente posibilidad de incorporarse
a la condición de gran usuario –con la consiguiente reducción
de los precios de la energía–, dos grandes factores han incidido en
forma decisiva en la reducción de los precios mayoristas de la energía.
Por un lado, el incremento de la oferta asociado a una creciente
hidraulicidad del sistema sumada al ingreso de centrales que se encontraban
en construcción al inicio del proceso de privatización (como
Piedra del Águila, el progresivo ingreso de las turbinas de Yacyretá y
Atucha II) y, por otro lado aunque en menor medida, el ingreso de
nuevas centrales térmicas (esencialmente turbinas a gas y de ciclo
combinado a gas natural que en general presentan una escasa intensidad
de capital y rápida recuperación de la inversión –en el caso argentino,
por la propia disponibilidad de gas natural–).
En ese marco, y como se desprende de lo señalado en la sección
precedente, se ha venido manifestando un claro –aunque diferencial
según el tipo de usuario– sesgo decreciente en los precios finales y,
como fundamento o sustento de ello, en los precios mayoristas del
sistema. Al respecto cabe introducir una digresión fundamental: las
modificaciones introducidas en la regulación tarifaria del sector están
relacionadas con las características asumidas por el proceso de
privatización del mismo y con el objetivo –consistente con aquellos
cambios estructurales– de imponer restricciones severas en cuanto a
las posibilidades de reintegración horizontal y/o vertical de las unidades
de negocios creadas a partir de la privatización de las empresas
estatales que potencialmente pudieran conspirar contra el propio desempeño
del mercado y de los precios.
En efecto, en el marco de la desintegración vertical y horizontal de
las unidades de negocios transferidas al sector privado, la Ley Nº24.065
(Marco Regulatorio Eléctrico) fijó una serie de limitaciones a la propiedad
de las mismas. Al respecto, el Artículo 30 establece que “ningún
generador, distribuidor, gran usuario ni empresa controlada por algunos
de ellos o controlante de los mismos, podrá ser propietario o accionista
mayoritario de una empresa transportista o de su controlante”.
Por su parte, el Artículo 32 dispone que “sólo mediante la expresa autorización
del ente, dos o más transportistas, o dos o más distribuidores,
podrán consolidarse en un mismo grupo empresario o fusionarse”.
172
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Al igual que en el ámbito del sector gasífero, el Decreto Reglamentario
Nº1.398/92 tornó mucho más flexibles las restricciones originales.
Así, al reglamentar el Artículo 9 de la ley se estableció que “el
titular de una concesión de distribución no puede ser propietario de
unidades de generación. De ser éste una forma societaria, sí pueden
serlo sus accionistas, como personas físicas o constituyendo otra persona
jurídica con ese objeto”. Se trata, en este último caso, de una
preocupación que se limita a la separación jurídica de ambas actividades,
más allá de sus connotaciones reales en términos de integración
vertical del sector y de la morfología de los mercados. De allí que en
función de esta por demás laxa regulación, y en el contexto de un
muy acelerado proceso de reintegración vertical y horizontal de la
cadena eléctrica, pueda identificarse una muy amplia gama de ejemplos
que plantea serios interrogantes en cuanto a la vulneración o no
del decreto reglamentario de la ley, pero que, sin duda, contraviene lo
dispuesto en la ley marco original.
Así, la firma francesa Electricité de France (EDF) detenta el control
de empresas insertas en los tres eslabones de la cadena. En generación,
controla el capital de la Hidroeléctrica Los Nihuiles S.A. (a
través de Inversora Los Nihuiles S.A. –51%–, donde EDF posee el
61,4% de las tenencias accionarias) y el de la Hidroeléctrica Diamante
S.A. (a partir del control accionario –53,9%– de Inversora Diamante
S.A. que, a su vez, es socio mayoritario de la central). Por su parte, en
transmisión, la empresa Distrocuyo S.A. es controlada (51%) por
Electrigal S.A. (firma en la que EDF posee el 20,9% de las acciones)
junto a otras empresas presuntamente vinculadas a la misma –tal es el
caso de Nucleamiento Inversor S.A. (23,6%) y de Santamera S.A.
(20,7%)– en tanto participan en otras empresas de distribución o generación
controladas por EDF. Por último, en el ámbito de la distribución,
además de la reciente asunción del control de Edenor S.A.58 la
firma de origen francés controla el capital de EDEMSA (distribución
en Mendoza) a través de Sodemsa (51%), empresa en la que EDF es
socio mayoritario (45%) y en la cual presuntamente, en forma indirecta,
controla casi las dos terceras partes del capital.
58. Donde posee el 85% de las tenencias accionarias; 34,1% directamente y 51%
a través de Electricidad Argentina S.A., en la que EDF posee el 92% de las acciones.
173
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Otro ejemplo destacable lo brinda el grupo económico local Pérez
Companc, que también participa en posiciones dominantes en las tres
fases de la cadena eléctrica. Así, en materia de generación, es único
propietario de la central hidroeléctrica Pichi Picún Leufú S.A. y de la
Central Termoeléctrica Genelba S.A. En el campo de la transmisión,
Citelec S.A. (empresa en la que Pérez Companc detenta la mitad de
las acciones) controla el 65% del capital de Transener S.A. y de Transba
S.A. Asimismo, a través de Maipú Inversora S.A. controla el capital
(70%) de Enecor S.A. y participa como socio minoritario en Yacylec
S.A. Finalmente, en el ámbito de la distribución, cabe destacar que el
conglomerado posee el 48,5% del capital accionario de Distrilec S.A.
que, a su vez, controla el 56,3% de Edesur S.A.
Por su parte, la empresa estadounidense AES International tiene
una participación decisiva en el campo de la generación y de la distribución
(en este último caso fuertemente focalizada en la Provincia de
Buenos Aires). En efecto, en el primer caso, AES controla directa o
indirectamente el 100% del capital de AES Caracoles S.R.L. y de la
Central Dique S.A., el 98% de la Hidrotérmica San Juan S.A. y de la
Hidroeléctrica Río Juramento S.A., y el 63% de la Central Térmica San
Nicolás S.A. Por su parte, en el ámbito de la distribución controla, a
través de diversas subsidiarias, el capital de Edelap S.A. y de la Empresa
Distribuidora de Energía Norte S.A. y de la Distribuidora de
Energía Sur S.A. de Buenos Aires, a partir de AESEBA S.A.; en ambas
es socio mayoritario (57%).
Otro interesante ejemplo, en este caso de integración vertical plena,
lo brinda el grupo Aluar que controla la Hidroeléctrica Futaleufú
S.A. (59%) –de donde proviene el principal insumo energético de la
planta productora de aluminio propiedad de este grupo económico,
emplazada en la ciudad de Puerto Madryn–, y comparte con Camuzzi
Argentina S.A. (40% cada uno) el control de Transpa S.A. (Transportadora
Patagónica), responsable de la transmisión de energía eléctrica
en la región.
De todas maneras, más allá de las laxas disposiciones bajo las que
se reglamentó la ley por la que se sancionó el marco regulatorio eléctrico
y de los distintos ejemplos que plantean complejos interrogantes
en cuanto al grado de vulnerabilidad de aquellas, el llamado “caso
Endesa” resulta por demás ilustrativo de la inacción –o prolongada
demora reguladora– en la materia. El mismo denota no sólo una esca174
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
sa o nula preocupación oficial al respecto sino, incluso, una clara subordinación
del ente de control frente a ciertos intereses empresarios
propulsores de prácticas que poco tienen que ver con la “competencia”.
En efecto, en clara contravención con la normativa vigente, el grupo
español Endesa ha tenido –hasta principios de 2001, cuando vendió
sus tenencias en Edenor S.A. a la francesa EDF– posiciones de
privilegio en el capital de las dos principales distribuidoras del país
(Edesur S.A. y Edenor S.A., monopólicas en sus respectivas áreas).
Claro está, a favor de las omisiones y demoras reguladoras del ENRE.
En el mes de septiembre de 1997 el conglomerado español Endesa
tomó el control accionario del grupo chileno Enersis. A partir de allí
Endesa pasó a controlar algunas de las principales centrales de generación
de energía eléctrica, como son los casos de Central Costanera
S.A., Central Dock Sud S.A., Central Termoeléctrica Buenos Aires S.A.
e Hidroeléctrica El Chocón S.A. (empresas que de conjunto concentran
casi el 20% de la capacidad generadora instalada en el país). Por
su parte, en la fase del transporte, el grupo Endesa tiene el control
absoluto de la Cía. de Transmisión del Mercosur S.A. y una participación
minoritaria (12,8%) en Yacylec S.A. (ver Cuadro Nº13). Por último,
en el campo de la distribución eléctrica, donde la normativa
prohíbe que una misma empresa tenga participaciones importantes
en el capital de los dos monopolios en los que se subdividió la prestación
del servicio en la Ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires,
el grupo Endesa pasó a controlar (90,0%) el capital de Edesur S.A., al
tiempo que compartía el de Edenor S.A. con la francesa EDF.
El acelerado proceso de concentración y centralización del capital
en el sector eléctrico, la reintegración vertical y horizontal de las unidades
de negocio creadas en el marco de la privatización de la actividad
tienen así en el grupo Endesa a uno de sus principales actores y
en el ENRE a uno de sus más que permisivos “reguladores”.
En efecto, en el último trimestre de 1997, poco después que se
concretara la absorción de Enersis (hasta allí controlante de Edesur
S.A.) por parte del grupo Endesa, el ENRE inició un expediente
(Nº4.408/97) sobre el tema cuando ya el grupo español había anunciado
públicamente la toma del control accionario del holding chileno.
Recién en septiembre de 1999 –casi dos años después– y “luego
de un análisis de la situación”, el ente decidió instruir un sumario a
“los efectos de analizar” el caso. Sin duda, dada la simplicidad del
175
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
mismo (un ejemplo de concentración horizontal, no permitido por la
legislación vigente), la demora reguladora del ENRE resultó así plenamente
funcional a los intereses empresarios.
El tema recién se reactivó a mediados del año 2000, cuando la
Secretaría de Defensa de la Competencia elaboró un dictamen “no
vinculante” en el que se recomendaba la separación de ambas empresas
o, más precisamente, que Endesa debía desprenderse de sus tenencias
accionarias en Edesur S.A. o en Edenor S.A., de forma de
desvincular ambas firmas en consonancia con lo dispuesto en la normativa
sectorial. Tal dictamen operó como disparador de la “capacidad
de análisis” del ENRE que, finalmente, a mediados de agosto de
2000 emitió la Resolución Nº480/00 que retoma, en lo sustantivo, la
recomendación de la Secretaría de Defensa de la Competencia al ordenar
que Endesa se desprenda de todas las tenencias accionarias en
una de las dos sociedades controlantes de Edenor S.A. y Edesur S.A.
Cuadro Nº 13
El grupo español Endesa en el mercado eléctrico argentino
Generación
Central Costanera (10,2% de la Oferta de Generación): controla el 51,3%.
Central Dock Sud (0,4% de la Oferta de Generación): controla el 63%.
Central Termoeléctrica Buenos Aires (1,65% de la Oferta de Generación):
controla el 77,7%.
Hidroeléctrica El Chocón (6,8% de la Oferta de Generación): controla
el 59%.
Transporte
Yacylec: controla el 12,8%.
Compañía de Transmisión del Mercosur: controla el 51%.
Distribución
Edenor: participación en el mercado nacional 15,5%. Controlaba el
43%, compartido con EDF. Recién vendió sus tenencias accionarias
en el 2001.
Edesur: participación en el mercado nacional 15,8%. Controla el 90%.
176
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Cuadro Nº 13 (cont.)
Otras empresas del Grupo Endesa en la Argentina
Empresa Actividad Participación
Accionaria
Comercializadora de Energía Comercialización de energía Mercosur 99,99
del Mercosur S.A. (CEMSA)
Electricidad de Argentina S.A. (EARSA) Distribución de energía eléctrica 38,45
Chilectra de Argentina Sociedad de cartera 100,00
Distrilec Inversora S.A. Sociedad de cartera 51,50
Electromen Sociedad de cartera 100,00
Central Costanera S.A. Generación y comercialización de energía eléctrica 51,88
Central Termoeléctrica Buenos Aires S.A. Generación y comercialización de energía eléctrica 77,80
Endesa Argentina S.A. Sociedad de cartera 99,99
Energía Hidráulica S.A. Sociedad de cartera 99,99
Hidroeléctrica El Chocón S.A. Generación de energía eléctrica 65,20
Hidroelectricidad S.A. Sociedad de cartera 99,99
Hidroinvest S.A. Sociedad de cartera 69,90
Enersis de Argentina S.A. Sociedad de cartera 100,00
Enersis de Buenos Aires S.A. Sociedad de cartera 100,00
Luz de Mendoza Explotación servicios de agua potable 100,00
Symapsis Argentina S.A. Servicios informáticos 100,00
Sociedad Inversora Dock Sud S.A. Sociedad de cartera 57,14
Fuente: Página web del Grupo Endesa.
177
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
La demora reguladora por parte del ENRE (más de tres años analizando
el caso) se torna inexcusable cuando en los propios
considerandos de la Resolución Nº480/00 se hace mención al Artículo
32 de la Ley Nº24.065.
En realidad, en consonancia con lo dispuesto en dicho artículo, el
ENRE debería haber objetado tal transferencia de capitales obligando
a Endesa a desprenderse de las tenencias accionarias en Edesur S.A. o
en Edenor S.A. en septiembre de 1997 y no recién en agosto de 2000
(dicho traspaso a favor de EDF, en Edenor S.A., se concretó finalmente
a principios de 2001).
Del conjunto de las consideraciones precedentes se infiere que, al
igual que en el caso gasífero, en los dos únicos casos de procesos de
privatizaciones que se incorporaron ciertas restricciones en materia
de regulación antimonopólica, las mismas se han ido tornando mucho
más permisivas tanto en el plano normativo como en lo relativo a
la acción reguladora oficial. En suma, la captura institucional parecería
comprender e involucrar diversas instancias de la regulación pública.
Otro importante ejemplo de “falla” en el papel del ENRE es el que
se vincula con el “apagón” de Edesur en el verano de 1999 (un “accidente”
en el que se conjugaron, al menos por parte de la empresa, el
incumplimiento en materia de inversiones y de normas mínimas de
seguridad y previsión, la impericia, la negligencia, la desinformación
y la despreocupación absoluta por los usuarios y consumidores). Tal
“apagón” derivó en más de 150.000 usuarios sin servicio, problema
que en algunos casos persistió más de quince días con la consiguiente
falta de provisión de agua en una amplia zona de la Ciudad de Buenos
Aires, el no funcionamiento de una de las líneas de subterráneo y del
sistema de semáforos, entre otras dificultades.
En realidad tal “falla” trasciende a las autoridades del ENRE en
tanto no hace más que reflejar las imprecisiones e imprevisiones que
revela el propio marco regulatorio sectorial. En la medida en que el
ENRE controla sólo la “calidad” del servicio (ex-post), no cuenta con
autoridad para realizar auditorías ex-ante –por ejemplo, en el caso
referido– sobre las características de las obras realizadas por los concesionarios.
El llamado “apagón” de Edesur denota así, en última instancia, los
vicios y vacíos de la normativa vigente, las insuficiencias de la regula178
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
ción y del control de las empresas que operan en el sector, la inexistencia
de mecanismos de seguimiento y/o monitoreo de las inversiones
realizadas por los concesionarios, la falta de previsión respecto a
interrupciones del servicio de la cobertura y extensión temporal que
alcanzó, la inexistencia de sanciones de peso a la empresa y de resarcimientos
a los usuarios crecientes a escala (en relación directa con
los daños y perjuicios presuntos, tanto patrimoniales como a la calidad
de vida) y la recurrencia a multas y penalidades de dudosa y controvertida
legalidad. En otras palabras, se trata de algunas de esas
insuficiencias y limitaciones del andamiaje normativo y regulador en
el ámbito eléctrico59. Como un ejemplo del “poder regulador” del órgano
de control, cabe destacar que cuatro días después del “accidente”
que afectara a más 150.000 “clientes forzosos” de Edesur, el
vicepresidente del ENRE le solicitó al presidente de dicha empresa
que acreditara “fehacientemente que, en la ejecución de la misma (en
referencia a las instalaciones de la Subestación Azopardo, cuya falla
hizo que entrara en colapso el sistema), se ha dado estricto cumplimiento
a las normas técnicas de diseño nacionales e internacionales
que regulan la materia para instalaciones de esas características”. Que
el “regulador” le consulte al “regulado” por el grado de cumplimiento
de las normas resulta, cuando menos, sorprendente60.
El oligopolio petrolero
La política de privatización y desregulación del sector petrolero
argentino se estructuró, en lo sustantivo, en torno a tres ejes: (a) La
propia desregulación sectorial. (b) La segmentación previa de Yaci-
59. Sin duda, el carácter monopólico del servicio de distribución amerita y demanda
una regulación mucho más severa, sólida y abarcativa que la vigente, a menos
que se piense que la “competencia por comparación” entre las distintas distribuidoras
resulta suficiente como para superar las actuales debilidades.
60. En el marco de la discusión que generó el “apagón”, el presidente del ENRE
en una exposición ante la Comisión Bicameral de Seguimiento de las Privatizaciones
caracterizó a los directivos de Edesur como “sinvergüenzas” y “negligentes”, al tiempo
que consideró que “la empresa no está a la altura de la responsabilidad que tiene
como prestadora de un servicio público y monopólico”, y que “no tiene ingeniería,
carece de capacidad, es negligente”.
179
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Diagrama Anexo Nº 3
TRANSENER
SEGBA HIDRONOR A y EE
Distribución:
Edesur
Edenor
Edelap
Generación:
H. El Chocón
H. Alicurá
H. Cerros
Colorados
H. Piedra del
Águila
H. P. P. Leufú
Generación:
CT Alto Valle
CT Güemes
CT Sorrento
CT San Nicolás
CT Patagónica
CT NOA
CT NEA
CT Litoral
CT Mendoza
HT San Juan
H. Los Nihuiles
H. Diamante
H. Ameghino
H. Futaleufú
H. Río Hondo
H. Tucumán
H. Río Juramento
Transmisión:
Transnoa
Transnea
Transcomahue
Transpa
Districuyo
Generación:
C. Costanera
C. Puerto
C. Dock Sud
C. Dique
C. P. de Mendoza
mientos Petrolíferos Fiscales (YPF) antes de su privatización y de la
venta de esas nuevas unidades de negocios. (c) La transferencia de la
petrolera estatal al sector privado (que terminó en su absorción por
parte de la española Repsol).
La normativa en que se enmarcó el programa de privatización y
desregulación del sector petrolero está compuesta, principalmente,
por la Ley de Reforma del Estado (Nº23.696), la Ley de Emergencia
Económica (Nº23.697) y un conjunto de decretos que fueron defi180
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
niendo las características que asumiría dicho programa con respecto a
su dinámica y a su implementación.
En principio, la Ley de Reforma del Estado permitió las concesiones
y asociaciones (en lugar de contratos, como había ocurrido
bajo la dictadura militar y el precedente gobierno radical) en las
áreas de exploración y explotación petrolera, incentivando la creación
de sociedades mixtas en las llamadas “áreas centrales” (los yacimientos
de YPF fueron divididos en numerosas áreas marginales y
en cinco áreas centrales –Santa Cruz I y II, Tierra del Fuego, Palmar
Largo y Aguaragüe– ubicadas en las principales cuencas petrolíferogasíferas
del país). Por su parte, la Ley de Emergencia Económica
suspendió distintos subsidios que estaban a cargo del Estado (entre
ellos algunos descuentos tarifarios), desafectó fondos con destinos
específicos (como el Fondo Nacional de la Energía), fijó precios oficiales
para la venta de combustibles que regirían hasta la
desregulación definitiva del precio de los derivados del petróleo y
estableció los lineamientos para la determinación de los porcentajes
para el pago de las regalías.
Por su parte, los decretos posteriores dictados por el Poder Ejecutivo
Nacional (algunos de ellos reglamentarios de las leyes mencionadas)
redefinieron el perfil del sector estableciendo, en primer lugar, la
desregulación del mercado petrolero y las modalidades de su
implementación, y, en segundo lugar, la privatización de YPF.
En lo relativo a la desregulación del sector, entre 1989 y 1991 se
sucedió una multiplicidad de decretos y resoluciones tendientes, por
un lado, a fijar los criterios básicos de la misma y, por otro, a profundizar
sistemáticamente (aunque con ciertas asimetrías, como la referida
al tema de la importación de combustibles líquidos que se analizará
más adelante) tal proceso de desregulación que, naturalmente, se inscribía
en el otro objetivo esencial: la privatización de YPF. Los objetivos
centrales de la desregulación fueron los siguientes:
– reemplazar la intervención del Estado en la fijación de precios por
el libre juego de las “fuerzas de mercado”;
– reemplazar los viejos contratos de explotación y producción (donde
los actores privados que debían entregar el petróleo extraído a
YPF) por contratos de concesión o asociación con libre disponibilidad
del crudo por parte de los actores privados;
181
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
– entregar en concesión la exploración, desarrollo y explotación de
las áreas centrales (en principio la participación privada en asociación
debía ubicarse entre el 35% y 50%, porcentajes que posteriormente
se elevaron al 90%), y de las áreas secundarias;
– libertad de acceso a las redes y sistemas de YPF (oleoductos, almacenaje,
etc.) para las empresas privadas;
– eliminar a partir del 1º de enero de 1991 de la “mesa de crudos”
(hasta entonces, la Secretaría de Energía regulaba la distribución
del crudo producido y su asignación a las distintas refinerías);
– libre disponibilidad del crudo y de las divisas para las empresas
privadas; y
– liberar el comercio internacional de petróleo y sus derivados, sin
reintegros ni reembolsos.
Con ello se procuraba, atento a los objetivos enunciados oficialmente,
que los precios del petróleo crudo y de los combustibles domésticos
se alinearan y convergieran con los internacionales.
Por su parte, en 1990 comenzaron a dictarse ciertas disposiciones
relativas a la privatización de YPF. La primera norma al respecto fue el
Decreto Nº 2.778/90, por el cual se dispuso la conversión de YPF en
Sociedad Anónima a partir de enero de 1991, aprobando a tal efecto
un “Plan de Transformación Global” para la empresa en el que se definieron
las líneas de acción para la privatización previendo venta de
activos y la creación de asociaciones en actividades upstream (exploración
y explotación) y downstream (refinación, transporte y
comercialización).
En ese mismo sentido, el Decreto Nº 2.408/91 fijó el cronograma
de privatizaciones para el sector y autorizó la capitalización de la deuda
externa con este fin. Dicha norma permitió la licitación de distintas
zonas de las cuencas Austral y Noroeste (las de mayor producción)
para la realización de contratos de asociación con YPF en áreas centrales,
la venta de las refinerías de Campo Durán, Dock Sud y San
Lorenzo, la venta de buques tanque, etc.
Con respecto a las principales modalidades que asumió el proceso
mencionado cabe destacar:
– antes de su privatización, YPF fue segmentada en diversas unidades
de negocios que fueron privatizadas por separado (refinerías,
182
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
oleoductos, terminales y plantas de despacho, equipos de perforación,
etc.).
– Las áreas centrales y marginales propiedad de YPF, así como el resto
de los activos en que fue segmentada la empresa, fueron en su
mayoría adjudicadas a importantes firmas del sector (buena parte
de las cuales, cabe enfatizar, era propiedad de los principales grupos
económicos del país –Astra, Bridas, Pérez Companc, Soldati y
Techint–), lo cual contribuyó a reforzar el poder de mercado de
estos actores.
– Ello merece ser resaltado porque se trata de los mismos agentes
privados que integraron algunos de los consorcios adjudicatarios
de Gas del Estado, Agua y Energía, Hidronor y Segba. Esto último
resulta fundamental, en tanto emerge como una de las principales
“fallas de diseño” de todas las privatizaciones encaradas en la Argentina
en el ámbito energético: a pesar de los objetivos declamados
en cada una de las privatizaciones (aumentar la “eficiencia” de
los distintos sectores y de la cadena energética en su conjunto a
partir de la promoción del “libre” juego de las “fuerzas del mercado”)
y de las medidas aplicadas (principalmente la segmentación
tanto vertical como horizontal de las empresas transferidas al capital
concentrado), en los hechos se promovió un mercado energético
fuertemente concentrado y altamente integrado en términos
verticales y horizontales, caracterizado por la presencia de un número
acotado de actores que participan en los distintos eslabones
de la cadena energética (generación y/o transporte y/o distribución,
y/o comercialización de gas natural y/o petróleo y/o energía
eléctrica). Esto cobra suma relevancia porque, como se analizó en
las secciones precedentes referidas al gas natural y a la energía eléctrica,
los precios –desregulados; en rigor, regulados por el oligopolio
petrolero– del petróleo, de los combustibles líquidos y del gas “en
boca de pozo” asumen un papel decisivo en la determinación de
las tarifas finales del gas natural y de la energía eléctrica.
– Con respecto a las áreas centrales y marginales de explotación caben
dos comentarios: (a) antes de la privatización, YPF había realizado
importantes tareas en materia exploratoria como producto
de las cuales se habían incrementado en forma considerable las
reservas disponibles (se trata de una actividad que supone inversiones
de alto riesgo e incertidumbre así como largos plazos de
183
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
maduración, y que se caracteriza por presentar un reducido margen
de rentabilidad relativa), y (b) al momento de la valuación de
la empresa antes de ser transferida al sector privado (llevada a cabo
por la consultora Gaffney, Cline and Assoc.), las reservas existentes
fueron fuertemente subvaluadas61 replicando, en buena medida,
lo sucedido en otras privatizaciones con la subestimación de
los valores de mercado de los activos a transferir62.
– Idénticas consideraciones cabe realizar respecto de la política empresaria
en su relación con la expulsión de mano de obra con anterioridad
a su transferencia. A simple título ilustrativo, mientras
que en los años ochenta YPF había tenido en promedio una dotación
de personal del orden de los 30.000/35.000 agentes, en 1992
tenía algo más de 13.000. Esto tiene que ver con dos factores: la
segmentación de la empresa y, fundamentalmente, los despidos o
“retiros voluntarios” que se concretaron antes de la privatización.
En septiembre de 1992 se sancionó la Ley Nº24.145, por la que se
establecieron las principales condiciones para la desestatización de la
empresa. En principio, el Estado reservó para sí el 51% de las accio-
61. Al decir de R. Kozulj y V. Bravo “La estimación de la consultora era un 28%
inferior para el petróleo y el gas natural con respecto a la reconocida oficialmente con
anterioridad. Esta diferencia de casi cien millones de m3 para el petróleo y de 208 mil
millones de m3 para el gas natural, implicaba que por los derechos de explotación, en
las áreas marginales, y por los de asociación en las áreas centrales, el gobierno iba a
obtener menores ingresos que los previstos. Los futuros concesionarios o socios de
YPF realizarían, en cambio desembolsos muy bajos… El encomendar esta tarea a
profesionales de firmas internacionales no asegura la veracidad de las mismas (se
refiere a las valuaciones) y mucho menos la inexistencia de compromisos con las
empresas interesadas en presentarse a las licitaciones. Esto es así porque el valor
económico de los 100 millones m3 de petróleo y los 208 mil millones de m3 de gas,
totaliza no menos de 5.000 millones de dólares. Vale la pena aclarar que en otro
estudio, referido a la Evaluación del Potencial de los yacimientos, la misma consultora
brindó cifras superiores a las que certificó” (cursivas propias). Kozuli y Bravo (1993),
La política de desregulación petrolera argentina. Antecedentes e impactos, CEAL/IDEE/
FB, Buenos Aires.
62. Es más, en relación con lo anterior, empresas que participaron en la tasación
de los activos (como por ejemplo el banco Merryl Lynch) también lo hicieron activamente
en el proceso de venta de las acciones en los mercados internacionales e, incluso,
adquirieron parte de tales tenencias que posteriormente fueron transferidas –con
ingentes ganancias financieras– al momento de la adquisición hostil de YPF por parte
del grupo español Repsol.
184
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
nes, aunque la ley lo autorizó a vender su participación hasta llegar a
un mínimo del 20%. Sin embargo, en abril de 1995 se sancionó la Ley
Nº24.474 que modificó las disposiciones de la Nº24.145 fundamentalmente
en este último aspecto (se autoriza al Estado a reducir su
tenencia accionaria a una sola acción –golden share– de la empresa
YPF). En este marco, en enero de 1999 se procedió a la venta de una
parte (14,99%) de las acciones de YPF que hasta entonces permanecían
en manos del Estado (20%). Esas acciones fueron compradas por
la firma española Repsol, la cual en 1996 había adquirido el control
accionario de Astra (uno de los principales grupos petroleros del país)
y, con ello, el de las participaciones accionarias en yacimientos de
hidrocarburos, en refinerías y otros activos de YPF transferidos al sector
privado antes de la privatización de la petrolera estatal. En enero
de 1999, Repsol desembolsó más de 2.000 millones de dólares por la
compra del 14,99% que estaba en manos del Estado, con el fin de
constituirse en el principal accionista de YPF. Posteriormente, en junio
y previo desembolso de 13.000 millones de dólares, Repsol pasó a
controlar la casi totalidad del paquete accionario de YPF (en manos
del Estado Nacional de las provincias petroleras y de numerosos accionistas
en las Bolsas de Nueva York y Buenos Aires,).
En relación con lo anterior, cabe destacar que ninguna de las operaciones
en las que participó Repsol (compra de YPF, participación en
la privatización de Gas del Estado y Segba, adquisición del grupo Astra
y de sus empresas controladas y/o vinculadas, etc.) fue sujeta a revisión
por parte de los distintos organismos reguladores con injerencia
–real o potencial– sobre el sector (la Secretaría de Energía, la Comisión
Nacional de Defensa de la Competencia). Ello es particularmente
importante de destacar por los efectos que se derivan de dichas
operaciones sobre la estructura y el funcionamiento del mercado petrolero,
del conjunto del sector energético y de una amplia gama de
actividades productivas de tipo energo-intensivas.
Ello remite a la consideración de la concentración de la producción
petrolera, por un lado, y al elevado grado de oligopolización en
materia de refinación, por otro. En el primer caso, las profundas reformas
normativas y en las formas contractuales de explotación del recurso
conllevaron radicales transformaciones en la morfología del
mercado petrolero. Si bien el mismo continúa teniendo como rasgo
más característico el muy elevado grado de concentración de la pro185
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
ducción, las transferencias por parte de YPF de áreas centrales y marginales
al capital privado han derivado en una pérdida sustantiva de
participación de aquella en la oferta de crudo. Sin embargo, los posteriores
procesos de transferencias hacia Repsol (la propia YPF, Astra y
Pluspetrol) derivaron en un reforzamiento de la olipolización de la
producción. Así, en el año 2000 Repsol mantenía un claro liderazgo y
controlaba más de la mitad de la producción de crudo. De los restantes
operadores se destaca en primer lugar Pérez Companc (casi el 10%
del total), Chevron (con una similar proporción), Pan American (resultado
de la fusión de Bridas y Amocco) con el 8,6% y Tecpetrol con
poco menos del 5%. De conjunto, apenas cinco empresas controlan el
82,8% del total (Cuadro Nº14)
Cuadro Nº 14
Concentración de la extracción de petróleo crudo
Participación de los principales operadores en el año 2000
Operador Participación
Repsol-YPF 35,6
Astra 12,4
Pluspetrol 2,5
Pérez Companc 9,7
Chevron 9,7
Pan American (Amocco + Bridas) 8,6
Tecpetrol (Techint) 4,3
Subtotal 82,8
Fuente: Elaboración propia en base a información de la Secretaría de Energía.
Por otra parte, en materia de refinación también se ha consolidado
una fuerte oligopolización del mercado. En un marco de relativa estabilidad
en la producción de derivados de petróleo se manifiestan transformaciones
estructurales tan o más significativas que las que se
verifican en los eslabones previos de la cadena petrolera. En efecto, la
privatización de las destilerías de YPF de Campo Durán, San Lorenzo
y Dock Sud, su adquisición por parte de otras importantes petroleras
186
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
que integraron verticalmente su producción y la emergencia de firmas
como EG3 (producto de la fusión de Puma, Isaura y Astra que, posteriormente,
fue absorbida por la española Repsol) conllevaron cambios
radicales en la conformación estructural del mercado. Así, por
ejemplo, mientras YPF concentraba a principios de la década poco
más de las dos terceras partes de la capacidad de refinación del país,
en el 2000 la participación agregada de Repsol-YPF se contrae al 52%
del total en forma directa y aproximadamente al 60% atento a sus
participaciones en las Refinerías del Norte (Refinor) y de San Lorenzo
(Refisan). En la actualidad, la actividad refinadora de Repsol-YPF se
realiza sólo en tres plantas (La Plata, Plaza Huincul y Bahía Blanca).
La planta refinadora de La Plata es la que posee la mayor capacidad
operativa del país (cerca del 30% del total) y este complejo es el principal
productor de combustibles líquidos, insumos para la industria
petroquímica y abastecedor de otras empresas como Shell y EG3. Por
su parte, Shell y Esso, las otras dos firmas de mayor presencia en la
fase de refinación explican, individualmente consideradas, poco menos
del 20% de la capacidad productiva doméstica. Las empresas Pérez
Companc y Astra/Repsol-YPF controlan de conjunto aproximadamente
otro 12% de la capacidad de refinación instalada mediante sus respectivas
participaciones en Refisan –ubicada en la provincia de Santa
Fe–, Refinor –ubicada en la provincia de Tucumán– y la refinería
Bahía Blanca (de EG3 y ahora de Repsol). Las dos plantas en las que
participa Pérez Companc fueron adquiridas a principios de la década,
a partir de la privatización de YPF, y su principal actividad se
relaciona en mayor medida con la integración vertical del complejo
petroquímico del grupo empresario que con la producción de combustibles
líquidos. En síntesis, con un claro y nítido liderazgo de
Repsol-YPF y las importantes posiciones de Shell y Esso en el mercado,
entre las tres explican en términos de la oferta doméstica de
combustibles líquidos más del 95%, con el consiguiente poder decisivo
de mercado.
Dado el elevado grado de concentración de la producción y previendo
una posible acción oficial en materia de defensa de la competencia,
Repsol-YPF inició ya en el año 2000 un posible acuerdo con
Petrobrás en procura de intercambiar ciertos activos que, sin afectar
en lo sustantivo las respectivas estructuras de los mercados domésticos
en ambos países, les permitiera acceder a un menor grado de ex187
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
posición a cualquier tipo de medida de tipo restrictiva. En ese marco,
la operación finalmente se concretó en noviembre de 2001. Como
producto de ello Repsol-YPF asumió el derecho a la comercialización
en cerca de 250 estaciones de servicio de la BR Distribuidora, perteneciente
a Petrobrás (que opera en las regiones centro, sudeste y sur de
Brasil). Asimismo, pasó a controlar el 30% de las tenencias accionarias
de la Refinería Alberto Pasqualini (Refap) y el 10% del yacimiento
Albacora Leste. Además, como parte de la operación conjunta,
Petrobrás se hizo cargo de EG3 (700 estaciones de servicio) y de la
refinería de Bahía Blanca que pertenecía a Isaura. En tal sentido, cabe
destacar que Repsol ya operaba en el mercado brasilero (en exploración,
producción y refinación de petróleo –en algunos casos asociada
con Petrobrás–, y en distribución de gas natural). Como resultante de
esta operación, Repsol-YPF pasó a constituirse en la segunda petrolera
integrada de Brasil, mientras que Petrobrás deviene en la cuarta
Cuadro Nº 15
Refinerías de petróleo
Operadores, localización y capacidad productiva 2000
(metros cúbicos por día)
Operador Refinería Capacidad
Refisan (PC= 57,5%;
YPF=42,5%) San Lorenzo 6.000
Refinor (PC=28%;
YPF=72%) Campo Durán 5.000
Repsol-YPF Luján de Cuyo 19.000
Esso Campana 15.000
Shell Dock Sud 20.000
Dapsa Dock Sud 650
Dapsa Lomas de Zamora 400
Repsol-YPF La Plata 28.000
Sol Petróleo San Francisco Solano 900
Repsol-YPF Plaza Huincul 3.700
EG3 (Repsol-YPF) Bahía Blanca 4.000
Esso Puerto Galván 3.000
Fuente: Elaboración propia en base a información del MEOySP.
188
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
compañía del mercado argentino (después de Repsol-YPF, Shell y Esso).
Asimismo, cabe señalar que Repsol-YPF y Petrobrás son socias en el
proyecto gasífero Mega.
La conjunción de una estructura de mercado fuertemente concentrada
(inducida tanto por las acciones –modalidades que asumió la
política privatizadora– como por las omisiones –falta de participación
de los organismos vinculados a la defensa de la competencia en la
“compra hostil” de YPF por Repsol– estatales) y la “desregulación”
del sector tuvieron un papel decisivo en la evolución de los precios de
los combustibles en su relación con los internacionales.
Al respecto, y dado el elevado componente impositivo que caracteriza
al mercado de los combustibles líquidos en todos los países, se ha
optado por evaluar no ya la convergencia de tales precios (si se los considerar
sin impuestos, hasta diciembre de 2000 el precio de la nafta
súper en la Argentina era equivalente al del galón –casi 5 litros– en los
EE.UU.) sino la evolución comparada entre el precio al productor de la
nafta especial en el mercado interno, por un lado, y el del precio internacional
del petróleo crudo, por otro (West Texas Intermediate –
WTI–). En tal sentido, por tratarse de un bien comercializable o transable
con el exterior, la comparación más apropiada –en términos de los efectos
de la desregulación del mercado petrolero que se impulsó en paralelo
a la transferencia de YPF al sector privado– es aquella que se relaciona
con la evolución del precio internacional del petróleo crudo (Gráfico Nº 7).
La simple visión de las respectivas curvas tiende a revelar que ante
caídas del WTI el precio local de la nafta permanece estable o decae
levemente. Asimismo, ante incrementos de aquel, la nafta aumenta con
mayor celeridad e intensidad. Como resultado final, entre marzo de
1991 y octubre de 2001, el WTI se incrementó el 11,6% al tiempo que
en la Argentina la nafta especial lo hizo en el 57,4%. Cabe señalar,
asimismo, que en idéntico período el Índice de Precios Mayoristas registró
en el país un incremento de apenas 12,5%, mientras que el del
IPC fue de 57,1% (ligeramente inferior al de las naftas especiales)63.
63. La no-convergencia entre los precios domésticos de los principales derivados
del petróleo y del crudo internacional fue una constante durante todo el decenio de
los años noventa. Al respecto, véase Proyecto “Privatización y Regulación en la Economía
Argentina”; “Pirvatizaciones en la Argentina. Regulación tarifaria, mutaciones
en los precios relativos, rentas extraordinarias y concentración económica”, Documento
de Trabajo Nº7, FLACSO/SECYT/CONICET, 1999.
189
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
A diferencia de algunos sectores económicos productores de bienes
transables, en los que el efecto combinado de la desregulación de
los mercados y la apertura de la economía operó como “disciplinador”
de los precios domésticos, en el ámbito de los derivados del petróleo
no se han visto satisfechos los objetivos proclamados con la llamada
liberalización de las fuerzas del mercado y la privatización de la empresa
líder. La procurada convergencia y el alineamiento de los precios
locales con los internacionales se han visto sistemáticamente
bloqueadas por una serie de rasgos estructurales e institucionalesnormativos
del mercado que, como tales, han coadyuvado a neutralizar
los efectos esperados de aquellas políticas:
– el pronunciado grado de concentración de la oferta productiva local
(entre Repsol-YPF, Shell y Esso explican más del 90%) y las
muy elevadas barreras al ingreso (montos de inversión requeridos)
tornan muy poco desafiable al mercado. Más aún cuando las
Gráfico Nº 7
Evolución de la nafta súper en la Argentina y del precio internacional del
petróleo (WTI), marzo 1991-octubre 2001
(índice marzo 1991= 100)
190
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
potenciales fuerzas competitivas que podrían emanar de la apertura
de la economía se ven seriamente restringidas por la conjunción
de factores de índole infraestructural, normativos y de canales de
comercialización.
– En tal sentido, desde el punto de vista de los requerimientos físicos
para acceder a importaciones de menor precio relativo, la infraestructura
portuaria disponible en el país deviene en muy
elevados costos (entre otros, por las restricciones de calado); los
ductos son mayoritariamente propiedad de las empresas dominantes
en el mercado local; la capacidad de almacenamiento está también
fuertemente concentrada en manos de Repsol-YPF, Shell y Esso.
– A todo ello se le adiciona una serie de normas que prácticamente
tornan inviable la irrupción de nuevos oferentes en el mercado, y no
parecen resultar compatibles con la llamada “desregulación” del mercado.
Así, por ejemplo, el requisito básico para poder operar como
importador es el de ser sujeto pasivo del Impuesto a la Transferencia
de Combustibles (ITC), Ley Nº23.966. Ello exige haber comercializado
no menos de 100.000 m3 en el año anterior a la solicitud de
inscripción, lo que supone una muy seria limitación a la incorporación
de nuevos agentes en el mercado. A la vez, el Decreto Nº74/98
(que modificó al Nº2.485/91) crea nuevas restricciones, como ser
que las empresas comercializadoras deben acreditar un patrimonio
mínimo no inferior al impuesto más alto creado (el de la nafta súper)
sobre un volumen de 50.000 m3 de combustible (aproximadamente
25 millones de pesos). A todo ello se le suma que los importadores
deben tributar el ITC al momento del despacho a plaza, mientras
que las refinadoras locales lo tributan en puerta de planta
contemporáneamente con la venta de los derivados. Es de enfatizar
que todo esto se inscribe, paradójicamente hasta en lo temporal, en
el marco de la política de desregulación.
– Por último, la cadena de comercialización mayorista se halla también
altamente concentrada en manos de las empresas refinadoras
(lo mismo que los canales de importación). En síntesis, la asociación
que se ha venido manifestando entre los precios locales de los
derivados del petróleo y las alzas registradas en el precio internacional
del mismo (y fundamentalmente su disociación frente a las
fases descendentes) emergen como resultantes previsibles del ejercicio
pleno del poder oligopólico de las empresas líderes locales.
191
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Al respecto, ante la existencia de marcadas imperfecciones en el
mercado, la ”liberalización” plena de las fuerzas de la oferta y la demanda
ha derivado, como era de esperar, en una profundización de
los efectos perniciosos de tales imperfecciones. El ejercicio pleno (y
abusivo) del poder oligopólico de mercado por parte de las firmas
líderes, la falta total de regulación pública sobre el mercado y su escaso
grado de exposición real a la competencia externa derivan en cambios
sustantivos en la estructura de precios y rentabilidades relativas
de la economía en favor de aquellas áreas privilegiadas –por acción u
omisión– por las políticas públicas.
En ese sentido, cabe resaltar que la legislación vigente de Defensa de
la Competencia (la Ley Nº25.156) proporciona elementos suficientes
como para ejercitar activamente los instrumentos regulatorios disponibles
y un órgano (actualmente, la Secretaría de Defensa de la Competencia
y del Consumidor) que, aun de oficio, podría y debería haber
actuado desde hace ya largos años. Téngase presente, a este respecto,
que en el Artículo 1 de dicha ley se explicita la prohibición de todos
aquellos “actos o conductas relacionados con la producción e intercambio
de bienes o servicios que tengan por objeto o efecto limitar, restringir,
falsear o distorsionar la competencia o el acceso al mercado o que
constituyan abuso de una posición dominante en un mercado, de modo
que pueda resultar perjuicio para el interés económico general”. En ese
marco, entre las conductas definidas como restrictivas de la competencia
(Artículo 2) se señalan, por ejemplo, la de “fijar, concertar o manipular
en forma directa o indirecta el precio de venta, o compra de bienes
o servicios” y la de “fijar, imponer o practicar directa o indirectamente
en acuerdo con competidores o individualmente de cualquier forma
precios y condiciones de compra o de venta de bienes”.
Sin duda, a pesar de las limitaciones e insuficiencias de la legislación
vigente en la materia, la conducta del oligopolio petrolero se ha
inscripto en los comportamientos que el “legislador” consideró como
potencialmente atentatorios de la competencia. Sin embargo, a pesar
de la sistematicidad del abuso de posición dominante en el mercado
por parte de las petroleras locales, nada se ha hecho en beneficio del
“interés económico general” privilegiando, en este caso por omisión,
los intereses de las grandes empresas del sector.
Como era de esperar, la evolución de los precios internos de los
distintos combustibles durante los años noventa impactó directamen192
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
te sobre la performance de las empresas. Las evidencias disponibles
indican que la ahora Repsol-YPF es la empresa que mejor rentabilidad
obtuvo durante los años noventa, siempre por encima del promedio
del sector (e incluso duplicando o triplicando a la del resto de las
principales firmas petroleras del mundo). Así, a título ilustrativo, mientras
los márgenes de utilidad sobre ventas de las 20 mayores petroleras
del mundo fluctúan (1993-2000) entre el 3,3% y el 8,3%, los de
YPF lo hacen entre 7,2% y 17,9% (ver Cuadro Nº16). Así, como simple
ejercicio ilustrativo, de considerarse como tasa de beneficio extraordinaria
la diferencia existente entre los márgenes de utilidad
obtenidos por YPF respecto a los correspondientes, en promedio, a
las 20 empresas petroleras de mayor facturación mundial, las rentas
de privilegio apropiadas por YPF entre 1993 y 2000 ascendieron a
más de 4.200 millones de dólares.
En relación con lo anterior, en el año 2000 Repsol registró en España
un margen de rentabilidad sobre ventas del 5,3%, mientras que
en la Argentina YPF obtuvo una tasa de ganancia (siempre sobre facturación)
del 14,2%.
Asimismo, según se desprende de la información proporcionada
por la página web de Repsol, entre 1998 y 1999 (es decir, antes y
después de la adquisición de YPF) se registró lo siguiente:
– los ingresos operativos del holding se incrementaron un 38%;
– los resultados operativos crecieron aproximadamente un 60%;
– las inversiones totales aumentaron casi un 700%;
– el activo total pasó de 17.351 millones de euros a 42.050 millones
de euros (supone un crecimiento del orden del 142%);
– los fondos propios aumentaron un 107%;
– los ingresos operativos provenientes de tareas de exploración y producción
crecieron casi un 300%, mientras que las inversiones en
tales actividades pasaron de apenas 690 millones de euros a 11.567
millones de euros (es decir, se incrementaron casi 16 veces). Esto
último es muy importante porque muestra la importancia de YPF
para Repsol, no sólo como fuente de apropiación de ganancias extraordinarias
(de las más altas a nivel local e internacional) sino
también como garantía de abastecimiento de reservas (la principal
debilidad relativa de la empresa española con anterioridad a la adquisición
de YPF).
193
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Cuadro Nº 16
Rentabilidad de las principales empresas petroleras del mundo y evolución del precio
internacional del petróleo, 1993/2000
(porcentajes sobre ventas e índice base 1993=100)
Veinte mayores empresas Y.P. F. Precio internacional
(%) (%) (1993=100)
1993 3,3 17,9 100,0
1994 4,4 12,8 92,7
1995 4,8 16,5 99,2
1996 5,9 14,2 118,2
1997 6,0 14,3 110,4
1998 3,8 10,5 78,1
1999 3,5 7,2 104,3
2000 8,3 14,2 164,2
Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO.
194
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
En síntesis, el proceso de privatización de activos públicos y
desregulación del sector64 llevó a transferir la posición dominante de
YPF en el mercado de los derivados del petróleo a sus nuevos propietarios
(Repsol). Esta posición se traduce en el manejo del 60% de la
producción de las refinerías (que se aproxima al 90% al sumar la producción
de Esso y Shell) y en las ventas de naftas y gas oil, en los que
la participación de YPF supera el 50% del total, lo cual conforma una
estructura de mercado de carácter oligopólico fuertemente concentrado.
Cuadro Nº 17
Concentración en el mercado petrolero
y en el de los combustibles líquidos
Participación de REPSOL a partir de la compra de ASTRA y de YPF
58,8 % de las reservas comprobadas de petróleo
49,5 % de las reservas comprobadas de gas natural
50,5 % de la producción de petróleo
64,7 % de la disponibilidad de gas natural
40,0 % de la producción de GLP
53,8 % de la capacidad de refinación*
49,8 % de las estaciones de servicio*
56,4 % de las ventas de gas oil*
54,0 % de las ventas de motonaftas*
* Los últimos cuatro rubros se incrementarían sustancialmente de considerar la participación
de Repsol en Refinería del Norte S.A. (72% controlado por Repsol), y en la Refinería
San Lorenzo S.A. (42,5% controlado por Repsol).
Fuente: Elaboración propia en base a Información de la Secretaría de Energía.
64. Con la privatización de YPF el Estado también transfirió espacios de apropiación
de renta de recursos de carácter no renovable (petróleo y gas). Esto último no
ocurrió en el resto de los países latinoamericanos: Chile, por ejemplo, mantuvo la
propiedad estatal de CODELCO (la empresa productora de cobre que, a su vez, constituye
uno de sus principales bienes de exportación), mientras que México hizo lo
propio con PEMEX (la productora de hidrocarburos, de la cual obtiene una parte
considerable de sus ingresos externos).
195
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Cabe resaltar, asimismo, que en el transcurso de los años noventa
el número de pozos exploratorios se redujo sustancialmente respecto
a los niveles previos pasando de un promedio de 116 a apenas 83
anuales. En los últimos tres años de los noventa pasó de 89 en 1997 a
75, y a apenas 40 en 1999. Por su parte, atento a las últimas informaciones
publicadas por la Secretaría de Energía, los pozos en exploración
pasaron de 201,1 metros en 1997 a 129,5 en 1999, para decaer a
sólo 90,9 y 77,6 metros en los años 2000 y 2001, respectivamente.
Por último, cabe señalar que durante los años noventa se registró
un notable incremento en la producción y en las exportaciones de
crudo. La producción se incrementó casi un 80%, pero mayoritariamente
para la exportación (pasaron de ser el 2,5% de la producción
en 1990 a 36,7% en 2001). La relación reservas/producción pasó
de 13 (en 1990) a 9,8 años en 2001. Sin duda, la despreocupación
oficial por el uso racional de los recursos naturales no renovables y la
liberalización de las “fuerzas de mercado” frente a estructuras fuertemente
oligopolizadas, que incluso en los últimos años han preferido
invertir en exploración en otros países, plantean serios interrogantes
sobre la mínima preocupación intergeneracional que debe asumir cualquier
administración gubernamental.
El sector energético en su conjunto. Algunas consideraciones finales
Del conjunto de las consideraciones precedentes, más particularmente
de las características que presenta la regulación pública de los
tres segmentos fundamentales que conforman el mercado energético
(electricidad, gas natural y petróleo) surgen, por lo menos, dos conclusiones
por demás relevantes.
En primer lugar, el “desregulado” mercado petrolero (en realidad,
más que “regulado” pero por un escaso número de actores económicos
que cuentan con –y ejercitan sistemáticamente– un decisivo poder
de mercado) es el que determina, en buena medida, los precios
finales de la energía eléctrica (a partir de la “libre” fijación, por parte
del oligopolio petrolero, de los precios del gas natural y del fuel oil) y
del gas natural (a partir de la determinación “desregulada” del precio
del gas en “boca de pozo”). En ese marco, la regulación tarifaria del
transporte y la distribución de la energía eléctrica y del gas natural
196
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
tiene como punto neurálgico, sobre el que prácticamente no puede
ejercer presión alguna, los precios “desregulados” que, en última instancia,
definen los correspondientes a las restantes fases de las respectivas
cadenas.
En segundo lugar, como se ha podido constatar en las secciones
precedentes, parte sustantiva de los principales actores económicos
que operan en esos tres grandes segmentos del mercado energético
revelan, por un lado, una creciente concentración asociada incluso a
acelerados procesos de fusiones y adquisiciones en el propio sector en
el que ya actuaban como en algunos –o todos– de los restantes segmentos.
En tal sentido, ese creciente grado de concentración en los
distintos eslabones de la cadena energética, así como la fuerte integración
vertical y/u horizontal de ciertas empresas líderes que operan en
todos ellos, en poco se condice con los proclamados objetivos de la
privatización y desregulación energética del país.
Telecomunicaciones
La privatización de ENTel emerge, sin duda, como uno de los
ejemplos más trascendentes y significativos del vasto programa de
privatizaciones encarado bajo la administración de Menem. Ello se
deriva de la confluencia de muy diversos factores que han coadyuvado
a poder caracterizarla como la de mayor impacto relativo en términos
de los objetivos políticos, institucionales y económicos perseguidos.
En efecto, en primer lugar, debe tenerse en cuenta que se
trató, junto a Aerolíneas Argentinas, de uno de los procesos pioneros
en materia de privatizaciones en la Argentina tratándose, no casualmente,
de aquellos dos intentos desestatizadores que se vieron
truncados –ante la oposición del propio justicialismo, de los proveedores
locales de tales empresas y de los respectivos sindicatos–
en la anterior administración gubernamental. Se trató, en tal sentido,
de una demostración de “poder” inconmensurablemente superior
frente al de sus predecesores en la gestión pública –y principal
partido de oposición desde fines de los ochenta–, muy particularmente
en lo referido a la respectiva capacidad política para desarrollar
un programa mucho más vasto y acelerado que el que pocos
años antes cuestionara.
197
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
En segundo lugar, la privatización de ENTel constituye, por las
modalidades que adoptó y por su celeridad, una de las más ilustrativas
en términos de la llamada “sed de reputación” del justicialismo frente
a la comunidad de negocios nacional e internacional. En efecto, por
un lado, mediaron apenas siete meses entre la sanción del Pliego de
Bases y Condiciones (Decreto Nº62/90) y la transferencia de la entonces
segunda mayor empresa del país. Sin duda, una experiencia que,
por las características del servicio a privatizar y por la envergadura
real y potencial del negocio a transferir, no debe reconocer antecedentes
similares a nivel internacional.
En tercer lugar, y siempre en el marco de acceder a la confianza de
la “comunidad de negocios” se procuró –finalmente con éxito– hacer
confluir los intereses de los grandes grupos económicos locales, la
banca acreedora y algunas grandes empresas extranjeras, por un lado,
y por ese mismo medio consolidar las transformaciones estructurales
en curso, por otro (muchas de ellas, asignaturas pendientes de la dictadura
militar). En tal sentido, la privatización de ENTel, en especial,
operó a manera de prenda de paz por partida doble porque: permitió
saldar de forma “superadora” el conflicto existente entre las fracciones
predominantes del capital (interno y externo, en particular a partir
de la declaración unilateral de la cesación de pagos en 1988) y
garantizó el necesario apoyo político sobre el que se asentaría a partir
de entonces la nueva administración de gobierno (con la complacencia
y el beneplácito de los organismos multilaterales de crédito). Para
ello, nada mejor que ofrecer una de las porciones más ricas del Estado,
por sus potencialidades, como eran las empresas públicas en general
y ENTel en especial. De allí que no resulte sorprendente que en
la participación del capital de las dos licenciatarias en las que se decidió
segmentar a la empresa se encontraran los principales proveedores
de equipos y/o contratistas de la ex-ENTel (como Techint, Pecom
Nec y Sade –Pérez Companc–; todos ellos grandes conglomerados
locales), algunas de las principales instituciones financieras tenedoras
de títulos de la deuda (como, entre otros, la Banca Morgan, el Citicorp
Venture Capital, el Banco Central de España, el Banco Hispanoamericano,
el Manufacturers Hanover y la propia Corporación Financiera
Internacional) y, por último, algunas de las principales operadoras
telefónicas internacionales (Telefónica de España, Stet Societá
Finanziaria de Italia y France Cable et Radio de Francia).
198
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
En ese marco se inscribe, en cuarto lugar, otro de los elementos
trascendentes de la privatización de ENTel: el papel decisivo que asumió
la capitalización de títulos de la deuda externa (vale recordar que
por la transferencia del 60% del capital de las dos unidades de negocios
en que se dividió la empresa se obtuvieron 5.028 millones de
dólares en títulos de la deuda externa –a valor nominal– y apenas 214
millones de dólares en efectivo). Esa priorización de la capitalización
de títulos por encima, incluso, de los capitales líquidos –la adjudicación
dependía de quién ofreciera un mayor valor de títulos de la deuda
externa– estaba directamente relacionada con la posibilidad de
mejorar radicalmente la relación con la banca acreedora y en ese marco,
como acaeciera en 1992, ingresar en el Plan Brady de renegociación
de la deuda.
En quinto lugar, otro de los determinantes de la significación que
asumiera la privatización de ENTel está asociado a la conjunción temporal
de dos factores decisivos: primero, el marcado deterioro del servicio
telefónico y de la propia situación económico-financiera de la
empresa –acrecentado en el período pre-privatización, una vez asumida
la decisión política de encarar la misma–; y, segundo, el tratarse
de uno de los sectores económicos que mayores posibilidades ofrecía
en cuanto a las profundas transformaciones tecnológicas en que se
hallaba inmerso. La factibilidad de acceder a una modernización y
expansión de la red telefónica básica frente a un servicio deficitario,
con amplias demandas insatisfechas, ofrecía la posibilidad cierta de
legitimar ante la sociedad el programa de privatizaciones en su conjunto.
Sin duda, la elección de ENTel como una de las primeras empresas
a privatizar no ha sido obra de la improvisación. El llamado “mascarón
de proa”65 del programa resultó decisivo en la exitosa –en lo político-
institucional– consecución de los objetivos perseguidos e incluso
allanó el camino hacia la continuidad y profundización del mismo.
Más allá de estas consideraciones introductorias, el análisis de las
problemáticas y especificidades que plantea el mercado de las telecomunicaciones
a partir de la privatización de ENTel remite a una mul-
65. Véase Abeles, M., Forcinito, K., Schorr, M. (2001), El oligopolio telefónico
argentino frente a la liberalización del mercado. De la privatización de ENTel a la conformación
de los grupos multimedia, Buenos Aires, FLACSO/UNQ/IDEP.
199
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
tiplicidad de campos de estudio de diversa y heterogénea complejidad
que, en muchos casos, trasciende los objetivos del presente trabajo.
En función de ello se opta por enfatizar el análisis de aquellos aspectos
que, desde las propias modalidades iniciales de la desestatización
de la empresa pasando por una diversa gama de modificaciones introducidas
en el marco regulador original, han ido coadyuvando a consolidar
una morfología de mercado donde el control oligopólico de
las Licenciatarias del Servicio Básico (LSB) se ha visto fortalecido a
punto tal que –una vez estructurada esa posición dominante en el
mercado ampliado de las telecomunicaciones con ventajas, entre otras,
de precedencia de difícil reversión– condicionan el actual proceso de
liberalización del mismo. En otras palabras, se considera que las modalidades
originales de la privatización de ENTel y buena parte –si no
casi toda– de las llamadas “readecuaciones” normativas y regulatorias
que las sucedieron emergen como el necesario marco de interpretación
del actual proceso de liberalización del mercado argentino de
telecomunicaciones.
Al respecto, independientemente de toda consideración sobre las
características originales, sobre las recurrentes modificaciones incorporadas
en lo relativo a la regulación tarifaria del servicio de telefonía
básica y, en buena medida como derivación de ello, las extraordinarias
y privilegiadas tasas de rentabilidad que han venido internalizando
los dos monopolios regionales (ver sección I.1.), cabe referirse, en
primera instancia, a las formas que adoptó la segmentación tanto de
ENTel como de los servicios que la misma prestaba en condiciones de
monopolio estatal.
Ello remite a la consiguiente asignación de posiciones monopólicas
(regionales, en lo que a telefonía básica se refiere, en procura de una
cierta –y, como en casi todos los casos en los que se intentó aplicar–
inocua “competencia por comparación”66), compartidas por ambos
66. La exclusividad del servicio o reserva de mercado para ambos monopolios
regionales comprendía los primeros siete años de prestación, y, de cumplimentarse
determinadas metas, la misma podía ser prorrogada por tres años adicionales. Finalmente,
como se analizará más adelante, en directa relación con la resolución judicial
definitiva de las características del Rebalanceo de las Tarifas Telefónicas (RBT) y con
el incumplimiento parcial de tales metas, dicho período de exclusividad terminó
prorrogándose por dos años (hasta noviembre de 1999).
200
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
monopolios, en lo atinente a la empresa responsable de la prestación
del servicio de telefonía internacional, télex y transmisión de datos
internacional en forma exclusiva67 como en la prestación del resto de
los servicios en competencia (télex, radiomóvil marítimo, datos nacionales,
etc.), donde las LSB operaban a través de una empresa de
propiedad compartida (Startel).
Muy particularmente en estos últimos dos casos, la literatura y las
recomendaciones internacionales en la materia que surgen aun de las
experiencias más pro-mercado o de minimización de todo tipo de regulación
pública desaconsejan tales prácticas. En el caso de los servicios
de larga distancia, donde las economías de escala se han visto
crecientemente erosionadas por el propio avance técnico, se ha tendido
a impedir que las empresas monopólicas en lo que a comunicaciones
locales se refiere puedan siquiera operar en el segmento de las
llamadas internacionales. Ello intenta impedir que, en contraposición
con lo acaecido en el ámbito local, tales firmas desplieguen prácticas
predatorias de distinto tipo68.
Por su parte, consideraciones no muy disímiles cabe incorporar
respecto al monopolio compartido en los segmentos de mercado donde
se permitía la participación de distintas empresas bajo un contexto
competitivo. En este caso, la ventaja concedida a las LSB respecto
de las restantes empresas que prestan servicios de valor agregado (transmisión
de datos, Internet, radiollamadas, etc.) deriva de la necesaria
interconexión de estas últimas con la red de enlaces fijos como única
forma de atender a sus clientes. De allí que éstas queden expuestas al
ejercicio de una serie de prácticas restrictivas (tasas excesivas o deterioro
deliberado de las condiciones de interconexión, precios
predatorios, etc.) que condicionen seriamente –o impidan, en términos
económicos– su inserción o su presencia en el mercado.
Al igual que en el caso de los consorcios que se hicieron cargo de
las empresas transportistas y distribuidoras de gas natural, en el campo
de las LSB se ha verificado –ya desde 1993, pero con una particular
intensidad en el período previo al inicio del proceso de
67. Telintar, donde ambas licenciatarias compartían las tenencias accionarias.
68. Así, por ejemplo en el caso argentino, con la complacencia (¿o complicidad?…)
oficial se llegó a prohibir el servicio de call back que permitía abaratar el
costo de las llamadas internacionales.
201
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
liberalización– un muy activo proceso de transferencias de tenencias
accionarias. El mismo presenta, respecto a aquel, marcadas similitudes
en términos de, por ejemplo, las características de los vendedores
de tales acciones así como en lo relativo a las formidables tasas de
rentabilidad financiera y patrimonial que conllevaron para quienes se
desprendieron de sus participaciones en el capital de las LSB. Sin embargo,
también cabe reconocer profundas divergencias en cuanto a
los adquirentes de tales tenencias accionarias que, en el caso de las
telecomunicaciones, pasaron a manos de quienes ya eran los socios
mayoritarios de ambas empresas monopólicas.
Al respecto, en el Cuadro Nº18 quedan de manifiesto las ganancias
patrimoniales (diferencia entre el monto de la inversión inicial y el de
la venta de la correspondiente participación accionaria) y los beneficios
corrientes (proporción de las utilidades netas de las telefónicas
que le correspondió a cada consorcista hasta el momento en que se
desprendiera de sus tenencias) de los cinco principales grupos/empresas
que, habiendo formado parte de los consorcios adjudicatarios
de la ex ENTel, vendieron sus participaciones accionarias: Sociedad
Comercial del Plata (Soldati), Inversora Catalinas (grupo Techint),
Inter Río Holding Establishment y Compañía Naviera Pérez Companc
(ambas del grupo Pérez Companc) y el Banco Morgan.
Sin duda, en términos del rendimiento anual de la inversión original
se destaca nítidamente el ejemplo de la Sociedad Comercial del
Plata, en tanto se valorizó a una tasa anual acumulativa (exorbitante)
del 82%. La diferencia que se refleja respecto a los rendimientos
–nada despreciables– de las restantes empresas analizadas (entre el
24% y el 40%, anual acumulativo), muy probablemente guarde relación
con la proximidad relativa respecto a la prevista liberalización
del mercado. De todas maneras vale resaltar ejemplos como el que
brinda Pérez Companc que, habiendo participado en los dos consorcios
adjudicatarios de los activos de la ex ENTel, obtuvo una ganancia
superior a los 1.200 millones de dólares69. El elevado rendimiento
que se constata en las inversiones analizadas no remite únicamente a
69. Como se hiciera referencia en el caso de las transferencias de las tenencias
accionarias en las empresas gasíferas, tales valores subestiman los rendimientos financieros
reales al no contemplar los correspondientes a las utilidades obtenidas con
anterioridad a la transferencia patrimonial.
202
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Cuadro Nº 18
Rendimiento anual de la inversión inicial en la adquisición de ENTel
(en u$s millones y %)
Sociedad Inversora Inter Río Compañía Banco Total
Comercial Catalinas Holding Naviera Morgan
del Plata (Techint) (Pérez Pérez
Companc) Companc
Participación accionaria 5,2 % Cointel 8,3 % Cointel 15,2% Cointel 25% Nortel 10% Nortel
Inversión inicial (I) 18 43 79 112 45 297
Venta
Fecha Julio 93 Abril 97 Febrero 97 Julio 99 Julio 99 –
Monto (II) 85 240 515 379 151 1.370
Ganancias
Total 84,7 302,2 621,3 595,4 234,2 1.838
Patrimoniales (II – I) 67 197 436 267 106 1.073
(% del total) 79,1% 65,2% 70,2% 44,8% 45,2% 58,4%
Corrientes 17,7 105,2 185,5 328,4 128,2 765
(% del total) 20,9% 34,8% 29,8% 55,2% 54,8% 41,6%
Rendimiento anual
de la inversión
Total 82,1% 40,4% 40,4% 24,1% 23,7% –
Sólo patrimoniales 66,3% 30,3% 32,4% 11,9% 11,7% –
Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO.
203
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
la subvaluación de los activos de la ex ENTel al momento de su
privatización, sino también a las elevadas rentabilidades que,
ilegalidades manifiestas70 y modificaciones en el propio marco
regulatorio de la actividad mediante, tendieron a incrementar
significativamente los márgenes de rentabilidad de las LSB.
Más allá de aquellas prebendas vinculadas a la regulación tarifaria
(incluyendo el impacto del RBT que, normativamente, debería haber
sido neutral y no lo fue ni en términos de ingresos ni mucho menos de
rentabilidades), las modificaciones que se fueron introduciendo en los
condicionantes iniciales están relacionadas, directa o indirectamente,
con la morfología del mercado; no ya el de la telefonía básica sino el de
los restantes segmentos que podrían haber introducido un mayor grado
de competencia en el mismo (muy particularmente la telefonía móvil
–celular y PCS–). A ello se le suma la inacción oficial frente al muy
acelerado proceso de fusiones y adquisiciones de empresas que se manifestó
en los segmentos conexos del mercado de telecomunicaciones
(transmisión de datos, Internet, televisión por cable, etc.).
Al respecto cabe referirse, en primer lugar, a los ejemplos que emanan
del servicio de telefonía móvil, PCS, Internet y televisión por
cable, donde el gobierno por acción u “omisión” también favoreció la
consolidación del por demás elevado grado de concentración original
de la oferta de servicios de telecomunicaciones.
En efecto, ya en 1993, el gobierno otorgó a Telefónica y a Telecom
la posibilidad de operar la segunda banda de frecuencia del servicio
de telefonía celular en el Área Múltiple Buenos Aires (AMBA) a través
de la empresa Miniphone, donde operaba desde 1988 la Compañía de
Radiocomunicaciones Móviles Movicom. A su vez, en 1996, luego de
licitada una banda de frecuencia para operar el servicio de telefonía
celular en el interior del país (adjudicada a la Compañía de Teléfonos
del Interior, CTI71 ), se les concedió a las LSB la posibilidad de operar
el servicio de telefonía celular a través de Unifón (Telefónica) y Telecom
Personal (Telecom) en las regiones Sur y Norte del interior, respectivamente
(las mismas regiones en las que, mientras durara el período
de exclusividad, detentaban una posición monopólica).
70. Como la indexación de las tarifas por el IPC de los EE.UU.
71. CTI es un consorcio conformado por las estadounidenses GTE y AT&T, y el
grupo local Agea/Clarín.
204
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Años después se manifiesta un fenómeno semejante en el marco
de las concesiones vinculadas a la prestación del servicio PCS, del
cual las LSB estaban originalmente excluidas. En efecto, en 1997, con
la sanción del Decreto Nº92/97 (el mismo por el cual se instrumentó
el RBT) se llamó a Concurso Público Nacional e Internacional para la
adjudicación de dos licencias del sistema de comunicaciones personales
en el AMBA y en el interior del país, quedando expresamente
excluidas tanto las LSB como sus empresas vinculadas. Sin embargo,
dicho proceso de licitación se vio interrumpido por las acciones judiciales
iniciadas por Telefónica de Argentina y por su empresa controlada
Telefónica Comunicaciones Personales Unifón. Como
consecuencia de dichas acciones judiciales se decidió modificar el diseño
original del concurso (Decreto Nº266/98) estableciendo un nuevo
reglamento a partir del cual ambas Licenciatarias, así como las
empresas de telefonía celular, podrían participar del proceso de licitación.
Por otro lado, en junio de 1999 el gobierno adjudicó las cuatro
licencias para prestar el servicio de comunicaciones personales (PCS)
tanto en el AMBA como en el interior del país. En el AMBA resultaron
adjudicatarios de las dos bandas de mayor frecuencia un consorcio
liderado por Telefónica de Argentina y Telecom Argentina72, y otro
encabezado por la estadounidense GTE (asociada, en CTI, al grupo
local Agea/Clarín). Asimismo, tanto a Movicom como a Miniphone se
les otorgaron, tal como lo establecía el Pliego, las dos bandas de menor
capacidad de frecuencia. En el interior del país se dieron en concesión
dos licencias en cada una de las dos regiones. En la región
Norte Movicom y Telefónica se adjudicaron las dos bandas de frecuencia
concesionadas, mientras que CTI y Telecom Personal recibieron
las dos bandas de menor ancho de frecuencia. En la región Sur,
por su parte, las adjudicatarias fueron las empresas Movicom y Telecom,
mientras que las dos bandas de menor frecuencia fueron asignadas a
Telefónica Comunicaciones Personales Unifón y CTI.
De esta manera, en las licitaciones del PCS se ve replicado el mismo
fenómeno constatado en el proceso de concesiones que sucediera
en el ámbito de telefonía móvil celular. Si se tiene en cuenta que el
72. A partir de esta adjudicación, las licenciatarias del servicio telefónico básico
tuvieron que disolver su vínculo con Miniphone.
205
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
PCS brinda la posibilidad de prestar el servicio telefónico local por
una vía alternativa a la red de enlaces fijos y que los principales beneficiados
por el proceso licitatorio fueron los actores preexistentes, resulta
claro que como resultado de dicho proceso se han elevado las ya
importantes barreras al ingreso al mercado incrementando, en consecuencia,
la posición dominante de -sobre todo, pero no exclusivamente-
las LSB. De esta manera se obstaculizó un importante
mecanismo que hubiera permitido introducir cierta presión competitiva
sobre el mercado, lo cual podría haber posibilitado, en alguna
medida, acotar el poder de mercado de los holdings predominantes.
En todo caso, resulta elocuente cómo la estructura de mercado que
emerge a raíz de la privatización de ENTel en conjunción con la lógica
subyacente a la concesión de licencias en el segmento de telefonía
móvil, tanto en celular como en PCS, se erige como obstáculo importante
para la introducción de competencia una vez finalizado el período
de exclusividad.
Como se señalara precedentemente, el otro componente esencial
de la consolidación del poder hegemónico en el mercado está asociado
a la inacción oficial frente a la expansión de las principales empresas
del sector hacia los segmentos contiguos del mercado desde los
que, potencialmente, también se puede –o podría– introducir cierto
grado de competencia en el mismo.
En efecto, muy particularmente a partir de 1997 y ante la proximidad
de la liberalización del mercado se verificó una intensa ola de
fusiones y adquisiciones de empresas, particularmente en sus segmentos
conexos (Internet, televisión por cable, transmisión de datos, etc.).
En este sentido, se constata la existencia de tres grandes holdings con
un elevado poder de mercado -el liderado por Telecom Italia y France
Telecom, el encabezado por el CEI Citicorp Holdings (CEI) y Telefónica
Internacional (TISA), y aquel conformado en torno al grupo Agea/
Clarín- que protagonizaron la mayor parte de las fusiones y/o adquisiciones
de empresas registradas, no casualmente, con anterioridad a la
demorada sanción de la Ley de Defensa de la Competencia en 1999.
En ese marco, el Cuadro Nº19 sintetiza la conformación del mercado
ampliado de las telecomunicaciones en la Argentina y la participación
decisiva de unos pocos agentes que de hecho tienen una
presencia hegemónica en la mayor parte de los segmentos del mercado
ampliado de las telecomunicaciones.
206
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Cuadro Nº 19
Posicionamiento de los conglomerados liderados por Telecom Italia-France Telecom,
CEI Citicorp Holdings-Telefónica Internacional, Agea/Clarín y Bell South-Movicom
en el mercado local de telecomunicaciones (fines de 1999)
Servicio prestado Telecom Italia- CEI Citicorp Holdings – Agea/Clarín Bell South-
France Telecom Telefónica Movicom
Internacional (1)
Telefonía básica ****
Llamadas internacionales Tr ansmisión de datos (2) Telefonía celular Comunicaciones satelitales (3) Televisión por cable ***
Servicio de comunicaciones personales ****
Televisión abierta **
Producción de contenidos (4) Radiodifusión (1) Telefónica Internacional y el CEI Citicorp Holdings disolvieron su vínculo societario en numerosas empresas (Telefónica de Argentina SA,
Cablevisión SA, Telefé SA, etc.).
(2) Incluye transmisión de datos a través de Internet.
(3) Tanto el CEI Citicorp Holdings como Telefónica Internacional poseen, a través de Telefónica de Argentina SA, una participación residual
(0,205%) en Intelsat, con lo cual su participación en este segmento del mercado debe ser relativizada.
(4) Cabe señalar que si bien el holding liderado por Telecom Italia y France Telecom no posee empresas vinculadas a la producción de datos,
algunas de sus empresas que prestan el servicio de transmisión de datos se dedican a la elaboración de contenidos.
Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO.
207
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
En contraposición a la experiencia internacional, donde las políticas
de defensa de la competencia y de regulación de la estructura de
los mercados nacionales de telecomunicaciones adquieren una importancia
creciente, en el ejemplo argentino las acciones u omisiones
en la materia han terminado por hacer viable la consolidación de una
morfología de mercado que, naturalmente, conspira contra las proclamadas
ventajas que devendrían del proceso de liberalización del mercado
en términos de introducir una dinámica competitiva en el mismo,
dadas las restricciones estructurales al ingreso de potenciales competidores
una vez que concluyó –en 1999– el período de exclusividad.
Por el contrario, además de convalidar el poder de mercado de las
LSB, terminó por convalidarse la extensión de sus posiciones dominantes
al conjunto del mercado ampliado de las telecomunicaciones.
En tal sentido, por demás condicionada en lo estructural –donde
no cabe la posibilidad de confundir “casualidad” con “causalidad”–,
se inscribe la sanción del Decreto Nº264/98 por el que se estableció el
“Plan de Liberalización de las Telecomunicaciones”, cuya implementación
efectiva y gradual se inició en noviembre de 1999 (al concluir
el período de exclusividad).
Nuevamente, el análisis detallado de las formas bajo las que se ha
ido instrumentando dicha liberalización del servicio excede holgadamente
los objetivos del presente trabajo. Al respecto, cabe resaltar
algunos de esos condicionantes que limitan o restringen seriamente
su efectividad real y, por último, remarcar ciertas peculiaridades en
cuanto a sus efectos reales y/o potenciales sobre la dinámica competitiva
(¿u oligopólica?…) del mercado.
De allí que, en primer lugar, correspondería remarcar las características
que adoptó en su momento (1997) el RBT que, al disminuir
las tarifas correspondientes a las llamadas interurbanas e internacionales
(las que presentan una mayor elasticidad-precio y, en el segundo
caso, están mucho más expuestas a la competencia internacional)
y encarecer las urbanas (las más inelásticas) al tiempo que se
incrementaron las residenciales respecto a las comerciales, tendió a
configurar una estructura de precios relativos que posibilitó a las LSB
posicionarse estratégicamente ante la por entonces futura apertura
del mercado a la competencia (que, como lo ha demostrado la experiencia
reciente, ha tenido lugar fundamentalmente en el segmento
no residencial de larga distancia). Es decir, a partir del abaratamiento
208
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
de las tarifas del segmento más competitivo del mercado, el rebalanceo
supuso un incremento de las barreras a la entrada al segmento de
larga distancia, el menos cautivo del mercado, y el encarecimiento de
las tarifas de aquel segmento en el que, más allá de la desregulación,
resultará más dificultosa la introducción de competencia efectiva. La
posibilidad de recurrir a subsidios cruzados supone, a la vez (para las
LSB), una ventaja adicional respecto a cualquier potencial entrante en
algún segmento específico del mercado.
En segundo lugar, como fuera señalado, la concesión de licencias a
las LSB tanto en el ámbito de la telefonía básica como en el campo del
PCS (principal sustituto tecnológico para prestar el servicio básico
telefónico a escala local) coadyuvó a incrementar sustancialmente las
ya de por sí elevadas barreras a la entrada al mercado. A pesar de que
originalmente no podían participar en tales licitaciones, el ingreso de
las LSB no hizo más que imponer restricciones adicionales al impedir
–en lo económico– el ingreso de firmas potencialmente competitivas.
En tercer lugar, la demorada sanción (ocho años de tratamiento
parlamentario de diversos proyectos de ley, demora no ajena al ejercicio
de lobbying principalmente por parte de las LSB, entre otras) de
una nueva legislación de Defensa de la Competencia (Ley Nº25.156),
que se concretó recién en 199973 cuando el proceso de fusiones y
adquisiciones en el mercado ampliado de las telecomunicaciones ya
había alcanzado niveles extremos, devino en la inacción oficial frente
a una dinámica en materia de centralización del capital que, en lo
sustantivo, apuntaba a consolidar posiciones de mercado frente a la
futura liberalización del mismo.
Finalmente, la definición de los términos en que se regularía la
competencia en relación con, entre otros aspectos, las formas de promover
la migración de los usuarios entre los operadores y la fijación
de los precios de interconexión contribuyó a elevar artificialmente las
barreras de ingreso al mercado, acentuando las “ventajas de precedencia”
de los operadores preexistentes en detrimento de los potenciales
ingresantes. Al respecto, basta con resaltar la falta de
73. La misma incorporó el control de las fusiones y adquisiciones; aspecto decisivo
en materia de defensa de la competencia, que no era contemplado en el Decretoley
Nº22.262 de 1980 (vigente hasta la sanción de la Ley Nº25.156)
209
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
implementación de un mecanismo de selección por discado directo
de los operadores de larga distancia (multicarrier), la no obligatoriedad
de aplicar la portabilidad de los números telefónicos por parte de
las empresas (por esto se entiende que en caso de que el usuario decida
cambiar de compañía se le debe garantizar que no perderá su número
telefónico) y la fijación de precios y condiciones de interconexión
discriminatorias para los nuevos entrantes. La conjunción de todo lo
anterior limitó significativamente la migración de los usuarios entre
las distintas compañías y en consecuencia el desenvolvimiento competitivo
del mercado.
La política de liberalización del mercado instrumentada bajo la
administración Menem no experimentó modificaciones sustantivas
durante el breve gobierno de la Alianza, si bien esta última flexibilizó
los requerimientos establecidos para acceder a las licencias nacionales
de telecomunicaciones (fundamentalmente, vía la supresión de la
segmentación entre los distintos tipos de servicios y de los requerimientos
de infraestructura propia preexistentes y la fijación de menores
niveles de patrimonio para acceder a las licencias). En continuidad
con la etapa previa, tampoco se estableció como obligatoria la reventa
de servicios a precios regulados por parte de Telefónica y Telecom
(medida que resultaba central en función del control que ejercen las
empresas sobre las denominadas facilidades esenciales). Por otro lado,
la administración de De la Rúa tampoco logró imponerle a las telefónicas
líderes la obligatoriedad de instrumentar la portabilidad de los
números telefónicos.
En definitiva, la política de liberalización del mercado argentino
de telecomunicaciones ha constituido, en muy diversos sentidos, un
caso inédito a nivel internacional en tanto ha tendido a promover, a
diferencia de lo que sugiere toda la literatura especializada en el tema
y las experiencias reguladoras de otros países que han promovido la
competencia en sus respectivos mercados, fuertes asimetrías
reguladoras tendientes a favorecer a las empresas preestablecidas en
lugar de potenciar las posibilidades de nuevos competidores. En este
sentido se han mantenido, e incluso acrecentado, la regresividad
distributiva que subyace al nivel y estructura tarifarias heredadas del
período monopólico, las ganancias extraordinarias de las empresas y
el poder de mercado de los principales actores del sector. En el ámbito
de la telefonía local, especialmente en el segmento residencial, la com210
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
petencia aún no tuvo lugar y se manifiesta una suerte de distribución
concertada del mercado –con una muy escasa incidencia en el nivel
de los precios abonados por la mayoría de los usuarios–. Sólo los consumidores
intensivos del servicio de larga distancia –en especial las
grandes empresas– se han beneficiado en alguna medida con el ingreso
de nuevas compañías. En otros términos, la “liberalización” del
mercado local de telecomunicaciones sólo ha planteado beneficios para
los abonados del segmento corporativo (esto es, para los clientes de
las empresas telefónicas y no para los usuarios).
Ferrocarriles
Al igual que en los casos de las privatizaciones de ENTel y de Aerolíneas
Argentinas, los primeros proyectos de privatización de las líneas
ferroviarias se remontan a la última administración del partido
radical. En efecto, hacia fines de 1987 se propuso la segmentación de
Ferrocarriles Argentinos (FA) a partir de la creación de unidades de
negocios para la infraestructura sectorial, al tiempo que los talleres de
reparación quedarían bajo la órbita pública. En cuanto a esas unidades
de negocio se planteaba la diferenciación de: a) transporte ferroviario
de cargas, b) el interurbano de pasajeros y c) el metropolitano
de pasajeros. En los tres casos, la estructura del capital que emergería
de la privatización debía responder a la siguiente conformación: 51%
en manos del capital privado, 20% para los trabajadores del sector y el
29% restante quedaría en manos del Estado. Al igual que en los demás
intentos de privatización del radicalismo, los mismos se vieron truncados
–en este caso el tema ni siquiera llegó a tomar estado parlamentario–
por la fuerte oposición de los mismos actores (el partido de
oposición, en este caso los sindicatos del sector y los propios proveedores
de la empresa monopólica estatal) que, al igual que en los casos
de ENTel y de Aerolíneas Argentinas, impidieron la privatización parcial
de FA.
A poco del cambio de Administración gubernamental (mediados
de 1989), y casi en forma contemporánea con la sanción de la Ley
Nº23.696 de Reforma del Estado (agosto de 1989), el Decreto Nº666/
89 (sancionado en setiembre) fijó las primeras pautas generales para
la reforma del sistema ferroviario así como las modalidades que adop211
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
taría la privatización de la empresa a partir de la incorporación de
capital privado de “riesgo”74. Al respecto, en dicho decreto se definen
las modalidades de segmentación de la empresa F.A., por un lado, y de
concesión de los servicios, por otro, como los mecanismos más propicios
para atraer al capital privado. En el primer caso, ello suponía el
reconocimiento implícito de la imposibilidad de que los inversionistas
privados pudieran tener interés en hacerse cargo de una empresa de la
envergadura de F.A.; en el segundo, como una forma de que el ingreso
del capital privado al sector no conllevara la realización inicial de erogación
de capital alguna para los inversionistas. Se trató, en ambos
casos, de generar las condiciones necesarias como para tornar atractiva
la operación ferroviaria para el capital privado.
Antes de precisar las principales características que emanan de ese
primer decreto vinculado a la privatización de F.A., cabe incorporar
un muy breve comentario sobre la significación político-institucional
que conllevó, en su momento, la decisión de transferir al capital privado
la red ferroviaria nacional.
La casi contemporaneidad entre la sanción de la Ley de Reforma
del Estado y el inicio del proceso de privatización de F.A. remite,
necesariamente, a una breve digresión analítica en torno a la trascendencia
que el mismo asumía en la estrategia político-institucional
de la administración de Menem. Sin duda, en su momento tal
privatización se constituyó en emblemática del programa en su conjunto.
El marcado y continuo desmejoramiento en la prestación de
los servicios de carga y de pasajeros, y el persistente y creciente déficit
que debía ser soportado por el fisco (próximo a los 400 millones de
dólares al año) llevaron a tomar el tema de los ferrocarriles como un
caso paradigmático en términos del Programa de Privatización, por
lo menos en lo referido a la consecución de algunos de los principa-
74. Tal celeridad en formular y encarar el programa de privatizaciones se vio
alentada –si no promovida– por el creciente interés que, hacia fines de los años ochenta,
demostraba un importante conjunto de grupos privados en determinados tramos de
la red ferroviaria. Al respecto, el ejemplo más ilustrativo lo ofreció el ramal Rosario-
Bahía Blanca que, al atravesar la principal zona cerealera del país (en la zona de
influencia de tal corredor se genera casi el 60% de la producción agropecuaria) y
conectarla con los principales puertos de exportación (Bahía Blanca y Rosario) despertaba
una fuerte atracción para el capital privado contextualizada por la propia
dinámica que, en esos años, asumían las exportaciones de granos y cereales del país.
212
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
les objetivos proclamados por el mismo (suprimir de la incidencia
del déficit fiscal que generaba la empresa y mejorar la calidad del
servicio ofrecido).
Es en ese marco donde se inscriben las principales disposiciones
emanadas del Decreto Plan Nº666/89. En el mismo se fijaron tres distintos
campos de acción: la concesión de ramales al capital privado
bajo el sistema de licitación pública, la provincialización y/o municipalización
de determinados tramos, y el cierre de aquellos ramales
que no resultaren atractivos para el sector privado ni de interés para
las provincias o jurisdicciones que pudieran estar involucradas. Asimismo,
en dicho plan se dispuso cuáles iban a ser los primeros llamados
a licitación bajo el sistema de concesión: el corredor Bahía
Blanca-Rosario y el ramal Delta-Borges.
En el primer caso, el corredor Rosario-Bahía Blanca incluye unos
5.200 km de vías de trocha ancha pertenecientes a los ferrocarriles
Sarmiento, Mitre y Roca, que comprende las provincias de Buenos
Aires, Santa Fe, La Pampa y Córdoba. Al respecto se fijó que el concesionario
debía realizar las inversiones necesarias para adecuar la infraestructura,
reparar el material rodante y agregar nuevo material,
equipar talleres y demás instalaciones auxiliares, proveer nuevos sistemas
de comunicaciones y señalizaciones. En noviembre de 1989 se
realizó el llamado a licitación pública internacional. El 9 de octubre
de 1990, por Resolución Nº652/90 del Ministerio de Obras y Servicios
Públicos se preadjudicó la licitación a la oferta presentada por el
consorcio integrado por Techint Cía. Técnica Internacional S.A., EACA
Empresa Argentina de Cemento Armado S.A. de Construcciones,
Gesiemes S.A., Chase Manhattan Investments Argentina S.A., Riobank
International, Sociedad Comercial del Plata e IOWA Interstate Railroad,
la que finalmente se hizo cargo de la administración de dicho corredor
a principios de noviembre de 1991.
Por su parte, el ramal Delta-Borges que comprende un total de 15
km correspondiente al tramo Bartolomé Mitre-Delta, que fuera clausurado
en 1961, recorre una zona costera de alto potencial comercial
y turístico a través de los partidos bonaerenses de Vicente López, San
Isidro, San Fernando y Tigre. Fue transferido en diciembre de 1990 a
la empresa Sociedad Comercial del Plata S.A.
El proceso de privatización de Ferrocarriles Argentinos tomó un
nuevo impulso en 1990, cuando se fijaron algunos de los criterios
213
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
rectores que, con ciertos matices, pasarían a sustentar las modalidades
diferenciales bajo las que se haría efectiva la transferencia operativa
de los servicios ferroviarios al sector privado. Se trata, fundamentalmente,
de la aplicación de distintos criterios de concesión según se
trate del transporte ferroviario de pasajeros o de cargas. Así, a título
ilustrativo, una primera diferenciación radica en que mientras en el
primer caso se priorizaría la solicitud de un menor monto de subsidio
como criterio de selección de las ofertas, en el caso del transporte de
carga el monto del canon ofrecido al Estado constituía, entre otros,
uno de los ítem fundamentales al momento de asignar puntaje a las
ofertas de los consorcios que se presentaran en cada una de las
licitaciones.
Así, en el ámbito de las líneas ferroviarias de pasajeros y a los efectos
de encarar la privatización de los consiguientes servicios en el área
metropolitana (provincialización y municipalización mediante), se
decidió la creación de una empresa independiente de Ferrocarriles
Argentinos: Ferrocarriles Metropolitanos S.A. (FEMESA). Éste quedó
a cargo del servicio en dicha área y de la privatización bajo concesión
de los mismos en condiciones diferentes a las correspondientes a los
ferrocarriles de carga.
En efecto, como se señaló, la red urbana y suburbana de pasajeros
se ofreció en concesión a quienes pidieran el menor monto de subsidio
estatal (asumiendo que sólo a partir de subsidiar la actividad podría
contarse con interesados privados) para realizar las inversiones
necesarias y mantener el servicio en condiciones operativas (a la vez,
el concesionario podía solicitar la clausura de ramales y estaciones).
Al respecto cabe hacer notar que, originalmente, hasta el momento
de las concesiones el aporte estatal a las empresas concesionarias en
concepto de subsidios se ubicaba en el orden de los 110 millones de
dólares al año. Tal subsidio estatal está destinado a cubrir incluso los
posibles déficit operativos de los prestatarios privados así como, esencialmente,
las inversiones requeridas para el mantenimiento y renovación
de la infraestructura y el conjunto de las instalaciones cedidas
en la concesión.
Esta red de transporte ferroviario de pasajeros se dividió en siete
bloques-áreas (coincidentes, en general, con la anterior segmentación
por líneas de la gestión pública con la excepción del Urquiza que se
unió con Subterráneos de Buenos Aires), los que fueron licitados en
214
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
tres etapas. En una primera instancia, se licitaron las líneas del Mitre,
Sarmiento, Urquiza, Subterráneos de Buenos Aires y Premetro. En una
instancia posterior, las líneas del Roca y el San Martín, y, por último, las
líneas Belgrano Norte y Belgrano Sur. Se dispuso asimismo que los consorcios
interesados podían participar en todas las licitaciones, pero un
mismo consorcio no podía resultar adjudicatario de la totalidad de la red.
El proceso de selección y adjudicación se vio enfrentado a pronunciadas
demoras derivadas, en la generalidad de los casos, de
cuestionamientos e impugnaciones de diversas características presentadas
por los distintos consorcios que se presentaron en tales
licitaciones. Recién en mayo de 1995, con la transferencia de las líneas
Mitre y Sarmiento a Trenes de Buenos Aires S.A. se concluyó con
la privatización de los servicios ferroviarios de pasajeros en el área
metropolitana. En general, las concesiones fueron por diez años de
plazo, prorrogables por otros diez. La única excepción la brinda el
ramal Urquiza-Subterráneos de Buenos Aires cuya concesión se otorgó,
originalmente, por 20 años también prorrogables.
En el Cuadro Nº20 se presentan los consorcios (y la conformación
empresaria de los mismos) que resultaron adjudicatarios de la concesión
de las distintas líneas. Un hecho por demás destacable se vincula
con tal configuración empresaria, en tanto en general confluyen grandes
conglomerados locales vinculados a la construcción (como Benito
Roggio e hijos), proveedores locales e internacionales de equipos y
de material rodante ferroviario75, y, por último, como fenómeno paradigmático
en el plano regulador, por las principales cámaras empresarias
del autotransporte de pasajeros que, así, vieron consolidar su poder
oligopólico sobre el mercado ampliado del transporte de pasajeros76.
75. Como se señaló, buena o gran parte de la inversión en los ramales ferroviarios
de pasajeros es financiada en última instancia por el propio Estado. La incorporación
de los proveedores de tales equipos no resulta en tal sentido casual. La posibilidad de
recurrir a prácticas de sobrefacturación (facilitada por los escasos controles públicos)
se constituyó, en última instancia, en un elemento decisivo y explicativo de esa generalizada
inserción de tales proveedores en la totalidad de los consorcios adjudicatarios.
Ello se ha visto agravado, en muchos casos, ante la inacción oficial en cuanto al
cumplimiento de los regímenes del compre y contrate nacional.
76. En tanto han pasado a controlar también a uno de sus principales segmentos
como es el ferroviario, que cuenta con subsidios que comprenden, incluso, la cobertura
de los costos operativos.
215
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Así, por ejemplo, en el caso de la línea Roca (Trainmet –TMB–) donde
una de las estaciones de mayor importancia por el número de pasajeros
transportados es la de la ciudad de La Plata, uno de los principales
accionistas es precisamente quien controla las firmas Río de la Plata y
Costera Criolla que, a su vez, tienen el monopolio del autotransporte
que une a Buenos Aires con La Plata. Por su parte, tanto la FATAP
(Federación Argentina del Transporte Automotor de Pasajeros) como
CEAP (Cámara de Empresas de Autoptransporte de Pasajeros)77
nuclean a la mayor –o a la casi totalidad– de las líneas de autotransporte
de pasajeros, al tiempo que participan en los consorcios adjudicatarios
de la líneas ferroviarias de pasajeros.
En otras palabras, la inexistencia de preocupación alguna por la
regulación de la propiedad favoreció –o incluso indujo– procesos de
integración horizontal, donde en uno de los segmentos –el ferroviario,
que cuenta con subsidios públicos– tienen una participación
accionaria relevante quienes controlan el “potencialmente” competitivo
autotransporte de pasajeros.
En cuanto al transporte ferroviario de cargas, la concesión de los
servicios resultó en general menos traumática que la correspondiente
al de pasajeros, en la que el carácter subsidiado de la actividad atrajo
intereses empresarios mucho menos expuestos al riesgo que en el caso
del mercado de cargas que, al momento de las privatizaciones, se encontraba
en franca desventaja económica frente al transporte vial.
Así, en términos generales, los rasgos centrales de las concesiones
ferroviarias en lo referido a las líneas de transporte de cargas fueron
los siguientes:
– la transferencia de los servicios se realizó mediante la cesión temporal
de los derechos de uso. Se trató, en otras palabras, de la concesión
de los servicios por un período de 30 años con opción a
diez años adicionales. En tal sentido, tanto la infraestructura como
el material rodante y equipos fueron cedidos al concesionario que,
obviamente, debe devolverlos al momento de la conclusión de la
77. La empresa Comentrans que participa en los consorcios adjudicatarios de las
líneas Urquiza y Subterráneos así como en la Mitre y Sarmiento es, en realidad, un
consorcio de empresas de la Cámara de Empresas de Autotransporte de Pasajeros
(CEAP).
216
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Cuadro Nº 20
Ferrocarriles interurbanos de pasajeros. Líneas concesionadas
e integración de los consorcios adjudicatarios
Líneas Concesionario Empresas
Urquiza y Metrovías. Benito Roggio
Subterráneos Cometrans
Burlington Northern Rairlroad (USA)
Morrison Knudsen Rail Corp. (USA)
S.K.S.
Burlington Northern (USA, op. técnico)
Transurb Consult (Bélgica, op. técnico)
Belgrano Norte Ferrovías Devi Construcciones
Transporte Automotor de Cuyo
Kantek
Seminara
Graglia y Pico Consultores Asociados
Caminhos de Ferro Portugueses
(Port., operador técnico)
Belgrano Sur Trainmet (TMB) FATAP (autotransportistas de pasajeros)
Ormas
Materfer
Román Marítima
EACSA
DGT Electrónica
Cominter S.A.
Trainmet
Toronto Transit Comission, Toronto
Transit Consult (Canadá), JARTS
(Japón), Transit Services Inc
(op.técnico)
San Martín Trainmet (TMB) IDEM
Roca Trainmet (TMB) IDEM
Mitre y Trenes de Buenos Benito Roggio
Sarmiento Aires (TBA) Cometrans
Burlington Northern Rairlroad (USA)
Morrison Knudsen Rail Corp. (USA)
S.K.S.
Burlington Northern (USA, op. técnico)
Transurb Consult (Bélgica, op. técnico)
Mitre (Ramal Tren de la
Delta-Borges) Costa S.A. Sociedad Comercial del Plata
Fuente: Elaboración propia en base a información de FEMESA
217
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
concesión. El concesionario quedó a cargo de la explotación total
del servicio incluyendo el mantenimiento de la infraestructura y el
material rodante, la operación técnica, administrativa y comercial.
– Pese a ser el titular de los activos, la empresa Ferrocarriles Argentinos
no tiene intervención alguna ya que las concesiones fueron
otorgadas directamente por el Ministerio de Economía y Obras y
Servicios Públicos que, en principio, preveía la constitución de dos
comisiones de regulación y control (más adelante se retoma este
último tema).
– Uno de los elementos básicos a considerar al momento de la licitación
es el que deviene del plan de inversiones propuesto por cada
uno de los consorcios. Al respecto, como surge del propio llamado
licitatorio, el concesionario debía implementar un plan de inversiones
obligatorio (fijado en los propios pliegos de la licitación) y,
a la vez, proponer otra serie de inversiones a ser evaluadas por el
Estado. Si bien el plan finalmente acordado por las partes podía ser
renegociado cada cinco años, el concesionario se obligó a mantener
la infraestructura objeto de la concesión en condiciones
operativas mínimas.
– El concesionario no asumió obligaciones de “servicio público”, aunque
sí debía aceptar las restricciones impuestas por el Estado en
materia tarifaria. Al respecto, se estableció un cuadro de tarifas
máximas sujeto a aprobación gubernamental; aunque de todas
maneras esas tarifas se ubicaban –y se siguen situando– muy por
encima de las de mercado (dada la presión ejercida por el costo de
los fletes del transporte vial de cargas).
– A diferencia de las concesiones de las líneas de transporte de pasajeros,
el Estado no se comprometió a otorgar ningún tipo de subsidio;
por el contrario, es el concesionario el que asumió el pago de
un canon anual en concepto de usufructo de los bienes
concesionados. Además, en caso de rescisión del contrato de concesión
por iniciativa del concesionario, éste perdería el monto de
garantía (si bien podría llegar a recuperar entre el 50% y el 60% de
la inversión efectivamente realizada).
En ese marco, la selección y adjudicación de los concesionarios se
realizó mediante un sistema de puntaje de las ofertas, en el que se
tuvo en cuenta los antecedentes del operador ferroviario, el monto
218
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
comprometido de inversiones, la cantidad de personal ferroviario incorporado
y, fundamentalmente, el canon ofrecido al Estado.
A diferencia de las líneas del ferrocarril metropolitano, los corredores
de transporte de cargas sufrieron mucho menos inconvenientes
en el proceso licitatorio. Así, más allá del Corredor Rosario-Bahía
Blanca –el primero en ser privatizado–, las restantes líneas (Mitre,
San Martín, Urquiza y Roca) fueron transferidas al sector privado
entre fines de 1992 y fines de 1993. Sólo en el caso del Belgrano, que
comunica el noroeste del país con Chile y Bolivia, se vieron frustrados
los tres llamados a licitación por falta de interesados. De allí que
se decidió crear (en 1993, por Decreto) la Empresa Ferrocarril General
Belgrano, independiente de Ferrocarriles Argentinos, a fin de
operar dicho servicio y realizar aquellas inversiones que fueran requeridas
para que dicho ramal resultare atractivo para el sector privado.
Sin embargo, ante el desinterés privado, en julio de 1997 se
decidió transferirlo a la Unión Ferroviaria, principal gremio del sector,
asignándole un subsidio –para el año 1997– de 44,3 millones de
pesos.
Los consorcios adjudicatarios de los distintos ramales (ver Cuadro
Nº21) nuclean a algunos de los principales conglomerados empresarios
locales, como Techint (Rosario-Bahía Blanca), Pescarmona (Buenos
Aires al Pacífico y Mesopotámico), Aceitera General Deheza
(Nuevo Central Argentino), Loma Negra (Ferrosur Roca). Con la salvedad
del conglomerado Techint, en la casi totalidad de los restantes
casos queda de manifiesto un nítido intento empresario de integración
vertical con las actividades centrales de los respectivos grupos
empresarios. Como fuera señalado en más de una oportunidad, la
despreocupación oficial por la regulación de la propiedad de las empresas
privatizadas queda nuevamente de manifiesto aunque, en este
caso, los objetivos de integración vertical pudieran no afectar, como
sucediera en otros ejemplos, el desempeño más o menos competitivo
del mercado –en el ejemplo de referencia, la competencia impuesta
por el transporte vial de cargas conspiró seriamente contra la posibilidad
del ejercicio de prácticas anticompetitivas–.
Sin duda, el proceso de privatización de los ferrocarriles resultó
mucho más dificultoso de lo previsto originalmente, en especial en lo
referido a aquellos orientados al transporte de pasajeros. Paradójicamente,
la celeridad que se le quiso imprimir a dicho proceso derivó
219
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Cuadro Nº 21
Ferrocarriles interurbanos de cargas. Líneas concesionadas e integración
de los consorcios adjudicatarios
Líneas Concesionario Empresas
Corredor Rosario- Ferroexpreso Techint
Bahía Blanca Pampeano (FEPSA). Riobank International
Chase Manhattan Bank
Gesiemens
Soc. Comercial del Plata
Iowa Interstate Rairlroad
E.A.C.A.
Union Pacific (operador USA)
General Mitre Nuevo Central Aceitera General Deheza S.A.
Argentino (NCA) Banco Francés del Río de la Plata
Román Marítima
Asociación de Cooperativas Argentinas
Montana Rail Link
Anacostía and Pacific
R.B.C. de USA
General Roca Ferrosur Roca Loma Negra
Decavial
Petroquímica Comodoro Rivadavia
Acindar
Banco Francés del Río de la Plata
Asociación de Cooperativas Agrarias
CANAC (operadora técnico de Canadá)
General San Buenos Aires Industrias Metalúrgicas Pescarmona
Martín y remanen- al Pacífico (BAP) Román Marítima
te del Sarmiento Traspelt
G.H.Bunge
Conrail
Rairlroad Development Corporation
(USA, Op. técnico)
Gral. Urquiza Ferrocarril Industrias Metalúrgicas Pescarmona
Mesopotámico Olimatic
Alesia
Petersen Thiele y Cruz
Conrail
R.D.C. (USA, operador técnico)
Fuente: Elaboración propia en base a datos periodísticos.
220
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
incluso, entre otras cosas, en demoras significativas en la transferencia
de los servicio al sector privado. Ello no está disociado de la desatención
que en principio mereció el tema regulador, tanto en lo
referido a la configuración del esquema de las privatizaciones como
en particular ante la demora –y las discontinuidades posteriores– en
la constitución de un órgano regulador del sector, el que como tal
debía contemplar el plano tarifario así como también la calidad de los
servicios ofrecidos.
En el primer caso, y con serios matices y especificidades, podría
considerarse que se trata de una regulación por “precios tope” que
en el ámbito del servicio ferroviario de pasajeros presenta ciertas
particularidades. Mientras en el caso del transporte de carga los precios
reales se ubicaron en general por debajo de los topes fijados
(dada la señalada competencia con el transporte automotor de carga),
en el caso de los de pasajeros se registraron situaciones muy
diversas en tanto los ajustes se hicieron efectivos por secciones o
tramos y con discrepancias según sea la línea ferroviaria. En términos
generales y dadas las dificultades casi insalvables de acceder a
una tarifa media por pasajero/km transportado, las evidencias disponibles
–muy difíciles de homogeneizar con un mínimo rigor analítico–
denotan que los incrementos registrados hasta mediados de
2001 se ubican muy por encima de las variaciones del IPC78. Un
fenómeno digno de ser destacado que conspira contra esa posibilidad
de acceder a un análisis riguroso de la evolución de la tarifa
media del transporte ferroviario de pasajeros, remite a ciertas peculiaridades
de la administración privada de los ferrocarriles de pasajeros.
En tal sentido, y a simple título ilustrativo, basta señalar que,
por ejemplo, la tarifa básica sujeta a regulación es la referida al viaje
de “ida” solamente, al tiempo que es de libre fijación del concesionario
las tarifas de los viajes de “ida y vuelta”, los servicios diferenciales
y los de los abonos. Asimismo, el abono mensual comprendía,
78. Ello adquirió particular intensidad ante los aumentos concedidos en el marco
de opacas renegociaciones contractuales que en la mayoría de los casos devinieron en
la intervención de la justicia que incluso, en muchos de ellos, prohibió la aplicación
de tales ajustes. Entre los años 2000 y 2001 terminaron por ser aplicados a partir de
nuevos y distintos fallos judiciales que hicieron viable la aplicación efectiva de los
resultados de esas renegociaciones.
221
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
durante la administración estatal, un total de 24 días, y bajo la administración
privada fue reducido a 22 días.
En realidad, el mecanismo regulador en el caso del transporte de
pasajeros conjuga una “por demás heterogénea” conjunción de precios
tope (sin el descuento de factor “x” de eficiencia) más un componente
de cost plus (cláusula gatillo que opera cuando los costos –a
partir de una selección de costos representativos– se incrementan
+/- 6%). En esos casos, el Estado asume la responsabilidad sobre si tal
compensación (a la baja o al alza) se canalizaba vía tarifas y/o subsidios
estatales.
También a partir de determinados –y por demás laxos, a juicio de
los especialistas del tema– índices de calidad del servicio (cantidad de
coches, velocidad media, frecuencia, cantidad de trenes y puntualidad)
se estableció un sistema de premios (posibilidad de aumentar las
tarifas por encima de la llamada tarifa básica) y castigos (multas). La
desinformación pública en la materia es, una vez más, un indicador
clave de la indefensión de los usuarios del servicio79.
La total desatención oficial de la problemática reguladora denota
las urgencias políticas con las que se encaró este paradigmático proceso
de privatización. La demora en la constitución de un órgano
regulador del sector y, más aún, la posterior discontinuidad en cuanto
a las características, funciones y misiones del mismo no hacen más
que reflejar las improvisaciones en la materia y, con ello, la despreocupación
por los derechos de los usuarios del servicio. En efecto,
recién a fines de 1992 cuando ya habían sido transferidos al sector
privado varios tramos de la red ferroviaria, a través del Decreto
Nº2.339 fue creada la Comisión Nacional de Regulación Ferroviaria,
en el ámbito del Ministerio de Economía y Obras y Servicios
Públicos. La misma tenía como principal actividad resolver las posibles
controversias que pudieran plantearse entre el Estado, los concesionarios
y los usuarios. Asimismo se le asignó la tarea de
79. Si bien, como se desprende de diversas investigaciones periodísticas e incluso
de informes de la Auditoría General de la Nación (Informe de Auditoría Nº204, de
octubre de 2001), se señala que “se ha podido comprobar, paralelamente lo que
entendemos constituye una ausencia de control integral adecuado. Esto está referido
tanto a los operadores de servicio como al control cruzado de inspección en lo atinente
a atraso, no despacho, de trenes, etc.”.
222
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
“promover la constitución de una asociación de concesionarios de
transporte ferroviario cuyo propósito será el de proveer una alternativa
privada para la fijación de procedimientos y estándares técnicos,
operativos y de seguridad, y proponer un procedimiento de
arbitraje para los conflictos”. Dicha Comisión, que por sus actividades
en poco se asemeja a lo que podría constituir un ente regulador,
terminó por transformarse en el Tribunal Arbitral de Transporte Ferroviario;
éste, como tal, sólo pasó a ocuparse de arbitrar ante los
conflictos que pudieran presentarse entre los distintos agentes que
intervienen en el sector.
Por su parte, en setiembre de 1993 (Decreto Nº1.836) se creó la
Comisión Nacional de Transporte Ferroviario que asumió la responsabilidad
de regular y controlar la gestión de los concesionarios y de
las provincias que se hicieron cargo del transporte ferroviario de pasajeros.
Finalmente, en los últimos meses de 1996 se creó la Comisión
Nacional de Regulación del Transporte (Decreto Nº1.388/96) dependiente
de la Secretaría de Obras y Servicios Públicos. La misma deviene
de la fusión de la ex Comisión Nacional de Transporte Automotor
(CONTA), la ex Comisión Nacional de Transporte Ferroviario (CNTF),
y la absorción de la Unidad de Coordinación del Programa de Reestructuración
Ferroviaria (responsable del diseño del proceso de
privatización y del control de los contratos de los servicios metropolitanos
de pasajeros). La principal tarea de esta nueva Comisión en el
ámbito de los ferrocarriles (a cargo de la Gerencia de Concesiones
Ferroviarias) es el control del grado de cumplimiento del programa
de inversiones acordado con los distintos concesionarios y, en general,
de las distintas cláusulas incorporadas en los propios contratos de
concesión. En otras palabras, la regulación de los ferrocarriles quedó
prácticamente subsumida en un organismo con misiones y funciones
que en poco se asemejan a las que debería asumir la regulación de una
por demás compleja privatización de características muy disímiles en
su propia configuración, según tipo de servicio.
A la vez, una de las principales actividades que debía encarar esta
nueva Comisión es la que se vincula con la renegociación de los contratos
de concesión, tanto de aquellos vinculados al transporte de
pasajeros como también de los corredores ferroviarios de cargas. Sin
embargo, dicha Comisión quedó excluida de las renegociaciones iniciadas
a mediados de 1997. Las mismas quedaron a cargo exclusivo
223
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
de la secretaría de transporte que, con una total discrecionalidad y
opacidad, negoció separadamente con cada uno de los concesionarios.
Los Decretos Nº543 y Nº605, publicados a mediados de 1997, dispusieron
la “renegociación integral” de los contratos con los concesionarios
responsables del transporte ferroviario de pasajeros y con
los operadores de los ferrocarriles de carga, respectivamente. En general,
en el primer caso, los principales temas objeto de renegociación
son los siguientes:
– fuerte ajuste de las tarifas (casi el 80% acumulado hasta el 2003, en
el caso de T.B.A.) y libre fijación de precios en los servicios diferenciales.
– Mantenimiento y reajuste de los subsidios que paga el Estado. Al
respecto, cabe señalar que en el año 1998 los subsidios estatales a
los operadores metropolitanos de subterráneos y ferrocarriles ascendieron
a 350 millones de dólares –nivel casi equivalente al que
en su momento, correspondiendo a la red ferroviaria en su conjunto,
fundamentó la privatización del servicio–.
– Extensión por 20 años (30 en el caso de Ferrocarril Metropolitano)
de los plazos de las concesiones que, en general, habían sido
fijados a 10 y 20 años de plazo. Se contempla asimismo la posible
prórroga indefinida de las mismas.
– Como contrapartida, los concesionarios se comprometen a realizar
nuevas inversiones –no contempladas en los contratos originales–
y a la renovación del material rodante, previa recaudación
–vía tarifas– de los recursos requeridos al efecto.
Por su parte, las principales líneas sobre las que se centra la
“renegociación integral” (Decreto Nº605/97) de los contratos con los
operadores de los ferrocarriles de carga son las siguientes:
– la eliminación del canon que debían pagar los concesionarios al
Estado (al momento de iniciarse la renegociación contractual, la
deuda por tal concepto superaba los 20 millones de pesos); se trata
en tal sentido, y en última instancia, de la condonación contractual
de un sistemático incumplimiento empresario;
– la extensión de los plazos de las concesiones;
224
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
– el compromiso de los concesionarios de rebajar las tarifas de flete
en consonancia con la eliminación del pago del canon;
– la revisión de los planes de inversión, en particular de las inversiones
comprometidas contractualmente que no fueron realizadas por
los concesionarios.
En síntesis, estas renegociaciones contractuales no hacen más que
evidenciar la primacía de la decisión política de garantizar las rentas
de privilegio de los concesionarios (en especial, de los de transporte
de pasajeros) al margen de toda consideración respecto a la “seguridad
jurídica” de usuarios y consumidores (como de quienes se presentaron
–y no resultaron adjudicatarios– a licitaciones internacionales
cuyas bases fueron alteradas por completo a los pocos años de la concesión),
así como en lo relativo a los costos sociales involucrados y a
la existencia de incumplimientos empresarios que constituyen causales
suficientes de rescisión de los contratos.
Al igual que en otros sectores privatizados, las renegociaciones
encaradas bajo la administración de Menem80 quedaron en la generalidad
de los casos inconclusas ante fallos o medidas cautelares del
poder judicial, los que invalidaron parte sustantiva de lo acordado.
De todas maneras, bajo la administración de De la Rúa, la casi totalidad
de las cláusulas renegociadas (incrementos tarifarios, condonación
de deudas, extensión de los plazos de concesión, etc.) quedaron
casi inalteradas. Si bien la secuencia de tales renegociaciones81 excede
holgadamente los objetivos del presente estudio, las resultantes finales
no difieren sustancialmente de las que emanaban de los decretos
80. Por la significación que asume, en tanto despreocupación absoluta por los
derechos de los usuarios, cabe hacer una somera mención al caso de TBA. Por decisión
judicial se dispuso que la renegociación concluida a principios de 1999 debía ser
tratada en Audiencia Pública. La misma –de todas maneras de carácter no vinculante–
se celebró la noche del 15 de marzo de dicho año, al tiempo que la publicación del
Decreto Nº210/99, por el que se aprobaba tal renegociación, data del 16 de marzo. En
síntesis, como en otros casos, las Audiencias Públicas sólo han operado como mediaciones
“catárticas” ante decisiones oficiales acordes a los intereses de las prestatarias.
81. Así como de las acciones encaradas por las asociaciones de usuarios y por los
Defensores del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires y de la Nación, con sus consiguientes
respaldos (por lo menos en una primera instancia, por parte de diversos
jueces de la Nación).
225
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
por los que se convocó a la “readecuación” de diversas cláusulas contractuales.
Más allá de ligeros matices, en todos los ramales se les otorgó a los
concesionarios un incremento sustancial en las tarifas (en especial en
los correspondientes a las primeras secciones, las de mayor demanda)
y en la extensión de los plazos de concesión, la reprogramación de las
obras comprometidas (financiadas ahora por los propios incrementos
tarifarios); para ello se recurrió a la misma figura: la “necesidad de
mantener el equilibrio de la ecuación económico-financiera”, a la que
se le incorporó en algunos casos (como en el de TBA) la de garantizar
“tarifas justas y razonables, y ajustar el aumento tarifario a la realidad
social actual” (sic).
Por su parte, en el caso de la renegociación de los contratos con los
concesionarios de las líneas de ferrocarriles de carga, la misma no ha
concluido; al tiempo que las empresas del sector continúan sin abonar
el pago mensual del canon que les correspondía tributar por el
implícito alquiler de los equipos y la infraestructura ferroviaria que
supone la concesión del servicio. La propuesta empresaria frente a la
Secretaría de Transporte ha venido siendo recurrente: que se le condonen
dichas deudas y que los correspondientes montos puedan ser
destinados a priorizar inversiones en los ramales de mayor uso y emplear
con ese mismo destino parte de su facturación.
En ese marco, y a pesar que las empresas han dejado de pagar el
correspondiente canon desde 1995-9682 (tampoco realizaron buena
parte de las inversiones comprometidas originalmente y no hubo sanción
oficial alguna), durante la administración de la Alianza –y al
margen de la renegociación que se ha venido dilatando desde 1997–
el Estado incorporó a los operadores ferroviarios de carga a los llamados
Planes de Competitividad. En ese marco, los concesionarios pueden
asignar los aportes patronales como pagos a cuenta del IVA, quedan
eximidos del impuesto a la renta mínima presunta y a los intereses, y
cuentan con la posibilidad de acceder a créditos preferenciales del
Banco Nación a tasas promocionales del 7% anual.
En síntesis, la inexistencia de una ley específica que sirviera de
marco normativo y regulador sectorial, la demorada constitución de
82. La deuda acumulada hasta fines de 2001 supera los cien millones de pesos/
dólares.
226
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
una agencia reguladora de las concesiones así como las posteriores
discontinuidades en la materia y el limitado ámbito de acción de la
misma, la extrema laxitud de las autoridades frente a los múltiples
incumplimientos contractuales de los concesionarios, la extemporánea
convocatoria a la modificación de los contratos y la nula transparencia83
de renegociaciones que reformularon algunos de los elementos
sustantivos del llamado a concurso internacional original (como el
plazo de extensión de la concesión, el papel del canon y de los subsidios,
la determinación de las tarifas y de las obras a realizar, entre
otros), constituyen algunas de las principales anomalías que caracterizan
al proceso de privatización del servicio ferroviario. La priorización
excluyente de los intereses de los concesionarios privados por encima
de la “seguridad jurídica” de usuarios y consumidores –así como de la
de aquellos consorcios que no resultaron adjudicatarios– reproduce
los lineamientos básicos sobre los que han venido estructurándose las
recurrentes modificaciones contractuales en el ámbito de las
privatizaciones.
Correo postal y aeropuertos
Por su trascendencia económica y social, las privatizaciones de
ENCOTESA (Empresa Nacional de Correos y Telégrafos S.A.; ex
ENCOTEL hasta fines de 1992) y de la principal infraestructura
aeroportuaria del país (el aeropuerto de Ezeiza, el aeroparque Jorge
Newbery y otras 31 terminales) emergen como las últimas transferencias
de activos públicos a la operatoria del sector privado, concretadas
bajo la administración de Menem.
Antes de analizar muy sucintamente las principales características
y problemáticas que plantean ambos procesos, cabe resaltar algunos
de sus denominadores comunes. Se trata, en los dos casos, de concesiones
por 30 años y derivadas de procesos de licitación nacional e
83. La Secretaría de Transportes denegó una solicitud de audiencia pública realizada
por legisladores nacionales aduciendo que ello no estaba contemplado en los
contratos originales. Véase Gutiérrez, A. (1997), “Crónica de una renegociación anunciada.
La historia “no oficial” de la concesión de los servicios ferroviarios suburbanos
de pasajeros”, Realidad Económica, Nº158, agosto-setiembre.
227
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
internacional donde resultaron adjudicatarios consorcios controlados
por grandes grupos económicos locales (Socma –Macri– en el primer
caso y Eurnekian en el segundo). Las mismas revelan incumplimientos
manifiestos en materia de inversiones comprometidas y fundamentalmente
la interrupción, o no pago, del canon (componente
esencial al momento de las respectivas adjudicaciones) que debían
tributar al Estado. En función de lo anterior (y a pesar del escaso
tiempo transcurrido), la recurrencia sistemática a renegociaciones que
hasta fines de 2001 presentan ciertos rasgos de difícil resolución84
emerge como otra clara semejanza. Otro importante denominador
común, más aún si se lo relaciona con los dos aspectos previamente
señalados, es que tanto Correo Argentino S.A. como Aeropuertos Argentina
2000 S.A. (los dos consorcios adjudictatorios) revelan en sus
balances pérdidas –de cierta significación en el primer caso– en los
años 1999 y 2000 (por ejemplo, en el caso del Correo Argentino S.A.,
las pérdidas netas equivalen en el año 2000 a más de la mitad del
patrimonio neto de la empresa).
En lo relativo a la privatización del correo oficial, cabe una primera
referencia vinculada con el proceso previo y preparatorio de la misma.
Se trata de la desregulación del servicio postal, más precisamente
de las normas emanadas del Decreto Nº1.187/93 de “desmonopolización”
de la actividad, sancionado en el marco de la Ley de Reforma
del Estado. El mismo habilitó el ingreso de nuevos prestadores
a algunos de los distintos servicios postales en procura de introducir
ciertos niveles de competencia en los mercados (desde tal desregulación
se duplicó el número de operadores postales).
El comienzo efectivo del proceso de privatización sufrió diversas
dilaciones y finalmente recién en marzo de 1997 (Decreto Nº265) se
convocó a licitación pública nacional e internacional para otorgar la
concesión de los servicios –postales, monetarios y de telegrafía– prestados
hasta entonces por ENCOTESA. Muy pocos meses después, en
agosto del mismo año, por el Decreto Nº840/97 se adjudicó la empresa
y se firmó el correspondiente contrato de concesión con Correo
Argentino S.A. La composición accionaria actual del consorcio gana-
84. En ambos casos, la rescisión de los respectivos contratos contaría, en principio,
con suficientes elementos o fundamentos que podrían llegar a constituirse en
causales de rescisión por culpa del concesionario.
228
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
dor tiene como socio mayoritario a Sideco Argentina –grupo Socma–
que detenta el 73,5% de las tenencias accionarias, el 12,5% como
socios minoritarios al Banco de Galicia y Buenos Aires, y el 14,0% al
Programa de Propiedad Participada. Como en otras privatizaciones,
el componente esencial de la oferta a tener en cuenta al momento de
la transferencia de la empresa fue el monto del canon ofrecido. Se
trató, en este caso, del pago por tal concepto de 103 millones de pesos,
en dos cuotas semestrales.
Ya desde los mismos inicios de la actividad de la empresa, su desempeño
económico no se asemejaba en nada al de la mayoría de las
firmas que pasaron a manos privadas. En el primer año de gestión las
pérdidas contables resultaron casi equivalentes al 9% de la facturación
total85. Al unísono, la pérdida de participación en el mercado
postal emerge como una constante (pasó del 48% en 1997 a menos
del 38% en el año 2000). En ese marco, la empresa inició un muy
acelerado e intenso proceso de expulsión de mano de obra, como
mecanismo privilegiado de acceder a superiores niveles de productividad
frente a sus principales competidores (OCA y Andreani, entre
otros).
Esta última referencia merece algunos comentarios de interés. Como
parte de los compromisos contractuales asumidos, Correo Argentino
S.A. debía realizar inversiones por un valor aproximado a los 100 millones
de pesos en los primeros cuatro años de gestión. Si bien la empresa
realizó parte de las inversiones comprometidas, no puede dejar
de soslayarse la relación86 existente entre las mismas y la política de
achicamiento de la dotación de personal. En efecto, en los dos primeros
años y bajo el concepto de “retiros voluntarios”, el plantel de trabajadores
de la misma se redujo en más de 10.000 personas con la
particularidad, vinculada a aquella decisión gubernamental, de que el
costo de tales “retiros” (casi 100 millones de pesos) fue considerado
como una “inversión” de la empresa enmarcada en los compromisos
asumidos originalmente en la materia.
85. A pesar de que la “Argentina tiene uno de los correos domésticos más caros
del mundo”, como señala Spiller, P.T. (2001), “La regulación propuesta para los correos
no sirve para el sector”, El Cronista Comercial, 28 de febrero de 2001.
86. A favor de una muy peculiar decisión de la Secretaría de Comunicaciones de
la Nación.
229
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
El deficitario desempeño de la empresa (en más de una ocasión,
incluso en el ámbito parlamentario, se planteó que el grupo Socma
intentaba el “vaciamiento de la empresa”) derivó, ya desde mediados
de 1999, en la búsqueda de su fusión –aun en carácter de socio minoritario–
con algún grupo empresario dispuesto a aportar nuevos fondos
para la recuperación de la misma. En ese marco se inscriben las
prolongadas negociaciones con el grupo Exxel –precisamente el responsable
de la principal firma competidora como es OCA– para encarar
un proceso de fusión. Después de casi un año de intercambio de
propuestas, a mediados de julio de 2000 se realizó la presentación
ante la Secretaría de Defensa de la Competencia. Sin embargo, antes
de que ésta se expidiera negativamente ambas empresas desistieron
de la operación. No obstante ello, el grupo Socma ha anunciado públicamente
que sigue en la búsqueda de un “socio estratégico que
permitiera incorporar capitales y tecnologías a gran escala y una gran
experiencia internacional”.
De todas maneras, la principal problemática que plantea la situación
de Correo Argentino S.A. desde hace varios años gira en torno,
por un lado, al incumplimiento de sus compromisos de inversión y,
por otro, a la decisión unilateral de la empresa de dejar de pagar el
correspondiente canon a partir de marzo de 2000 (el último pago se
remite al 31 de agosto de 1999). Hacia fines de 2001, tal deuda con el
Estado asciende aproximadamente a 200 millones de pesos.
Más allá de las dificultades emergentes de su desempeño económico,
la compañía aduce que tal decisión deviene en última instancia de
los incumplimientos que a su juicio se derivan de la acción u omisión
del Estado en diversos campos. En tal sentido, los argumentos esgrimidos
por Correo Argentino S.A. en materia de incumplimientos estatales
giran en torno a la no exclusividad o monopolio en la emisión
y venta de sellos postales, en lo referido a la “carta documento” o
“carta legal”, y a la prestación de servicios telegráficos por parte de
otros prestadores privados. Asimismo, cuestiona la existencia de casi
80 entidades sindicales y la consiguiente necesidad de unificación de
las mismas (al respecto se argumenta que muchos de los restantes
prestatarios privados pagan remuneraciones por debajo de las de convenio,
cuentan con trabajadores “en negro”, etc.). En ese marco, la
firma ligada al grupo Macri considera verse enfrentada a una asimetría
que la perjudica, en tanto se ve enfrentada al sindicato de mayor
230
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
peso relativo y a la necesidad de cumplimentar con todas las disposiciones
laborales vigentes. Otro de los reclamos de la empresa que, a
su juicio, justifica la suspensión del pago del canon se vincula con la
no creación de una caja única y de pago unificado por todos los servicios
que le presta al Estado (tanto a la administración central como a
la descentralizada).
En la generalidad de los casos, la mayor parte de los incumplimientos
estatales a los que se remiten los reclamos empresarios (que
como tales no hacen más que intentar sustentar sus crecientes dificultades
económicas para hacer frente al pago del canon comprometido)
carece –a juicio de diversos juristas– de fundamentación normativa
real, se trata en ese sentido, de una práctica dilatoria, como sucediera
en otras privatizaciones (a título ilustrativo, el ejemplo que ofrece el
caso de O.S.N.), de una oferta oportunista que conllevaba el supuesto
de posteriores renegociaciones que derivaran (como sucediera con las
concesiones viales de los corredores nacionales) en la supresión de la
obligación del pago del canon. De todas maneras, y más allá de la
resolución definitiva que se adopte al respecto, no puede dejar de
resaltarse las imprecisiones e improvisaciones que caracterizan también
a la privatización del servicio postal oficial.
Al respecto, basta con resaltar las propias consideraciones emanadas
de una Resolución del Ministerio de Infraestructura y Vivienda
(Nº65/01) para demostrar el propio reconocimiento oficial de las
falencias reguladoras en la desregulación de los servicios postales y
en la privatización del correo oficial. En la misma se señala, entre
otras cosas, que la actividad postal “a la fecha se ha regido con normas
dispersas, no adecuadas a las exigencias de calidad de los servicios
y en algunas situaciones hasta contradictorias e injustas”.
Asimismo se señala que el régimen vigente “no contiene normas que
fomenten la calidad de los mismos (servicios) ni la inversión en la
actividad, ni ha establecido requisitos de responsabilidad de las empresas
prestadoras”87.
Como se señaló precedentemente, en la transferencia al capital
privado de los principales aeropuertos del país puede encontrarse una
diversa gama de denominadores comunes respecto a la privatización
87. Cursivas propias.
231
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
del correo oficial. Los mismos se manifiestan, como se señaló, en muy
distintos campos dando lugar en ambos casos a controvertidas problemáticas
a resolver.
El dilatado proceso de privatización del sistema aeroportuario (asociado
en buena medida a la injerencia inicial del Ministerio de Defensa
en torno a ciertas incumbencias que se le vinculan) tomó formas
definitivas con la sanción del Pliego de Bases y Condiciones (Decreto
Nº500/97), por el que se convocó a licitación nacional e internacional
para la concesión por 30 años –prorrogables por diez años más–, con
cláusula de exclusividad, del llamado Grupo A de los aeropuertos existentes
en el país (se trata del Aeropuerto de Ezeiza, del Aeroparque
Jorge Newbery y las 31 aeroestaciones de mayor movimiento de pasajeros
del país). Tal concesión supone la explotación, administración y
funcionamiento de las 33 aeroestaciones concesionadas.
Por Decisión Administrativa Nº60/98 del Ministerio de Economía
se dispuso la adjudicación de la licitación al consorcio Aeropuertos
Argentinos 2000. A los pocos días –precisamente el 9 de febrero de
1998– se firmó el correspondiente contrato que fue aprobado por el
Decreto Nº163/98. En síntesis, entre la sanción del Pliego de Bases y
Condiciones y la transferencia de los aeropuertos a manos privadas
mediaron poco más de seis meses. La modalidad de concesión adoptada
supone, naturalmente, el cuasi-monopolio de la prestación de
servicios aeroportuarios con las consiguientes barreras al ingreso a,
cuanto menos, las 33 aeroestaciones de mayor tráfico.
El consorcio adjudicatario está integrado por las siguientes empresas:
SPA (de Italia, 28% de las tenencias accionarias), Ogden
Corporation (de EE.UU., el 28%), Simest (también de Italia, el 8%),
Riva Construcciones (Argentina, 1%) y, por último, como socio mayoritario
a la firma Corporación América Sudamericana (que forma
parte del grupo económico local Eurnekián y detenta el 35% del capital
del consorcio).
La empresa concesionaria se comprometió a realizar una serie de
inversiones en casi todos los aeropuertos bajo su gestión monopólica
de forma de mejorar sustancialmente sus condiciones operativas, de
calidad del servicio, eficiencia, obras proyectadas, etc. Sin embargo,
con la aprobación oficial tales compromisos de inversión podían verse
flexibilizados –hacia la baja– hasta concluido el tercer año de la
concesión y además, como finalmente sucedió, las inversiones com232
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
prometidas en valores no necesariamente guardaban relación alguna
con el grado de deterioro y/u obsolescencia del llamado Grupo A de
aeropuertos locales, quedando a juicio del concesionario –dentro de
ciertos límites– hacia dónde canalizar las inversiones comprometidas
contractualmente88.
Otra de las condiciones esenciales de la concesión, a punto tal de
constituirse en el elemento decisorio al momento de la adjudicación a
la mejor oferta, es la que se relaciona con el monto de canon a tributar
por el concesionario que resultara ganador de la licitación. El monto
propuesto por Aeropuertos Argentinos 2000 resultó decisivo al momento
de la adjudicación, en tanto se comprometió a abonar un canon
anual de 171,1 millones de pesos, pagadero semestralmente y
ajustable al igual que las tasas aeronáuticas de los EE.UU.89 Asimismo,
en el caso del canon a pagar por el concesionario, el mismo se
debía ajustar a partir del sexto año de operación por un índice adicional
que refleje las variaciones en el tráfico aéreo.
Antes de analizar los componentes sustantivos de la regulación
tarifaria, cabe incorporar una breve digresión vinculada con la conformación
de los ingresos de la empresa concesionaria. En efecto, tal
regulación sólo comprende a las llamadas tasas aeronáuticas (representan
cerca de un tercio del total de los ingresos del concesionario);
los restantes rubros –desregulados en materia de precio– involucran
una muy variada gama de ítem de servicios considerados como no
aeronáuticos (según las propias proyecciones de la empresa
concesionaria, estos últimos representarían más del 43% de la facturación
total al final de la concesión). Se trata, entre otros, de los ingresos
relacionados con el transporte pre y post aéreo, los free shops, la
publicidad, los bares y confiterías, los comercios de venta de productos
artesanales, etc.
88. En tal sentido, a favor de la flexibilidad regulatoria en cuanto al cumplimiento
del plan de inversiones, no puede resultar sorprendente que el Aeropuerto de Ezeiza,
en primer lugar, y el Aeroparque Jorge Newber y en segundo término, explican parte
sustantiva de las inversiones realizadas por el concesionario.
89. Como fuera reiteradamente mencionado, ambas cláusulas, tanto las referidas
a la actualización del canon como la relacionada con las tasas aeronáuticas, contravienen
las disposiciones emanadas de la Ley de Convertibilidad, en cuanto a la prohibición
de todo tipo de indexación de precios y tarifas.
233
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
En síntesis, la regulación de parte de los ingresos se inscribe con
sus peculiaridades –además de la señalada sobre la aplicación de índices
de precios de los EE.UU.– por el mecanismo de price cap que en
este caso incluiría la aplicación, en la primera revisión quinquenal de
las tasas, de un complejo –en términos de su conformación, aún no
terminado de definir– factor de eficiencia “x”90.
Por otro lado, como otro elemento a destacar de la regulación
tarifaria de la concesión, las tasas aeronáuticas correspondientes a la
prestación de servicios internacionales fueron fijadas originalmente
en dólares, al tiempo que las correspondiente a los vuelos de cabotaje
fueron establecidas en moneda local (pesos).
De todas maneras, y más allá de los retrasos en el cumplimiento
del plan de inversiones y esencialmente de la concentración de las
mismas en los aeropuertos de mayor tráfico, la problemática central
que se plantea en el caso de la privatización de los aeropuertos remite
a los crecientes incumplimientos empresarios en lo referido al pago
del canon fijado en el contrato de concesión.
Si bien en algunos pocos semestres Aeropuertos Argentina 2000
S.A. abonó los correspondientes montos –incluso ante el retraso en la
toma de posesión de algunos aeropuertos, el ORSNA dispuso considerables
descuentos sobre los mismos–, en la generalidad de los restantes
semestres la empresa pagó parcialmente los montos
correspondientes –por ejemplo, en 1999 “desconoció” el ajuste que
correspondía aplicar en consonancia con lo dispuesto en el contrato–
o, en su defecto, no realizó pago alguno.
En ese sentido, las argumentaciones esgrimidas por la empresa para
negarse a dicho compromiso resultan casi sorprendentes en términos
relativos a las deudas acumuladas. Se trata, por ejemplo, del atraso en
la transferencia del aeropuerto de Jujuy, ciertas demoras en los comer-
90. Entre los componentes a incluir al momento de definir ese factor de eficiencia
“x” está la propia tasa interna de retorno que, en consonancia con lo dispuesto en el
Contrato de Concesión, deberá “estar en proporción con las tasas de retorno que se
alcancen en otras industrias de servicios ampliamente similares en la Argentina. Asimismo
debe incluir una prima por riesgo como consecuencia de la incertidumbre por
la administración de un gran número de pequeños aeropuertos poco rentables. La
tasa de retorno que se debe utilizar es el retorno sobre el valor del capital. Ésta es la
ganancia operativa ajustada (ingresos menos gastos operativos menos amortización)
expresada como un porcentaje del valor del capital”.
234
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
cios habilitados en determinadas terminales o la realización de obras
no previstas de remediación ambiental. En función a tan débiles argumentos
el abogado de la empresa, Dr. Roberto Dromi, afirmó por
ejemplo que Aeropuertos Argentina 2000 “no va a pagar lo que le
reclama el ente, porque el Estado está incumpliendo el contrato”91.
Las desproporciones en términos económicos implícitas son por demás
elocuentes y eximen de cualquier comentario y/o análisis.
Al margen de estas últimas consideraciones, las estimaciones realizadas
por el ORSNA hacen ascender la deuda de la empresa en concepto
de cánones impagos aproximadamente a 300 millones de dólares
(hasta diciembre de 2001); monto que se eleva a casi 350 millones de
dólares de adicionársele los correspondientes intereses –también impagos–.
A título ilustrativo, cabe señalar que la facturación de Aeropuertos
Argentina 2000 ascendió en el año 2000 a poco más de 250
millones de dólares.
91. Véase Diario Clarín del 2 de febrero de 2001.
235
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Área o sector
privatizado
Concesiones viales
Limitaciones e insuficiencias
normativas
. Inexistencia de un marco regulatorio
específico para la infraestructura
vial
. Desquicio normativo. En el ámbito
de los corredores viales coexisten
–renegociaciones mediante–
dos distintos regímenes con también
diversos plazos de concesión
(extendidos en algunas rutas respecto
a los plazos originales.) En
el caso de la red de accesos a la
Ciudad de Buenos Aires, acontece
lo propio.
. Recurrentes renegociaciones contractuales
que derivaron, en última
instancia, en una revisión del propio
sistema de financiamiento vial
–se retorna parcialmente– basado
en la imposición sobre los combustibles
–más precisamente el gas
oil–. En realidad, hasta este nuevo
esquema emerge como el mecanismo
adoptado para hacer frente
a los ingentes subsidios estatales
a las exorbitantes tasas de rentabilidad
de los concesionarios.
Limitaciones e insuficiencias
reguladoras
. Atomización de entes reguladores
hasta principios de 2001, año en el
que buena parte de ellos se fusionan
en el OCCOVI. Hasta entonces,
tal atomización no hizo más que facilitar
y potenciar el respectivo riesgo
de captura de los mismos.
. Escaso, si no nulo, grado de autonomía
e independencia respecto del
poder político. A la vez, el papel de
los entes dista mucho del que correspondería
a una agencia reguladora
(se circunscribe al muy débil control,
fiscalización y/o supervisión del cumplimiento
de los contratos en lo atinente
–casi en forma exclusiva– a los
índices de calidad de los servicios
exigidos).
. La propia mecánica de la regulación
o de las actividades de control
tiende a favorecer –si no potenciar–
los riesgos de captura por parte de
las empresas reguladas.
. Las sanciones y multas aplicadas
–en general impagas o incluso
condonadas por el propio poder
Principales desafíos
a resolver
. El desquicio normativo y regulador
que caracteriza al proceso
–¿inconcluso? – de la red vial
nacional.
. La revisión integral de todas las
renegociaciones contractuales
que han derivado en ilegalidades
manifiestas, en particular
en lo referido a las tarifas de
peaje y, en consonancia con
ello, en los ingentes subsidios
fiscales a las empresas prestatarias.
. La revisión de la renegociación
del Corredor 18 de forma de, en
primer lugar, homogeneizar sus
condiciones al resto de los corredores
privatizados en los noventa,
y, en segundo, definir
–con precisión y sin las actuales
indefiniciones y/o confusas
disposiciones– la conclusión
efectiva de tales concesiones en
octubre de 2003.
. En concordancia con lo anterior,
definir los criterios que de-
Diagrama Nº 3. Principales limitaciones e insuficiencias normativas y reguladoras. Los desafíos.
236
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Área o sector
privatizado
Concesiones viales
(continuación)
Limitaciones e insuficiencias
normativas
. Las normas violatorias de la ley
de Convertibilidad en cuanto a la
indexación de las tarifas, tanto en
el ámbito de las rutas nacionales
como de la red de acceso, han derivado
en ingentes transferencias
de recursos no sólo por parte de
los usuarios sino, fundamentalmente,
de los subsidios estatales
destinados a “mantener inalterada
la ecuación económico-financiera”
original de los contratos (los referidos
a las rutas nacionales, concretados
en pleno contexto
hiperinflacionario –1990– con la
consiguiente prima de riesgo, ya
eran considerados por instituciones
como la FIEL como con
elevadísimas Tasas Internas de
Retorno).
Limitaciones e insuficiencias
reguladoras
concedente– resultan marginales, en
la generalidad de los casos, frente a
los incumplimientos por parte de las
prestatarias.
. El control de, por ejemplo, las obligaciones
en materia de seguridad
vial –recordar los múltiples accidentes
viales asociados a la presencia
de animales en las rutas y/o la interrupción
forzada del tránsito con intento
de robo– son ínfimos y han
dado lugar a una multiplicidad de juicios
contra las empresas prestatarias.
. La propia inexistencia de autonomía
o autarquía administrativa
deviene en nombramientos políticos
de los responsables de tales entes,
al margen de (en muchos casos)
toda consideración sobre la capacidad
técnica y/o ética de los mismos.
Principales desafíos
a resolver
finitivamente serán aplicados a
la continuidad del sistema de
peaje de las principales rutas
nacionales o, en su defecto, la
formulación de nuevos criterios
de financiamiento de la infraestructura
vial –ello supone, a
la vez, la revisión de los Decretos
Nº802/01, Nº976/01 y
Nº1.377/01–.
. En el marco de la emergencia
económica nacional, revisar la
legalidad de los subsidios públicos
que comprometen fondos
hasta, por lo menos, octubre de
2003, sin compromisos efectivos
de mejorar la calidad del servicios
por parte de las empresas
concesionarias de las rutas nacionales.
237
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Agua y saneamiento . Como en otras áreas privatizadas,
de las recurrentes renegociaciones
contractuales –siempre tendientes
a preservar o acrecentar los privilegios
de las prestatarias– emergen
las principales deficiencias normativas
que muestra el sector en la
actualidad. Más aún cuando se trató
de una “oferta oportunista” que,
a poco de acceder al control de la
empresa, devino en la primera
renegociación: incrementos
tarifarios, postergación de obras
comprometidas, etc.
. Originalmente, de acuerdo al contrato
de transferencia, la tarifa no
podía incrementarse –sólo contemplaba
reducciones– durante los
diez primeros años. Sin embargo,
entre mayo de 1994 y enero de
2002, la tarifa residencial se
incrementó el 88%.
. Las resoluciones 601 y 602/99,
de la Secretaría de Medio Ambiente
(durante la gestión de M.
J. Alsogaray) alteraron sustantivamente
el marco normativo
del sector incorporando, por
ejemplo, la indexación de las tarifas
y una suerte de seguro de
ingresos condonando, a la vez,
. La captura del ente regulador
(ETOSS) por parte de la empresa y
por el poder político es una obviedad
reconocida incluso por algunos de
sus funcionarios.
. La inacción (cuando no, convalidación)
reguladora frente a los pronunciados
incumplimientos en cuanto a
las metas de expansión de los servicios
de agua potable y cloacas.
. La aceptación de aumentos
tarifarios y/o la incorporación de nuevos
cargos fijos contraviniendo la
propia normativa vigente.
. La convalidación de prácticas típicas
de abuso de posición dominante
(instalación de medidores que
registran el consumo por metro cúbico,
manteniendo la tarifa fija por
superficie del inmueble; facturación
indebida en edificios no residenciales
y por servicios no prestados, percepción
ilegal de rentas adicionales
en lo relativo a cortes de suministro
y reconexiones).
. Inacción ante el deterioro
medioambiental derivado de la acción
de la empresa (inyección
indiscriminada al sistema de agua
del Río de La Plata con la construcción
del río subterráneo Saavedra-
. El retraso (particularmente significativo
en lo relativo a la expansión
del servicio de cloacas) en
las metas comprometidas de expansión
del servicio es, sin duda,
el mayor desafío a resolver, que
por los niveles alcanzados podría
llegar a constituirse en causa de
rescisión del contrato.
. La revisión de la política empresaria
en cuanto a la instalación
de la micromedición
(también muy por debajo de lo
comprometido) en las áreas
poblacionales de menores recursos.
. El papel que ha venido desempeñando
el ente regulador y su
necesaria revisión, atento al
cumplimiento efectivo de las
misiones y funciones que le fueran
asignadas.
. La revisión integral del contrato
de concesión y, fundamentalmente,
de todas aquellas
modificaciones que se le han ido
incorporando en beneficio exclusivo
de la empresa prestataria.
. La revisión de los propios criterios
de tarifación del servicio
medido.
238
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Agua y saneamiento
(continuación)
Telecomunicaciones
Limitaciones e insuficiencias
normativas
incumplimientos diversos de la
empresa.
. La última renegociación, que en
realidad se trató de la demorada
(por más de tres años) revisión
quinquenal, convalidó todo lo dispuesto
en tales resoluciones, incorporó
nuevos cargos y ajustes
tarifarios. Cabe resaltar, al respecto,
que el Acta-Acuerdo firmada el
9/1/01 aún no ha sido publicada.
La transparencia de la normativa
en el ámbito del agua y saneamiento
es, como puede constatarse,
un parámetro sistemático en
la materia.
. Por tratarse de una de las primeras
(“mascarón de proa”) del
programa privatizador, las insuficiencias
y limitaciones normativas
resultan casi innumerables. En ese
marco sólo se hará mención a
aquellas que, a más de un dece-
Limitaciones e insuficiencias
reguladoras
Morón sin estudio de impacto ambiental,
no construcción de la planta
de tratamientos de efluentes en
Berazategui a pesar de los gravísimos
riesgos de contaminación
del Río de la Plata, deterioro de la
calidad del agua potable, etc.).
. La reciente (enero 2002) autorización
del aumento del factor K (supone
un incremento tarifario de 3,9%)
a pesar de los pronunciados incumplimientos
en cuanto a la ejecución
de las obras comprometidas en el
año precedente (cuando también se
autorizó un idéntico aumento del
factor K destinado, pura y exclusivamente,
a permitir que la empresa
cumpliera con sus compromisos de
expansión).
. La cuasi-inexistencia de un ente
regulador del servicio que, incluso
al cabo del decenio de los noventa,
ha adoptado diversas formas,
pero en ningún caso independientes
del poder político ni de la captura
por parte de las dos empresas
Principales desafíos
a resolver
. La actitud empresaria de proceder
al corte de un servicio
esencial para la salud pública
ante la morosidad del pago de
las facturas e, incluso, la de continuar
cobrando el servicio de
conexión (aun a aquellos usuarios
que se les cortó el servicio).
. La necesaria evaluación
medioambiental integral de todas
las obras encaradas por la
empresa así como también, en
especial, de aquellas comprometidas
contractualmente que
no fueran realizadas.
. Inducir y promover eficientemente
la competencia en el
mercado de las telecomunicaciones,
sin que ello quede
circunscripto –aun con limitaciones–
a segmentos parciales del
mismo (el de los grandes usua239
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
nio de la transferencia de la empresa
a las licenciatarias, aún pueden
–o podrían– ser revisadas.
. La normativa en materia tarifaria
que a partir de una artimaña –Decreto
Nº2585/91– hizo viable la
ilegal indexación de las tarifas telefónicas,
a partir de su dolarización
y posterior actualización por el Índice
de Precios al Consumidor de
los EE.UU.
. El rebalanceo de las tarifas telefónicas
(RBT) que debería –de
acuerdo a la propia normativa– resultar
neutral, y, sin embargo, permitió
un incremento sustancial en
el nivel medio de los ingresos de
las licenciatarias y, fundamentalmente
por las formas que adoptó,
un posicionamiento privilegiado
frente a la futura liberalización del
mercado.
. Toda la normativa vinculada a la
concesión de nuevas licencias, aun
en los nuevos servicios de telecomunicaciones,
han resultado plenamente
funcionales a la
consolidación de la posición dominante
de las licenciatarias. Ello
demandaría una revisión integral
de las mismas.
“monopólicas” en sus respectivos
ámbitos.
. Al margen de tal vez la única excepción
–la aplicación de las cláusulas
de neutralidad tributaria como
consecuencia de un dictamen de la
AGN- que obligó a las empresas a
transferir a tarifas sus menores costos
fiscales, las decisiones de las
distintas instancias reguladoras –
CNT, CNC– del sector han sido plenamente
funcionales a los intereses
de las empresas prestatarias.
. De lo anterior se deriva, y ha
devenido en una situación de hecho,
la absorción por parte del poder
concedente de la propia actividad
reguladora. En otras palabras, en la
inexistencia –fuera de lo formal– de
instancias regulatorias ajenas o independientes
de las decisiones del
poder político.
. Marcada inacción pública frente a
la profusión de denuncias de usuarios
y consumidores respecto a la
sobrefacturación del servicio; agravadas,
en los últimos años, en el
campo de la telefonía celular.
. Despreocupación absoluta (en consonancia
con las políticas públicas
en materia de defensa de la comperios
corporativos, y el de las llamadas
internacionales).
. Replantear la regulación del
sector y, en ese marco, el papel
de un ente específico, autárquico,
independiente del poder político,
que goce de la suficiente
autonomía como para garantizar,
por lo menos, una creciente
liberalización del mercado en
un marco de competencia efectiva
que anule todo tipo de ventaja
de precedencia.
. Revisión de las ilegales actualizaciones
tarifarias basadas en
la aplicación de índices de precios
ajenos a la economía doméstica
y restitución de los
consiguientes ingresos a los
usuarios y consumidores afectados.
. Crear nuevas instancias –en el
marco de la normativa vigente
o bajo una legislación apropiada,
atento a lo acaecido en los
últimos años– que articulen la
regulación del sector con la/s
vinculada/s a la/s correspondiente/
s a la llamada defensa de
la competencia (la barra es si se
refiere a “las instancias vincula240
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Telecomunicaciones
(continuación)
Limitaciones e insuficiencias
normativas
. La normativa vinculada con la
transición a la competencia también
resulta plenamente funcional
a aquellos intereses y a potenciar
la ventajas de precedencia de los
dos “monopolios” –regionales– que
se hicieron cargo de los activos de
la ex ENTel.
. En su carácter de licenciatarias
de un servicio público no cumplieron
–ante la omisión del propio
Estado– con la normativa vigente
en materia de compre y contrate
nacional.
. En muy diversos campos, la normativa
vigente en materia de “liberalización”
del mercado de las
telecomunicaciones tiende a favorecer
el posicionamiento dominante
de las licenciatarias del servicio
básico.
. Falta de control efectivo sobre la
expansión de los servicios (si bien
la red telefónica se expandió
significativamente, tuvo un claro
sesgo “anti-federal” que favoreció
directamente a las empresas, en
Limitaciones e insuficiencias
reguladoras
tencia) frente al muy acelerado y
vasto proceso de fusiones y adquisiciones
en el mercado ampliado de
las telecomunicaciones, el que ha tenido
como actores centrales a los
propios consorcios responsables de
la prestación del servicio de telefonía
básica.
. Inexistencia de control alguno respecto
a la –consagrada legalmente–
neutralidad del rebalanceo telefónico.
. Extensión (aun cuando la normativa
sólo contemplaba la posibilidad
de extender la exclusividad o reserva
de mercado a tres años, de cumplirse
con todos los parámetros
exigidos en la normativa) del período
de exclusividad por dos años
(ante el incumplimiento de todas las
metas preestablecidas) en consonancia
con el RBT y la consolidación
de la posición dominante de las
licenciatarias originales en la futura
“apertura” del mercado.
Principales desafíos
a resolver
das” o “a la regulación”). Ello
incluso trasciende la problemática
específica técnica de
las telecomunicaciones para
involucrar al mercado ampliado,
incluyendo los medios de
comunicación y los llamados
multimedios.
. Consensuar con las empresas
prestatarias de los servicios
(tanto del servicio telefónico básico
como de los restantes) la
implementación de programas
específicos de desarrollo de proveedores
locales que, como tales,
tiendan a recuperar parte
–al menos– de la masa crítica
que fuera desmantelada ante la
inacción oficial en cuanto al
cumplimiento de la normativa
del compre y contrate nacional.
. Incorporar una perspectiva dinámica
en materia de regulación
de las telecomunicaciones, donde
ciertas decisiones tecnológicas
trascendentales no sean
definidas por el “mercado” –léase
por el oligopolio telefónico–.
241
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Gas natural
tanto la expansión se dio hacia las
regiones más densamente pobladas
y, por ello, potencialmente más
rentables desde una perspectiva
microeconómica).
. En tanto el mecanismo de formación
del precio final del gas depende,
en última instancia, del
correspondiente al establecido en
“boca de pozo”, se plantean dos
serios problemas. El primero y decisivo
es que el mercado preveedor
del gas es altamente oligopólico
con una muy amplia y decisiva capacidad
de determinación de dicho
precio. El segundo es que los transportistas
y/o distribuidores no contaban
–ni casi cuentan– con
incentivo alguno para discutir con el
oligopolio petrolero tal nivel de precio
–en tanto es transferido directamente
a los usuarios (cláusula de
pass through)–. Todo lo anterior se
ve agravado por el fuerte proceso
de reintegración vertical de la cadena
gasífera (y energética) que
tuvo lugar en los años noventa, tanto
por las modalidades asumidas
por el proceso privatizador como
por el intenso proceso de centrali-
. Aun con anterioridad a la sanción
de la Ley de Defensa de la Competencia
que resulta imprecisa en cuanto
al ámbito de aplicación, el Ente
Regulador del Gas (ENARGAS) no
ha actuado ni siquiera frente a los
incumplimientos de las laxas disposiciones
derivadas del decreto reglamentario
de la Ley 24.076 en lo
referido a restricciones en materia de
propiedad de empresas que operan
en las distintas fases de la cadena.
. Falta de aplicación, y/o aplicación
sesgada, de las cláusulas de neutralidad
tributaria que deberían haber
derivado en reducciones
tarifarias y/o en su defecto, como en
el caso de las cargas patronales,
aplicación funcional a los intereses
de las distribuidoras de las disminuciones
de las tarifas (sólo aplicadas
a los grandes usuarios del servicio,
los menos cautivos que en muchos
casos cuentan con la posibilidad de
sustitución de energéticos).
. Sin duda el principal problema
a resolver, que como tal involucra
al sector de la energía
eléctrica, es el que se desprende
de la dependencia de un
mercado desregulado y fuertemente
oligopolizado que, con
sus prácticas abusivas de su
posición dominante, condiciona
fuertemente el desempeño de
toda la cadena energética
(involucrando en especial al
segmento gasífero).
. En caso de constatar violaciones
al marco regulatorio, revisar
muchas de la fusiones y adquisiciones
que se registraron en
el transcurso del decenio de los
noventa.
. Evaluar la posibilidad de encarar
un rediseño integral del Ente
Regulador, de la constitución de
su Directorio a partir de un nuevo
llamado a concurso público
con garantías de transparencia
242
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Gas natural
(continuación)
Limitaciones e insuficiencias
normativas
zación del capital que se registró
en especial en la segunda mitad de
la década. Ello derivó en que los
mismos actores participen en el
mercado en calidad de demandantes
y de oferentes.
. Mientras la ley que fijó el marco
regulador estableció ciertas restricciones
–regulación de la propiedad–
al control accionario de las
empresas que participan en los distintos
eslabones de la cadena
gasífera, la reglamentación de dicha
ley los tornó mucho más laxos
y permisivos. Ello viabilizó un acelerado
proceso de reconcentración
horizontal y vertical de la cadena
gasífera (ello remite, a la vez, a lo
señalado en la Matriz 1 respecto a
la legislación de Defensa de la
Competencia).
. Los criterios de tarifación de los
distintos servicios que responden,
en última instancia, al respectivo
costo de prestación del servicio
suponen –o podrían conllevar–
subsidios cruzados desde los
usuarios residenciales de menores
Limitaciones e insuficiencias
reguladoras
. Determinación, en la primera revisión
tarifaria del contrato realizada
en 1998, de niveles de factores de
eficiencia (x) a sustraerse de las tarifas
y de capital (k) que suponen un
incremento de las mismas, lo que
denota un claro sesgo de defensa de
los intereses de las prestatarias sobre
los de los usuarios y consumidores
y no reconocen los fuertes
incrementos que se registraron en la
“eficiencia microeconómica” de las
prestatarias de los servicios de transporte
y distribución.
. Si bien trasciende al papel, misiones
y funciones del ENARGAS, una
deficiencia reguladora irresoluble en
el propio marco general de la actividad
energética se vincula con las
características del llamado proceso
de desregulación del merado petrolero,
altamente oligopólico, que minimiza
toda posibilidad de contar con
una regulación integral del sector en
su conjunto.
. La inexistencia de normas y disposiciones
reguladoras que establezcan
restricciones a las exportaciones
Principales desafíos
a resolver
y participación (tal como se desprende
de la propia Constitución
Nacional) de las Asociaciones
de Usuarios y Consumidores,
del establecimiento de normas
de control y/o auditoría (que
podría formar parte de ese mismo
rediseño institucional) que
minimice o tiendan a tornar
inexistente la captura del Ente
por parte de las empresas reguladas
y también del poder
concedente.
. Establecer criterios de auditoría
de las reservas comprobadas de
gas natural y, en ese marco, establecer
rígidas restricciones en
cuanto a la relación exportaciones/
reservas. Se trata de un recurso
natural no renovable que
no sólo justifica sobradamente
el uso racional del mismo sino
también, en ese marco, la
jerarquización de las problemáticas
intergeneracionales por
encima de las urgencias de corto
plazo de la balanza comercial.
Las exportaciones de hidrocar243
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
recursos a los grandes usuarios
industriales. El mismo argumento
que fuera utilizado para cuestionar
el viejo sistema de tarifación –que
tendía a proteger y a no afectar tanto
la distribución del ingreso– podría
verse replicado en sentido
inverso. Más aún cuando, como en
la actualidad, el 40% de la población
del país se encuentra por debajo
de la línea de necesidades
insatisfechas.
. La fórmula por la que se determina
la remuneración total de las dos
transportistas monopólicas en sus
correspondientes ámbitos. Las
exorbitantes tasas de rentabilidad
a que han dado lugar (del orden
del 40% anual sobre ventas)
emergen como argumentación suficiente
como para proceder a su
revisión (las empresas transportistas
de gas recuperaron su inversión
original en poco más de tres años
de operación).
. La ilegal dolarización de las tarifas
y su posterior indexación por
índices de precios de los EE.UU.,
norma que se incorporó en los contratos
de concesión (en realidad,
gasíferas que, como mínimo, guarden
relación directa con las reservas
y con la respectiva evolución de las
reservas comprobadas.
. Incumplimientos manifiestos en
cuanto a sus misiones y funciones
en lo referido a los precios en “boca
de pozo” y a las prácticas discriminatorias
de parte del oligopolio
petrolero. Incluso existen denuncias
en la Defensoría del Pueblo de la
Nación, sobre el ocultamiento por
parte del Enargas de un estudio encargado
por dicho Ente donde queda
claramente demostrado la
recurrencia a precios discriminatorios
respecto a los de exportación
por parte de Y. P. F. Al respecto,
dadas las conclusiones que emanaban
de dicho estudio y que obligaban
al ENARGAS a realizar una
presentación en la Comisión de Defensa
de la Competencia, se optó por
desconocer las conclusiones del
mismo.
buros en general y del gas natural
en particular justifican sobradamente
el establecimiento
de usuales estándares internacionales
en cuanto a esa necesaria
relación entre reservas y
ventas al exterior. La aprobación
casi indiscriminada de exportaciones
conspira seriamente
(más aún cuando el ritmo de
exploración de nuevas reservas
tiende a ser decreciente) contra
el uso racional de los recursos
naturales no renovables y plantea
serios desafíos intergeneracionales.
. Revisar la reciente renovación
hasta el 2028 de la concesión
de uno de los yacimientos
gasíferos más importantes del
mundo (Loma de la Lata y la
extensión concedida a Repsol-
YPF) .
. Evaluar ventajas y desventajas
de los criterios de tarifación vigente,
respecto a los aplicados
históricamente durante la gestión
de Gas del Estado, atento
en particular al creciente deterioro
de las condiciones de vida
244
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Energía eléctrica
Limitaciones e insuficiencias
normativas
en anexos a los mismos), sin que
estuvieran contempladas en el
marco regulador original sancionado
por ley de la nación.
. En tanto el mecanismo de formación
del precio final de la energía
eléctrica depende en buena medida
de los precios de combustibles
líquidos y gas natural, en ambos
casos provistos por mercados altamente
oligopolizados y
desregulados, quedan planteados
problemas irresolubles en tanto no
se regule a estos últimos mercados.
Se ve replicado en gran medida
lo señalado precedentemente,
aunque con ciertos matices respecto
al mercado del gas natural.
. Mientras la ley que fijó el marco
regulador estableció ciertas restricciones
–regulación de la propiedad–
al control accionario de las
empresas que participan en los distintos
eslabones de la cadena eléc-
Limitaciones e insuficiencias
reguladoras
. Aun con anterioridad a la sanción
de la Ley de Defensa de la Competencia
que resulta imprecisa en cuanto
al ámbito de aplicación, el Ente
Regulador de la Electricidad (ENRE)
no ha actuado frente a, incluso, los
incumplimientos de las laxas disposiciones
derivadas del decreto reglamentario
de la Ley Nº24.065 en lo
referido a restricciones en materia de
propiedad de empresas que operan
en las distintas fases de la cadena.
La demorada resolución respecto al
caso Endesa, que controlaba el capital
de las dos empresas distribuidoras
que operan en la Ciudad de Buenos
Aires y parte del conurbano (casi cuatro
años de manifiestas omisiones),
emerge como un ejemplo más que
significativo.
Principales desafíos
a resolver
de la población. La recurrencia
a subsidios cruzados hacia los
sectores de menores recursos
demandaría, sin duda, una
criteriosa y muy bien fundamentada
propuesta.
. Al igual que en el caso del sector
gasífero, uno de los principales
problemas a resolver es
el que se desprende de la dependencia
de un mercado
desregulado y fuertemente
oligopolizado (caso de los combustibles
líquidos y el gas natural,
insumos críticos en la
generación eléctrica) que, con
sus prácticas abusivas de su
posición dominante, condiciona
fuertemente el desempeño de
toda la cadena energética
(involucrando también al segmento
gasífero), más aún si se
considera el fuerte proceso de
reconcentración y reintegración
vertical de la cadena eléctrica (y
energética en general) que se
Gas natural
(continuación)
245
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
trica, la reglamentación de dicha
ley los tornó mucho más laxos y
permisivos. Ello hizo posible un
acelerado proceso de reconcentración
horizontal y vertical de la
cadena eléctrica (ello remite, a la
vez, a lo señalado en la Matriz 1
respecto a la legislación de Defensa
de la Competencia).
. Los criterios de tarifación de los
distintos servicios que responden,
en última instancia, al respectivo
costo de prestación del servicio
suponen –o podrían conllevar–
subsidios cruzados desde los
usuarios residenciales de menores
recursos a los grandes usuarios
residenciales e industriales. El mismo
argumento que fuera utilizado
para cuestionar el viejo sistema de
tarifación –que tendía a proteger y
a no afectar tanto la distribución del
ingreso– podría verse replicado en
sentido inverso. Más aún cuando,
como en la actualidad, el 40% de
la población del país se encuentra
por debajo de la línea de necesidades
insatisfechas.
. La complicada tramitación que
demanda –de acuerdo al marco
regulador sectorial– la aprobación
. Se omite la aplicación de las cláusulas
de neutralidad tributaria que
deberían haber derivado en reducciones
tarifarias y/o en su defecto,
como en el caso de las cargas patronales,
su aplicación ha resultado
funcional a los intereses de las
distribuidoras (en tanto las disminuciones
de las tarifas sólo han sido
aplicadas a los grandes usuarios del
servicio, los menos cautivos que, en
muchos casos, cuentan con la posibilidad
de sustitución de energéticos).
. Si bien trasciende al papel, misiones
y funciones del ENRE, una deficiencia
reguladora irresoluble en el
propio marco general de la actividad
energética se vincula con las características
del llamado proceso de
desregulación del mercado petrolero,
altamente oligopólico, que minimiza
toda posibilidad de contar con
una regulación integral del sector en
su conjunto.
. Más allá de la resolución final de
multar a Edesur por el llamado “accidente”
de Azopardo y aun cuando,
en buena medida, el control de calidad
de las inversiones no está contemplado
entre las funciones y
misiones del Ente, es indudable que
registra con posterioridad a las
privatizaciones de Agua y Energía,
Hidronor y Segba.
. Evaluar la posibilidad de encarar
un rediseño integral del Ente
Regulador, de la constitución de
su Directorio a partir de un nuevo
llamado a concurso público
con garantías de transparencia,
participación (tal como se desprende
de la propia Constitución
Nacional) de las Asociaciones
de Usuarios y Consumidores,
del establecimiento de normas
de control y/o auditoría (que
podría formar parte de ese mismo
rediseño institucional) que
minimice o tiendan a tornar
inexistente la captura del Ente
por parte de las empresas reguladas
y, también, del poder
concedente
. Evaluar ventajas y desventajas
de los criterios de tarifación
vigente, respecto a los aplicados
históricamente durante la gestión
de las empresas públicas,
atento al creciente deterioro de
las condiciones de vida de la
población. La recurrencia a subsidios
cruzados hacia los sec246
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Energía eléctrica
(continuación)
Limitaciones e insuficiencias
normativas
y construcción de la cuarta línea de alta
tensión ha conspirado contra su construcción,
con los consiguientes riesgos de problemas
serios de transporte.
.El limitar la regulación de las distribuidoras
al control de la calidad del servicio sin asignarle
misiones de, por ejemplo, control o
regulación sobre las inversiones u obras
ejecutadas por el sector privado conlleva
serios riesgos sociales (el ejemplo del
apagón de Edesur así lo demuestra), atento
a la política de las empresas de minimizar
casi indiscriminadamente sus costos.
. Mientras la ley que fijó el marco regulador
de las privatizaciones eléctricas
(24065) estableció que las revisiones
tarifarias debían efectuarse cada cinco
años, el decreto reglamentario de la misma,
sin argumentación alguna al respecto,
dispuso que la primera revisión se
realizaría recién a los diez años.
. La ilegal dolarización de las tarifas y su
posterior indexación por índices de precios
de los EE.UU., norma que se incorporó en
los contratos de concesión (en realidad, en
anexos a los mismos) sin que estuvieran
contempladas en el marco regulador original
sancionado por ley de la nación.
Limitaciones e insuficiencias
reguladoras
durante todo el demorado proceso
de resolución del “caso Edesur” la
actitud del Ente Regulador resultó
más que cuestionable, en muy diversos
aspectos.
Principales desafíos
a resolver
tores de menores recursos demandaría,
sin duda, una
criteriosa y muy bien fundamentada
propuesta.
. Evaluar y resolver la demorada
construcción de la cuarta línea
de alta tensión y también
los riesgos ciertos de crisis de
oferta energética, dado el escaso
dinamismo de la inversión en
generación. En ambos casos,
cuatro años consecutivos de recesión
favorecieron un posible
colapso del sistema.
247
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Petróleo y
combustibles
. Las limitaciones e insuficiencias normativas radican, precisamente, en las
características y modalidades que adoptó el llamado proceso de desregulación
del mercado del petróleo y de los combustibles líquidos, el cual estuvo estrechamente
asociado a la privatización de Y.P.F. A pesar de su condición de
mercado fuertemente oligopolizado (Repsol-YPF concentra más de la mitad
de la producción de crudo y apenas cinco firmas hacen lo propio con el 85%; al
tiempo que en la refinación sólo tres firmas explican el 95% de la oferta doméstica),
el proceso de desregulación no hizo más que transferir plenamente
ese poder regulador a tales empresas.
. Principales características: reemplazar la intervención del Estado en la fijación
de precios por el “libre juego” de las fuerzas de mercado; reemplazar los
viejos contratos de explotación y producción (con los privados que debían entregar
el petróleo extraído a Y.P.F.) por contratos de concesión o asociación
con libre disponibilidad del crudo por parte de los privados; entregar en concesión
la exploración, desarrollo y explotación de las áreas centrales (en principio,
la participación privada en asociación debía ubicarse entre el 35% y
50%, porcentajes que posteriormente se elevaron al 90%) y de las áreas secundarias;
libertad de acceso a las redes y sistemas de YPF (oleoducto, almacenaje,
etc.) para las privadas; eliminar la “mesa de crudos” (la Secretaría de
Energía regulaba la distribución del crudo producido y su asignación a las
refinerías); libre disponibilidad del crudo y de las divisas; libertad al comercio
internacional de petróleo y sus derivados. El objetivo enunciado (que los precios
del crudo y sus derivados se alineen con los internacionales) no dejó de
ser una falacia, como no podría ser de otra manera atento a la morfología del
mercado y la total omisión regulatoria.
. Tal omisión regulatoria se manifiesta, también, en el ámbito de la legislación
de Defensa de la Competencia, en tanto Repsol-YPF absorbió dos de las
empresas más importantes del sector petrolero (Astra y Pluspetrol), sin
. En primer lugar, y como elemento
decisivo (sea bajo la propuesta
de reestatizar YPF y/o bajo
cualquier otra), se trata de un
mercado (el petrolero en su sentido
amplio) que por su estructura
oligopólica –la imposibilidad
efectiva de tornarse siquiera disputable–
torna imprescindible
una muy acabada y desarrollada
política reguladora pública, en
sus más diversos campos (sobre
la propiedad, sobre las prácticas
abusivas de posición dominante,
sobre las propias estrategias comerciales
de las empresa, etc.).
. Incluso, de circunscribirse al
ámbito de la refinación de petróleo
donde, también, se asiste a
un muy elevado grado de concentración
de la oferta –con
agentes comunes, como Repsol-
YPF respecto al sector petrolero
propiamente dicho–cabría explorar
en, por un lado, eliminar aquellas
normas superfluas –e incomprensibles
en el llamado proceso
de desregulación– que restringen,
248
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Petróleo y combustibles
(continuación)
Limitaciones e insuficiencias
normativas
que mediara objeción alguna por parte de las autoridades responsables
de la legislación antitrust.
. La oligopolización en materia de refinación derivó, también como podía
preverse, en la inexistencia de convergencia alguna entre los precios domésticos
y los internacionales. Los primeros han tendido a ubicarse entre
un 30% y un 80% por encima de los vigentes en el escenario mundial. No
se trata de mercados disputables por más que se trate de bienes transables.
. El pronunciado grado de concentración de la oferta productiva local y
las muy elevadas barreras al ingreso (montos de inversión requeridos),
en un marco caracterizado por importantes márgenes de capacidad ociosa,
tornan como muy poco desafiable al mercado. Más aún cuando las
potenciales fuerzas competitivas que podrían emanar de la apertura de
la economía se ven seriamente restringidas por la conjunción de factores
de índole infraestructural, normativos y de canales de
comercialización. Desde el punto de vista de la infraestructura requerida
para acceder a importaciones de menor precio relativo, la infraestructura
portuaria disponible en el país deviene en muy elevados costos (entre
otros factores, por las restricciones de calado); los ductos son
mayoritariamente propiedad de las empresas dominantes en el mercado
local; la capacidad de almacenamiento está, también, fuertemente concentrada
en manos de Y. P. F., Shell y Esso.
A todo ello se le adiciona una serie de normas que prácticamente
inviabilizan la irrupción de nuevos oferentes en el mercado (como que
para poder operar como importador hay que ser sujeto pasivo del Impuesto
a la Transferencia de Combustibles (ITC) y haber comercializado no
menos de 100.000 m3 en el año anterior a la solicitud de inscripción; las
empresas comercializadoras deben acreditar un patrimonio mínimo no
inferior al impuesto más alto creado (el de la nafta súper) sobre un volumen
de 50.000 m3 de combustible; los importadores deben tributar el ITC
Limitaciones e insuficiencias
reguladoras
Principales desafíos
a resolver
aún más las limitaciones de la
competencia externa de derivados
de petróleo y, por otro, en el
establecimiento de precios de
referencia de importación que
contemplen esas peculiaridades
del mercado interno.
De la convergencia de esos dos
grandes desafíos, a los que cabría
incorporarles otros como la
necesaria apropiación social de
la renta de los recursos naturales
no renovables, la promoción de
la exploración primaria, las restricciones
a las exportaciones atento
a la evolución de las reservas
comprobadas, emerge un desafío
que, como tal, ameritaría un
necesario debate público: la constitución
de un sólido ente regulador
de la energía que, sin suplantar
a la propia Secretaría
(responsable, en última instancia,
de la definición de las políticas
sectoriales de corto, mediano y
largo plazo), sea el responsable
del conjunto de las actividades de
regulación y control del mercado
energético en su conjunto.
249
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
al momento del despacho a plaza, mientras que las refinadoras locales lo
tributan en puerta de planta, contemporáneamente con la venta de los
derivados. Por último, la cadena de comercialización mayorista se halla
también altamente concentrada en manos de las empresas refinadoras.
Ferrocarriles . Inexistencia de un marco regulador
sectorial. El mismo se ha ido
delineando a partir de diversos
decretos y resoluciones que a la
vez se han visto sujetos a múltiples
renegociaciones que, en todos los
casos, han respondido a los intereses
de los concesionarios (condonación
de incumplimientos en
materia de inversión así como en
lo relativo al no pago del canon por
parte de los concesionarios de los
ferrocarriles de carga, extensión de
los plazos de la concesión, incrementos
tarifarios, etc.).
. Inexistencia de regulación en
cuanto a la composición accionaria
de los consorcios adjudicatarios.
Ello resultó particularmente significativo
en el caso de las líneas de
pasajeros –subsidiadas– donde,
por un lado, participan en los consorcios
adjudicatarios las principales
cámaras empresarias de
autotransporte de pasajeros que,
Demora manifiesta en la constitución
de un órgano regulador del
sector. Marcada discontinuidad en
cuanto a las características, funciones
y misiones del mismo. Notables
improvisaciones en cuanto a su
propia inserción institucional –sin
independencia ni autarquía–. Finalmente,
la regulación ferroviaria
quedó subsumida en la Comisión
Nacional de Regulación del Transporte
(donde existe una Gerencia
de Concesiones Ferroviarias). Esta
última es la responsable del control
del grado de cumplimiento del
programa de inversiones acordado
con los distintos concesionarios y
de las cláusulas vinculadas con la
calidad del servicio. Incluso, si bien
así estaba contemplado entre sus
actividades, la misma quedó excluida
de las recurrentes renegociaciones
contractuales, tanto en el
ámbito de los ferrocarriles de pasajeros
como de los de carga.
En el plano normativo es necesaria
la revisión de, por lo menos,
todas las últimas
renegociaciones contractuales,
tanto con los concesionarios de
los ferrocarriles de pasajeros
como de los de carga.
. En una instancia superior, es
necesario un replanteo integral
del papel que se le debe asignar
al transporte ferroviario (la
experiencia internacional contrasta
largamente con la local)
y, en ese marco, la necesaria
programación de su integración
al sistema de transportes en su
conjunto. Ello debería involucrar
el estudio de factibilidad técnico-
económica de rehabilitación
de aquellos ramales desactivados
a partir de la premura
privatizadora original.
A corto plazo, y además de la
revisión señalada precedentemente
sobre las últimas
250
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Ferrocarriles
(continuación)
Limitaciones e insuficiencias
normativas
así, consolidaron su poder oligopólico
sobre el mercado ampliado
del autotransporte (clara falencia
normativa). Por parte del propio
Estado, como falencia no ya normativa
sino de carácter regulador,
no existen mayores controles sobre
la posible sobrefacturación de
la compra de equipos lo que torna
viable el sobredimensionamiento
de los subsidios (los mismos están
destinados a financiar posibles
déficit operativos de las empresas
y fundamentalmente, de las inversiones
requeridas para el mantenimiento
y la renovación de la
infraestructura, y de las instalaciones
objeto de la concesión.
En el caso del transporte de pasajeros,
se conjuga un peculiar mecanismo
regulador que surge de
una extraña mezcla de precios tope
(donde no se trasladan a las tarifas
las ganancias de eficiencia)
con una suerte de cost plus (“cláusula
gatillo” que permite a las empresas
aumentar las tarifas cuando
Limitaciones e insuficiencias
reguladoras
Muy débil cumplimiento de sus misiones
en cuanto al control de las
inversiones y, fundamentalmente,
ante los incumplimientos de la mayor
parte de las normas de calidad
(horario, frecuencia, cantidad y estado
de vagones) exigidas.
Idénticas consideraciones cabe hacer
extensivas a los factores que
explican los crecientes accidentes
ferroviarios (asociados, en buena
medida, a la supresión de guardabarreras
en aquellos pasos en que
no existen sistemas electrónicos).
. Omisiones en la aplicación de las
cláusulas de neutralidad tributaria,
muy particularmente la referida a la
transferencia a tarifas de las reducciones
en las cargas sociales (de singular
importancia en el ámbito
ferroviario).
Principales desafíos
a resolver
renegociaciones, es imprescindible
la reformulación de la
agencia reguladora, independizándola
tanto del poder
concedente como también de
los restantes medios de transporte
(de carga y de pasajeros).
En otras palabras, y más allá de
la necesaria superación de las
múltiples falencias acumuladas,
la creación de un ente regulador
específico, independiente y
autárquico, se torna imprescindible
(aunque esto es insuficiente
como para contrarrestar todos
los desequilibrios acumulados).
. Más allá de sus limitaciones e
insuficiencias institucionales y
presupuestarias, es absolutamente
necesaria una actitud de
control y regulación pública específica
mucho más exigente
que la más que permisiva desarrollada
en los últimos años.
251
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Ferrocarriles
(continuación)
Otros:
Correos postales
sus costos operativos se incrementan
por encima del 6%). En
esos casos el Estado decidía si tal
compensación (a la baja o al alza)
se canalizaba vía tarifas y/o subsidios
estatales. También a partir de
determinados –laxos y en general
incumplidos– índices de calidad del
servicio (cantidad de coches, velocidad
media, frecuencia, cantidad
de trenes y puntualidad) se estableció
un sistema de premios (posibilidad
de aumentar las tarifas por
encima de la llamada tarifa básica)
y castigos (multas). Una particularidad
que merece ser
destacada es que la tarifa básica
sujeta a regulación es la referida
al viaje de “ida” solamente, quedando
a libre fijación del concesionario
las tarifas de los viajes de “ida y
vuelta”, los servicios diferenciales
y los de los abonos.
. Privatización concretada a partir
de la sanción de decretos y resoluciones
(inexistencia de marco
regulador sectorial que fuera comprometido
oficialmente en innumerables
oportunidades) que, incluso,
. Como en buena parte de los sectores
la agencia reguladora (Comisión
Nacional de Comunicaciones) es, en
la práctica, una dependencia más de
la Secretaría de Comunicaciones, su
independencia del poder político es
. Ejercer un estricto control sobre
el desempeño de la empresa y de
la estrategia desplegada por la
misma en el mercado “desregulado”,
en particular en su relación
con las desarrolladas por OCA.
252
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Otros:
Correos postales
(continuación)
Limitaciones e insuficiencias
normativas
por sus imprecisiones e imprevisiones
han devenido en situaciones
conflictivas como, por ejemplo, la
planteada –y demorada– resolución
del no pago del canon por
parte de la empresa concesionaria
(103,2 millones de pesos). Cabe
resaltar que la Argentina, Nigeria
y Burundi son los únicos países del
mundo que han privatizado por
completo el sistema de correo postal.
. La preservación de ciertos segmentos
de mercado en exclusividad
(desde la remisión de
cartas-documento o el servicio telegráfico
nacional, hasta la venta
de productos por internet) para la
concesionaria de la ex empresa
pública
. Insuficiente y limitada regulación
de las tarifas de los distintos servicios
ofrecidos por la concesionaria
(algunos de ellos bajo condiciones
monopólicas). En realidad, tal regulación
se circunscribe a la carta
simple de hasta 120 gramos, el te-
Limitaciones e insuficiencias
reguladoras
nula y, a la vez, existen sobradas
evidencias de captura por parte de
la empresa regulada.
. Una prueba de ello, que incluso ha
devenido en presentaciones judiciales,
es la autorización a la empresa
concesionaria a computar como inversión
el pago de casi 100 millones
de dólares en concepto de
indemnizaciones por despido de personal.
. Aun así, y dada la multiplicidad de
incumplimientos por parte de la empresa
concesionaria (en diversos
medios empresarios se señaló en
más de una oportunidad el intento
de vaciamiento de la misma), el órgano
regulador ha debido informar
(entre muchas otras las Resoluciones
CNC 2908/99, 2909/99, 2918/
99) el no cumplimiento de distintas
obligaciones emergentes del contrato
de concesión.
Principales desafíos
a resolver
. Ante los manifiestos y reiterados
incumplimientos empresarios
(en especial el pago del
canon), cabe revisar si no están
configuradas las condiciones
necesarias como para proceder
a la rescisión del contrato y, en
ese plano, cabría replantearse
la propia re-estatización de la
empresa. La misma, ya bajo
otros criterios rectores, podría
incluso operar en un mercado
desregulado donde coexistiría
con una importante gama de firmas
de distinto porte que, bajo
una estrategia acorde a los intereses
sociales, podrían verse
potenciadas por la propia empresa
pública y el consiguiente
liderazgo de la misma.
253
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
legrama de hasta 20 palabras y las comisiones
por giros postales de hasta pesos
mil. El costo de los restantes servicios
no está sometido a regulación alguna.
. Como en buena parte de los sectores,
la agencia reguladora (Comisión Nacional
de Comunicaciones) es, en la práctica,
una dependencia más de la Secretaría
de Comunicaciones. Su independencia
del poder político es nula y, a la vez, existen
sobradas evidencias de captura por
parte de la empresa regulada.
. Una prueba de ello, que incluso ha
devenido en presentaciones judiciales, es
la autorización a la empresa concesionaria
a computar como inversión el pago de casi
100 millones de dólares en concepto de
indemnizaciones por despido de personal.
. Aun así, y dada la multiplicidad de incumplimientos
por parte de la empresa
concesionaria (en diversos medios empresarios
se señaló, en más de una oportunidad,
el intento de vaciamiento de la
misma), el órgano regulador ha debido
informar (entre muchas otras, las Resoluciones
CNC 2908/99, 2909/99, 2918/
99) el no cumplimiento de distintas obligaciones
emergentes del contrato de
concesión.
254
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Aeropuertos
Limitaciones e insuficiencias
normativas
. El mecanismo de concesión de la
red de aeropuertos derivó en la conformación
de un virtual monopolio
en la prestación de los servicios
aeroportuarios con infranqueables
barreras de entrada. En efecto, las
33 aeroestaciones existentes pasaron
a ser operadas por una única
empresa privada. Las posibilidades
de introducir competencia, siquiera
por comparación, quedaron neutralizadas
por las características del
propio llamado a concurso.
. En la medida que la competencia
por la concesión se estableció a
partir del canon ofrecido –único criterio
de asignación de la concesión–
por los interesados, ello
devino -como en otros sectores- en
ofertas oportunistas, de forma tal
que una vez obtenida la concesión
–como sucediera en otras
privatizaciones– se renegociaran
las principales cláusulas contractuales
(como ha venido sucediendo
respecto al no pago del canon
por parte del concesionario y a los
Limitaciones e insuficiencias
reguladoras
. Inacción frente a los manifiestos
retrasos en el ritmo de ejecución de
las obras e inversiones comprometidas,
aun en aquellos aeropuertos de
mayor interés empresario (como
Ezeiza y Jorge Newbery).
. Claros signos de captura por parte
de la empresa regulada y por el propio
Poder Ejecutivo. Recientemente
se dispuso que la Procuración del
Tesoro debía resolver sobre la conflictiva
situación del canon.
Principales desafíos
a resolver
. Evaluar si los incumplimientos
reiterados de la empresa concesionaria,
tanto los referidos a
sus reiterados retrasos en el
pago del canon (factor determinante
al asignársele la concesión
–171,2 millones de pesos
al año, actualizados por el PPI
de EE.UU.–) como las prolongadas
demoras en el cumplimiento
de la inversión
comprometida y las deficiencias
detectadas en cuanto a la calidad
de los servicios ofrecidos,
han alcanzado tales niveles que
justificarían la rescisión del contrato
de concesión.
. En caso de que así fuera, el
próximo desafío a resolver es la
propia consideración en cuanto
a la privatización de las aeroestaciones
y a su necesaria integración
y complementariedad
con una política de transporte de
carácter integral y coordinada.
255
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y…
Aeropuertos
(continuación)
marcados retrasos en la ejecución
de las obras e inversiones comprometidas).
. Las imprecisiones normativas
(nuevamente no ajenas a la privatización
de los aeropuertos a partir
de la sanción de decretos y
resoluciones) han devenido, entre
otros, en el no pago del canon por
parte de la empresa concesionaria
(a mayo de 2002, alrededor de 300
millones de pesos) y en marcados
retrasos en el cumplimiento del
cronograma de obras.
. A pesar de las taxativas disposiciones
de la ley de convertibilidad, las
tasas aeroportuarias son indexadas,
al igual que el canon –que, igualmente,
no es pagado por el concesionario–,
por el PPI (índice de precios
al consumidor) de los EE.UU.,
tanto las correspondientes a los
vuelos de cabotaje (fijadas en pesos)
como las internacionales (fijadas
en dólares). En ambos casos
se contraviene la legislación vigente,
pero sin duda, en el segundo
caso, sin argumentación –ni aun
falaz– alguna. Es más, a pesar de
la prohibición de ajustar las tarifas,
256
LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA
Aeropuertos
(continuación)
Limitaciones e insuficiencias
normativas
derivada de la ley de emergencia,
en el mes de abril se le autorizó a
mantener dolarizada la tarifa de la
tasa de aeropuertos.
. La regulación tarifaria contempla
sólo parte de los ingresos del concesionario.
Los restantes (alrededor
de la tercera parte del total) no están
sometidos a regulación alguna.
Se trata, en este último caso, de los
provenientes de los ingresos derivados
de actividades como las de
estacionamiento, transporte pre y
post aéreo, uso de los “carritos” para
el equipaje, free shops, publicidad,
bares y confiterías (considerados,
todos ellos, como servicios no
aeronáuticos y como tales no sujetos
a regulación pública).
Limitaciones e insuficiencias
reguladoras
Principales desafíos
a resolver

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