EMPRESARIOS, INSTITUCIONES Y DESARROLLO ECONÓMICO: EL CASO ARGENTINO


EMPRESARIOS, INSTITUCIONES Y DESARROLLO ECONÓMICO: EL CASO ARGENTINO

Andrés López

2006

Cepal

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Oficina en Buenos Aires
EMPRESARIOS, INSTITUCIONES Y
DESARROLLO ECONÓMICO: EL
CASO ARGENTINO
Andrés López
Oficina en Buenos Aires
EMPRESARIOS, INSTITUCIONES Y
DESARROLLO ECONÓMICO: EL
CASO ARGENTINO1
Andrés López2
1. Trabajo preparado para la Oficina de CEPAL Buenos Aires.
2. Investigador Principal del Centro de Investigaciones para la Transformación (CENIT) y Profesor de la
Universidad de Buenos Aires (UBA). Agradezco los valiosos comentarios de Daniel Chudnovsky y Bernardo
Kosacoff –quien tuvo la idea y el impulso de promover la realización de este trabajo-, así como la eficaz
colaboración de Verónica Gutman, Valeria Larocca, Mara Pedrazzoli, Ariana Sacroisky y Agustín Trucco.
También a María Inés Barbero –quien organizó el seminario que dio origen a este estudio- por el aporte de
útiles referencias bibliográficas y por los intercambios de opiniones sobre el tema de las empresas y los
empresarios en la Argentina. Un agradecimiento especial va para mi esposa, Cynthia Moskovits, por su
lectura y comentarios del trabajo. Por supuesto, y como es de práctica advertir, cualquier error subsistente es
de exclusiva responsabilidad del autor.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión
editorial, son de exclusiva responsabilidad de su autor y no comprometen a los
comentaristas ni a las instituciones que participaron en su realización.
Distribución Restringida
LC/BUE/L.208
Enero de 2006

ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ___________________________________________________________ 1
I. EMPRESAS, INSTITUCIONES Y DESARROLLO ECONOMICO________________ 9
A) El marco teórico_________________________________________________________ 11
1) La teoría de la empresa: el enfoque neoclásico tradicional y su crítica______________11
2) Los costos de transacción y la naturaleza de la empresa_________________________13
3) El enfoque evolucionista ________________________________________________ 15
4) ¿Dónde está el empresario?_______________________________________________ 18
5) Instituciones y empresas: ¿cuáles son las relaciones? ___ _______________________24
6) Macroeconomía y estrategias empresarias en entornos inestables ________________ 30
7) Empresas y empresarios: objetivos, estrategias y desempeños en la perspectiva del
desarrollo económico _____________________________________________________ 34
B) Grandes empresas, conglomerados y diversificación: ¿barreras o agentes del desarrollo
económico?_______________________________________________________________ 37
1) El papel de la gran empresa en el desarrollo capitalista__ ______________________ 37
2) Grupos económicos y conglomerados: la perspectiva de los países en desarrollo ____ 47
3) El caso de los chaebols: innovadores o rent-seekers? (o innovadores y rent-seekers?)_ 55
4) Gran empresa, conglomeración y desarrollo: ¿un rompecabezas?_______________ _ 60
II. EMPRESAS Y EMPRESARIOS EN LA ARGENTINA: ¿RESPONSABLES O VICTIMAS
DEL FRACASO? UNA SINTESIS DE LAS IDEAS RECIBIDAS _____________________ 65
A) Las antiguas raíces de la actitud crítica hacia el empresariado argentino_____________ 65
B) La visión “heterodoxa”: burgueses rentistas y sub-desarrollo económico ____________ 70
C) La visión “ortodoxa”: de la intervención estatal al rent-seeking, el Estado predador y el
“ahogo” de la iniciativa privada _______________________________________________ 79
D) “Heterodoxos” y “ortodoxos”: diferentes y parecidos ___________________________ 85
E) Las hipótesis a explorar en este trabajo _______________________________________ 87
III. EL MODELO AGROEXPORTADOR ______________________________________ 93
A) El marco institucional y macroeconómico ____________________________________ 93
B) Terratenientes y empresarios: conductas y estrategias ___________________________ 98
1) La etapa pre-agroexportadora: algunas evidencias nuevas _______________________98
2) ¿Terratenientes “schumpeterianos” en la Pampa?______________________________99
3) Las (presuntas) tendencias a la diversificación y la especulación de la clase
dominante______________________________________________________________103
4) Características, avances y limitaciones del proceso industrializador_______________108
C) El mundo empresarial en el modelo agroexportador: algunas conclusiones__________ 119
IV. LA INDUSTRIALIZACION SUSTITUTIVA DE IMPORTACIONES __________ 127
A) El marco institucional y macroeconómico ___________________________________ 127
B) El avance del proceso de industrialización ___________________________________ 136
C) La conducta empresaria bajo la ISI: luces y sombras____________________________144
1) Las visiones ortodoxas y heterodoxas______________________________________ 144
2) Una interpretación alternativa____________________________________________ 152
3) Más allá del rent-seeking________________________________________________161
D) Una mirada breve al comportamiento de los empresarios agropecuarios_____________170
E) Los empresarios en la ISI: algunas conclusiones_______________________________ 174
V. EL PERIODO DE LAS REFORMAS (1976-2001) ____________________________ 181
A) El marco institucional y macroeconómico ___________________________________ 181
B) La reestructuración de los sectores productivos: lineamientos principales___________ 197
1) El sector industrial ____________________________________________________ 197
2) El sector agropecuario pampeano _________________________________________202
3) Las privatizaciones ____________________________________________________206
C) Conductas y desempeños a nivel empresario __________________________________210
1) La “larga recesión” (1975-1989) __ _______________________________________210
2) Convertibilidad y reformas (1990-2001) __ _________________________________220
D) Un problema que empeora: el funcionamiento del Estado y las políticas públicas _____244
E) Las deficiencias de tres sistemas clave: finanzas, educación y ciencia y tecnología____ 251
F) Liderazgo empresarial y concentración económica: una breve discusión ____________ 255
G) Los empresarios y las reformas: algunas conclusiones__________________________ 260
VI. LECCIONES DEL PASADO Y REFLEXIONES PARA EL PRESENTE ________ 267
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS _________________________________________ 283
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
1
Introducción
“The interest of the dealers, however, in any particular branch of trade or
manufactures, is always in some respects different from, and even opposite to,
that of the public” (Libro I, capítulo 11, párrafo I.11.264)
“As soon as the land of any country has all become private property, the
landlords, like all other men, love to reap where they never sowed” (Libro I,
capítulo 6, párrafo I.6.1) (Adam Smith, Investigación sobre la naturaleza y
causas de la riqueza de las naciones, 1776)
Como vemos, la desconfianza hacia las clases propietarias se remonta hasta bien
antiguo e incluso el padre de la economía –y del liberalismo económico– se hacía
eco de ella. En los 230 años que han pasado desde que las palabras que encabezan
este trabajo fueron escritas, es mucho lo que se ha dicho sobre las empresas y los
empresarios, pero es indudable que en el país el tema ha adquirido una relevancia
enorme, al punto de que no son pocos quienes creen que, en última instancia, son
nuestros empresarios los culpables del fracaso de la Argentina en convertirse en
una nación desarrollada.
Desde la economía, la sociología y la historia son numerosos los trabajos que han
intentado mostrar, ya desde los años sesenta, cómo el gran empresariado, a lo
largo de la mayor parte de la vida independiente de la Argentina, ha sido capaz
de influir decisivamente sobre el aparato estatal de modo de adecuar las políticas
públicas a sus objetivos. Ese gran empresariado es presentado como innatamente
“rentista”, “especulador” o “prebendario” –o, por oposición, como “no
schumpeteriano”–, y poco interesado, o directamente enemigo del desarrollo
económico–social del país como un todo. De aquí se sigue que habría optado por
apoyar o imponer políticas públicas que le garantizaran fuentes de ingresos
protegidas de la competencia o que no requirieran de esfuerzos serios en materia
tecnológica y productiva.
A lo largo del tiempo, las fuentes “fáciles” de ingresos para los grandes
empresarios locales habrían ido cambiando desde la posesión de la tierra y las
ventajas a ella asociadas (modelo agroexportador), al proteccionismo de la
industrialización sustitutiva de importaciones (ISI), el poder de compra del
Estado (la “patria contratista”) en los setenta y ochenta y, ya en los noventa, las
privatizaciones. Usualmente, el destino de las ganancias obtenidas por estas vías
habría sido el consumo ostentoso, las actividades “especulativas” o la inversión
en el exterior –la “fuga de capitales”–. Asimismo, este grupo social también
habría sido capaz, en distintas ocasiones, de “socializar” sus pérdidas a costa,
naturalmente, del resto de la sociedad (por ejemplo, a través de la estatización o
“pesificación”, según el caso, de sus deudas).
En todo caso, lo que no habría cambiado a lo largo de nuestra historia sería el
carácter prebendario/especulativo del gran empresariado (o elite, capital
concentrado, oligarquía, etc., según la preferencia teórico/semántica de cada
autor) que, como se dijo más arriba, sería, de hecho, el principal factor
obstaculizante de un desarrollo capitalista “genuino” en la Argentina. Con
matices, no menores por cierto en muchos casos, los trabajos de autores como
Daniel Azpiazu, Eduardo Basualdo, Miguel Khavisse, Hugo Nochteff, Milcíades
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
2
Peña, Jorge F. Sábato o Jorge Schvarzer, por citar sólo a algunos de los más
representativos de esta corriente, coinciden en presentar argumentos que, por
distintas vías, intentan demostrar dicha hipótesis.3
En estas versiones de la historia argentina –que a lo largo de este trabajo
denominaremos, en honor a la brevedad y sin olvidarnos de los matices que las
distinguen entre sí, “heterodoxas”–, la actuación del Estado suele ser percibida
como fuertemente condicionada –o en ocasiones directamente dirigida– por los
intereses de aquella “burguesía no schumpeteriana” –en otras palabras, el Estado
argentino tendría una muy baja “autonomía” frente a los grupos privados–.
En el otro extremo del arco ideológico, lo que encontramos es una visión –que
llamaremos, con la misma justificación expuesta en el párrafo previo,
“ortodoxa”– de un Estado fuertemente autónomo –e incluso, en ciertos casos,
“predador” de la actividad privada–, que con sus acciones –compre público,
crédito subsidiado, incentivos fiscales, proteccionismo, etc.– habría abierto el
camino para un comportamiento rent–seeker (buscador de rentas) de los
empresarios argentinos. Asimismo, habría ahogado la posibilidad de que se
despliegue la iniciativa privada mediante la profusión de regulaciones en
distintos ámbitos –en particular, pero no exclusivamente, el laboral–, la fuerte
presión impositiva y la creación de empresas públicas. Todo esto, por cierto, con
fuertes costos en términos de eficiencia, crecimiento y bienestar.4 Diversos
economistas que trabajan o han trabajado en algunas de las principales
organizaciones privadas de investigación y docencia del país suelen encontrarse
entre quienes exponen este tipo de hipótesis.
Si hurgamos un poco más en esta perspectiva, veremos que conviven dos modelos
conceptuales que, compartiendo el diagnóstico básico anterior, tienen diferencias
entre sí en cuanto a la lógica subyacente respectiva. Por un lado, hay quienes
sugieren que los empresarios por naturaleza, aquí y en cualquier otra parte,
aprovechan las vías más fáciles de ganancia que se les ofrecen y están inclinados
al lobby para obtener rentas improductivas5. En este caso, la responsabilidad del
Estado pasa por haber abierto la puerta –por incompetencia, por ideología o
porque sus funcionarios sacrifican la eficiencia y el bienestar económicos ante
sus intereses político/monetarios particulares– a este último tipo de
comportamiento.
3. La búsqueda en el pasado remoto de la Argentina del origen de las conductas rentísticas, especulativas y/o
corruptas de los empresarios argentinos no es, claramente, patrimonio de economistas o sociólogos. En este
sentido, véase el capítulo 13 del “Informe sobre lavado de dinero” presentado ante el Parlamento por Elisa
Carrió y otros diputados en 2001, el cual lleva por nombre “La matriz mafiosa en la historia económica
argentina” y que sitúa aquel origen en el período de la Colonia. En el mismo sentido, en un reciente libro de
gran difusión, un conocido historiador encuentra el germen de la corrupción en el siglo XVII, donde ya habría
habido una cooptación del poder político por parte de los “grupos económicos privados” (Pigna, 2004) -el uso
del término grupos económicos privados aplicado a esa realidad pertenece al mencionado historiador-.
4. Por cierto, en la vida diaria escuchamos de manera permanente estas dos campanas en la boca de
políticos, periodistas, analistas y hasta en las conversaciones de café. Es por ello que decíamos al comienzo
que el tema bajo análisis había adquirido una gran significación en la Argentina, ya que su ámbito de
discusión excede por mucho a la literatura académica o el debate teórico.
5. Este es el argumento que Adam Smith desplegaba en la cita que encabeza este trabajo. Más adelante,
autores como Buchanan, Tullock u Olson han argumentado que, en general, los individuos tienden a formar
grupos de interés o presión que tienen como objetivo primordial la búsqueda de rentas, siendo el desafío para
la sociedad diseñar marcos institucionales que contengan esas tendencias (ver más abajo).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
3
Por otro lado, algunos autores –y en general las asociaciones y entidades
pertenecientes al mundo de los negocios– sugieren que los empresarios serían
víctimas de una situación estructural derivada del accionar de un Estado que pone
reglas de juego “erradas”, introduce rigideces en el mercado y es una máquina de
extraer recursos del sector privado. En este último caso, si los empresarios
exhiben comportamientos rent–seekers, es porque “el mundo (el Estado
argentino) los hizo así”, y no debido a una peculiar inclinación en ese sentido.
En este trabajo nos proponemos presentar una perspectiva alejada tanto de la
versión de una burguesía innatamente “rentista” que se apodera del Estado para
usarlo según sus necesidades, como de la otra que presenta a los empresarios un
poco como insectos que deben vivir esquivando los pisotones o los aerosoles de
un Estado que se expande a costa de ellos o bien adaptarse y/o mutar, para
asociarse a ese Estado de manera parasitaria –rentista– en su actividad predatoria
de la sociedad6. Si bien esta estilización de argumentos que muchas veces son
complejos y sutiles puede parecer exagerada –o caricaturesca–, creemos
firmemente que representa el “núcleo duro” básico al cual pueden reducirse tanto
las versiones “heterodoxas” como “ortodoxas” del tema que nos ocupará a lo
largo de este estudio.
En un breve resumen, nuestro marco conceptual básico para entender las
interacciones entre conductas empresarias, instituciones y desarrollo económico
en la Argentina es el siguiente:
• Para entender lo que hacen las empresas, debemos partir del contexto
institucional y macroeconómico en el que se desenvuelven, ya que este
último determinará si aquellas se dedicarán a actividades productivas o
improductivas, innovativas o especulativas, según el esquema de
retribuciones vigente en cada caso. En otras palabras, no hay sociedades
con empresarios genéticamente “schumpeterianos” y otras en donde
predominan los “rentistas”, sino que son el entorno macro y los contextos
institucionales los que definen el tipo de conductas que serán premiadas
y/o castigadas.
• Sin embargo, está claro que las empresas –así como otros agentes
(sindicatos, partidos políticos, etc.)–, a su vez, pueden influir, o intentar
influir, sobre dichos contextos –obviamente, en función de sus intereses
particulares–. En este juego, no puede asegurarse que las instituciones
prevalecientes sean las “mejores” desde el punto de vista del desarrollo
económico y social, ya que los intereses de las organizaciones más
poderosas –y por ende con mayor capacidad de influir sobre las reglas del
juego– pueden no coincidir con los de la sociedad en general.
• Aún considerando la influencia determinante del contexto, cualquier
análisis riguroso del comportamiento empresario debe reconocer que las
firmas son, en una economía real, un conjunto heterogéneo que exhibe
conductas, estrategias y desempeños altamente diversos. Analizar esa
diversidad –que no se reduce a variables tales como tamaño o propiedad
6 Incidentalmente, a lo largo de este trabajo vamos a tratar de demostrar que, por más que parezcan
interpretaciones antitéticas, ambos enfoques tienen también (¿inesperadamente?) puntos en común.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
4
del capital– no es interesante únicamente para el microeconomista curioso,
sino que es esencial para comprender la dinámica de cualquier sistema de
mercado, ya que cuanto más amplia y rica sea aquella, mayor será el
número de fuentes de conocimiento, ideas e innovaciones –y más intensa
será la competencia entre dichas fuentes–, todo lo cual favorece el
desarrollo económico a largo plazo.
• Si bien la gran corporación puede tener intereses y conductas opuestas al
bienestar general –por ejemplo, a través de la cartelización de mercados, el
abuso de posiciones dominantes, etc.–, también es cierto que dicho agente
empresario tuvo un papel determinante en la mayor parte de los procesos
de industrialización modernos, desde el caso de los EE.UU. hasta el de
Corea, muchas veces promovido activamente desde el Estado. En otras
palabras, las políticas públicas en muchos países han generado rent–
seekers, pero en otros han inducido respuestas “schumpeterianas” que han
sido un componente esencial de los respectivos procesos de desarrollo
económico. El análisis de los factores determinantes de uno u otro
resultado, entonces, resulta de gran relevancia para el tema que
desarrollaremos a lo largo de este trabajo.
• La relación entre empresas, instituciones y desarrollo económico es
cambiante a lo largo del tiempo, ya que tanto las primeras como las
segundas nacen, se transforman y, eventualmente, desaparecen, a la vez
que su interacción se da en contextos igualmente cambiantes7. Ello hace
que el impacto de las instituciones sobre la conducta empresaria –y la
influencia de las empresas sobre el marco institucional– no pueda ser
analizado en abstracto, sino en función de la situación histórica,
económica e internacional concreta y vigente en cada caso. A su vez,
empresas que en determinado momento del tiempo son rent–seekers pueden
volverse “schumpeterianas” y viceversa, en función tanto de cambios en el
contexto como de su propia evolución y aprendizaje.8
• La diversificación y/o la integración vertical –tan atacadas en buena parte
de la literatura recibida sobre las estrategias empresarias en la Argentina–
pueden ser síntomas de conductas especulativas o rentísticas, pero también
ser respuestas a fallas de mercado, alta presencia de riesgo e
incertidumbre, u otros factores del entorno, los cuales suelen tener fuerte
7 De hecho, la propia noción y objetivos del “desarrollo económico” también cambian a lo largo del tiempo
–así, en los últimos 60 años se ha pasado del desarrollo concebido en un sentido económico estrecho, a
incorporar variables sociales, ambientales y de desarrollo humano en las últimas décadas-.
8 A lo largo de todo este trabajo vamos a utilizar esta visión “dicotómica” de las conductas empresarias –i.e.
“schumpeterianas” vs “rent-seekers”-. Sin embargo, está claro que, en la práctica, las conductas empresarias
usualmente observables no se ubican en ninguno de ambos “extremos” –esto es, las empresas no pasan la
mayor parte del tiempo ni introduciendo innovaciones para competir mejor en el mercado, ni buscando
activamente rentas en el Estado, sino comprando, produciendo y vendiendo en función de rutinas preestablecidas-.
De todos modos, creemos que los dos conceptos son metáforas útiles para analizar el tema de
las conductas empresarias si se los emplea de una forma más laxa, esto es, si por conductas
“schumpeterianas” entendemos aquellas en las que la supervivencia y progreso de las empresas en el largo
plazo están atadas a su capacidad para competir vía innovación (incluyendo aquí la imitación o adopción de
innovaciones generadas por otros agentes), productividad, calidad, etc., y por “rent-seekers” aquellas en
donde lo central es tener acceso a rentas protegidas de la competencia u otro tipo de prebendas, sean
obtenidas por esfuerzo propio o como subproducto de las acciones de lobbylobby emprendidas por otros
agentes.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
5
peso en los países en desarrollo –y, por cierto, en nuestro país–. Dichas
estrategias, entonces, pueden tener tanto una lógica microeconómica como,
en ciertas circunstancias, incluso beneficios macroeconómicos. No basta
entonces con detectar que ellas existen y automáticamente suponerlas
nocivas, sino analizar sus causas, modalidades e impactos en cada
situación específica.
• En el caso de los países en desarrollo pueden darse “círculos viciosos” de
estancamiento, cuando se combina una macroeconomía volátil –que induce
una fuerte “preferencia por el corto plazo” en los agentes económicos– con
un ambiente institucional que favorece la búsqueda de rentas en
actividades improductivas. Aún cuando esta situación llegue a ser
evidente, los cambios necesarios pueden ser muy difíciles, en tanto que
aquellos agentes que se benefician con las rentas especulativas e
improductivas sean capaces de bloquear los intentos de reforma. A su vez,
si se concretan las reformas, los cambios en las conductas y expectativas
de los agentes empresarios pueden ser lentos, considerando que la
credibilidad en el nuevo marco de incentivos no siempre se gana de manera
instantánea. En consecuencia, tanto para analizar el cambio institucional
como las transformaciones en las estrategias empresarias es preciso tener
en cuenta que ambos procesos son path–dependent.
A nuestro juicio, discutir sobre estos temas no es relevante únicamente para
entender el pasado, sino también para pensar y actuar en el presente. Es bastante
obvio, por ejemplo, que si enfocamos el problema de las relaciones entre
conductas empresarias, marco institucional y desarrollo en términos de políticas
públicas, mientras que en el enfoque “heterodoxo” sería necesario condicionar
fuertemente, confrontar o bien reemplazar a la elite existente por otra más
“schumpeteriana” (o, en una terminología tradicional pero siempre recurrente en
el debate público, por la añorada “burguesía nacional”), en la perspectiva
“ortodoxa” lo más sensato sería restringir al máximo posible la intervención del
Estado en la economía, de modo de eliminar la fuente principal de
comportamientos rent–seekers y abrir las compuertas para el libre fluir de la
iniciativa empresaria privada.
A lo largo de este trabajo vamos a tratar de exponer una serie de argumentos que
permitan fundamentar la elección de una opción diferente a las dos recién
expuestas, sobre la base de que: i) nuestra clase empresaria no tiene,
genéticamente, una racionalidad diferente a la de sus pares en cualquier otro país
del mundo; ii) no necesariamente intervención del Estado = rent seeking
empresario, ineficiencia y/o “ahogo” de la iniciativa privada.
Afortunadamente, para emprender nuestro proyecto no sólo partimos de un marco
conceptual que consideramos apropiado, sino también de una evidencia empírica
rica y que no siempre ha sido explotada apropiadamente en la literatura recibida
sobre el tema. En efecto, en la Argentina existe una valiosa tradición de estudios
microeconómicos que incluye, entre otros aportes importantes, los trabajos de
autores vinculados con la CEPAL (como Jorge Katz, Bernardo Kosacoff, Juan
Sourrouille y otros) –así como de diversos economistas con enfoques afines a los
desarrollados en aquella organización–, hasta las todavía escasas, pero en rápido
crecimiento, historias de empresas argentinas realizadas por investigadores
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
6
provenientes de distintos orígenes en los últimos veinte años. Naturalmente, y
aunque tengamos divergencias con las interpretaciones respectivas, tanto los
autores “ortodoxos” como “heterodoxos” muchas veces presentan valiosa
evidencia empírica que también vamos a utilizar aquí.
Una última aclaración es necesaria antes de describir el contenido del documento.
Si bien el objetivo de este trabajo es indagar sobre la conducta empresaria en la
Argentina, vamos a concentrar nuestro análisis especialmente en los grandes
empresarios locales, ya que serían ellos tanto los responsables principales del
subdesarrollo argentino (versión heterodoxa) como los exponentes más claros del
rent–seeking inducido por el Estado (versión ortodoxa). Ello no obstará, sin
embargo, a que hagamos también referencias a otros agentes empresarios
(PyMEs, filiales de empresas transnacionales),9 aunque un análisis más profundo
de sus estrategias y desempeños es obviamente una tarea que requeriría
considerar también otras herramientas conceptuales y un set de evidencia
empírica específico en cada caso.10
El trabajo se ordena del siguiente modo. En el primer capítulo, se presentan y
analizan los argumentos que –tanto desde la teoría económica como del análisis
empírico e histórico– se han propuesto para entender el papel de las empresas y
los empresarios en los procesos de desarrollo económico. Temas tales como el
impacto del marco institucional y macroeconómico sobre la conducta empresaria
–y viceversa–, el rol de la gran corporación y la lógica que está detrás de las
estrategias de conglomeración y diversificación, tan relevantes para el caso
argentino, son examinados con particular atención.
El capítulo segundo se dedica a presentar los argumentos expuestos en la rica
tradición de estudios que, como mencionamos más arriba, intenta demostrar la
influencia negativa que ha tenido la gran burguesía local11 sobre el proceso de
desarrollo económico y social del país, así como los presentados por aquella otra
9 En cambio, prácticamente no haremos referencia a un tipo de empresa que fue muy importante en nuestro
país, en particular en la etapa de la ISI: las empresas públicas. Esto, en tanto que sus conductas y
desempeños han estado naturalmente influidos por determinantes políticos, y no por la racionalidad privada
que guía a los restantes agentes empresarios. En nuestra opinión, todavía es necesario investigar más sobre
el fracaso de las empresas públicas en la Argentina, evitando los extremos de considerarlas como
innatamente ineficientes por su gestión estatal como la tardía reivindicación que hoy se hace de ellas desde
algunos sectores que las presentan como víctimas de una trama “cuasi conspirativa” para destruirlas.
Adicionalmente, digamos que fenómenos que han cobrado relevancia recientemente, como la construcción de
“redes empresarias”, tampoco serán objeto de nuestra atención, aunque ciertamente entendemos que
merecen también más trabajo de investigación para comprender su naturaleza e impactos en el caso
argentino.
10 Aunque los vamos a citar a lo largo del documento en distintas ocasiones, es útil que ya aquí mencionemos
a algunos de los principales trabajos disponibles sobre ET y PyMEs en la Argentina. En el primer caso, las
referencias incluyen, entre otros, Azpiazu y Kosacoff (1985), Barbero (2003), Chudnovsky y López (2001),
Kosacoff y Bezchinsky (1993) y Sourrouille et al (1985). En cuanto a PyMEs, algunos trabajos clave son
CEPAL (2003), FIEL (1996), Gatto y Yoguel (1993) y Yoguel y Moori Koenig (1999).
11 A lo largo de este trabajo, se emplearán expresiones tales como elite, gran empresariado, gran burguesía,
capital concentrado o clase dominante –y algunas otras similares- de un modo básicamente equivalente, con
el propósito de designar a aquella fracción económica y políticamente más poderosa de la clase empresaria.
Si este procedimiento puede espantar a aquellos que, con razón, dirán que todos esos términos pueden tener
significados diferentes –y de hecho provenir de tradiciones teóricas distintas-, el uso intercambiable que
hacemos de ellos obedece al criterio estilístico de evitar repeticiones del mismo término, así como también al
hecho de que en la literatura recibida se han empleado todas esas designaciones para representar justamente
al agente que aquí buscamos analizar.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
7
corriente que pone en cabeza del Estado la responsabilidad por la difusión de
conductas rent–seekers entre los empresarios locales. Al final de ese capítulo
expondremos las principales hipótesis que intentaremos contrastar a lo largo del
trabajo y que formarán el núcleo de nuestra propia interpretación del tema bajo
análisis.
En los capítulos III a V se analiza la conducta empresaria en tres etapas de la
historia argentina –el modelo agroexportador, la ISI y el período de
reestructuración y reformas 1976/2001– sobre la base del enfoque conceptual
presentado en el capítulo I y de la evidencia empírica disponible sobre el tema.
Al final –capítulo VI– presentamos las principales conclusiones del trabajo, así
como algunas reflexiones respecto de las relaciones entre empresas, instituciones
y desarrollo económico a la luz del actual escenario local.

Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
9
I.Empresas, Instituciones y Desarrollo Económico
“It is often assumed that an economy of private entrepreneurship has an
automatic bias towards innovation, but this is not so. It has a bias only towards
profit” (Eric Hobsbawm, 1969, p. 40, citado en Baumol, 1990)
“If … it is believed that few business would survive without exerting ‘influence’,
even if only to bribe government officials to do what they ought in any event to
do, it is difficult to associate pecuniary rewards with social product … If the
market mechanism is suspect, the inevitable temptation is to resort to greater and
greater intervention, thereby increasing the amount of economic activity devoted
to rent–seeking” (Anne Krueger, 1974, p. 302)
“El gobierno del Estado moderno no es más que un comité que administra los
negocios comunes de toda la clase burguesa“ (Karl Marx y Friedrich Engels,
Manifiesto Comunista, capítulo I, 1848)
Hasta no hace mucho tiempo, la empresa y los empresarios, estaban virtualmente
fuera del análisis económico. Obviamente, ambos eran mencionados en forma
frecuente, por ejemplo, en los libros de texto de microeconomía. Sin embargo, el
tratamiento que recibían era altamente simplificado y esquemático. Un ejemplo
de esto es el concepto de “firma representativa”, que sigue una serie de reglas de
conducta simples destinadas a decidir la asignación de recursos dados en base a
las señales de precios del mercado y con el objetivo, invariable, de maximizar
beneficios.
Por cierto, como veremos enseguida, muchos economistas, varios de ellos
notables, en distintos momentos del tiempo produjeron reflexiones destinadas a
entender por qué existen las empresas, cuál es su rol en una economía de mercado
o qué factores determinan sus conductas y desempeños, así como sobre el papel
del empresario como un agente que hace algo más que “organizar” los factores de
la producción. Pero estas reflexiones nunca fueron incorporadas de manera
sistemática al cuerpo principal de la teoría económica.
En las últimas dos o tres décadas, sin embargo, este estado de cosas ha
comenzado a transformarse de manera notoria. Las investigaciones históricas
(especialmente las de Alfred Chandler y de los autores inspirados en su
perspectiva) y los aportes surgidos desde enfoques teóricos nuevos, como el de
costos de transacción (con Ronald Coase12 y Oliver Williamson a la cabeza) y el
evolucionista (nacido con los trabajos pioneros de Richard Nelson y Sidney
Winter), han ayudado a poner en el centro de la escena a la empresa. Los trabajos
realizados bajo la inspiración de la corriente institucionalista (Douglass North es
el nombre más representativo de esta corriente), así como el creciente interés por
explorar las interacciones entre la macro y la microeconomía, también han
contribuido en la misma dirección.
En particular, de esta variada literatura surge no sólo la idea de que el estudio de
la conducta empresaria es clave para entender mejor el funcionamiento de los
12. Aunque el trabajo pionero de Coase tiene casi 70 años, sólo en las últimas tres décadas comenzó a ejercer
una influencia relevante entre los economistas.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
10
mercados y la dinámica de la competencia, sino que también es central para
comprender los diferentes estilos y alcances de los procesos de desarrollo
económico a nivel nacional. Más aún, esta nueva literatura sugiere –o de ella
puede deducirse– que existe una relación bidireccional entre el ambiente
macroeconómico e institucional de un país y el tipo de conductas empresarias
predominantes.
A partir de esta nueva literatura, asimismo, la gran empresa comenzó a aparecer
(siguiendo las huellas pioneras de Schumpeter en la materia) no tanto como un
poder económico–político con intereses opuestos a los del conjunto de la
sociedad –visión que, como veremos, encuentra adeptos tanto en el liberalismo
como en la izquierda y que, ciertamente, es la dominante en buena parte de la
sociedad civil–, sino como un factor decisivo para el progreso económico en la
historia del capitalismo. Más aún, las estrategias de integración vertical y/o
diversificación, tradicionalmente vistas con sospecha tanto en el cuerpo principal
de la teoría económica como en los críticos radicales de las grandes
corporaciones, comenzaron a ser entendidas también como posibles formas de
mejorar la eficiencia microeconómica o resolver fallas de mercado.
La comprobación de que los conglomerados económicos de capital nacional
habían jugado un rol central en el rápido proceso de crecimiento de Corea y
Japón también contribuyó a repensar el rol de esos agentes en los episodios de
industrialización tardía, en oposición a la lectura más tradicional que tendía a
considerarlos exclusivamente como máquinas de captar rentas, obtenidas a costa
del resto de la sociedad, gracias a sus contactos políticos y su poder económico –
lectura que ha sido usual en América Latina (y, como es bien sabido, en la
Argentina).13
Finalmente, tanto fuera como dentro de la economía –incluyendo un rango tan
diverso de puntos de vista que va desde los trabajos neo–institucionalistas de
Douglass North hasta los aportes desde la sociología de Peter Evans–, el tema de
las relaciones entre empresas, marco institucional y Estado empezó a ser
incorporado como una variable clave, pero de una manera menos unilateral que en
las visiones tradicionales, tanto de la “izquierda” (el Estado como “comité de
negocios de la burguesía”) como de la “derecha” (la mencionada “rent–seeking
society”, las teorías de la captura de las agencias públicas, etc.) –ver más abajo–.
En lo que sigue se intenta presentar de una manera ordenada los argumentos
desplegados en torno a estas cuestiones, recogiendo tanto las contribuciones
generadas por las distintas perspectivas teóricas mencionadas, como las lecciones
que aportan las investigaciones históricas. Comenzamos discutiendo el marco
conceptual para entender a las empresas –y a los empresarios– y su interacción
con el entorno institucional, para luego concentrarnos en el papel e impacto de la
gran empresa y los conglomerados o “grupos” económicos en los procesos de
industrialización tardía.
13. Más adelante comprobaremos que la lectura anti-conglomerados encuentra raíces tanto en autores
“radicales” y/o marxistas, como en las teorías “kruegerianas” de la rent-seeking society, aunque obviamente
los mecanismos causales por los cuales surgen los grupos buscadores de rentas no son los mismos en los
dos enfoques.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
11
A) El marco teórico14
1) La teoría de la empresa: el enfoque neoclásico tradicional y su crítica
Siguiendo a Coriat y Weinstein (1995), la visión de la empresa en el marco
teórico neoclásico tradicional15 parte de tres premisas básicas:
• El objetivo del análisis es la búsqueda de condiciones de equilibrio en
situaciones de competencia e información perfecta, ausencia de
incertidumbre16 y para un determinado estado de las técnicas.
• Las firmas están dotadas de racionalidad perfecta o sustantiva –lo que les
permite realizar siempre elecciones “acertadas”– y buscan un objetivo
invariante: maximizar beneficios.
• Dentro del análisis se le da preeminencia a los aspectos vinculados al
intercambio antes que a los de la producción (y, agregamos nosotros, antes
que a los de la innovación).
En este marco analítico, la firma tiene como única función aplicar los factores de
la producción a los insumos con el objeto de producir bienes y servicios. Se
supone que la firma realiza esta tarea eficientemente en tanto conoce, y puede
aplicar de manera adecuada, todas las técnicas disponibles. En otras palabras, la
firma se caracteriza por las transformaciones tecnológicas de las que es capaz –
las cuales vienen dadas por las llamadas “funciones de producción”–.
En cuanto a sus decisiones, si la empresa trabaja en un marco de “competencia
perfecta” –situación que se supone óptima desde el punto de vista de la
asignación de recursos y el bienestar en el análisis neoclásico tradicional–, los
únicos datos del “ambiente” que debe conocer son precios de productos y
factores. Al introducirse las teorías de la “competencia imperfecta”,
oligopolística, etc., se abre un espacio de decisión para las firmas en materia de
diferenciación de precios o de productos y estrategias de venta, pero siempre
manteniendo el objetivo maximizante. En todos los casos, se supone que los
14 Naturalmente, no pretendemos aquí realizar un examen exhaustivo o un survey completo de la literatura
recibida en materia de teoría de la firma. Entre los trabajos que han encarado tal tarea podemos citar a
Holmstrom y Tirole (1989) y Coriat y Weinstein (1995).
15 Por razones que no es preciso exponer aquí, compartimos con muchos otros autores la idea de que el
término “neoclásico” ya no es útil ni adecuado para designar a la “corriente principal” en la teoría económica
(ver Colander, 2000). Sin embargo, dado que entre los economistas, y en particular entre aquellos que son
críticos de dicha corriente, se sigue utilizando habitualmente dicho término, en aras de la simplicidad vamos a
emplearlo también en este trabajo. Sobre estas bases, y siguiendo a Winter (1991), por teoría neoclásica de la
firma vamos a entender aquí lo que dicho autor denomina “ortodoxia del libro de texto”, esto es, la visión de la
firma que presentan los manuales de microeconomía que usualmente son utilizados para la enseñanza en las
universidades. Obviamente, la visión de la empresa que hoy puede encontrarse en algunos trabajos
académicos publicados en las principales revistas de la disciplina es bastante más compleja que la que surge
de la “ortodoxia de libro de texto”, pero esta última sigue teniendo un rol importante en la enseñanza de la
economía en la mayor parte de las universidades del mundo.
16 Debemos distinguir las nociones de riesgo e incertidumbre. Mientras que en el caso del riesgo es posible
asignar probabilidades a los distintos estados futuros posibles (es la base que permite contratar un seguro,
por ejemplo), cuando hay incertidumbre no sólo no podemos asignar probabilidades sino que tampoco es
factible determinar cuáles son los posibles estados de la naturaleza que pueden presentarse. La teoría
económica neoclásica admite y trata la presencia de riesgo, pero no la de incertidumbre en el sentido
mencionado –Frank Knight fue el primero en introducir esta distinción, en los años ’20- (Langlois y Cosgel,
1993).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
12
contratos y las demás instituciones necesarias para el funcionamiento eficiente de
los negocios operan adecuadamente.
Así, al referirse al enfoque neoclásico, Coriat y Weinstein hablan de “firma
punto” (por la extremadamente sencilla caracterización que se hace de ella) y de
“firma autómata” (por la regularidad con la que sigue reglas de cálculo y acción
predeterminadas). Otros autores, en tanto, han argumentado que la firma
neoclásica se reduce a una función de producción, por lo que termina siendo una
verdadera “caja negra”.
Este enfoque ha merecido numerosas críticas y cuestionamientos, expresados
desde diferentes puntos de vista. Winter (1991) provee un buen resumen de varias
de ellos, a saber:
• Contrariando un principio básico de la economía moderna, se viola la idea
de individualismo metodológico.17 Así, la teoría habla de “la firma”
asumiendo que hay una cooperación fluida y ausencia de conflictos entre
todos aquellos que están involucrados en el funcionamiento de aquella
(dueños, gerentes, trabajadores, etc.).
• Falta de realismo: la teoría no se preocupa por entender lo que ocurre al
interior de las empresas, presumiendo que no es de interés para la
economía (la mencionada “caja negra”).
• No se explica la manera en que se organiza la actividad económica. En
particular, la teoría no explica por qué algunas actividades son
coordinadas por el mercado, otras por las empresas y otras por mecanismos
de gobierno intermedios (redes contractuales, alianzas, etc.).
• Si bien la teoría acierta al tratar a la empresa como depositaria última del
conocimiento tecnológico, su abordaje del tema es muy simplista, en tanto
supone que ese conocimiento viene dado, y puede ser almacenado sin
costo. Más importante aún, la teoría no analiza los incentivos que mueven
a las empresas a producir cambios tecnológicos y organizacionales.
Siguiendo siempre a Winter, cada una de estas críticas ha generado enfoques
alternativos al marco neoclásico tradicional. Por ejemplo, con relación a la
primera de ellas, han surgido diversos trabajos que analizan temas de incentivos,
información y control en las relaciones gerentes–trabajadores y gerentes–dueños
(buena parte de estas contribuciones se enmarca en el enfoque conocido como
“agente–principal”).
Este tipo de trabajos ha dado lugar a algunos aportes muy interesantes en la línea
de análisis que va desde las estructuras de información, motivación y
coordinación a nivel de la firma a la performance empresaria y, de allí, al
desempeño de la economía como un todo. Los trabajos de Aoki (1990a y b), que
compara los atributos diferenciales de la firma “japonesa” y “americana”, se
destacan particularmente en esta área.
En este trabajo vamos a discutir brevemente otros dos enfoques alternativos que
consideramos particularmente fructíferos para el análisis que vamos a realizar
más adelante con relación al caso argentino: la llamada “economía de los costos
17 Esta frase no supone que pensemos que dicho principio es válido o útil en algún sentido, sino simplemente
pretende subrayar que los economistas neoclásicos, supuestamente, basan sus teorías en aquel.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
13
de transacción” y las teorías “evolucionistas”. A continuación presentamos los
rasgos principales de dichos enfoques.
2) Los costos de transacción y la naturaleza de la empresa
Tal como Coase (1937) señaló hace mucho tiempo atrás, en el enfoque del
equilibrio general neoclásico no se encuentran razones para que existan las
firmas, ya que se supone que los precios coordinan el funcionamiento del sistema
económico. Sin embargo, como observó el mismo Coase, al interior de las
empresas existe otro mecanismo de coordinación, que es el de la jerarquía.18 Más
adelante, Williamson (1985), entre otros, mostraría que en la práctica hay un
conjunto de “mecanismos de gobierno” de las transacciones económicas, dentro
de los cuales la firma –“jerarquía”– y el mercado son las dos formas extremas.
El punto de partida de este enfoque es cuestionar la idea de que los límites de la
empresa están definidos por la función de producción o que son de naturaleza
tecnológica. En contraste, se asume que el mercado y la empresa (y las variantes
organizacionales intermedias) son modos alternativos de organizar las
transacciones, cuya elección podría estar influida, pero no determinada
principalmente, por razones tecnológicas. Las decisiones dirigidas a elegir entre
esos modos deben basarse, entonces, en algún criterio que responda a otros
patrones de racionalidad microeconómica.
La respuesta que encontró pioneramente Coase fue que los costos de transacción
eran los que determinaban la propia existencia de las empresas,19 así como sus
límites –la decisión de “hacer o comprar”–. En este contexto, la firma surge como
producto de la existencia de fallas de mercado (los costos de transacción).
Williamson (1985, 1991) ha profundizado el análisis de Coase, con la premisa
básica de hacerlo más operativo. Con este objetivo, introdujo una serie de
conceptos que apuntan a establecer por qué existen costos de transacción,
determinar su magnitud o incidencia y analizar la forma en que los agentes
económicos intentan minimizar su impacto.
El primero de ellos es el de racionalidad limitada. La idea aquí es que los agentes
tratan de ser racionales, pero sólo logran serlo de forma limitada. Este supuesto
descansa en el aporte pionero de Simon (1957), quien señala que la racionalidad
“sustantiva” del enfoque neoclásico se enfrenta a tres problemas: i) en el mundo
real hay incertidumbre e información imperfecta; ii) los agentes tienen
capacidades de cálculo limitadas; iii) existe interdependencia estratégica (los
resultados de las decisiones de cada agente dependen parcialmente de las
decisiones que adopten los demás). En este contexto, las firmas no eligen la
mejor opción posible sino la que creen que es mejor, dadas sus limitadas
capacidades de cálculo y la información que poseen. En otras palabras,
desarrollan comportamientos de “satisfacción” más que de optimización.
18 “When a workman moves from department Y to department X, he does not go because of a
change in relative prices, but because he is ordered to do so” (Coase, 1937, p. 19).
19 “The main reason why is profitable to establish a firm is that it would seem to be that there is a
cost of using the prices mechanism” (Coase, 1937, p. 21).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
14
El segundo concepto sobre el que se basa Williamson es el de oportunismo: los
agentes no necesariamente respetan sus promesas o compromisos. Esto se refiere
a la posibilidad que tienen dichos agentes de sacar provecho de nuevas
situaciones durante el desarrollo de un contrato. Naturalmente, tanto la
racionalidad limitada como el oportunismo aumentan los costos y la complejidad
del proceso de diseño, negociación y enforcement de los contratos –en otras
palabras, elevan los costos de transacción–.
Finalmente, Williamson argumenta que las transacciones difieren en: i) la
frecuencia con la que ocurren; ii) el grado de incertidumbre al que están sujetas;
iii) la existencia de especificidad de activos –el grado en que un activo puede ser
dedicado a otro empleo sin perder valor–. La frecuencia de las transacciones
influye en el oportunismo –éste resulta menos probable en la medida en que una
transacción determinada se repite más frecuentemente–. A su vez, las
transacciones con alto grado de incertidumbre facilitan los comportamientos
oportunistas.
Pero Williamson (1991) hace especial hincapié en el papel de la especificidad de
los activos. Mientras que en el mundo neoclásico la identidad de las partes que
contratan es irrelevante, cuando hay inversiones no triviales en activos
específicos durables aquella se vuelve crucial, ya que en este caso ambas partes
son “bilateralmente dependientes”. En esta situación, el problema de definir un
mecanismo de gobierno de las transacciones alternativo al mercado se vuelve
extremadamente importante, y también complejo, especialmente cuando la
racionalidad limitada y el oportunismo están presentes al mismo tiempo. Sobre
estas premisas, la idea fundamental es que se elegirán las estructuras de gobierno
que minimicen los costos de transacción. Dado que cada transacción tiene
distintos atributos (y, por ende, diferentes costos de transacción), en la práctica
se observará una variedad de estructuras de gobierno.
Con este marco teórico, Williamson, por ejemplo, explica el surgimiento de la
gran corporación moderna en la segunda mitad del siglo XIX a partir de la
necesidad de reducir costos de transacción –ilustrando su argumento con el caso
de los ferrocarriles–.
A partir de este enfoque, asimismo, es posible proponer una nueva mirada al
comportamiento empresario. En particular, la idea es que la firma, en ciertas
circunstancias, “internaliza” transacciones que podrían ser llevadas adelante por
mecanismos contractuales o de mercado –por ejemplo, estrategias de integración
vertical–. Esto tiene implicancias, entre otros temas, para la legislación de
defensa de la competencia –i.e., algunas estrategias empresarias que podrían ser
objetadas desde el punto de vista tradicional de la teoría de la defensa de la
competencia, encuentran una justificación en términos de eficiencia
microeconómica en el enfoque de costos de transacción–.20 Más abajo, vamos a
ver cómo este enfoque puede proveer una justificación para entender el
20 Obviamente, esto no supone que se elimine el conflicto eventual entre ciertas decisiones de integración
vertical –u otro tipo de estrategias empresarias que pueden ser entendidas bajo la luz del enfoque de costos
de transacción- con los intereses de los consumidores, ni niega que dichas decisiones puedan involucrar
también acciones anti-competitivas de parte de las firmas que las adoptan. No se alega, entonces, que la
legislación antitrust sea superflua, sino que debe incorporar herramientas analíticas vinculadas al mencionado
enfoque de costos de transacción.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
15
surgimiento de una forma empresaria típica de los países en desarrollo: el grupo
o conglomerado diversificado y/o verticalmente integrado.
3) El enfoque evolucionista21
Los trazos iniciales de este enfoque se remontan a los trabajos pioneros de
Nelson y Winter (1974, 1982), aunque existen antecedentes previos de notable
relevancia22 –de hecho, si bien nunca hizo mención explícita de conceptos
evolucionistas, Schumpeter es una referencia clave en este sentido–.
Según Coriat y Weinstein (1995), el enfoque evolucionista se caracteriza por la
presencia de:
• Elementos de permanencia o herencia –o mecanismos de transmisión–
(análogos a los genes en biología): son las rutinas –patrones de conducta
regulares y predecibles– aplicadas por los agentes económicos y sobre las
cuales estos basan sus comportamientos diarios.
• Un principio de variación o mutación: en todo sistema de mercado existen
mecanismos endógenos y exógenos de introducción de “novedades” –y por
novedades entendemos nuevas firmas, tecnologías, modelos
organizacionales, formas de gobierno corporativo, etc.–. Estas novedades
son generadoras de la “variedad” que alimenta las transformaciones de los
sistemas en el largo plazo –y, por tanto, juegan un papel central en los
procesos de desarrollo y cambio estructural–. Parte de esa dinámica es
endógena al sistema en tanto que las novedades son, en gran medida,
producto tanto del propio aprendizaje de las firmas como de
comportamientos de “búsqueda” –que muchas veces pueden ser riesgosos y
enfrentar resultados no previsibles–, que son provocados por amenazas u
oportunidades que enfrentan el individuo o la firma –en otras palabras, son
un subproducto del propio proceso de competencia en el mercado–.
• Un mecanismo de selección que actúa sobre las rutinas y las mutaciones:
es el ambiente donde se desenvuelven los agentes, en el cual pueden existir
restricciones mercantiles y no mercantiles más o menos estrictas. El
mecanismo selectivo –que en una economía capitalista incluye
naturalmente como actor central al mercado, pero también incorpora la
influencia de otros actores y elementos (políticas públicas, grupos de
presión, tendencias macroeconómicas, etc.)– actúa sobre las firmas, las
tecnologías, las rutinas, etc., destruyendo, temporalmente, la variedad en
el sistema, al seleccionar las conductas, agentes, etc. mejor adaptados al
ambiente. El proceso de desarrollo se concibe, entonces, como en
constante tensión entre variedad y selección: se necesita que los
mecanismos generadores de variedad sean potentes y que los mecanismos
21 El enfoque evolucionista tiene un conjunto de intereses más amplio que el vinculado específicamente a la
teoría de la firma y, de hecho, pretende constituirse en una alternativa teórica comprehensiva frente al
predominio del enfoque “neoclásico” –objetivo que ciertamente aún no ha logrado- (ver López, 1996, para una
caracterización de los principales rasgos del evolucionismo en economía).
22 Ya Alfred Marshall (1890) en sus “Principios de Economía” reconocía la necesidad de que la economía se
pareciera a la biología, admitiendo el carácter estático de los conceptos extraídos de la mecánica clásica –
base de la “revolución marginalista”-, pero opinaba que el aparato analítico necesario para tal objetivo era
demasiado complejo. Por la misma época, Veblen (1898) abogaba porque la economía fuera una ciencia
evolucionista.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
16
selectivos operen pero no al punto de eliminar totalmente la variedad –y
tampoco los mecanismos que la generan–, en tanto que ello destruiría la
fuente de dinamismo del sistema en el largo plazo.
En el caso de la teoría de la empresa, el punto de partida es el rechazo de la
figura de la “firma representativa” sobre la que se basa el enfoque neoclásico (es
lo que Andersen, 2004, llama “population thinking”, en contraste con el
neoclásico “typological thinking”). El enfoque neoclásico tradicional supone que
lo que las firmas hacen está determinado por las condiciones que enfrentan; en
otras palabras, meramente refleja condiciones objetivas de los sectores y
mercados en los que aquellas operan (Nelson, 1991). En consecuencia, ante un
mismo cuadro exógeno, todas las firmas tenderán a comportarse de modo similar;
asimismo, si las condiciones de mercado cambian también lo hará,
homogéneamente, el comportamiento de las empresas.
En contraste, en el enfoque evolucionista se resalta que las empresas son
heterogéneas y se caracterizan por diversas competencias, creencias y
expectativas, así como por diferentes grados de acceso y capacidad de
procesamiento de los flujos de información. Más aún, los autores evolucionistas
afirman no sólo que las firmas son distintas, sino que, además, esas diferencias
son importantes tanto a nivel micro como macroeconómico (Nelson, 1991). De
hecho, como se mencionó antes, la diversidad microeconómica –aún cuando se
traduzca en decisiones “erróneas” (en otras palabras, que haya, por ejemplo,
empresas que quiebren)– es clave para el avance del sistema como un todo, en
tanto asegura que emerja una variedad de comportamientos más amplia y, por
tanto, que exista un mayor número de fuentes de conocimiento e innovaciones –lo
cual favorece la eficiencia dinámica a largo plazo–.
Asimismo, se argumenta que las firmas operan en condiciones de incertidumbre
y, por tanto, es implausible que puedan emplear procesos de decisión basados en
la maximización de alguna variable. En consecuencia, en el enfoque evolucionista
las firmas son consideradas como agentes heterogéneos y limitadamente
racionales que actúan en ambientes inciertos y complejos, aplicando rutinas que
cambian sólo lentamente a lo largo del tiempo.
Las rutinas de las firmas son estructuras previsibles y regulares de
comportamiento que son el producto de procesos de aprendizaje y conducen a
esquemas repetitivos de actividad, constituyendo la “memoria organizacional”
que orienta la toma de decisiones en la empresa. Pueden ser entendidas como
comportamientos que se estiman apropiados y efectivos para los contextos en
donde son empleados o, metafóricamente, como “lo mejor que sabe y puede
hacer” cada empresa ante una determinada situación.
A la vez, a lo largo del tiempo las firmas se transforman y cambian la
composición de sus negocios e incluso mudan de actividad principal ¿Cómo se
integra esto con la noción de rutinas? Los autores evolucionistas destacan que en
las firmas se desarrollan procesos de aprendizaje acumulativo a través de los
cuales se van formando no sólo sus rutinas sino también sus competencias,
capacidades, creencias y estrategias. Es en ese sentido que Winter (1991) define a
las firmas como “repositorios de conocimiento”.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
17
Los cambios en las firmas, entonces, tienen, en parte, un origen endógeno, basado
en estos procesos de aprendizaje que llevan a la empresa a modificar sus
estrategias y acumular competencias. Sin embargo, obviamente, las empresas
también reaccionan frente a las transformaciones que ocurren en su medio
ambiente. La noción de path–dependence es central en este sentido:23 lo que una
firma puede hacer y las decisiones que puede adoptar están condicionadas en gran
medida por sus capacidades y experiencias previas. Esto significa que la
evolución de las empresas no es completamente determinista ni totalmente
azarosa, pero puede ser reconstruida racionalmente. A su vez, una derivación
central del enfoque de path–dependence es que, ante un cambio en las
condiciones del entorno, las decisiones empresarias tienen un fuerte componente
inercial, en tanto que la incorporación de nuevas competencias y capacidades
supone un proceso de aprendizaje que no es instantáneo.
En este contexto, las elecciones de las empresas no están completamente
determinadas por el marco en el que ellas actúan sino que, ante un mismo
contexto institucional y económico, incluso las firmas que operan en un
determinado sector pueden adoptar estrategias y decisiones diferentes, en función
de sus objetivos, estructuras y capacidades. En consecuencia, en cada momento
del tiempo habrá una pluralidad de estrategias empresarias puestas en juego en el
mercado. A su vez, al quedar confrontadas con los mecanismos selectivos
prevalecientes, algunas firmas tendrán un mejor desempeño –en términos de
rentabilidad y market share– que sus competidoras. En otras palabras, algunas
estrategias demostrarán estar mejor adaptadas que otras frente a las condiciones
ambientales imperantes.
Es fundamental, sin embargo, tener en cuenta que, a diferencia de lo que ocurre
en la mayoría de los sistemas biológicos, los agentes del proceso evolutivo en la
economía no son sujetos pasivos de los cambios en el ambiente, sino que pueden
manipular dicho ambiente –o al menos intentar hacerlo–, de modo que sea más
favorable para su supervivencia y crecimiento. Por otro lado, el entorno selectivo
puede no premiar necesariamente a los agentes que invierten o innovan –ese es el
caso, por ejemplo, si dicho entorno incluye una macro volátil, en la cual los
agentes que mantienen activos líquidos y una fuerte preferencia por la
flexibilidad se van a comportar mejor que aquellos que apuestan por estrategias
de largo plazo.
En consecuencia, no hay necesariamente un proceso de “supervivencia de los
mejores” dado por un mercado que selecciona a las firmas más eficientes, en un
marco de competencia “schumpeteriana” vía innovación. Por el contrario, es
posible que los ambientes selectivos “elijan” conductas empresarias socialmente
“improductivas” o aún “destructivas”, y, más aún, que sea difícil cambiar dichos
ambientes selectivos si los agentes económicos que se benefician con sus reglas
tienen el poder suficiente para bloquear las modificaciones necesarias (más sobre
esto en secciones subsiguientes).
23 Un proceso es path-dependent cuando su historia previa tiene efectos duraderos sobre su evolución
posterior. Generalmente, estos procesos se caracterizan por la existencia de equilibrios múltiples,
contingentes a la evolución anterior del proceso en cuestión.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
18
Finalmente, el evolucionismo subraya que los procesos innovativos tienen su
epicentro en la firma productora de bienes y servicios. Como señala Teece
(1988), el “hogar” natural para las actividades de innovación, desde el punto de
vista organizacional, está dentro de la empresa, donde se desarrollan, además, los
procesos de producción y comercialización. Por un lado, esto facilita las
vinculaciones en el proceso de innovación, tanto dentro de la firma –entre sus
diferentes divisiones– como con los proveedores y usuarios, ya que, para ser
efectiva, la I&D necesita de conocimientos que se adquieren a través de
interacciones y trabajos complementarios realizados en contacto cercano con las
firmas productoras y usuarias, las cuales muchas veces requieren de innovaciones
“a medida” de sus necesidades específicas. Asimismo, la “internalización” de las
actividades de innovación evita las dificultades –”costos de transacción”– que
surgen al tratar de escribir, ejecutar y monitorear el cumplimiento de contratos
con organizaciones externas a la firma, teniendo en cuenta las peculiares
características ya señaladas de este tipo de actividades (Nelson, 1990; Teece,
1988).
A su vez, siguiendo a Kozul–Wright (1995), la firma ofrece un marco
organizacional adecuado para facilitar la toma de decisiones en condiciones de
incertidumbre real, lo cual es particularmente importante en el caso de la
innovación. El carácter tácito de la innovación también refuerza la importancia
de la firma como vector principal del proceso de cambio tecnológico. En este
sentido, la empresa está en posición de cumplir una serie de condiciones críticas,
actuando como organización que puede acumular, reproducir y transmitir
conocimientos, así como compartirlos con otros agentes económicos y sociales a
través de relaciones de confianza y cooperación.
En suma, entendemos que el enfoque evolucionista, más allá de sus limitaciones
(ver Coriat y Weinstein, 1995), ayuda, por un lado, a “deshomogeneizar” a la
firma, haciendo hincapié en la diversidad del comportamiento empresario y, por
otro, a colocar en primer plano el papel de la empresa en los procesos de
innovación en un contexto de racionalidad limitada e incertidumbre. A su vez,
contribuye a una comprensión más abarcativa de las complejas relaciones entre
mercados, marco institucional y desempeño empresario, enfatizando la necesidad
de analizar en cada caso concreto el funcionamiento de los mecanismos selectivos
y el tipo de conducta empresaria que ellos premian y/o castigan. Sobre esta
cuestión volvemos al tratar sobre los nuevos enfoques institucionalistas, cuyas
derivaciones son en buena medida similares.
4) ¿Dónde está el empresario?
Hasta ahora hemos hablado de empresas, pero no de empresarios. Ésta es una
temática que, si bien descuidada por los economistas durante mucho tiempo,
resulta clave, en particular cuando se analizan países en desarrollo, donde en
gran medida son los dueños, y no los managers profesionales, quienes comandan
de manera efectiva la evolución de las empresas, aún de aquellas de gran tamaño.
La discusión es asimismo relevante porque, desde mucho tiempo atrás,
economistas y cientistas sociales han argumentado que una parte importante de la
explicación del subdesarrollo radicaría en la ausencia o debilidad de espíritu y
capacidad empresaria en los países pobres y/o en la existencia de obstáculos para
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
19
el desarrollo empresarial –por ejemplo, debido a la existencia de valores
culturales “hostiles” a la innovación y el cambio–.
Si bien en el enfoque neoclásico hay un tratamiento –aunque muy simplificado,
como vimos antes– de la empresa, no ocurre lo propio con el empresario, el cual,
como tal, no cumple función alguna más allá de efectuar los cálculos que
permiten maximizar beneficios a su empresa ante cada cambio en los datos
exógenos. De hecho, el supuesto de información perfecta hace trivial el papel del
empresario como manager y tomador de decisiones.
Sin embargo, algunos de los precursores de la teoría económica, como Cantillon,
Smith, Von Thunen, Say y John Stuart Mill, entre otros, incluyeron en sus textos
reflexiones sobre el rol del empresario. Allí dicho rol se asocia, según los casos,
al arbitraje y la capacidad de planificación en situaciones de incertidumbre, la
introducción de innovaciones, la toma de riesgos, el espíritu especulativo y las
habilidades organizacionales24 (Sciascia y De Vita, 2004).25
Más adelante, Alfred Marshall percibía al empresario como alguien que organiza
de forma creativa a los factores de la producción con el fin de producir nuevos
bienes o mejorar las formas de producir aquellos existentes. Los empresarios
deben ser líderes naturales y tener la habilidad para tomar decisiones en
condiciones de incertidumbre, en tanto cumplen las funciones de asumir riesgos,
innovar y organizar los negocios. Estas capacidades, según Marshall, son escasas,
lo cual hace que la “oferta” de empresarios sea limitada.
Entre los autores modernos, Frank Knight (1921) fue uno de los primeros en
teorizar acerca de la función del empresario en el sistema de mercado. Según
Knight, dado que existe sólo un conocimiento imperfecto en el ámbito de la vida
económica, alguien debe enfrentar la incertidumbre propia de dicho ámbito
tomando decisiones cuyos resultados son imprevisibles. Esa tarea es cumplida por
el empresario, cuya función es análoga a la del cerebro en la vida orgánica.
¿Por qué algunos individuos son empresarios y otros trabajadores asalariados?
Para Knight la diferencia no pasa por la propiedad de los activos, sino por la
aplicación del principio general de división del trabajo, que lleva a que aquellos
individuos con mejores capacidades para adoptar decisiones en un contexto de
incertidumbre sean quienes cumplan la función empresarial. Esto lleva a que los
derechos del empresario sean residuales. Dado que es costoso o imposible
monitorear la función empresarial –ya que justamente se basa en adoptar
decisiones cuya razonabilidad o eficacia no puede ser juzgada con certeza a
priori–, el empresario se queda con las ganancias o pérdidas una vez remunerados
todos aquellos agentes que participan en la empresa (Langlois y Cosgel, 1993).
Los autores de la escuela austriaca también enfocaron tempranamente su atención
hacia el rol del empresario. Ya Karl Menger señalaba que la función del
empresario consistía en obtener información nueva sobre el mercado y el valor de
los recursos productivos. Hayek y Kirzner continuaron esta línea de pensamiento,
24 Naturalmente, la terminología empleada por los autores mencionados era otra, aunque las ideas que
expresaban eran equivalentes a los conceptos más modernos utilizados en este párrafo.
25 Ver Karayiannis (1990) para una revisión del tratamiento del empresario en la teoría económica que se
remonta desde el Medioevo hasta el presente.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
20
enfatizando el rol del empresario en la adquisición y uso del conocimiento. Así,
para Kirzner (1973) la actividad del empresario consiste esencialmente en “estar
alerta”, analizando el horizonte del mercado en busca de oportunidades, aún no
exploradas o descubiertas, para introducir innovaciones.
Como es bien sabido, Joseph Schumpeter también jugó un rol pionero en el
análisis del rol del empresario en la sociedad moderna. De acuerdo con este
autor, el empresario es aquel que lleva adelante “nuevas combinaciones” –
inventando o descubriendo nuevos productos, procesos, mercados de exportación,
etc. Al menos en una primera etapa, en su Teoría del Desenvolvimiento
Económico, Schumpeter tiene una visión “heroica” del empresario, en la cual éste
personifica un tipo de comportamiento caracterizado por la “construcción
creativa”, que contrasta con la “adaptación pasiva” –la cual define la conducta
del resto de los agentes– (Schumpeter, 1934).26 En este sentido, con su conducta
“anómala”, el empresario se convierte en el agente clave del desarrollo
económico. No sorprende, entonces, que el concepto de “schumpeteriano” sea
empleado como sinónimo de empresario innovador y tomador de riesgos.
En particular, Schumpeter enfatiza que el arreglo social capitalista es insuperable
en cuanto sistema que motiva a individuos con “mentes brillantes” a dedicarse a
los negocios gracias a la promesa de obtener retornos económicos –pero también
“morales”– muy elevados. La eficacia del capitalismo residiría en que la
pertenencia a la clase dominante, la burguesía, se obtiene por el éxito económico,
el cual, a su vez, depende de la capacidad del empresario para innovar y superar a
sus competidores. Así, “el sistema capitalista encadena efectivamente a la
burguesía a sus tareas”.
Sin embargo, Schumpeter, en obras posteriores (en particular, en Capitalismo,
Socialismo y Democracia –Schumpeter, 1942–), e incluso en las sucesivas
revisiones de su Teoría del Desenvolvimiento Económico, dejó de hacer énfasis
en el papel del empresario, ya que veía que su función, que esencialmente se
orientaba a introducir novedades en el sistema económico en un mundo donde el
conocimiento es limitado,27 estaba perdiendo peso al “rutinizarse” la actividad
innovativa dentro de la gran corporación. Esto ocurría, siempre según
Schumpeter, en tanto se hacía más factible el cálculo racional del futuro (es lo
que se conoce como hipótesis de la “obsolescencia del empresario” –ver
Langlois, 1987–).28
El reemplazo del empresario individual por la gran corporación tiene un correlato
negativo para Schumpeter, en tanto que, junto con otros factores –la aversión de
los intelectuales al capitalismo, la decadencia de la familia burguesa y los
valores “tradicionales”, la pérdida del espíritu capitalista en la burguesía, etc.–
26 Así, presenta al empresario como alguien motivado por “the dream and the will to found a private kingdom”
…”the will to conquer” … “the impulse to fight, to prove oneself superior to others” … y “the joy of creating”.
27 Según la apropiada metáfora de Schumpeter, el capitalismo es póquer y no ruleta, lo cual sugiere que para
jugar dicho juego son necesarios tanto el cálculo racional como la intuición y el espíritu de riesgo.
28 Los autores evolucionistas subrayan que Schumpeter sobreestimó la posibilidad de “rutinizar” el cambio
tecnológico (ver Nelson, 1990, 1992); paralelamente, la hipótesis de la obsolescencia del empresario también
parece haber sido apresurada.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
21
contribuye a minar la legitimidad del capitalismo a nivel social, y allana el
camino para avanzar hacia algún tipo de socialismo (Schumpeter, 1942).29, 30
Por cierto, y aunque parezca obvio decirlo, hay que recordar que los autores
marxistas –aunque no Marx– usualmente asumen que el rol del empresario se basa
simplemente en su capacidad de explotación de los trabajadores –quienes podrían
operar en su ausencia con el mismo nivel de eficiencia productiva– (Marglin,
1974). A su vez, tienden a suponer que la manera de lidiar con la incertidumbre
en el mercado es reemplazar a este último por algún tipo de planificación
consciente y centralizada del sistema productivo.31 En todo caso, en una economía
de mercado, el rol de la jerarquía capitalista sería más bien el de garantizar tanto
el control de los obreros como la consecución de un ritmo de acumulación de
capital mayor al que surgiría de un proceso descentralizado de toma de decisiones
de ahorro e inversión.
John Maynard Keynes (1936) también abordó la cuestión del rol del empresario
en su famosa “Teoría General”, enfatizando el hecho de que el conocimiento del
futuro es extremadamente incierto, por lo cual los empresarios no serían
calculistas racionales, sino más bien personas amantes del riesgo (“el asunto es
en parte una lotería”) y que sienten satisfacción por la obra conseguida,
independientemente del retorno monetario involucrado. Así, habla de
“fogosidad”, “energía animal” y “optimismo espontáneo”, para referirse al
espíritu empresario.
Leibenstein (1968, 1979) también ha hecho aportes importantes en este campo.
De acuerdo con este autor, el empresario realiza las actividades necesarias para
crear o llevar adelante un emprendimiento cuando los mercados son incompletos
o funcionan de forma imperfecta, y/o cuando las partes relevantes de la función
de producción no son conocidas en forma integral. Asimismo, el rol del
empresario consiste en incrementar la llamada “eficiencia X” por la vía de
asegurar un adecuado uso de los recursos internos de la firma32. En cuanto a la
29 “El proceso capitalista creó [una] atmósfera de hostilidad cuasi universal hacia el orden social que
propiciaba … Con el tiempo, el proceso capitalista … hace que disminuya la importancia de la función que
permite la existencia de una clase capitalista … El capitalismo genera una mentalidad crítica que, habiendo
arrasado la autoridad moral de tantas otras instituciones, se vuelve al final en contra suya; y la burguesía
comprueba estupefacta que la actitud racionalista no se limita a cuestionar los méritos de los monarcas y los
papas sino que va más allá, arremetiendo luego contra la propiedad privada y el esquema global de los
valores burgueses” (Schumpeter, 1942, p. 143).
30 Por la misma época, Hayek señalaba su temor al predominio del “individualismo racionalista” -que para él
era un “falso individualismo”-, el cual prometía la ilusión de un control planificado y consciente de la sociedad,
preferible, en teoría, al arreglo capitalista aparentemente “anárquico” –ciertamente, este último, para Hayek,
era tanto más eficaz para generar riqueza como fundamental para mantener una sociedad libre-.
31 Nos parece que este tema es de una importancia clave para entender las diferentes perspectivas sobre el
rol del mercado y el empresario en el capitalismo. Para una extendida corriente de pensamiento (que incluye
pero excede al marxismo), el mercado supone un “despilfarro” de recursos que podría ser eliminado o
reducido por vía de la planificación. En contraste, otros enfoques reivindican que ese “despilfarro” es el precio
a pagar por tener mayores fuentes de ideas e innovaciones (Nelson, 1992). Probablemente, es sólo en esta
perspectiva que el empresario adquiere un rol que va más allá de la organización de los factores de la
producción –que, en sí misma, podría ser realizada por un gerente capitalista o por un burócrata socialista-.
32 En una línea similar, Harbison (1956) proponía la idea de que, más que al “empresario”, había que prestar
atención a la “organización” como fuente de eficiencia y/o ineficiencia productiva, haciendo hincapié en que el
proceso de desarrollo económico, para ser exitoso, requería que las inversiones dedicadas a mejorar la
manera en que se organizaban las actividades económicas fueran in crescendo a lo largo del tiempo, pari
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
22
“oferta” de empresarios, Leibenstein creía que aquellos surgen a una tasa que
depende de las expectativas de aumento del ingreso per cápita. En consecuencia,
en una economía estancada habría pocos empresarios, mientras que en una
economía en expansión el número de empresarios iría creciendo Pari passu los
niveles de ingreso.
Interesante es mencionar que Leibenstein (1968), también se ocupó
explícitamente del problema del papel del empresario en los países en desarrollo
–cosa que no había hecho ninguno de los autores antes mencionados–. Para este
autor, dicho papel involucra la creación de canales para la provisión de insumos
y/o la venta de productos en condiciones en las que no existen mecanismos
rutinizados de mercado similares a los vigentes en los países desarrollados. En
una línea similar, Leff (1979) señala que la función empresarial en los países en
desarrollo puede ser aún más compleja que en los países desarrollados,
considerando que los mercados de capital son incompletos, la disponibilidad de
información es limitada y el ambiente, al menos en los casos exitosos, es de
rápido cambio estructural –más abajo volvemos sobre la obra de este autor, la
cual es de gran relevancia para nuestro trabajo–.
De hecho, como es bien conocido, el problema de la “empresarialidad” en los
países que inician su proceso de desarrollo ha sido motivo de extensa discusión
en la literatura recibida, en tanto ha sido usual que se suponga que en dichos
países podría haber una carencia de empresarios potenciales, o que dichos
empresarios podrían tener rasgos o conductas que los llevaran a perseguir
estrategias sub–óptimas en términos de eficiencia. Mientras que en los años
cincuenta y sesenta buena parte de los teóricos del desarrollo, en especial en
América Latina, sugerían que el Estado podía ser un buen sustituto de la falta de
espíritu empresario en la sociedad, y los gobiernos de los países en desarrollo
muchas veces recurrían el expediente de convocar a empresas multinacionales
para que cubrieran ese vacío, en años más recientes ha surgido una vasta
literatura tendiente a explorar los determinantes –incentivos y obstáculos– del
surgimiento de actitudes empresariales (entrepreneurship), coincidiendo con la
revalorización que ha tenido la figura del empresario como aspecto clave de los
procesos de desarrollo.33
Con relación a este tema, no podemos pasar por alto la abundante literatura que
recurre a razones “culturales” –vinculadas a etnias, religiones, tradiciones, etc.–
para explicar la ausencia de burguesías “modernizantes” en los países periféricos
–o las carencias o limitaciones de dichas burguesías–. Naturalmente, el
antecedente más ilustre de esta tradición es Max Weber (1955), quien asoció el
origen del espíritu capitalista con ciertas características de lo que él llamó “ética
protestante”, nacida al calor del surgimiento del calvinismo –y otras sectas que
Weber incluía bajo el nombre de “protestantismo ascético– en el siglo XVI –
passu las exigencias derivadas de la mayor sofisticación tecnológica de las industrias que se iban
incorporando al aparato productivo.
33 Importante es decir que esa literatura no explora los determinantes del entrepreneurship únicamente en
países en desarrollo, sino que también abarca países desarrollados –donde muchas veces el patrón de
comparación son los EE.UU., sociedad que se presume más proclive a generar una oferta sustancial de
empresarios que las europeas- (ver Verheul et al, 2001 y Sciascia y De Vita, 2004 para una revisión de las
teorías y argumentos sobre los determinantes del entrepreneurship, y Kantis et al, 2002, para una discusión
del caso latinoamericano en comparación con el Este de Asia).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
23
recordemos que Weber originalmente se interesó por este tema a raíz de los
debates sobre el surgimiento o no de actitudes empresariales en la Alemania de la
época en distintos grupos religiosos–.
En cualquier caso, como dijimos recién, la asociación entre valores culturales,
sociales y/o religiosos y el desarrollo de actitudes empresarias ha sido un tópico
vastamente tratado en la literatura recibida (ver Sciascia y De Vita, 2004),34
incluyendo algunos análisis relativos al caso argentino (por ejemplo, Cochran,
1960; Fillol, 1961).
Esta literatura ha sido discutida y criticada en distintas oportunidades,35 incluso
en aplicación al mismo caso argentino (véase, por ejemplo, Acuña, 1994 y
Fleming, 1979). Coincidiendo con Acuña (1994), en este trabajo consideramos
que “las características y propiedades de los capitalistas y su racionalidad son en
gran medida similares en todas las sociedades” (p. 51). Sin embargo, como
veremos más abajo, si en lugar del a menudo difuso concepto de “cultura”, nos
referimos a marcos institucionales que orientan las conductas de los capitalistas,
entendemos que podemos hallar intuiciones interesantes para analizar el
desempeño empresario en el caso argentino.
En resumen, si bien los economistas han sido reacios a incorporar a la figura del
empresario en sus teorías –tal vez por la dificultad para formalizar, y
especialmente para cuantificar, esta variable–, los autores que sí lo han hecho
coinciden en destacar que los empresarios constituyen una especie particular de
individuos con atributos que incluyen tanto la capacidad de decidir en un mundo
incierto y en el que los mercados funcionan de forma imperfecta, como cierta
propensión a la toma de riesgos.36 Esta conducta “anómala” se juzga como
positiva, e incluso como clave, para el funcionamiento del sistema de mercado y
para garantizar su crecimiento y su capacidad de innovación a largo plazo.
Como dijimos antes, no creemos que sea relevante preguntarse si los capitalistas
tienen –innatamente– distintas clases de actitudes o racionalidades en diferentes
sociedades –al menos si hablamos de sociedades modernas–. En cambio, a nuestro
juicio, resulta central analizar si los empresarios que surgen o actúan en una
determinada sociedad dedican su tiempo a actividades en las que pueden ganar
dinero y, al mismo tiempo, contribuir al progreso social –a la manera
“smithiana”, aún cuando ello no entre dentro de sus propósitos conscientes–, o si
es posible que ambas cosas no vayan de la mano –el problema de las conductas
“schumpeterianas” versus “rent–seekers”. En la sección siguiente exploraremos
con más detalle estos temas.
34 Un punto importante que emerge de algunos de estos estudios es que en sociedades que no estimulan el
desarrollo de las actividades empresarias, los inmigrantes, no atados por las redes de valores propias de
aquellas, suelen jugar un rol dominante dentro de la clase burguesa.
35 Un artículo reciente (Schramm, 2003), recuerda que en los años ’50 la cultura americana no parecía
favorable al entrepreneurship y que influyentes libros alertaban sobre que los EE.UU. se estaban convirtiendo
en una nación de burócratas (cuando justamente ese país es, para muchos, la “meca” del espíritu de
entrepreneurship).
36 Digamos que la literatura “sociológica” sobre el origen de los empresarios coincide en atribuir importancia a
las características individuales como determinantes de la decisión de convertirse en empresario.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
24
5) Instituciones y empresas: ¿cuáles son las relaciones?
Solemos pensar que Adam Smith creía que la mano invisible del mercado llevaría
a los individuos, actuando en busca de su provecho personal, a contribuir, sin que
ello entrara en sus intenciones, al beneficio de la sociedad en su conjunto. Si
bien se ha demostrado que Smith nunca usó el concepto de mano invisible con el
sentido antes expuesto (Grampp, 2000), de todos modos sí es cierto que teorizó
sobre las virtudes de un sistema de mercado en el cual actúan agentes económicos
que buscan su interés personal.
Sin embargo, Smith, y como parte de su crítica a la teoría y práctica del
“mercantilismo”, expresó claramente su desconfianza acerca de la naturaleza de
las interacciones entre los empresarios y el marco institucional o legal de una
sociedad. Así, en la famosa Investigación sobre la Naturaleza y Causa de la
Riqueza de las Naciones (1776), Smith decía: “The interest of the dealers,
however, in any particular branch of trade or manufactures, is always in some
respects different from, and even opposite to, that of the public … The proposal
of any new law or regulation of commerce which comes from this order, ought
always to be listened to with great precaution, and ought never to be adopted till
after having been long and carefully examined, not only with the most
scrupulous, but with the most suspicious attention. It comes from an order of
men, whose interest is never exactly the same with that of the public, who have
generally an interest to deceive and even to oppress the public, and who
accordingly have, upon many occasions, both deceived and oppressed it (capítulo
11, párrafo I.11.264; el subrayado es nuestro). En otras palabras, Smith nos
sugiere que los intereses privados de los capitalistas no son los mismos que los
de la sociedad en su conjunto, y que el Estado debería abstenerse de apoyar las
leyes y regulaciones que aquellos solicitan.
La preocupación por las relaciones entre empresarios y marco institucional fue
abandonada progresivamente dentro de la teoría económica, en particular a partir
del advenimiento de la llamada “revolución marginalista” –como vimos antes, en
general tanto los empresarios como el marco institucional en sí mismo salen de
escena en el cuerpo principal de dicho enfoque–.
Ciertamente, Karl Marx prestó atención al tema, aunque muchas veces con una
mirada bastante radical: “El gobierno del Estado moderno no es más que un
comité que administra los negocios comunes de toda la clase burguesa“, dice el
capítulo I del Manifiesto Comunista. Si bien a posteriori la teoría marxista ha
refinado considerablemente el análisis del Estado capitalista,37 está claro que
siempre se parte de la base de que la burguesía, o al menos alguna/s de sus
fracciones, tiene una capacidad amplia de maniobra para hacer que el marco
institucional y las acciones del aparato estatal se adapten a sus intereses.38
37. Así, un autor como Miliband (1969) sugiere que el Estado defiende la supervivencia del capitalismo como
sistema, pudiendo, en ocasiones, adoptar políticas que van en contra de los intereses puntuales de algunos
miembros o, incluso, de la clase capitalista como un todo. De hecho, en algunos textos el propio Marx asume
la misma posibilidad.
38. Algunos autores marxistas más recientemente han concebido que si bien no siempre el Estado adopta
políticas que están a favor de los intereses de la clase capitalista, al menos esta última tiene una gran
capacidad de “veto” frente a aquellas, en tanto tiene el control del proceso de inversión y de su
comportamiento dependen tanto los ingresos del fisco como la generación de divisas o la evolución del
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
25
Habrá que esperar hasta los años setenta para que los economistas de la corriente
principal comiencen a pensar nuevamente en estas cuestiones. Anne Krueger
(1974) introdujo el término “rent–seeking society” para analizar cómo la
intervención del gobierno en países en desarrollo –por ejemplo, a través del
establecimiento de aranceles o cuotas de importación– genera incentivos para que
los agentes privados “inviertan” en lobby y corrupción (actividades que son
consideradas “improductivas”) para obtener las rentas derivadas de la
intervención39 (ver Buchanan et al, 1980, para un desarrollo de las ideas surgidas
en torno a la noción de rent–seeking society). Nótese que aquí, a diferencia de
Smith, no son los capitalistas los que toman la iniciativa que lleva a la aparición
de redistribuciones de ingresos asociadas a rentas improductivas, sino el propio
Estado en su afán de intervenir en los asuntos económicos.
En Krueger, el proceso de creación de rentas a partir de la intervención estatal es
auto–reforzante, ya que los beneficiados se hacen dependientes de su existencia y
desvían recursos para mantener o expandir los rental havens. A su vez, dado que
los retornos del rent–seeking se distribuyen básicamente entre quienes realizan la
actividad de búsqueda, el poder político relativo de esos grupos se incrementa.
Incluso dentro del propio aparato estatal, los grupos que administran las políticas
que crean rentas se convierten en defensores de su mantenimiento –ya que de ello
depende su posición política (e incluso, en muchas ocasiones, sus ingresos)–. En
consecuencia, se genera un círculo vicioso de despilfarro de recursos y
obstáculos al desarrollo.
Asimismo, de aquí se sigue un “sesgo” perverso que afecta tanto a las
capacidades que las firmas privadas consideran beneficioso desarrollar –que en
este caso son las de lobbying–, como al reclutamiento de personal en el aparato
estatal –ya que la motivación podría ser la búsqueda de las rentas a extraer de la
función pública (en forma de sobornos, por ejemplo)–. En otras palabras, una vez
creadas las rentas, es difícil que ellas sean temporarias (como, por ejemplo,
sugiere la teoría de la “industria naciente”), puesto que sus beneficiarios serán
capaces de bloquear cualquier iniciativa de removerlas.
Sobre bases analíticas y metodológicas diferentes, pero apuntando en una
dirección similar en cuanto al fondo de las ideas, Olson (1965), hablará de las
“coaliciones distributivas” o “grupos de interés especiales”. A diferencia de los
consumidores, cuya acción colectiva es difícil, los empresarios pueden constituir
pequeños grupos de presión que buscan rentas, por ejemplo, a través de tarifas
proteccionistas (o los sindicatos pueden presionar para aumentar los salarios de
sus afiliados, etc. –los ejemplos serían múltiples–). Para Olson, salvo
excepciones, toda forma de organización que nuclea a agentes con intereses
mercado cambiario. Para una exposición de estas ideas y una crítica a sus límites, véase Acuña (1994). En
todo caso, la idea de los “mercados” avalando o rechazando determinadas políticas públicas puede ser vista
como una ilustración de ese poder de veto.
39 Gordon Tullock (2003) reclama la prioridad de la idea, aunque no del nombre, la cual habría expuesto en un
artículo dedicado a analizar esencialmente el mismo tema que Krueger, pero en el caso de un país
desarrollado (ver Tullock, 1967).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
26
comunes está orientada a la lucha por la distribución de la renta (rent–seeking) y
no al crecimiento.40
Otra contribución que apunta en el sentido de destacar el peligro de que la acción
del Estado sea manipulada en favor de intereses privados es la llamada “teoría de
la captura”, propuesta por Stigler (1971). Según Stigler, “regulation is acquired
by the industry and is designed and operated primarily for its benefit”. Aquí, a
diferencia de Krueger, estamos cerca de la prevención de Smith, en tanto que
sería el sector privado el que toma la iniciativa de obtener regulaciones
favorables a sus intereses.
Si el rent–seeking behaviour o la captura de las agencias estatales es una
posibilidad cierta a tener en cuenta para diseñar políticas públicas, también
habría otro peligro a evitar: el Estado “predador”, el cual desarrolla una
estructura impositiva y de derechos de propiedad tal que maximice su “ingreso
neto” (o el de los gobernantes), aún a costa de la productividad de la economía y
del desarrollo del sector privado41 (Brennan y Buchanan, 1980; Olson, 1965;
Findlay, y Wilson 1987; Lal, 1989; ver Evans, 1989, para una crítica).42 En esta
visión, el. desarrollo de la actividad empresaria se ve coartado por la extracción
de rentas por parte del Estado.43
Fácilmente deducimos que, de la conjunción de las ideas de rent–seeking, captura
y Estados predadores, surge la recomendación de minimizar el campo de acción
de las políticas públicas –en particular, limitando severamente la intervención en
la vida económica44–, y diseñar marcos institucionales que restrinjan al máximo
la posibilidad de que el sector privado y los gobernantes desplieguen aquel tipo
de estrategias “anti–sociales”.
Pese a sus marcadas diferencias, hay algo que unifica a los enfoques “radicales”
y “liberales”: su profunda desconfianza hacia toda forma de interacción entre el
Estado y la clase empresaria, ya que cuando esa interacción existe usualmente es
para generar beneficios hacia un sector limitado de la sociedad (gobernantes y
empresarios poderosos) a costa del resto. Más abajo vamos a explorar con más
detalle este supuesto, para discutirlo tanto en sus bases conceptuales como a
partir de la evidencia histórica, pero ahora creemos necesario presentar un
esquema teórico alternativo para analizar la interacción entre el marco
40 Un punto a destacar de esta literatura es que autores como Buchanan, Tullock u Olson no suponen de
ningún modo que los empresarios tengan inclinaciones altruistas o que estén naturalmente inclinados a
buscar ganancias a través de medios legítimos o mediante la lucha competitiva en el mercado. Más bien
suponen que, en la medida en que puedan lograr rentas a través de la influencia política, preferirán ese
camino por sobre otros más costosos e inciertos. En este sentido, el diseño institucional debe tener en cuenta
que el rent-seeking behaviour es un aspecto más de la naturaleza humana, en cualquier sociedad.
41 Un supuesto –implícito o explícito- en las teorías del Estado predador, es que dicho Estado se enfrenta a un
sector privado disperso y débil, que no tiene capacidad para resistir a las amenazas y presiones del gobierno
(Kang, 2002).
42 Niskanen (1971) ha propuesto la idea de que los burócratas actúan como maximizadores, y, por tanto, no
puede suponerse que operen asépticamente en el desempeño de sus funciones a favor del bien público, ya
que sus intereses individuales están siempre presentes en sus decisiones (Niskanen, 1971).
43 Ver Marcouiller y Young (1995) para un modelo donde los Estados predadores “toleran” la informalidad,
castigando al sector formal, como parte de una estrategia de maximización.
44 Todavía podríamos agregar como razón para evitar la intervención estatal la teoría de las “fallas de
gobierno”, que sugiere que las políticas que aspiran, por ejemplo, a resolver fallas de mercado tienen más
costos que beneficios debido a fallas de información, diseño y monitoreo (Krueger, 1990).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
27
institucional y la acción empresaria, que nos guiará en buena medida a lo largo
de todo el trabajo.
Aunque fue uno de los autores que contribuyó a generar la teoría del Estado
predador, los aportes de Douglass North, principal representante del enfoque
“neo–institucionalista”, son de gran interés para nuestro trabajo. North (1993)
comienza distinguiendo instituciones y organizaciones. Las primeras serían las
“reglas de juego” vigentes en una sociedad en un momento dado, e incluyen tanto
instituciones formales (sistemas políticos y legales, derechos de propiedad,
estructura de contratos, etc.) como informales (rutinas, costumbres, tradiciones
culturales, etc.). Las instituciones formales no sólo deben existir en el papel, sino
que los agentes tienen que creer en ellas, a la vez que es necesario que existan
mecanismos de enforcement para asegurar su cumplimiento –en el caso de las
informales, esto se da por descontado, en tanto su aparición y mantenimiento, y
también su desaparición, supone algún mecanismo descentralizado pero efectivo–.
Las organizaciones, en tanto, se crean para aprovechar las oportunidades abiertas
en la sociedad a partir del marco institucional existente. En otras palabras, las
organizaciones –entre las cuales se incluyen las empresas, pero también los
sindicatos, los partidos políticos, etc.– serían los “jugadores” del juego definido
por el marco institucional.
Un punto en el que North hace gran hincapié es que “las instituciones no son
creadas necesariamente –ni siquiera normalmente– para ser socialmente eficaces;
al contrario, las instituciones, o por lo menos las reglas formales, son creadas
para apoyar los intereses de los que tienen el poder de negociación para generar
reglas nuevas”. Obviamente, nada garantiza que esos intereses coincidan con los
de la sociedad en su conjunto. Esto es muy relevante considerando, además, el
carácter path–dependent de las instituciones y lo difícil que resulta cambiarlas
aún cuando haya una extendida percepción de sus consecuencias negativas.
Una posible manera de entender cómo las instituciones y las organizaciones
interactúan es recurriendo a la elaboración que sobre el tema ha desarrollado,
inspirado en las ideas de teoría de los juegos, Aoki (2001) quien define a una
institución como “a collectively shared, self–sustaining system of beliefs about a
salient way in which the game is repeatedly played. I will define this way in
which the game is repeatedly played as the rules of the game … I regard the
rules as created endogenously through the strategic interactions of agents, and
thus as self–enforcing”. En este caso, las instituciones son el resultado de la
interacción de los agentes y las organizaciones que actúan en una sociedad, cada
uno de las cuales posee distintos tipos de ideas, intereses y poder de negociación.
Al igual que en North, entonces, esas instituciones no necesariamente reflejan el
interés social general.
Las instituciones, además de otras funciones básicas –disminuir la incertidumbre
en la interacción humana y reducir costos de transacción en el intercambio
mercantil–, juegan un rol clave al determinar el sistema de incentivos que
enfrentan los individuos y que los conduce a elegir aquellas actividades en las
cuales resulta más rentable –monetaria y/o moralmente– especializarse. En otros
términos, las instituciones definen la dirección que tomará la adquisición de
conocimientos y habilidades en una determinada sociedad.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
28
Como se observó más arriba, las instituciones pueden ser tanto formales como
informales. En el primer caso, y refiriéndonos ahora en concreto al problema de
la empresarialidad, las normas escritas –incluyendo no sólo su contenido sino
también su estabilidad y coherencia, formas de implementación y grados de
enforcement– son un aspecto central que hará más o menos costoso y/o atractivo
desarrollar actividades empresariales, e influirá sobre las formas y orientaciones
que asuman dichas actividades. Las instituciones informales –valores, creencias,
convenciones, etc.– también operan sobre esos mismos fenómenos, aunque
naturalmente a través de canales diferentes y, muchas veces, más complejos de
entender y precisar.
Sobre estas bases, se argumenta que las organizaciones y los agentes económicos
intentarán adquirir la clase de habilidades y conocimientos que les permitan
sobrevivir y prosperar en el marco institucional vigente, pero también tratarán,
según los casos, de mantener o cambiar las reglas a fin de aumentar los
beneficios que reciben –esto va en línea con la visión evolucionista antes
expuesta, en donde veíamos una influencia bilateral entre comportamiento de los
agentes y estructura institucional–.
Así, habrá marcos institucionales que incentiven, por ejemplo, la piratería o el
gangsterismo, y otros que estimulen el desarrollo de algún tipo de competencia
“schumpeteriana” entre las organizaciones empresarias. A su vez, no sólo el
marco institucional formal, sino también los valores “informales” (por ejemplo,
ideologías) –los cuales usualmente son más difíciles de cambiar que las leyes–,
pueden ayudar u obstaculizar al crecimiento económico a través del tiempo –y, de
hecho, las mismas instituciones formales o informales pueden ser favorables en
determinada etapa y dejar de serlo en otro momento–.
Nótese que de este marco conceptual bastante simple –y más allá de las
intenciones u opiniones de los autores que, como North, han contribuido a
desarrollarlo– no se deduce necesariamente que el mejor contexto institucional
para la competencia “schumpeteriana” sea el de un Estado “mínimo” ni tampoco
surge ninguna prevención ex–ante contra la adopción de políticas que intenten
mitigar fallas de mercado o inducir alguna forma de actividad económica
específica. Lo que sí se sugiere es que para el diseño de políticas públicas se
debe tener muy en cuenta la forma en la cual interactúan instituciones y
organizaciones, de forma de evitar el tipo de fenómenos negativos que antes
describimos (rent–seeking, captura, etc.).
Si bien originalmente pensado para entender los procesos de desarrollo en los
países avanzados, este enfoque ha sido extendido al caso del mundo en
desarrollo. En este sentido, North (1992) afirma que la transferencia de las
instituciones formales vigentes en los países desarrollados no basta para que los
países pobres mejoren su desempeño –aunque enfatiza el rol crucial de los
derechos de propiedad en la construcción de una economía de mercado eficiente–.
En particular, North señala la necesidad de tomar en cuenta el papel de las elites
que podrían bloquear los cambios necesarios –en algunos casos, acompañadas del
apoyo popular cuando la sociedad es incapaz de percibir correctamente los costos
y beneficios de los cambios–, así como los sistemas de creencias y normas que
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
29
podrían tener efectos adversos sobre el tipo de conductas necesarias para lograr
el crecimiento.45
El autor hace hincapié en que lo importante es que en los países en desarrollo se
avance hacia una matriz institucional que favorezca la eficiencia adaptativa. En
otras palabras, es preciso que la sociedad estimule la adquisición de
conocimientos y el aprendizaje, la toma de riesgos y la actividad creadora, para
que el sistema económico pueda adaptarse eficazmente frente a los cambios que
aparecen en un mundo caracterizado por la incertidumbre.
Esta línea de argumentación se relaciona con un sugerente trabajo de Baumol
(1990), quien señala que la contribución social del “entrepreneurship” varia
según si se dirige a actividades “productivas” (por ejemplo, innovación) o
“improductivas” (por ejemplo, rent–seeking).46 A su vez, dicha decisión depende
del esquema social de incentivos, que determina las retribuciones a obtener en
cada actividad. La hipótesis central del autor es que es el set de reglas –y no la
oferta de entrepreneurs o la naturaleza de sus objetivos– lo que cambia de un
período o de un país a otro y define el efecto último sobre la economía, vía
asignación de recursos empresariales.
Sobre estas bases, no tiene mucho sentido preguntarse cuántos empresarios
existen en una sociedad, o si ellos son o no schumpeterianos, sino cómo el marco
institucional afecta las decisiones de los individuos y las organizaciones. A su
vez, se abre la posibilidad de intentar alterar dicho marco institucional de modo
de cambiar las retribuciones relativas entre actividades productivas e
improductivas y favorecer una mayor eficiencia adaptativa –aunque, como bien lo
muestra la experiencia, las reformas institucionales a gran escala son difíciles de
llevar adelante, y la “importación” de instituciones supuestamente exitosas no
sólo es aún más compleja sino también frecuentemente inapropiada– (Rodrik,
2004; Morck y Steier, 2005).
Un trabajo relevante en esta misma dirección es el de Murphy, Shleifer y Vishny
(1990). Para los autores, la asignación o elección ocupacional de los talentos
disponibles en una sociedad depende del tamaño de mercado, los rendimientos a
escala47 y las retribuciones relativas obtenibles en cada actividad. En particular,
45 Como bien lo señalan Galiani y Heymann (2005), el énfasis de la literatura institucionalista en la necesidad
de que los agentes económicos enfrenten un horizonte de previsibilidad en cuanto a sus derechos y
obligaciones, no puede llevarse al extremo de defender cualquier statu quo existente, ya que muchas veces
dichos statu quo pueden ser desfavorables para el potencial de crecimiento de un país. El problema, como
argumentan los autores, es definir cuáles son los márgenes de acción para el cambio institucional moviéndose
entre los extremos de lo que llaman “organicismo” -para el cual “las instituciones serían producto de una
evolución no dirigida del sistema, y expresarían en cada momento algún tipo de equilibrio social” … (por lo
cual) … “todo intento por interferir sobre ellas sería inútil o contraproducente”- y el “constructivismo” -que
sugiere que “las instituciones son productos de diseño, y emergen y funcionan por ‘actos de voluntad
política’”- (p. 15).
46 Baumol sugiere que Schumpeter –en Capitalismo, Socialismo y Democracia- presentó una lista limitada de
innovaciones que podían perseguir los empresarios, a la cual deberían agregarse aquellas actividades que, en
lugar de dirigirse hacia fines productivos, buscan rentas, por ejemplo, a través del lobbylobbying o la
corrupción.
47 Aunque obviamente no es el objetivo de este trabajo analizar esa literatura, es útil mencionar que en los
últimos años ha resurgido el interés, dentro de la corriente principal de la teoría económica, por el papel que
las economías de escala –internas y externas a la firma- y el tamaño de mercado juegan en la transición del
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
30
los autores intentan distinguir, al igual que Baumol, entre sociedades en las que
los talentos se dedican primordialmente al entrepreneurship y aquellas en que se
vuelcan al rent–seeking; mientras las primeras serían sociedades dinámicas, las
segundas tenderían al estancamiento.48
El concepto de “Sistema Nacional de Entrepreneurship”, propuesto por Chang y
Kozul–Wright (1994), es otro aporte interesante en la misma línea de ideas. El
mismo involucra “the various kinds of arrangements supporting continuous
innovation through a network of public and private institutional linkages that
encourage risk–taking, learning, imitating and experimenting, and can manage
the destructive components of entrepreneurship –both rent–seeking behavior and
the socio–economic conflict which accompanies creative destruction–“ (p. 90).
La intuición detrás de este concepto es que la mayor o menor eficacia en el
funcionamiento de dichos sistemas tiene una influencia decisiva sobre el
desempeño económico de un país a largo plazo.
Un aspecto clave en este sentido es el funcionamiento del sistema financiero.
Tanto análisis de corte transversal con datos a nivel país –King y Levine (1993)–
como estudios de casos nacionales –comentados en Morck y Steier (2005)–,
sugieren que un factor esencial para que surjan y prosperen los empresarios
locales es un sistema financiero desarrollado, ya que ello permite tanto movilizar
ahorros como seleccionar proyectos promisorios y diversificar riesgos. Lo mismo
vale para aspectos tales como la existencia de infraestructura física y tecnológica
adecuada, la disponibilidad de recursos humanos, etc.
Sin embargo, el concepto de sistema nacional de entrepreneurship va más allá,
sugiriendo que también son relevantes las relaciones y vínculos que se establecen
entre los distintos agentes y organizaciones involucrados directa o indirectamente
en el proceso de creación de riqueza, y que naturalmente no siempre son objeto o
resultado directo de acciones de política pública, sino que muchas veces
pertenecen al campo de las “instituciones informales”.
Con alguna excepción, la literatura revisada en esta sección tiende a suponer, más
o menos explícitamente, un cierto marco macroeconómico “estable” en el cual se
desarrollan las interacciones entre instituciones y organizaciones. Ciertamente,
sin embargo, ese supuesto dista de ser adecuado cuando se analizan países en
desarrollo, donde más bien la inestabilidad, la incertidumbre y la volatilidad son
las normas y las interacciones entre la micro y la macroeconomía son más
complejas y cambiantes. Sobre este tema, crucial para el caso argentino, trata la
sección siguiente.
6) Macroeconomía y estrategias empresarias en entornos inestables
En una economía de alta volatilidad e incertidumbre macroeconómicas, la
flexibilidad para cambiar decisiones del pasado tiene un premio, por lo que los
subdesarrollo al desarrollo (o en el más frecuente estancamiento dentro del subdesarrollo) –ver Ray, 1998,
para una revisión de estas ideas-.
48 Sobre estas bases, muestran que mientras los ingenieros –tomados como proxy de una sociedad en donde
el entrepreneurship “schumpeteriano” es importante- contribuyen al crecimiento, la proporción de abogados en
una sociedad –que se supone mayor cuanto más inclinada al rent-seeking está aquella- está negativamente
correlacionada con el crecimiento.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
31
agentes generalmente elegirán conductas que no impliquen “hundir” recursos en
actividades con plazos de retorno largos e inciertos. Así, en condiciones en las
cuales el desequilibrio macroeconómico se percibe como “recurrente, aparecen
como rentables conductas de adaptación microeconómica que no lo serían si el
desequilibrio fuera un fenómeno esporádico y pasajero” (Fanelli y Frenkel, 1996,
p. 35).
La incertidumbre viene asociada, asimismo, a la volatilidad de precios relativos,
lo cual aumenta la “oscuridad informativa” (Donato, 1996), dificultando la
evaluación de costos y beneficios y acarreando la necesidad de una frecuente
renegociación de contratos –cuyos plazos tienden a acortarse–, con la
consecuente proliferación de conductas oportunistas. La preferencia por
inversiones líquidas y el aumento de la velocidad de rotación del portafolio de
inversiones son también consecuencia de ese escenario (Fanelli y Frenkel hablan
de “preferencia extrema por la flexibilidad”).49
A su vez, cuando se producen cambios pronunciados y no anticipados en
variables macro fundamentales –tipo de cambio, por ejemplo– aparecen fallas de
coordinación que llevan a que se realicen transacciones no planeadas –o no se
realicen transacciones planeadas– y se adoptan decisiones que, ex post, se revelan
erradas, lo cual naturalmente conduce a que algunos agentes económicos deban
realizar ajustes –por el lado financiero o real– (Galiani et al, 2003, hablan de
“expectativas frustradas” en un sentido muy similar). Estos ajustes, por cierto,
repercuten sobre el resto de los agentes, produciéndose entonces fuertes impactos
sobre la estructura microeconómica en su conjunto (nivel de demanda, cadena de
pagos, morfología de mercados, etc.). Cuando una economía se encuentra sujeta a
episodios frecuentes de esta naturaleza, las transformaciones en la estructura
microeconómica pueden tener carácter permanente, afectando tanto las decisiones
de los agentes en materia de asignación de recursos como la propia conformación
de la estructura productiva.
Otra característica que suele estar asociada a las economías de alta inestabilidad
es el subdesarrollo de sus mercados financieros (recordar lo dicho más arriba
respecto de la importancia de este tema para el desarrollo de la actividad
empresarial). Como lo señala Fanelli (2004), los mercados financieros
contribuyen a aumentar la productividad porque permiten profundizar la división
del trabajo social entre los que ahorran y los que invierten, entre los que
enfrentan diferentes tipos de riesgos y los que tienen diferentes preferencias por
liquidez. Para realizar esta tarea de coordinación, los mercados y las entidades
financieras deben producir información sobre las características de los agentes y
brindarles los incentivos correctos para que realicen sus planes, para lo cual es
central la estructura contractual. Naturalmente, en situaciones de inestabilidad
macro, las tareas de búsqueda de información y diseño y ejecución de contratos
se hacen más complicadas, ya que la información deviene obsoleta a gran
velocidad y, en consecuencia, hay una mayor probabilidad de que los agentes se
equivoquen en sus decisiones. A su vez, si informarse es costoso y hay más
agentes que se equivocan, la disponibilidad de crédito será escasa y su costo
elevado debido a los costos de transacción y la elevación del riesgo de default.
En este tipo de situaciones se producen más litigios y los derechos de propiedad
49 El corrimiento hacia activos denominados en moneda extranjera es también parte de los mismos procesos.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
32
se tornan difusos, lo cual tiende a sobrecargar de demandas a las entidades
encargadas del enforcement de los contratos y a deteriorar el funcionamiento de
las mismas. En consecuencia, en un contexto macro volátil y con instituciones
débiles, los costos de búsqueda de información, contratación y enforcement
pueden resultar tan altos como para hacer que un proyecto que es rentable en sí,
deje de serlo al tomar en cuenta los gastos en que hay que incurrir para
financiarlo –y, a su vez, dos proyectos con igual riesgo económico pero que
tienen, por sus características intrínsecas, diferente riesgo financiero, pueden uno
llevarse a cabo u otro no (Fanelli y Frenkel, 1996).
Naturalmente, de todo esto se deduce que los costos de la inestabilidad macro son
considerables y variados. En cuanto a las inversiones en capital fijo, por ejemplo,
Pindyck (1991) señala que la incertidumbre las afecta negativamente en tanto que
son generalmente irreversibles y generan costos hundidos que pueden ser de
difícil recuperación en ciertas condiciones de mercado, a la vez que pueden ser
pospuestas, dando a la firma la oportunidad de esperar a la aparición de nueva
información sobre condiciones de mercado, precios, etc.50, 51 (ver también Dixit y
Pindyck, 1994). Entonces, más que la estructura de precios o la tasa de interés,52
la estabilidad y la credibilidad pueden ser las variables principales para las
decisiones de inversión.53, 54
A su vez, Erber (1999) ha argumentado que las decisiones de las firmas en cuanto
a asignación de recursos para actividades de innovación deben ser analizadas
teniendo en cuenta que éstas se enfrentan generalmente a un portafolio de
inversiones diversificado. Cada alternativa de inversión se caracteriza por una
cierta tasa de retorno esperada, diferentes condiciones de apropiación de dichos
retornos, variadas formas de incertidumbre (técnica, financiera, económica), una
escala mínima de gastos, distintas fuentes y condiciones de financiamiento,
secuencias y timings específicos en cuanto al desembolso de gastos, y diferentes
niveles de liquidez y especificidad de los activos en los cuales se invierte. En
este contexto, las inversiones en innovación y tecnología compiten con otras
alternativas que enfrentan las firmas en una economía de mercado, y en general
se ven más afectadas por la inestabilidad del entorno en tanto que suponen una
tasa de riesgo e incertidumbre mayor que aquellas55. A su vez, el impacto que
tienen las otras alternativas de inversión sobre las decisiones relativas al nivel
deseado de gastos en innovación es probablemente mayor cuando la firma no
tiene una tradición de actividades tecnológicas incorporadas a sus rutinas.
50 En una economía sujeta a incertidumbre, puede ocurrir que, aún cuando una empresa enfrente un
aumento sostenido de su mercado, prefiera aprovecharlo a través de la importación de bienes finales antes
que invertir, considerando justamente la irreversibilidad de las decisiones de ampliación de capacidad,
mientras que importar es una acción que puede completarse enpocos meses y de forma autofinanciada (ver
Kosacoff y Ramos, 2005).
51 Como lo señalan Dal Bó y Kosacoff (1998), aún cuando el valor presente neto de una inversión sea
positivo (la tasa de retorno esperado supera la tasa de interés), los proyectos pueden no acometerse en
situaciones de incertidumbre dada la existencia de incentivos para posponer las decisiones de inversión.
52 Naturalmente, en ciertas condiciones las tasas de interés podrían estar reflejando o descontando la
presencia de incertidumbre a futuro, pero ese no siempre es el caso.
53. La investigación empírica ha mostrado que estas decisiones son muy sensibles a la incertidumbre sobre
futuros repagos y que existe una relación negativa entre inversión y volatilidad de la rentabilidad marginal del
capital (Pindyck y Solimano, 1993).
54 De hecho, la incertidumbre sobre el futuro puede asimismo desalentar las inversiones en capital humano
por parte de los individuos, las que también son claves para el desarrollo económico.
55 “Technological possibilities are an uncharted sea” (Schumpeter, 1942, p. 118).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
33
La inestabilidad puede tener impactos heterogéneos sobre distintas ramas
productivas. Por un lado, al aumentar los costos de transacción –en particular,
haciendo más compleja la negociación de contratos (y aumentando la frecuencia
de renegociación de los mismos)– puede afectar con mayor intensidad a los
sectores que utilizan procesos productivos separables, que son contractualmente
“densos”, y en menor medida a las ramas que emplean procesos de ciclo continuo
–contractualmente “poco densos”–. Estos últimos corresponden, en general, a
industrias que fabrican bienes relativamente homogéneos –y usan insumos con
similares rasgos– y donde la incertidumbre tecnológica está acotada en tanto que
las características del equipamiento definen en gran medida el tipo de producto a
obtener. En cambio, los primeros –un ejemplo claro es la metalmecánica– se
basan en procesos productivos que incluyen una gran cantidad de fases
tecnológicamente independientes y la incorporación de muchos componentes
heterogéneos, para obtener bienes de mucho menor nivel de estandarización que
en las industrias de ciclo continuo (Donato, 1996) –diseñar, ejecutar y monitorear
contratos es mucho más difícil en esta situación, dado el ambiente de
incertidumbre, la necesidad de invertir en activos específicos y el espacio que se
abre para las conductas oportunistas.56
Complementariamente, siguiendo a Fanelli y Frenkel (1996), en países que han
atravesado períodos extensos de inestabilidad y en los cuales –en gran medida
por esa misma inestabilidad– los mercados de capital de largo plazo son
inexistentes o estrechos, las firmas que sobreviven no son necesariamente las más
capaces para asignar eficientemente recursos o para innovar, sino las que están en
ramas que son menos afectadas por las fallas o el carácter incompleto del
mercado financiero. Esas ramas suelen ser las de tipo capital intensivas y cuyos
ingresos son previsibles –en tanto no están atados fuertemente al ciclo económico
ni se hallan sujetos a riesgos tecnológicos importantes–. En esas condiciones, las
firmas que operan en esos sectores pueden aumentar más su coeficiente de deuda
sin producir grandes saltos en sus índices de riesgo financiero. Las empresas que
operan en ramas donde el ritmo de cambio tecnológico es rápido, que usan
técnicas trabajo intensivas o cuya demanda es altamente sensible al ciclo
macroeconómico serían, en contraste, las más perjudicadas por ese tipo de
ambiente macro.57
Tanto el argumento de costos de transacción como el de riesgos financieros
apuntan en la misma dirección: el tipo de estructura productiva que se desarrolla
en un país no es únicamente una resultante de las señales de precios que envía el
mercado y las acciones de política pública que pueda adoptar el gobierno, sino
también del ambiente macro. Claramente, las industrias intensivas en
conocimiento, de rápido ritmo de cambio tecnológico y/o que dependen de una
red densa de interacciones entre usuarios y proveedores, están entre las
principales afectadas por un entorno macroeconómico volátil y un sistema
financiero subdesarrollado.
56 La confianza recíproca entre los agentes y el “efecto reputación” pueden disuadir la adopción de
comportamientos oportunistas en contextos de baja o mediana incertidumbre ambiental, pero no son capaces
de contrarrestar las tensiones que se originan en situaciones de gran volatilidad –el caso argentino en los ’80,
como veremos abajo, ejemplifica ese tipo de situación-.
57 En base a este tipo de argumentos podemos entender, por ejemplo, que empresas industriales de países
en desarrollo puedan invertir en la compra de tierras, ya que ello mejora su perfil para acceder al crédito (más
abajo veremos cómo se ejemplifica esta situación en el caso argentino).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
34
Podríamos preguntarnos si las industrias intensivas en capital –por ejemplo, las
que producen bienes intermedios a gran escala como la siderurgia, la
petroquímica, el aluminio, entre otras– no se verían también afectadas por la
incertidumbre y la falta de acceso al crédito de largo plazo. Sin embargo, en este
tipo de actividades no es difícil que los gobiernos –creando empresas públicas o
subsidiando la inversión privada– “resuelvan” el problema financiero que se
puede presentar al momento de la inversión inicial, tal como ha sido habitual en
un gran número de países a lo largo de la historia.
En efecto, los gobiernos de los países en desarrollo pueden intentar amortiguar el
impacto de la incertidumbre macro por la vía de garantizar inversiones con
rentabilidad “asegurada” a (ciertos) agentes privados mediante protección
arancelaria, compre público, subsidios y crédito preferencial para inversiones,
etc. (siempre que el nivel de volatilidad e incertidumbre no sea demasiado
elevado, ya que en esas condiciones el margen de acción de las políticas públicas
es estrecho).58 Se trata de un camino que, como es bien sabido, ha sido recorrido
en la mayor parte del mundo en desarrollo, aunque con éxito diverso, en las
últimas cinco décadas –y que ya fue transitado también en el pasado por algunos
países que hoy son desarrollados–. En la segunda parte de este capítulo vamos a
retomar, entre otras cuestiones, este tema crucial, pero antes es preciso resumir
las principales conclusiones de lo expuesto hasta aquí.
7) Empresas y empresarios: objetivos, estrategias y desempeños en la
perspectiva del Desarrollo Económico
¿Qué conclusiones pueden extraerse de lo expuesto hasta ahora en este capítulo?
• En un mundo donde los mercados son imperfectos, existe incertidumbre y
racionalidad limitada (y, por ende, costos de transacción más o menos
elevados) y las empresas no compiten sólo vía precios sino también por
capacidad de innovación y diferenciación en base a competencias y
estrategias heterogéneas, el análisis de las conductas y desempeños
empresarios es mucho más complejo que el habitualmente presente en el
enfoque neoclásico convencional. A su vez, este análisis no es únicamente
relevante para entender mejor la dinámica de la competencia en los
mercados, sino también para comprender los lazos que van desde las
estrategias y trayectorias empresarias al desempeño macroeconómico de un
país en el largo plazo y viceversa.
• En particular, empresas y empresarios juegan un papel central en la
dinámica de la acumulación de capital y en los procesos de cambio
tecnológico y generación, circulación y aprovechamiento del
conocimiento. Su papel, entonces, va mucho más allá del de administrar
recursos dados u organizar actividades productivas de modo eficiente.
• La tríada de conceptos evolucionistas “rutinas–mutación (novedades)–
selección” es útil para analizar las relaciones entre conducta empresaria y
58 Por cierto, los gobiernos pueden intentar reducir la incertidumbre en cuanto a tasas de rentabilidad y, en
ciertos casos, niveles de demanda esperados (garantizando mercados cautivos), pero su capacidad de acción
es menor en otras variables igualmente relevantes como costos de transacción e incertidumbre tecnológica.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
35
desarrollo económico a partir de un mecanismo que podemos presentar
resumidamente del siguiente modo. En todo sistema económico tenemos
tanto mecanismos de conservación (rutinas) como otros de cambio –que se
traducen en el surgimiento de nuevas empresas, tecnologías, etc.; estos
últimos son los que garantizan el progreso del sistema en el largo plazo
(ya que de otro modo se trataría de un proceso meramente estático, en el
cual nunca surgiría nada nuevo)–. Los mecanismos selectivos vigentes
eliminan o reducen la variedad que va surgiendo, endógena o
exógenamente, dentro del sistema, seleccionando aquellas conductas,
innovaciones, skills, etc. mejor adaptados al ambiente. Dependiendo de
cómo funcione ese mecanismo selectivo –que incluye al mercado, pero
también a las políticas públicas, las tendencias macroeconómicas, la
acción de los grupos de interés (los cuales pueden, además, buscar alterar
o influir sobre el mecanismo selectivo), etc.–, las conductas micro
“premiadas” podrán ser socialmente “productivas” (esto es, aquellas en las
que las empresas buscan ganar dinero vía innovación, productividad, etc.)
o “improductivas” (i.e., “rent–seeking”, corrupción, etc.).
• Las empresas son, en una economía de mercado real, un conjunto
heterogéneo que exhibe conductas, estrategias y desempeños altamente
diversos. Cualquier generalización y/u homogeneización de su tratamiento
–sea bajo la noción de “clase capitalista” o de “firma representativa”–
implica desconocer esta diversidad. A su vez, poner a la diversidad en
primer plano no es necesario únicamente para comprender mejor la
dinámica microeconómica, sino también para analizar los procesos de
desarrollo en el largo plazo. Esto es así en tanto justamente, como se
señaló más arriba, es la heterogeneidad de conductas y estrategias la que
garantiza que exista una verdadera competencia de ideas e innovaciones en
la sociedad, factor crucial para el crecimiento a largo plazo. En otras
palabras, si no incorporamos la heterogeneidad y diversidad
microeconómicas al análisis, difícilmente podamos comprender la
dinámica de conjunto de un sistema económico.
• Más allá de que existan características personales que hagan a los
individuos más o menos inclinados y/o aptos para convertirse en
empresarios, el marco institucional y macroeconómico vigente en la
sociedad tendrá una influencia decisiva sobre el tipo de actividades en las
cuales ellos aplicarán sus capacidades y competencias –e incluso influirá
sobre el tipo de competencias que los empresarios buscarán desarrollar–.
Aquellas actividades pueden ser productivas o improductivas, innovativas
o especuladoras, cortoplacistas o comprometidas con el largo plazo, según
el esquema de retribuciones vigente en cada caso. En otras palabras, no
hay sociedades con empresarios a priori o genéticamente schumpeterianos
y otras en donde predominan los “rentistas”, sino que son los contextos
institucionales y macroeconómicos los que definen el tipo de conductas y
estrategias que serán premiadas y/o castigadas.
• Si bien se han propuesto teorías en las que el Estado depreda y/o maniata a
la sociedad civil y al sector privado, y otras en las cuales el sector privado
–más bien la gran burguesía capitalista– maneja más o menos directamente
al Estado según sus intereses, ambas visiones extremas deberían ser
desechadas en favor de una concepción que reconozca la interacción entre
instituciones y organizaciones, las primeras definiendo la conducta de las
segundas, pero éstas tratando de cambiar –o mantener, según el caso– a las
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
36
primeras. En este juego, no puede asegurarse que las instituciones
prevalecientes sean las “mejores” desde el punto de vista del desarrollo
económico y social, ya que los intereses de las organizaciones más
poderosas –que no son sólo las empresas y sus asociaciones, sino también
los partidos políticos, los sindicatos, etc. – pueden no coincidir con los de
la sociedad en general.59
• La relación entre empresas, instituciones y desarrollo económico es
cambiante a lo largo del tiempo. Las empresas son creadas, aprenden, se
transforman y se expanden –o achican o cierran según el caso–. Las
instituciones también se modifican, nacen o desaparecen, tanto por la
acción consciente de la sociedad –en general, a través del Estado– como
por la evolución más o menos espontánea de las normas culturales,
sociales, etc. Así, por ejemplo, marcos institucionales que en determinado
momento inducen a los empresarios a comportarse de manera
“schumpeteriana”, en otros pueden favorecer comportamientos rent–
seekers y viceversa –sobre esto volvemos más abajo al discutir el caso
coreano–. Las transformaciones en el contexto macroeconómico e
internacional en el cual se desenvuelve la relación empresa–instituciones
también influyen sobre los resultados cambiantes de esa interacción.
• En el caso de los países en desarrollo pueden darse “círculos viciosos” de
estancamiento cuando se combina una macroeconomía volátil –
desalentando inversiones en capital fijo y humano y en cambio
tecnológico– con un ambiente institucional que favorece la búsqueda de
rentas en actividades improductivas. El subdesarrollo financiero y la
prevalencia de altos costos de transacción suelen acompañar a este tipo de
escenario. En este caso, el crecimiento a largo plazo se perjudica tanto por
la ausencia de inversiones e innovaciones y por la dificultad para el
desarrollo de sectores intensivos en conocimiento y/o de rápido ritmo de
cambio tecnológico, como por la orientación de los agentes hacia la
consecución de capacidades que no contribuyen a los objetivos de
desarrollo económico y social. Aún cuando esta situación llegue a ser
evidente, los cambios necesarios pueden ser muy difíciles, en tanto que
aquellos agentes que se benefician con las rentas especulativas e
improductivas sean capaces de bloquear los intentos de reforma. El path–
dependence que dificulta tanto el cambio institucional como la
modificación de las rutinas empresarias también puede actuar en el mismo
sentido.
Hasta el momento, hemos discutido sobre empresas y empresarios, pero, más allá
de algún comentario puntual, no hemos entrado a analizar sus conductas,
desempeños y roles en la dinámica del desarrollo económico en función de
variables tales como su tamaño, formas de propiedad o estrategias de inversión.
Sin embargo, se trata de un tema absolutamente crucial en tanto que buena parte
de la literatura económica –y de la sociedad en general– tiende a observar con
desconfianza la presencia de grandes corporaciones y conglomerados (y, como
bien lo sabemos, esa desconfianza también permea buena parte del debate político
59 Más en general, no tenemos una teoría clara acerca de cómo surgen las “buenas” instituciones (o por qué
muchas veces subsisten “malas” instituciones), aunque sí hay muchas explicaciones –ninguna exenta de
problemas- que compiten entre sí para tratar de entender esos fenómenos. Ver Shirley (2005) para un survey
de dichas explicaciones y Acemoglu (2005a) para un intento reciente de entender por qué surgen –y
persisten- instituciones “ineficientes”.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
37
y académico en la Argentina). En lo que sigue, entonces, nos dedicaremos a
estudiar el rol de las grandes empresas en los procesos de desarrollo económico
desde una perspectiva esencialmente histórica.
B) Grandes empresas, conglomerados y diversificación: ¿barreras o agentes del
Desarrollo Económico?
“Corporate crime, fraud and abuse have become like the weather … big business
is in the process of destroying the very capitalism that has provided it with a
formidable ideological cover … ‘Corporate socialism’ –the privatization of profit
and the socialization of risks and misconduct– is displacing capitalist canons”
(Ralph Nader, The Washington Post, Julio 18 2002)
“The large industrial enterprise became an engine of modern economic growth in
the century spanning the 1880s to the 1980s, an era of industrial capitalism when
technological advance provided the most powerful dynamic for the sustained
growth of nations and the global economy” (Chandler e Hikino, 1997, p. 56)
1) El papel de la gran empresa en el desarrollo capitalista
Es evidente que en toda economía capitalista existe un “ecosistema” empresario
que incluye firmas de diverso tamaño, formas de propiedad, origen, antigüedad,
etc. Dentro de ese ecosistema, las PyMEs, como es bien conocido, juegan un rol
central en las economías modernas, entre otras razones, por su crucial aporte a la
generación de empleos y el alcance de economías de especialización.
En esta sección, sin embargo, queremos destacar el papel de otro agente
empresario, que goza, en general, de una prensa mucho menos favorable, pero
que, como veremos, ha cumplido históricamente un papel clave en la dinámica de
crecimiento a largo plazo en las economías capitalistas: la gran empresa.
En los fundamentos de la microeconomía neoclásica de libro de texto está
implícito el argumento de que la gran empresa, en última instancia, es enemiga o
incompatible con el alcance de una situación “óptima” en términos de bienestar.
Esta idea hunde sus raíces en la concepción de la competencia “perfecta” como
ideal de mercado, en tanto a través de ella se lograría la mejor asignación de
recursos factible. Por definición, dicho ideal supone la competencia atomística
entre productores de pequeño tamaño, ninguno de los cuales tiene cuota alguna de
poder de mercado. Siguiendo la terminología introducida en los años treinta por
Chamberlin y Joan Robinson entre otros, todo desvío de este ideal es calificado
como competencia “imperfecta” o “monopolística” y, en definitiva, supone algún
tipo de redistribución de ingresos desde los consumidores hacia los productores.60
En esa dirección, los pioneros de la llamada “organización industrial”, desde los
trabajos de Berle y Means (1932) hasta los estudios de Mason (1939, 1959) y
60 Naturalmente, las asociaciones o cámaras de productores y empresarios son juzgadas aún más
negativamente en esta literatura, y en general, dentro de la teoría económica, se las considera simplemente
como organizaciones cuyo único fin es obtener rentas a través del lobbyl (más arriba ya vimos esta misma
idea aplicada por Mancur Olson y otros autores).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
38
Bain (1956, 1959), van a concentrar su análisis en las estructuras de mercados no
competitivos (en base al famoso paradigma estructura–conducta–performance),
haciendo hincapié en las barreras a la entrada y el poder monopólico derivados de
la presencia de grandes corporaciones –y sus consecuencias negativas en términos
de bienestar y eficiencia–.61
Simétricamente, en la tradición marxista también se tiene una actitud hostil a la
gran empresa. De hecho, como es harto conocido, el marxismo es hostil al
capitalismo en su conjunto, pero, como veremos enseguida, la gran empresa es
particularmente rechazada en tanto se supone que son los grandes capitalistas
quienes no sólo controlan los mercados sino también –recordar lo visto más
arriba–, de una u otra forma, al poder político.
Ya el propio Karl Marx, en El Capital, había señalado la tendencia inmanente del
capitalismo al desplazamiento de la pequeña empresa por la gran corporación,
argumentando que la propia dinámica de la competencia vía progreso técnico y
economías de escala –así como las crisis periódicas que afectan al capitalismo–
llevaban a la concentración y centralización del capital62. Así, la riqueza social
capitalista se concentra crecientemente en pocas manos, abriendo el sendero para
la revolución social que, según esperaba Marx, finalmente derrumbaría el
sistema.
Poco después, Lenin, en su conocida obra “El imperialismo, fase superior del
capitalismo”, afirmaba que el monopolio –que él identificaba con la formación de
conglomerados y carteles y el predominio de megacorporaciones– era la base del
imperialismo a través del cual los países centrales explotaban a la periferia. Sin
embargo, para Lenin, “como todo monopolio, el monopolio capitalista engendra
inevitablemente una tendencia al estancamiento y a la descomposición. En la
medida en que se fijan… precios monopolistas, desaparecen hasta cierto punto las
causas estimulantes del progreso técnico y, por consiguiente, de todo progreso,
de todo avance” (Lenin, 1965, p. 127).63
Algunas décadas después, Paul Sweezy y Paul Baran desarrollan la teoría del
“capitalismo monopolista”, según la cual, en las condiciones de funcionamiento
61 Naturalmente, el campo de la organización industrial ha conocido un desarrollo enorme desde los trabajos
mencionados, habiéndose abandonado hace tiempo el citado paradigma estructura-conducta-performance a
favor de aproximaciones más complejas y sofisticadas, que permiten abordar temas claves en el actual
escenario –por ejemplo, en materia de economía de la regulación, defensa de la competencia y otros-. Dicho
abandono también dio lugar al estudio de la organización interna de las (grandes) empresas, su decision
making process y sus estrategias, elementos que en el paradigma previo no eran relevantes en tanto era la
estructura de mercado la que determinaba las conductas y desempeños de las firmas. Para una visión general
de los actuales campos de trabajo dentro de la organización industrial, véanse Schmalensee y Willig (1989) y
Tirole (1988) –quien también describe brevemente la evolución desde los trabajos pioneros antes
mencionados hasta los enfoques actuales en esta área-.
62 La concentración alude al incremento del tamaño de planta -consecuencia del propio proceso de
acumulación y competencia inter-capitalista-, que lleva a que tendencialmente las pequeñas empresas se
vean desplazadas del mercado por la imposibilidad de alcanzar las escalas necesarias para competir con las
grandes unidades de producción. La centralización hace referencia a la unión de varios capitales en uno solo,
o la absorción de uno de ellos por otro –esto es lo que hoy llamaríamos fusiones y adquisiciones-.
63 Por la misma época, Hilferding, también dentro de la tradición marxista pero difiriendo de la visión de Lenin,
señalaba que la concentración del capital y la formación de carteles y trusts, junto con la creciente
intervención del Estado, llevaban a la formación de un “capitalismo organizado” que superaba la anarquía que
Marx adjudicaba al sistema de mercado.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
39
de la economía moderna, las grandes corporaciones tienen la capacidad para
manipular los precios de mercado de modo de evitar la caída predicha por Marx
en la tasa de ganancia –y, de hecho, pueden por la misma vía apropiarse del
grueso de los excedentes crecientes que se producen en el sistema gracias al
progreso tecnológico–. Para estos autores, el capitalismo, en esa fase de su
desarrollo, tiene una tendencia inherente al estancamiento y la crisis, debido a
que, por la propia lógica del sistema, el excedente generado no puede ser
absorbido –por insuficiencia de la demanda efectiva–, lo cual lleva al despilfarro,
la necesidad de uso de la publicidad, el armamentismo, la expansión del gasto
público y el imperialismo (Baran y Sweezy, 1966).
Fuera de la tradición marxista, pero por la misma época, John Kenneth Galbraith
afirmaba que las grandes corporaciones habían implementado, en forma contigua
al sistema de mercado, una economía planificada a través de la cual disponían y
controlaban el uso del grueso de los recursos disponibles en las sociedades
modernas. Para Galbraith (1974), estas corporaciones “allí donde no toman
prestado el poder del Estado, rivalizan con él… Lo que necesita la corporación en
términos de investigación y desarrollo experimental, de personal técnicamente
calificado, de obras públicas, de apoyo financiero de emergencia, se convierte en
la política pública. Lo mismo ocurre con el abastecimiento militar que sostiene la
demanda de muchos de sus productos. Lo mismo sucede, tal vez, con la política
exterior que justifica el abastecimiento militar”. El poder económico, social y
político de estas corporaciones era tan grande, según Galbraith, que se hacía
necesaria una decidida acción del Estado para establecer controles sobre sus
operaciones, por ejemplo, a través de legislaciones sobre precios, salarios y otras
cuestiones clave, aunque nuestro autor dudaba de la posibilidad de que el Estado
se “emancipara” de la tutela de las grandes empresas.
Galbraith señalaba, asimismo, que en las grandes empresas las decisiones ya no
eran tomadas por los dueños sino por una gerencia o “management” profesional,
que eran parte de lo que bautizó como la “tecnoestructura”.64 Así, la gran empresa
ya no estaría guiada por el objetivo de maximizar beneficios, sino por el de
maximizar el poder de estos ejecutivos profesionales a través de la expansión del
market share de la firma. Para ello, los managers recurrían tanto a medios
“convencionales” –por ejemplo, integración vertical, publicidad, etc.– como “no
convencionales” –entre otros, la “captura” del poder político– (Galbraith, 1967).
Por esos mismos años, Stephen Hymer, pionero en el estudio sobre las empresas
transnacionales (ET), pronosticaba que hacia el año 2000 habría “a regime of
North Atlantic Multinational Corporations” that would “tend to centralize high–
level decision–making occupations in a few key cities in the advanced countries,
surrounded by a number of regional sub–capitals, and confine the rest of the
world to lower levels of activity and income” (Hymer, 1972). Estas empresas
competirían a nivel global en mercados oligopolísticos, y, de este modo,
limitarían la soberanía de los Estados–Nación, tanto en el mundo desarrollado
como, principalmente, en los países periféricos.65
64 Ya antes autores como Tawney o Berle y Means, habían destacado la separación de la propiedad y gestión
como un rasgo característico del capitalismo americano.
65 Para algunas visiones teóricas contemporáneas, y menos radicales, sobre las estrategias y conductas de
las ET, ver Dunning (1998), Markusen (2002) y Barba Navaretti y Venables (2004). Para lecturas más críticas,
ver Cowling y Sugden (1987) y Chesnais (1994).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
40
Justamente desde estos países, en los años sesenta y setenta, surgía por la misma
época la llamada “teoría de la dependencia”, la cual veía la expansión de las ET
como una forma de superar la tendencia a las crisis propia del capitalismo –tanto
las vinculadas a la caída de la tasa de beneficio como las asociadas a problemas
de realización del excedente– por la vía de explotar los mercados y/o los recursos
naturales y humanos de los países periféricos.
Dicha escuela postulaba la inviabilidad del desarrollo autónomo del capitalismo
en la periferia, debido a la existencia de relaciones de dominación ejercidas por
el capitalismo monopolista imperante en el mundo desarrollado. La burguesía
nacional de los países periféricos era incapaz de llevar adelante un proceso de
desarrollo autónomo debido a que, históricamente, habría sido un “socio menor”
del capital extranjero, tanto en la fase de inserción en la economía mundial vía
exportaciones primarias como en la etapa de la sustitución de importaciones –así,
Andre Gunder Frank (1972), la calificaba de “lumpenburguesía”–.66
Mucho más recientemente, Bowles, Gordon y Weisskopf (1989), ante los datos
que revelaban una desaceleración en el ritmo de crecimiento del PBI y la
productividad en los EE.UU. en los años ochenta, afirmaban que era la
“estructura de poder del sistema de gran empresa de la posguerra” la causa de que
la economía americana sufriera estructuralmente de un enorme despilfarro de
recursos, que podría haberse destinado –en otra distribución, más democrática,
del poder económico y político– a fomentar el consumo, la inversión y el empleo,
superando entonces las tendencias al estancamiento.
No es poco importante destacar que el recelo de la economía ortodoxa, así como
el de los autores marxistas, contra la gran corporación encaja bien con la
hostilidad que, en general, despiertan las grandes empresas en buena parte de las
sociedades modernas.67 Esta hostilidad se basa tanto en razones análogas a las
66 Más adelante, como es conocido, Cardoso y Faletto (1969) postularon la posibilidad de un “desarrollo
dependiente” que, aunque limitado –en particular en su capacidad de llevar prosperidad al conjunto de las
poblaciones de dichos países-, podía generar procesos de crecimiento e industrialización en los países
periféricos. Para dichos autores, además, las elites o clases dominantes de dichos países no necesariamente
estaban subordinadas funcionalmente al capital extranjero, sino que podían actuar y pensarse como
“burguesías nacionales”, chocando o aliándose, según los casos, con diferentes intereses empresarios
extranjeros. Sin embargo, pese a estos matices, para Cardoso y Faletto dichas elites, en la práctica,
terminaban internalizando, en sus estrategias y comportamientos, los intereses del capitalismo global.
67 En realidad, este recelo viene ya de antigua data. De Long (1998), por ejemplo, recuerda el surgimiento del
término “robber barons” con el cual se designaba a los grandes industriales surgidos hacia fines del siglo XIX
en los EE.UU. (Carnegie, Rockefeller, Vanderbilt, etc.) para indicar que habían edificado sus ganancias en
base a la manipulación de los mercados, el desplazamiento de los pequeños productores, los vínculos con el
poder político y la explotación de sus trabajadores. El autor observa que desde 1890 existía en la sociedad
americana la sensación de que los EE.UU. habían dejado de ser una economía abierta e igualitaria debido a
la presencia de las grandes corporaciones, y que repetidamente surgieron voces y movimientos sociales
destinados a disminuir su poder económico y político. Agreguemos que, más allá de los vaivenes en la
percepción social de la gran corporación, la persistencia de esta imagen es poderosa en la sociedad
estadounidense y ha sido repetidamente trasladada no sólo al campo académico sino también al de las artes
(el film “Tucker” (1988), de Francis Ford Coppola, no es sino la puesta en escena de la confrontación –y
derrota- de un empresario individual e innovador contra los grandes intereses económicos, en este caso de
las automotrices de Detroit, en alianza con el poder político). Más recientemente, el muy leído No Logo de
Naomi Klein abreva en la misma tradición. Los escándalos de Enron, World Com y otras grandes
corporaciones, ciertamente, también llevan agua al molino de los críticos de las corporaciones, lo mismo que
el descubrimiento de prácticas anti-éticas con graves consecuencias para la salud de los ciudadanos por parte
de grandes firmas farmacéuticas y tabacaleras.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
41
expuestas de modo más técnico por economistas profesionales pertenecientes a
distintas corrientes teóricas –esto es, la gran empresa obtiene beneficios
“desproporcionados” por la vía de la supresión de la competencia y la
“explotación” del consumidor (y/o de los trabajadores)–, como en otras
vinculadas a la sospecha de que las corporaciones tienen una enorme influencia
sobre el poder político –o son sus asociadas– y están en condiciones de obtener
beneficios particulares por esa vía –a costa del resto de la sociedad–. En
cualquier caso, estas percepciones remiten a tradiciones venerables, ya que
encajan tanto con la “precaución” smithiana frente a los capitalistas, como a la
idea marxista del Estado como instrumento de poder de la clase burguesa.68
¿Es posible analizar las conductas e impactos de las grandes empresas bajo otros
lentes –y ciertamente sin “exculparlas” por las prácticas poco éticas o
directamente anti–sociales que puedan llevar adelante–?. Probablemente haya
sido Joseph Schumpeter el primero en formular una defensa consistente, desde un
punto de vista teórico, de la gran empresa como un componente esencial de la
dinámica progresiva del capitalismo. Schumpeter concuerda con Marx en cuanto a
su visión del capitalismo como un sistema que tiende de manera inmanente al
desplazamiento de la pequeña empresa por la gran corporación. Sin embargo, para
Schumpeter, lejos de ser éste un factor negativo, el creciente papel de la gran
empresa es favorable para la expansión del sistema a largo plazo.
De hecho, para Schumpeter, en el capitalismo moderno no es la competencia
atomística en base a precios la que prevalece, sino la competencia vía innovación
a través de la cual las empresas buscan obtener cuasi–rentas monopólicas
transitorias (Schumpeter, 1942). Esta situación, para Schumpeter, no es de
lamentar, en tanto que en un mundo de competencia perfecta entre empresas
pequeñas, el ritmo de innovación –y, por ende, la tasa de crecimiento del
sistema– sería mucho menor que en el mundo real de mercados “imperfectos”69.
De aquí las famosas hipótesis schumpeterianas que afirman la existencia de una
relación positiva entre innovación y poder monopólico e innovación y tamaño de
firma (ver Scherer, 1992, para una discusión de este tema).
Hay dos fuentes de interacción entre innovación y poder monopólico en
Schumpeter. La primera es entre innovación y la anticipación del poder
monopólico, y las concomitantes rentas que se pueden extraer de este último.
Esto implica que, al menos temporariamente, los innovadores pueden (o esperan
poder) excluir o desplazar a la competencia del mercado por la vía de patentes,
secretos y otras barreras a la entrada. La segunda fuente de interacción es entre
innovación y posesión de poder monopólico. Una firma que tiene poder
68 Al presente, el temor de un eventual mundo “gobernado” por las ET -que es incluso más fuerte en el mundo
avanzado que en muchos países en desarrollo- es de algún modo la amplificación a escala internacional del
recelo frente al poder corporativo y explica la virulenta oposición de la sociedad civil en varias naciones
desarrolladas frente al intento de adoptar un Multilateral Agreement on Investments (MAI) en el seno de la
OECD, el cual se temía que fuera el camino para que las ET barrieran con los últimos restos de soberanía de
los gobiernos nacionales.
69 Más aún, debemos recordar que Schumpeter no sólo justificaba lo que él llamaba “prácticas restrictivas” al
tratar sobre problemas vinculados con la competencia vía innovación, sino que de hecho pensaba que ciertas
rigideces –por ejemplo, en materia de descenso de precios en momentos de recesión-, eran funcionales para
la dinámica del sistema, en tanto medio para aliviar dificultades temporarias (por ejemplo, para salvar a una
firma de la quiebra).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
42
monopólico en determinados mercados puede tener ventajas a la hora de
introducir nuevos productos.
En cualquier caso, un elemento clave es que, para Schumpeter, poder monopólico
y competencia en el mercado no son excluyentes: toda renta monopólica asociada
a capacidad innovativa es temporaria por naturaleza, ya que ella es en sí misma
una señal para que otras firmas intenten imitar el nuevo producto o proceso
introducido, o bien generar innovaciones propias, en procura de captar parte de
esa ganancia extraordinaria.
En cuanto a la gran empresa, Schumpeter señala que la misma puede tener ciertas
ventajas para innovar, por ejemplo, gracias a su capacidad para ejecutar
internamente y autofinanciar actividades de investigación a gran escala.
Asimismo, nuestro autor destaca que hay ganancias de eficiencia o calidad que no
son alcanzables para una firma pequeña o mediana (por ejemplo, por capacidad
financiera, escala, etc.). En suma, la gran empresa, lejos de ser una máquina de
extraer excedentes de los consumidores, es el motor que permite que a lo largo
del tiempo se produzcan las innovaciones que permiten la reducción de precios,
las mejoras de calidad y la aparición de nuevos productos en las economías
modernas.
Paralelamente, la obra de Alfred Chandler ha servido para ilustrar, desde un
punto de vista histórico, el papel de la gran empresa en la dinámica capitalista.
Conviene citar en extenso al autor: “The large industrial enterprise has remained
a central institution in the dynamics of modern economic growth. Its essential
role has been to drive technological advance … The large industrial enterprise
became an instrument of technological progress by making the primary
investment in physical and human capital which was necessary to exploit fully the
potential of new technologies … As such, the large industrial enterprise became
an engine of modern economic growth in the century spanning from the 1880s to
the 1980s” (Chandler e Hikino, 1997, p.56).
Para Chandler (1977, 1990), la gran empresa moderna aparece, en la segunda
mitad del siglo XIX, en el contexto de la revolución tecnológica en los medios de
transporte y comunicación y del surgimiento de métodos que viabilizaron la
producción en masa de bienes industriales. Según Chandler, para aprovechar las
potenciales ganancias de escala y diversificación que podían obtenerse de dichos
avances tecnológicos, resultaba necesario garantizar el procesamiento de un flujo
constante de materiales a lo largo de todo el proceso productivo –desde los
proveedores hasta el cliente final–, de modo de asegurar la utilización efectiva de
la capacidad instalada –condición necesaria para amortizar los enormes costos
fijos asociados al surgimiento de la industria moderna–.
De acuerdo a este autor, dicha coordinación no podía aparecer espontáneamente,
ya que demandaba la atención constante de un equipo de managers profesionales
y la introducción de una serie de nuevas capacidades organizacionales necesarias
para manejar la producción a gran escala. Así, la corporación moderna surge, en
los EE.UU., asociada a lo que el autor llama “managerial capitalism”, y se
constituye en el vehículo principal para aprovechar las economías de escala de la
producción moderna al realizar las “three pronged investments” chandlerianas
(manufacturing, marketing y management).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
43
Pero la gran empresa no es una presencia dominante únicamente en la historia
económica de los Estados Unidos. También ha jugado un rol central en varias de
las estrategias de desarrollo tardío más exitosas en los últimos dos siglos. Las
experiencias de Japón (con sus zaibatsu y keiretsu70) y Corea (con los chaebols)71
ilustran claramente este argumento, pero, por cierto, la gran empresa fue también
protagonista decisiva de la industrialización, por ejemplo, en Suecia, Francia,
Holanda, Suiza o Alemania.72 Incluso, más recientemente, en Taiwán, país del
Este Asiático que suele asociarse con un estilo de desarrollo con mayor presencia
de PyMEs, la gran firma tiene un rol clave en la economía del país, especialmente
en las ramas más intensivas en tecnología73.
Paralelamente a la re–evaluación del papel de la gran empresa en el desarrollo
capitalista, también se han revisado las ideas acerca de su relación con el Estado.
Tanto para el marxismo como para la teoría neoclásica, toda relación Estado–
empresa que involucre algún grado de interacción, negociación o cooperación
directa es, a priori, sospechosa de ser el resultado o el prolegómeno de algún
acto de corrupción o una transferencia de rentas –en el caso de la escuela
neoclásica–, o, en el marxismo, de ser la consecuencia del sometimiento del
Estado a las necesidades del gran capital.
Para teóricos “heterodoxos” como Galbraith (1974), en tanto, las relaciones entre
burocracias públicas y privadas son el resultado de un intercambio de favores que
genera intereses compartidos o simbióticos en base a los cuales se adoptan
decisiones que, en general, tienden a contemplar exclusivamente las necesidades
de ambos estamentos, y que sólo incidentalmente pueden generar beneficios para
el resto de la sociedad (la comunidad de intereses observada en el “complejo
militar–industrial” de Galbraith ejemplifica bien esta idea).
En la literatura más reciente, las relaciones entre Estado y gran empresa tienden a
ser vistas bajo una óptica algo diferente. Este desplazamiento ocurre, además,
concomitantemente, desde perspectivas teóricas –e ideológicas– bien
diferenciadas.
Así, por ejemplo, el Banco Mundial, en su famoso reporte sobre el East Asian
Miracle, señala que “the high–performing Asian economies tend to have formal
institutions that facilitate communication and cooperation between the private
and public sectors, whereby rent–sharing rules can be made transparent and
70 Los zaibatsu eran grupos empresarios familiares diversificados que protagonizaron la primera etapa de la
industrialización japonesa iniciada con la Restauración Meiji en la segunda mitad del siglo XIX. Luego de la
segunda guerra mundial fueron disueltos por el gobierno de ocupación estadounidense, pero surgieron
nuevos grupos –que aunque con formas organizacionales nuevas comparten en general la tendencia a la
diversificación-, varios de ellos basados en los antiguos zaibatsu, denominados ahora keiretsu –los cuales,
importante es aclararlo, no siempre son grupos familiares (ver Aoki, 1990b)-. Antiguos y poderosos grupos
como Mitsui, Mitsubishi o Sumitomo ejemplifican el pasaje de zaibatsu a keiretsu recién comentado.
71 Los chaebols son grupos familiares diversificados, en general nacidos luego de la Segunda Guerra Mundial.
Al presente, el mayor conglomerado coreano -Samsung- factura, a escala global, más de 100.000 millones de
dólares.
72 Por cierto, este rol ha sido en muchos casos estimulado desde los propios gobiernos. Así, Amsden (2001)
ha afirmado que “national leaders, in ‘the rest’ (se refiere al mundo en desarrollo), all shared one
characteristic: they tended to be a product of government promotion (‘targeting’)” (p. 193).
73 Amsden (2001) menciona que en Taiwán las firmas “pequeñas” en el sector electrónico están facturando
entre U$S 300 y U$S 800 millones anuales. El grupo Acer, especializado en informática, en tanto, factura a
escala global más de U$S 15 mil millones anuales.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
44
whereby each participant can be assured of a share of rents. These are, in effect,
an institutionalized form of wealth sharing aimed primarily at winning the
support and cooperation of business elites” (Banco Mundial, 1993, p. 181 –el
subrayado es nuestro–). Los consejos de deliberación (deliberation councils)
implementados en Japón, o mecanismos similares adoptados en Corea, Malasia y
Singapur, son juzgados por el Banco como medios útiles para el intercambio de
información y la formulación de consensos público–privados en torno a temas
clave de la estrategia de desarrollo y la política económica.
Como señala Haggard (1994), con este tipo de afirmaciones el Banco Mundial
contradice su visión tradicional (que es la predominante en la corriente
neoclásica, según vimos más arriba), según la cual las relaciones entre Estado y
empresas deben ser “arm’s length”, ya que describe un mundo en el que existen
fallas de coordinación y de mercado que hacen que ese tipo de relaciones no sean
deseables desde el punto de vista de los objetivos de desarrollo económico. Por el
contrario, ahora el Banco argumenta que la existencia de mecanismos formales e
informales de comunicación y negociación puede facilitar, en ese contexto, la
cooperación entre Estado y sector privado y mejorar, así, la calidad de las
políticas públicas.
Siguiendo con el ejemplo asiático, una de las áreas en donde el relacionamiento
público–privado fue muy intenso, al menos en el caso coreano, es la financiera.74
Así, un autor ha señalado que “the government and large private enterprises in
South Korea should be viewed as constituting an internal organization … As
such, extensive intervention by the government with South Korea’s financial
system can be viewed as an internal capital market and, consequently, it could
have led to a more efficient allocation of credit than possible in a free market
financial system” (Lee, 1992, p. 187 –el subrayado es nuestro–). Si bien, como
veremos más adelante, estas relaciones no dejarían de generar problemas en el
largo plazo, fueron cruciales para que se materializara el rápido proceso de
acumulación de capital observado en aquel país a partir de los años sesenta.
Refiriéndose ahora al caso de Japón, en donde los vínculos entre sector público y
sector privado fueron también estrechos, Peter Evans nos dice que “the ties
between the bureaucracy and private powerholders are reinforced by the
pervasive role of MITI alumni, who through amakudari (the ‘descent from
heaven’ of early retirement) end up in key positions not only in individual
corporations but also in the industry associations” (Evans, 1995, p. 50). Esa
circulación de personal entre sector público y sector privado resultó, según
Evans, un elemento clave para garantizar la eficacia de las intervenciones de
política industrial llevadas adelante en Japón. No es casual, en cualquier caso,
que se haya popularizado la expresión “Japan Inc.” para referirse a las estrechas
relaciones entre Estado y grandes empresas en aquel país.
En consecuencia, contrariamente a las visiones tradicionales, relaciones estrechas
entre grandes empresas y Estado pueden ser favorables al desarrollo económico
¿En qué condiciones puede darse esa asociación virtuosa? Un concepto a nuestro
juicio útil en este sentido es el de “autonomía enraizada”, propuesto por Evans
74 En general, todo proceso de “industrialización tardía” y ya desde el siglo XIX –hablamos de Francia o
Prusia, por ejemplo-, implicó una fuerte transferencia de recursos (públicos) hacia la naciente burguesía.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
45
(1995). Según el autor, un Estado puramente autónomo puede derivar o bien hacia
la “depredación” del sector privado, o bien hacia la formulación de planes
tecnocráticos desarrollistas con escasa posibilidad de éxito en la práctica. A la
vez, un Estado puramente “enraizado” puede ser fácilmente presa de los intereses
privados, y degenerar en clientelismo y corrupción.
La combinación de autonomía y enraizamiento, en cambio, supone un Estado que
tiene capacidad para perseguir metas autónomas –pero basadas en intereses
colectivos– y al mismo tiempo posee una red de contactos y relaciones con el
sector privado que permiten que los procesos de diseño, implementación y
monitoreo de las políticas públicas se hagan sobre la base de una mejor
información y de una estructura motivacional más adecuada al objetivo de
movilizar al sector privado en pos de las estrategias definidas como deseables
desde el Estado.
Sobre estas bases, Evans señala que, a diferencia de la suposición habitual entre
los economistas, no todos los “rental havens” son iguales en cuanto a sus
consecuencias. Mientras que algunos pueden dar lugar a ineficiencias extendidas
y despilfarro de recursos –la hipótesis “kruegeriana”–, otros pueden generar
respuestas “schumpeterianas”75. El que se verifique una u otra alternativa –o
cualquier otra combinación intermedia– depende esencialmente del marco
institucional y macroeconómico, así como de las capacidades del Estado y el tipo
de relaciones que establezca con el sector privado en cada caso.
Esto no implica, como va de suyo, creer que las sospechas sobre el accionar de
las corporaciones y sus relaciones con los poderes públicos sean siempre
infundadas. Por el contrario, la evidencia muestra que la corrupción ha estado
presente, en mayor o menor medida, en casi todas las experiencias de
industrialización y desarrollo económico modernas.76, 77 Asimismo, la gran
75 Y aquí estamos hablando no sólo de los casos de Corea o Japón, sino también de Alemania o EE.UU. –
suponemos que los lectores saben, por ejemplo, que este último país fue uno de los más proteccionistas del
planeta durante décadas-. Esto, por cierto, no habilita a que otras naciones traten de hacer lo mismo para
replicar el éxito estadounidense, sino simplemente acredita el hecho de que el Estado ha intervenido en casi
todas partes para fomentar el desarrollo industrial, y que lo ha hecho usualmente “creando” rentas.
76 Por ejemplo, un trabajo reciente, al describir la situación de Canadá a mediados del siglo XIX, afirma que:
“Although railroads built honest fortunes …, much evidence points to corruption on a huge scale” … “A British
lobbyist hired… to lobby members of parliament wrote: ‘I do not think there is much to be said for Canadians
over Turks when contracts, places, free tickets on railways, or even cash was in question”…”Virtually every
important politician now moonlighted as a railway officer or director, and railway subsidies remained a huge
drain on Canadian government finances. Current, past, and future Prime Ministers Francis Hincks, Alexander
T. Galt, and John A. MacDonald, respectively, and most of their cabinet ministers all had railway ties” …
“One important lesson to draw from this brief overview is the venerability of state patronage of business and
the profundity of what we would now characterize as corruption. Mercantilism in the form of state subsidized
ventures owned or run by a tiny elite was commonplace. This same elite monopolized all business, politics,
church, and the judiciary” (Morck et al, 2005).
77 Según Foldvary (1997), una buena parte del proceso de transferencia de tierras en los EE.UU. durante el
siglo XIX estuvo asociado a actividades de tipo rent-seeking, incluyendo fraudes y corrupción a gran escala
que permitieron a algunos intereses económicos concentrados captar una porción sustancial de las tierras
repartidas por los gobiernos. En una perspectiva ideológica muy diferente, Aglietta (1979) coincide en señalar
que el avance hacia el Oeste a mediados del siglo XIX desató una “extraordinaria oleada de especulación,
rapiña y monopolización de tierras por todos los medios violentos posibles” (p. 52). Obviamente, esto no
excluye que, paralelamente a estos procesos, también se haya repartido al menos parte de la tierra a pioneros
y familias individuales, a través de instrumentos tales como la Homestead Act, lo cual marca una diferencia no
menor con lo sucedido, por ejemplo, en la mayor parte de América Latina.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
46
empresa no se ha abstenido de explotar sus vinculaciones con el poder político
para obtener beneficios particulares78. La supresión deliberada de la competencia
en el mercado también forma parte de las estrategias que usan esas empresas79.
Importante es recordar, sin embargo, que en las sociedades avanzadas se han ido
adoptando remedios para limitar este tipo de prácticas –legislación de defensa de
la competencia, mecanismos de supervisión de las finanzas corporativas, códigos
de conducta, etc.–, que si bien imperfectos, no han dejado de acotar el impacto de
las estrategias anti–competitivas y del rent–seeking.
El punto es, entonces, que no necesitamos suponer que los grandes capitalistas o
las mega corporaciones de los países exitosos son guiadas por fines humanitarios
o que compiten únicamente con “medios limpios”80. Tampoco debemos creer que
nunca logran extraer rentas del Estado o de los consumidores,81 o que no
establecen relaciones con el Estado en donde se “intercambian favores” –por
ejemplo, entregando dinero para engrosar los bolsillos de los funcionarios o para
financiar campañas políticas a cambio de la recepción de subsidios, créditos,
contratos, etc.–.82 Todo lo que es preciso entender es que, en los países que han
alcanzado altos niveles de desarrollo, las conductas “anti–sociales” de las
empresas han estado contenidas por una estructura institucional que ha evitado
que el rent–seeking kruegeriano o las estrategias anti–competitivas predominaran
en el largo plazo sobre las estrategias basadas en la competencia
“schumpeteriano–chandleriana” –o que, al menos, ha hecho que los “intercambios
de favores” derramaran sobre la sociedad beneficios en términos de crecimiento
económico, empleo, inversiones en infraestructura, etc.–.
En este sentido, una cuestión clave a tener en cuenta es que, en muchos casos, la
industrialización tardía vino de la mano no sólo de grandes empresas, sino de la
formación de conglomerados o grupos económicos de carácter diversificado y/o
verticalmente integrados. Dado que ha sido habitual que, como veremos
enseguida, estos grupos sean observados como exponente máximo de las
conductas rent–seekers, es necesario analizar cómo pueden ser entendidos desde
la lógica de la teoría económica. A esto se dedica la siguiente sección.
78 Tomemos como ejemplo el caso alemán. Hacia fines del siglo XIX, una de sus industrias más poderosas
era la del acero, la cual era favorecida tanto por un fuerte proteccionismo como por la tolerancia, e incluso la
protección legal, de los cartels. Los historiadores han señalado que gracias a sus relaciones con el gobierno,
estos grandes conglomerados tuvieron un rol determinante en el establecimiento de aranceles proteccionistas
y pudieron bloquear los intentos legislativos por restringir los cartels (Webb, 1980; Lambi, 1962).
79 Según Best (1990), a comienzos del siglo XX, la US Steel pasó de una estrategia basada en el liderazgo
tecnológico a otra centrada en la sujeción de sus competidores vía el control del insumo básico de la industria:
el mineral de hierro. El mismo autor relata como la General Motors –junto con Firestone y Standard Oilcompraron
los sistemas de transporte urbano de pasajeros en 44 ciudades americanas para reemplazar los
trolleys eléctricos y asegurarse de que en el futuro dichos sistemas operaran en base a derivados del petróleo.
A su vez, Aglietta (1979) describe cómo los capitales financieros dueños de las principales empresas
ferroviarias se expandieron y acapararon enormes extensiones de tierras en la segunda mitad del siglo XIX
gracias a la concesión de inmensos territorios y préstamos baratos por parte del Estado, las amenazas a las
comunidades rurales para que cedieran los mejores terrenos y el dominio sobre los pequeños productores.
80 Todavía a mediados del siglo XX una figura pública como Winston Churchill afirmaba que en Gran Bretaña
muchos pensaban que “la actividad industrial era exclusividad de ladrones emprendedores” (citado en Acuña,
1994, p. 49).
81 Según Morck y Nakamura (2005), los exitosos zaibatsu y keiretsu japoneses eran “enthusiastic political
rentseekers”.
82 Kang (2002 y 2003) describe vívidamente lo extendido de esta lógica de relacionamiento público-privada
en el caso coreano.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
47
2) Grupos económicos y conglomerados: la perspectiva de los países en
desarrollo
Ya hace casi tres décadas Nathaniel Leff (1978) señalaba que la mayor parte de
los que estudiaban el papel de los grupos económicos83 en países en desarrollo
focalizaban su atención en el poder monopolístico o en las conexiones políticas
de estos agentes empresarios. Contrariamente, Leff intentó entender, siguiendo en
cierta medida los aportes antes mencionados de Leibenstein y anticipando las
aplicaciones que tendría luego el enfoque de costos de transacción, el
surgimiento de los grupos en dichos países como una forma de resolver
imperfecciones en los mercados de factores o productos.
Antes de enfocarnos en esta perspectiva, sin embargo, parece prudente señalar
que la conglomeración –incluyendo aquella orientada hacia actividades
tecnológicamente no relacionadas– no es patrimonio exclusivo de los países en
desarrollo.
Siguiendo a Chandler (1982), los grupos industriales en las economías
desarrolladas fueron originalmente: i) un medio para permitir que conjuntos de
empresas pudieran cooperar a través de arreglos contractuales legales y ii) un
mecanismo que facilitó que algunos grupos de empresas fueran administrados en
forma más eficiente desde una oficina central.
Como el propio Chandler lo señala, los grupos fueron formados inicialmente para
obtener un control del mercado. Mientras que la primera de las vías mencionadas
en el párrafo anterior (la cual fue seguida, por ejemplo, en Alemania –a través de
los carteles–) buscaba ese objetivo a través de la cooperación contractual, la
segunda –el camino adoptado en EE.UU.–, lo hacía a través de la eficiencia
administrativa.
En un principio, en los EE.UU. las estrategias de dominio del mercado se
llevaron a cabo vía integración vertical (fines del siglo XIX). La integración
resultaba esencial para garantizar un flujo continuo de producción, así como la
reducción de costos y la adopción de servicios y personal especializados para
atender las necesidades del marketing en mercados de gran escala. Estos primeros
grupos integrados funcionaban eficientemente gracias a la coordinación
administrativa, al tiempo que su propio éxito en constituirse en organizaciones
capaces de producir y vender en masa ayudó a conformar fuertes barreras a la
entrada para nuevos competidores.
Más adelante, hacia los años veinte, los grupos industriales comenzaron a
diversificarse hacia líneas de producción relacionadas, aprovechando tanto sus
inversiones previas en actividades no industriales –que proveían de servicios
comunes al conglomerado–, como principalmente las capacidades técnicas y
gerenciales en áreas tales como marketing, investigación y planificación
(Chandler, 1982). La disponibilidad de estos activos, junto con la baja en la tasa
de retorno en los sectores de operación originales, fueron los factores
motivadores de la primera oleada de diversificación. A su vez, la adopción de la
83 Leff (1978) define a los grupos económicos como un conglomerado de firmas que operan en distintos
mercados bajo un control empresarial y financiero común.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
48
forma de organización “multidivisional” fue consecuencia de la diversificación,
pero luego facilitó la expansión de los grupos hacia nuevos sectores y mercados.
En los sesenta aparece la tendencia hacia lo que Chandler llama
“conglomeración” –diversificación hacia actividades no relacionadas–. Sin
embargo, la performance de este tipo de estrategia resultó, al menos en el caso de
los EE.UU., menos rentable que la diversificación hacia áreas vinculadas.84
Si en Chandler el origen de los grupos se relaciona con la búsqueda de eficiencia
administrativa, en Williamson (1985) el concepto clave es el de costos de
transacción. Para Williamson, las decisiones de integración vertical pueden ser
comprendidas en muchas ocasiones como una búsqueda de economizar costos de
transacción. Lo mismo ocurre con las estrategias de diversificación. Así, el autor
señala que los conglomerados pueden funcionar como mercados internos de
capital, incluso con ciertas ventajas informacionales sobre los mercados de
capital externos –ya Leff (1979) había también anticipado esta misma idea para
los grupos empresarios en los países en desarrollo (ver más abajo)–.
Desde esta perspectiva, dado que los costos de transacción suelen ser mayores en
los países en desarrollo que en las naciones avanzadas, por las ausencias o
imperfecciones en los mercados, la inestabilidad económica e institucional, etc.,
no es sorprendente encontrar que en los primeros la forma de grupo o
conglomerado adquiera habitualmente una presencia fuerte o incluso dominante –
sobre esto volvemos enseguida–.
La posesión de activos intangibles de naturaleza tecnológica también abre la
posibilidad de diversificaciones hacia otros mercados en donde esos activos
puedan ser aprovechados. Por ejemplo, Amsden e Hikino (1994) señalan que la
cantidad y calidad de los activos que posee la empresa madre (“flagship”)
determinará las posibilidades de expansión diversificada del conglomerado vía
explotación de las externalidades tecnológicas.
Para Penrose (1959), en tanto, la diversificación proviene de la continua
acumulación de recursos organizacionales que forman una reserva de “servicios
productivos” internos que pueden ser empleados en nuevas actividades. Según
Penrose, la disponibilidad de esta reserva dispara un proceso de búsqueda de
nuevas oportunidades, en tanto los managers intentan encontrar formas de utilizar
dichos recursos de manera productiva. En este proceso, el crecimiento y la
diversificación de la empresa no sólo apuntan a explotar economías de
diversificación (scope) sobre el conocimiento existente, sino que también llevan
a un incremento acumulativo en el stock de conocimiento disponible para la
firma.85
Por cierto, en muchos casos la acción estatal ha sido la promotora, directa o
indirectamente, de la formación de grupos y conglomerados. Tal como lo señala
84 Varios trabajos empíricos confirman esta relación para otros casos (ver, por ejemplo, Hoskisson y Hitt, 1990
y Singh y Montgomery, 1987, citados en Song y Cho, 2002), aunque también hay estudios que no encuentran
evidencia al respecto (ver Kock y Guillen, 2001).
85 Song y Cho (2002) testean la teoría de la firma que ellos denominan como “resource-based” –que tiene
tanto elementos de Penrose como de otros autores más modernos- para el caso de la expansión diversificada
de los grupos coreanos, encontrando evidencia estadística que sugiere que la misma podría explicar dicho
caso.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
49
Chandler (1982), las leyes antitrust adoptadas en los EE.UU. desde fines del
siglo XIX, al dificultar la formación de acuerdos inter–empresas, favorecieron los
procesos de fusiones y adquisiciones que llevaron a la formación de mega–
corporaciones que, eventualmente, como ya vimos, se integraron verticalmente
y/o diversificaron hacia otras áreas. En otras ocasiones, la acción estatal fue más
directa, y apuntó a promover deliberadamente la formación de conglomerados
diversificados (el caso coreano, que analizaremos más abajo, es el más notorio en
este sentido).86
Hasta aquí hemos revisado brevemente algunas razones dadas para comprender el
surgimiento de grupos o conglomerados en los países desarrollados. Sin embargo,
esta forma empresarial, como ya mencionamos antes, también ha estado
usualmente presente en los procesos de industrialización tardía en numerosos
países en desarrollo.
Nathaniel Leff fue uno de los primeros autores en intentar entender ese fenómeno
desde la lógica de la teoría económica. Según Leff, en condiciones de
información imperfecta, mercados reducidos y desigual distribución de las
capacidades de ahorro, los grupos sustituyen, imperfectamente, las funciones de
un mercado de capitales y, por tanto, ayudan a hacer viable el proceso de
acumulación de capital en los países en desarrollo. Asimismo, los grupos pueden
movilizar internamente recursos e insumos para superar imperfecciones en los
mercados de productos y factores. En tanto, su participación en diversas
actividades mejora la circulación de los flujos de información y ayuda a reducir
la incertidumbre que rodea las decisiones de inversión y producción en los países
en desarrollo (Leff, 1976, 1978).87
En efecto, según Leff, la ausencia de mercados que permitan manejar el riesgo y
la incertidumbre económico–política ayuda a explicar uno de los rasgos clave del
patrón de expansión de los grupos: su entrada en líneas de producción
diversificadas. Si bien podría suponerse que este patrón se debe exclusivamente
al tamaño relativamente pequeño de los mercados domésticos –lo que dificulta el
alcance de economías de especialización–, para Leff lo más importante es que la
diversificación posee un atractivo obvio en las economías sujetas a incertidumbre
y/o en situaciones de cambio estructural rápido. El autor también argumenta que
los grupos, a través de la integración vertical, han buscado evitar la dependencia
de proveedores monopólicos u oligopólicos y/o compradores oligopsónicos.
Esta justificación del papel de los grupos no impide al autor esbozar una serie de
críticas frente a su presencia dominante en muchos países en desarrollo. Desde el
punto de vista económico, según Leff (1979), la existencia de grupos con un
fuerte poder de mercado podría tener, entre otras, las siguientes consecuencias
negativas: ineficiencia estática en la asignación de recursos (vis a vis una
86 La preferencia de los Estados por promover empresarios locales no es, naturalmente, exclusividad de los
países que hoy son considerados “en desarrollo”: Högfeldt (2005) argumenta que la socialdemocracia sueca,
que gobernó a dicho país durante décadas, estaba activamente interesada en que el sector corporativo
estuviera en manos de familias locales, a las cuales suponía más susceptibles de ser controladas vía presión
política.
87 Por cierto, la existencia de políticas públicas de promoción -que en muchas ocasiones han favorecido más o
menos abiertamente a los grupos de capital local en los países en desarrollo- también juega en el sentido de
reducir la incertidumbre al momento de decidir inversiones en nuevos sectores.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
50
situación de libre competencia), agravamiento de los problemas de distribución
del ingreso, extendidas “ineficiencias X” –debido a la falta de presión
competitiva–, retardo del progreso tecnológico y presiones inflacionarias –
derivadas de la presencia de precios rígidos que, a su vez, surgen de la
oligopolización de mercados.
Asimismo, Leff señala que en los países en desarrollo usualmente no aplica una
justificación que podría admitirse en los países desarrollados para la existencia
de firmas con fuerte poder de mercado –el incentivo a la realización de
actividades de investigación y desarrollo–, ya que los grupos basan su expansión
en la importación de tecnología (aunque veremos que esta crítica puede ser
discutible). A esto se suma la presunción de que estos grupos tienen una fuerte
influencia sobre la definición de las políticas públicas, todo lo cual, según el
autor, contribuye a la antipatía frente al capitalismo que es usual en buena parte
del mundo en desarrollo. Sin embargo, para Leff la relación causal no va desde la
influencia política hacia la expansión de los grupos, sino más bien al revés: es el
creciente poder económico de este tipo de organizaciones lo que incrementa su
capacidad de presión sobre el poder político.
De cualquier modo, estas críticas no llevan a Leff a proponer como solución la
desaparición de los grupos –aunque sí sugiere limitar su poder de mercado y la
magnitud de las distorsiones que crea su presencia–, en tanto sus estrategias de
integración y diversificación no sólo les permiten obtener beneficios en términos
de niveles de productividad y tasas de retorno frente a otros competidores, sino
que viabilizan la introducción de tecnologías y la realización de inversiones que
no serían factibles en economías dominadas por empresas pequeñas.
Recientemente, varios trabajos han recuperado la idea de que los conglomerados
en los países en desarrollo surgen por la existencia de fallas de mercado y costos
de transacción. Por ejemplo, Achi et al (1998) señalan que en aquellos países
donde existen vacíos institucionales, los conglomerados pueden proveer una
solución “second–best” efectiva para resolver las fallas de mercado existentes.
Significativamente, entre las habilidades para superar tales fallas los autores
mencionan, además de capacidades corporativas, escala, conocimientos de
mercados y relaciones personales, el poder para influir sobre las decisiones de
política pública.
En la misma línea, Fisman y Khanna (1998) argumentan que los grupos
diversificados son “facilitadores del desarrollo”, en tanto que, gracias a que
cuentan con mercados internos de capitales y trabajo, pueden ayudar a desarrollar
la actividad industrial en regiones atrasadas, donde el sector público ha fallado
en proveer servicios básicos –e.g. infraestructura–, hay carencia de recursos
humanos calificados y redes de proveedores y/o es difícil obtener financiamiento.
Un hecho clave para el debate sobre los grupos en los países en desarrollo es que
su diversificación suele incluir actividades no vinculadas con sus capacidades
previas. Ya vimos como Chandler señalaba que este tipo de diversificación
resultaba menos rentable microeconómicamente que aquella dirigida hacia
actividades relacionadas. Asimismo, como señala Bisang (1996), vis a vis la
expansión hacia actividades coligadas basada en la posesión de activos
intangibles propia de las corporaciones en los países desarrollados, la
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
51
diversificación en los países en desarrollo puede aparecer como un indicio de
“rent–seeking” empresario que estaría basado, en el mejor de los casos, en el
usufructo de algunas de las ventajas emergentes de su carácter corporativo –como
el acceso diferencial al crédito, por ejemplo– y, en el peor escenario, en su mayor
capacidad de acceso o influencia sobre los despachos oficiales.
Frente a esto, se han propuesto algunas ideas destinadas a entender la lógica de la
diversificación “no relacionada” en los países en desarrollo desde un punto de
vista diferente al que surge de la perspectiva “rent–seeking”. Por ejemplo,
Amsden e Hikino (1994) argumentan que los grupos en los países en desarrollo,
al menos en las etapas iniciales de su proceso de expansión, no cuentan con
capacidades tecnológicas propias, sino que avanzan en base a la importación de
tecnología. En ese proceso, sin embargo, acumulan una serie de capacidades
vinculadas a la ejecución de proyectos y el manejo de plantas industriales que
tienen, en buena medida, un carácter “genérico” tal que les permite moverse
relativamente rápido hacia nuevos sectores.88
En una línea similar, Bisang (1996) adscribe la diversificación al
aprovechamiento de externalidades basadas en “funciones corporativas”
vinculadas a actividades tales como adquisición/generación de tecnologías
blandas, acceso a información, diseño y monitoreo de estrategias de mediano
plazo, internalización de algunas funciones financieras y articulación con el
sistema bancario, entre otras. Estos activos intangibles corporativos pueden
tomar diversas formas, incluyendo: i) la información que es captada/generada por
la agencia central permite abrir oportunidades de negocios en diversos sectores
con un único costo inicial; ii) publicidad masiva institucional; iii) la capacidad
de gestión en relaciones institucionales, conocimiento de formas de negociación,
manejo y difusión de tecnologías blandas, etc.89
En tanto, Kock y Guillen (2001) argumentan que los grupos económicos en los
países en desarrollo se diversifican en base a sus capacidades de ejecución de
proyectos y de manejo de plantas industriales –la tesis de Amsden e Hikino–. Sin
embargo, también afirman que inicialmente surgen debido a la existencia de
alguna clase de proteccionismo –sea comercial o contra la inversión extranjera–,
sin el cual no podrían competir con las firmas establecidas de los países
desarrollados. Esto les permite comenzar sus negocios en base a sus “contactos”
locales y el acceso a recursos domésticos y fuentes de tecnología extranjeras –lo
cual daría lugar a las mencionadas estrategias de diversificación hacia áreas no
coligadas–. Luego, la importancia de dichos “contactos” decaería, a medida que
los grupos maduran y adquieren aquellas capacidades genéricas y la habilidad
para superar fallas de mercado. Si esta evolución es exitosa, el propio proceso de
expansión y aprendizaje corporativo llevaría en algún momento a revertir las
estrategias previas de diversificación y al surgimiento de una tendencia hacia una
progresiva concentración de las actividades en los respectivos core business.
88 Amsden (1997), refiriéndose al caso de Hyundai, señala que el éxito de la empresa parece explicarse por el
hecho de que en cada expansión secuencial empleó su propio staff técnico, el cual posteriormente fue
utilizado para continuar con el proceso de diversificación intra-grupo.
89 Por cierto, también se han mencionado casos en donde la diversificación no relacionada se basó en la
búsqueda de ganar influencia política frente al gobierno, como habría sido el caso de México (Ross Schneider,
1998).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
52
Una hipótesis semejante ha sido aplicada al caso de Chile (Paredes y Sánchez,
1996). Según estos autores, los grupos económicos responden a distintos
objetivos dependiendo del grado de desarrollo en el que se encuentra la economía
de origen. Así, en una etapa inicial, los grupos proveerían de mecanismos que
usualmente son suministrados en los países desarrollados por la existencia de
mercados “completos”. Al avanzar el proceso de desarrollo –y, Pari passu,
aparecer instituciones que completan mercados y ayudan a reducir costos de
transacción–, el nivel de diversificación de los grupos iría declinando, y estos se
concentrarían en actividades en las cuales pueden aprovechar sus activos y know
how específicos. La posibilidad de obtener economías de escala a partir del
aprovechamiento de dichos activos se refuerza con la expansión hacia el exterior
vía exportaciones e inversión directa, la cual, según observan los autores
mencionados, tiende a darse, al menos en el caso chileno, en las actividades
“nucleares” de cada grupo.90
Finalmente, también se ha afirmado que los conglomerados diversificados pueden
ser un agente empresario adecuado para países que quieran adoptar una política
industrial selectiva en procura de transformar su aparato productivo. Además de
permitir prescindir de las ET91 –como ocurrió en Corea o Japón–, esos
conglomerados presentan la ventaja de que, al no tener sus intereses concentrados
en algún sector particular, podrían acompañar más fácilmente los cambios de
prioridades de los gobiernos en materia de política industrial. A su vez, la
existencia de pocos actores privados concentrados facilita las tareas de
negociación y monitoreo.
Por supuesto, ello requiere la presencia de un Estado con autonomía y capacidad
burocrática al estilo weberiano, para evitar el peligro de la captura y el rent–
seeking –ver Ross Schneider (1998)–. En este sentido, el modelo presentado por
Kang (2002) puede ser una manera interesante de analizar los posibles resultados
derivados de la interacción entre un sector empresario concentrado en pocos
grupos diversificados y el Estado. Para el autor, en una situación en la cual el
Estado es “coherente” –esto es, es capaz de formular preferencias
independientemente de presiones sociales y políticas y tiene control interno sobre
la burocracia–, el Estado y los grupos diversificados son “rehenes mutuos” y
pueden eventualmente acordar estrategias que, al tiempo que satisfagan los
intereses empresarios, puedan promover el alcance de objetivos “desarrollistas”
(si dichos objetivos son políticamente valiosos para el gobierno)–. En cambio, si
el Estado es “fragmentado” –e incapaz por tanto de formular preferencias
independientes o controlar su propia burocracia–, lo que tenemos es el
predominio del “rent–seeking” al estilo kruegeriano, sin que se alcancen
objetivos “desarrollistas” y con mayor nivel de corrupción que en el caso anterior
–por la propia fragmentación del Estado frente a un sector privado poderoso–92, 93.
90 Chudnovsky, Kosacoff y López (1999) observan tendencias similares en firmas provenientes de otros
países de América Latina.
91 Naturalmente, prescindir de las ET puede o no ser un objetivo deseable según la perspectiva teórica que se
adopte, así como también en función de las características del país del que se trate. No es aquí el lugar para
discutir in extenso los pros y contras de estrategias de desarrollo basadas en firmas nacionales vs. otras
lideradas por la inversión extranjera –hay casos que ilustran ambas posibilidades, tanto en sus éxitos como en
sus fracasos-, pero al final del trabajo haremos algunas reflexiones en ese sentido.
92 Para Kang (2002), en las democracias avanzadas tenderían a coexistir un Estado con poderes limitados
sobre la sociedad civil y un sector empresario menos concentrado que en los países en vías de
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
53
Para completar esta sección es necesario referirse a los numerosos trabajos que
en los últimos años se han dedicado a analizar la variedad de formas que asumen
la propiedad y el “gobierno” corporativos (corporate governance) en el
capitalismo y las consecuencias de esas diversas formas, tanto en el plano micro
como en el macroeconómico.
Esto es relevante en tanto que dicha literatura tiende a sugerir, con mayor o
menor énfasis, que el tipo de capitalismo anglosajón (donde la propiedad de las
firmas está repartida entre miles de accionistas y el control es ejercido por un
management profesional) es la mejor alternativa en la materia.94 Dado que, en
general, los grupos o conglomerados en los países en desarrollo no han seguido
ese paradigma, sino que más bien se han tendido a mantener bajo control y
gerenciamiento familiar, cabría explorar si ello no ha sido en detrimento de su
eficiencia –o si no ha traído otro tipo de consecuencias negativas–.
En este sentido, una serie de trabajos recientes ha tratado de demostrar que el
capitalismo de tipo familiar es perjudicial tanto para las economías de los países
respectivos –por ejemplo, haciendo que el país crezca más lentamente– como para
la eficiencia microeconómica, los mecanismos de gestión y la capacidad
innovativa de las firmas –además de las consecuencias negativas en materia
política, por la gran influencia de esas “elites” propietarias, que naturalmente
tendrían grandes ventajas para dedicarse a actividades rent–seeking (Claessens,
2003; Morck y Yeung, 2003; Morck et al, 2004)–. En realidad, dichos trabajos se
enlazan con hipótesis más antiguas respecto del carácter “cortoplacista” de la
gestión empresaria familiar, que afectaría particularmente su compromiso con la
innovación y la inversión en industrias modernas, así como con otras relativas a
las complicaciones que suelen estar asociadas con la sucesión en las empresas
familiares, complicaciones que en muchas ocasiones pueden llevar a la
decadencia o la quiebra de dichas empresas (ver Colli, 2003).
Frente a estos argumentos, caben algunas reflexiones destinadas a relativizar su
validez general. En primer lugar, aún la mencionada literatura sobre corporate
governance reconoce la notable variedad existente al respecto, mostrando además
que las grandes empresas familiares, si bien son naturalmente dominantes en los
países en desarrollo, no son una exclusividad de estos últimos –los casos de
Suecia, Bélgica, Dinamarca o Suiza, por ejemplo, ilustran esta afirmación–. De
hecho, el capitalismo familiar es la variedad de gobierno corporativo más usual
en todo el mundo (La Porta et al, 1999; Colli, 2003). Ergo, no parece lógico
suponer que siempre ha sido nociva para el desarrollo empresario o el
crecimiento económico.
industrialización, con lo cual ninguno de ambos “polos” de la relación tendría suficiente poder como para
imponerse sobre el otro y la cantidad de corrupción generada sería menor que en las otras configuraciones.
93 Lamentablemente, al presente todavía no se comprenden bien los mecanismos a través de los cuales
surgen los Estados “desarrollistas” (o coherentes) –ver Doner et al (2005) para una tentativa de explicación
aplicada a Asia-.
94 El muy relevante y actual debate acerca de si hay o no un conjunto de instituciones “óptimas” para el
funcionamiento del capitalismo excede los propósitos del presente trabajo. Bástenos decir que mientras que
buena parte de los economistas modernos piensan que sí lo hay –y la expansión de disciplinas
internacionales en diversas áreas de política pública (por ejemplo, en la OMC) opera en la misma dirección-,
la revisión de la evidencia empírica e histórica sugiere, a nuestro juicio, lo contrario (ver Rodrik, 2004; Chang,
2002).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
54
En segundo lugar, la misma literatura también reconoce que el predominio de
dicho tipo de firmas en los países en desarrollo no es sino una consecuencia de
un deficiente funcionamiento institucional, con lo cual políticas tendientes
simplemente a convertir los grupos económicos manejados familiarmente en
corporaciones al estilo estadounidense están destinadas probablemente al fracaso
(Morck y Steier, 2005)95.
Por ejemplo, la no separación de la propiedad y el control pueden deberse a una
situación de subdesarrollo del sistema financiero, así como a la falta de
adecuadas garantías para los accionistas minoritarios. Así, el predominio de
empresas familiares en muchos países puede deberse a que los inversores
individuales pueden ser reacios a poner su dinero en sociedades anónimas por
desconfianza hacia los mecanismos de control y falta de regulaciones legales que
protejan sus derechos en forma apropiada, por lo cual pueden preferir invertir en
empresas manejadas por familias de “buena reputación” (Morck y Steier, 2005).
Los mismos factores pueden contribuir a entender por qué los herederos de las
familias dueñas de las grandes empresas prefieren mantener el control de las
mismas, en lugar de delegarlo en managers profesionales y diversificar sus
inversiones.96
En tercer lugar, la propiedad conglomeral familiar puede ser, asimismo, una vía
adecuada para facilitar la transferencia de conocimiento, roles y rutinas entre
generaciones y empresas, constituyendo, entonces, bajo ciertas condiciones, una
manera eficiente de organizar las actividades económicas (Morck y Steier, 2005).
Asimismo, se ha negado que exista una correlación negativa entre presencia de
firmas familiares y potencial de industrialización –los casos de Corea y Japón son
un buen ejemplo en contrario– (Colli, 2003).
Por último, el problema de la sucesión familiar. Como lo señala Colli (2003), la
investigación reciente muestra que la forma en que se resuelve dicha sucesión –y
los impactos que ella tiene sobre el destino de la empresa respectiva– varían
según el contexto cultural, legal y económico en el cual se produce. Por lo tanto,
no se pueden hacer generalizaciones al respecto.
Tal vez un enfoque interesante de este punto involucre adoptar una perspectiva
dinámica, haciendo hincapié en el carácter evolutivo del capitalismo familiar y
sus posibles bifurcaciones. Si bien un capitalismo de ese tipo tendería a
renovarse periódicamente por la natural ocurrencia de cambios en el ambiente en
el que se desenvuelven las empresas, sucesiones familiares, etc. –haciendo que el
grupo de familias líderes vaya renovándose a través del tiempo–, podría también
ocurrir que la elite dominante pretenda mantener su poder aún a expensas del
95 “The presence of the family firm in an economic system is largely –if not completely- due to asymmetric
information, a turbulent environment, and a legal system unable to secure and enforce property rights” (Colli,
2003, p. 9).
96 Khanna y Palepu (1997) sugieren que los grupos familiares –que suponen la existencia de lazos
sanguíneos que generan confianza entre los actores involucrados- pueden ser un buen substituto de los
mercados cuando no hay confianza en los mecanismos regulatorios, el enforcement de los contratos o el
sistema financiero (naturalmente, mientras los miembros de la familia no se peleen, cosa usual en países
como el nuestro).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
55
desarrollo económico, generando mecanismos que le permitan preservar sus
activos y evitando el surgimiento de potenciales competidores.97
En este sentido es útil citar a Thurow (1989), quien distingue entre
establishments y oligarquías. En ambos casos se trata de elites poderosas que
gobiernan sus países, pero “the central goal of an establishment is to ensure that
the system works so that the country will in the long run be successful. An
establishment is self–confident that if the system works and if their country does
web, they will personally do web … In contrast an oligarchy is a group of
insecure individuals who amass funds in secret Swiss bank accounts” (p. 405).
Como señalan Morck y Steier (2005), puede ocurrir que lo que inicialmente es
establishment, con el correr del tiempo se transforme en oligarquía (esto
ocurriría, naturalmente, si los herederos de los primeros empresarios carecen de
las aptitudes y/o actitudes de los pioneros). Un aspecto particularmente dañino de
esta transformación consistiría en que la oligarquía diseñaría instituciones que
protegen exclusivamente sus intereses, despreocupándose de la situación de los
demás agentes económicos, en tanto sus ingresos y fortuna no están atados a la
mejor o peor suerte del país en el que actúan.
De todos modos, lo que queremos resaltar es que las perspectivas sobre la
empresa familiar han cambiado mucho en las últimas dos décadas, llevando a que,
al presente, ya no sea considerada como sinónimo de ineficiencia o rent–seeking,
sino que, por el contrario, se la entienda como una forma organizativa que no
sólo puede ser eficaz en entornos con deficiencias institucionales, sino que
también puede tener una influencia positiva en procesos de industrialización
tardía (ver Colli, 2003). Lo que hay que analizar, entonces, son los contextos y
las formas de actuación concretas de las empresas familiares, en búsqueda de
determinar si forman parte de establishments u oligarquías, tema absolutamente
clave para el debate del caso argentino que nos proponemos realizar en este
trabajo –y sobre el que volveremos, entonces, más abajo–.
3) El caso de los chaebols: innovadores o rent–seekers? (o innovadores y
rent–seekers?
Probablemente, el caso más emblemático de asociación entre desarrollo
capitalista tardío y formación de grandes grupos económicos locales es el de los
ya mencionados chaebols coreanos, cuyos nombres más conocidos son los de
Samsung –el más exitoso en términos de su penetración en los mercados
mundiales y su nivel de desarrollo tecnológico in house–, Hyundai, LG y
Daewoo, entre otros.
Una vasta literatura ha destacado el papel central de estos conglomerados en el
proceso de desarrollo económico coreano. No hay dudas respecto de que ellos
fueron el agente principal de las políticas pro–industrialización adoptadas en
97 Por cierto, como bien lo evidencia la colección de estudios realizados sobre historia de los mecanismos de
gobierno corporativo en diversos países que fue auspiciada por el National Bureau of Economic Research
(NBER), y cuyos principales hallazgos se resumen en Morck y Steier (2005), en todos los países las elites han
intentado preservar sus posiciones, logrando o no sus objetivos en función del marco institucional, el contexto
histórico y, porqué no, la mayor o menor suerte que acompañó a tales intentos.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
56
aquel país –considerando que los gobiernos asumieron tradicionalmente una
actitud muy restrictiva hacia la inversión extranjera directa–.98
Amsden, por ejemplo, ha destacado bien cómo los chaebols fueron moviéndose
hacia nuevas actividades (muchas veces poco o nada relacionadas con las
previas), cada vez más complejas, Pari passu el cambio en las prioridades del
gobierno coreano –en este movimiento, los chaebols utilizaron estrategias de
subsidios cruzados entre distintas actividades–, para terminar operando en ramas
de alto contenido tecnológico y convertirse en multinacionales con fuertes
inversiones en Asia, Europa y Norte América (Amsden, 1989, 2001).99 En ese
proceso, los chaebols progresivamente pasaron de ser empresas que asimilaban
tecnologías extranjeras a transformarse en organizaciones con capacidades
propias de I&D que les permitieron convertirse, al menos a algunas de ellas, en
innovadores “genuinos”.100
La propia Amsden ha destacado que un elemento central de la política económica
coreana fue que el gobierno de ese país pudo “disciplinar” al sector privado de
modo de asegurarse que efectivamente los objetivos buscados al introducir
distintas clases de incentivos y subsidios que beneficiaban a los chaebols fueran
alcanzados –esto es, que no hubiera una pura disipación de fondos públicos–. Un
elemento central en este sentido, según Amsden, es que los chaebols no tenían
sus propios bancos, por lo cual el Estado, quien controlaba el sistema financiero,
contaba con una fuerte arma para controlar las inversiones de dichos grupos. La
competencia inter–oligopolística en las nuevas ramas promovidas que fue
inducida por el gobierno también operó en el mismo sentido.
Desde otra perspectiva, el Banco Mundial también apunta en la misma dirección,
destacando el papel de los concursos (contests) empleados en Corea –y otros
países asiáticos– como forma de que las firmas accedan a los beneficios de las
políticas industriales de una manera “competitiva” y “transparente”, lo cual
disminuiría el potencial peligro de que aquellas se embarquen en actividades de
rent–seeking improductivo (Banco Mundial, 1993).
Un dato que probablemente no es menor para entender la relación
Estado–chaebols en Corea remite a 1961, cuando un nuevo gobierno, encabezado
por el general Park, toma el poder en el país tras la caída del gobierno de
Syngman Rhee, en medio de fuertes escándalos de corrupción. A poco de
asumido, el gobierno de Park dicta la “Illicit Wealth Accumulation Act”, por la
cual se encarcela a los más prominentes empresarios del país y se los pasea por
las calles de Seúl llevando carteles con leyendas tales como “soy un cerdo
corrupto”. Luego, el gobierno levantó los cargos de corrupción a cambio de la
cooperación de los empresarios con los esfuerzos de planificación industrial y su
98 Los gobiernos coreanos alentaron explícitamente no sólo a las grandes firmas, sino también la
concentración de la producción en pocas unidades. Las autoridades asociaban la “competencia excesiva” con
el “despilfarro social”, carecían o implementaban débilmente las normas antitrust y promovían e incluso
organizaban fusiones cuando entendían que las firmas involucradas operaban por debajo de las escalas
óptimas (Chang y Kozul Wright, 1994).
99 Por ejemplo, se ha afirmado que “a principal characteristic of the major chaebols is a strong entrepreneurial
spirit that encourages risk taking on a grand scale” (Song y Cho, 2002).
100 Recuérdese que el gasto en I&D en Corea con relación al PBI es de alrededor del 3% y que el grueso de
ese gasto –70%- lo ejecuta el sector privado.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
57
participación, aportando sus ganancias acumuladas, en los programas de
inversión propuestos por el gobierno (Kang, 2003). Esto no sólo puede haber
contribuido a generar una relación de poder entre Estado y sector privado en
Corea, sino también a que la población de aquel país creyera que el capitalismo
no es un sistema en donde se benefician únicamente los ricos (MacCulloch y Di
Tella, 2002).101
Sin embargo, la crisis de 1997 disparó una nueva lectura de la relación entre
Estado y chaebols: la del “crony capitalism” (“capitalismo de compinches”).102
Ahora los chaebols ya no son vistos como empresarios dinámicos que lideran la
industrialización, sino como agentes que extraen rentas gracias a sus conexiones
con un Estado corrupto.103 De hecho, es importante recordar que en la propia
Corea una parte de la población ya percibía desde tiempo atrás a los chaebols de
la misma manera y, de hecho, varios líderes políticos, algunos de los cuales
llegaron a la presidencia del país, basaron sus campañas en esa percepción.104
¿Cuál sería, entonces, el verdadero carácter de los chaebols y su rol en el proceso
de desarrollo coreano?
Una visión propuesta en la literatura post–crisis es que la política industrial
coreana habría estado acompañada de prácticas poco transparentes, corrupción y
relaciones “opacas” entre Estado y sector privado. Según esta línea
interpretativa, la política industrial habría llevado finalmente a la crisis de 1997
por la siguiente vía: los fondos externos ingresados en el país a partir de la
desregulación financiera habrían sido canalizados a los crony capitalists
protegidos por el gobierno a través de los bancos locales, presionados a su vez
por el aparato estatal para otorgar préstamos a proyectos de dudosa viabilidad.
Esta es, por ejemplo, la posición del FMI, que interpretaba que la crisis asiática
se originó principalmente en la fragilidad del sistema financiero, causada a su
vez por graves deficiencias estructurales en el funcionamiento de la economía, lo
que daba lugar a una asignación ineficiente de las inversiones y del crédito. En
una posición más extrema, el presidente de la Reserva Federal de los EE.UU.
Alan Greenspan consideraba que la crisis asiática serviría para desmantelar un
sistema basado en la intervención del Estado en la asignación de recursos y para
crear las condiciones para instalar el tipo de sistema capitalista que prevalece en
los EE.UU. (citado en Wade, 1998, p. 1536).
101 Los autores presentan un modelo en donde los empresarios corruptos introducen una externalidad
negativa sobre el sector privado como un todo, pues minan la fe de los votantes en el mercado. Cuando se
percibe que los empresarios no cumplen con su parte en el contrato social, ya sea porque contaminan el
medio ambiente o porque son corruptos, los ciudadanos votan por más control estatal en la forma de mayores
regulaciones e impuestos.
102 Aunque no hay una definición precisa del término, el crony capitalism se refiere a los negocios que se
generan entre las empresas, las entidades financieras y los gobiernos por medio de vinculaciones personales
y con fines políticos o partidistas. En otras palabras, se trata simplemente de nepotismo o el cambio de
favores económicos por financiamiento a la política. Los favores económicos pueden consistir en la obtención
de posiciones monopólicas, el crédito subsidiado o la preferencia en las compras públicas, por ejemplo.
103 La fuga del país del líder de Daewoo, Kim Woo-Chong, entre acusaciones de manipulación de los estados
contables de la compañía, ejemplifica bien las razones de la caída en la imagen de los chaebols.
104 Ante el estancamiento de la economía japonesa en la última década, también se ha sugerido que los
conglomerados de aquel país –keiretsu-, con sus capacidades de rent-seeking y su peculiar estructura
organizativa, finalmente habrían retardado el desarrollo de un sistema financiero eficiente y serían la causa
central de algunos problemas económicos de largo plazo (Morck y Nakamura, 2005).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
58
En contraste, Chang (2000) y Haggard (2000) observan que la política industrial
coreana selectiva ya no se aplicaba en los años noventa en Corea. Más aún,
habría sido el abandono de la política industrial, entendida como mecanismo de
coordinación y disciplinamiento de las inversiones de los grupos privados, lo que
llevó a que surgieran elementos de crony capitalism en Corea. De hecho, tras la
crisis y las quiebras de algunos conglomerados salieron a la luz distintos
escándalos que involucraron incluso al propio Presidente y su familia, poniendo
de relieve que las políticas de promoción de la inversión eran aún menos
transparentes que en el pasado, y que ya no se basaban en una política industrial
definida –como sí había ocurrido durante la etapa del Estado desarrollista–.
En tanto, otros autores han mostrado que la diversificación de los chaebols no se
basó principalmente en consideraciones de eficiencia microeconómica, sino que
se dio en función de estrategias en donde la imitación y la rivalidad inter–firma
jugaron un rol central. Asimismo, las políticas públicas incentivaron a los
chaebols a priorizar la expansión antes que la eficiencia, pues la entrada a
sectores diversificados en respuesta a la política industrial del gobierno
garantizaba un tratamiento preferencial y protección pública (Song y Cho, 2002).
A su vez, Claessens y Fan (2002), en un estudio que abarcó no sólo firmas
coreanas sino también de otros países del Este de Asia, sugieren que si bien, en
general, las firmas de dichos países fueron gestionadas de forma eficiente, los
problemas del gobierno corporativo y de las conexiones estilo rent–seeking con el
gobierno se evidenciaron principalmente en operaciones de diversificación hacia
áreas no relacionadas, asignación de recursos hacia proyectos poco rentables y
una estructura de financiamiento con alto leverage y riesgo.
En este escenario, los autores sugieren que si bien las estrategias de
diversificación pueden haber sido sensatas en las primeras fases del desarrollo
coreano, ya que permitieron el alcance de economías de escala y alcance y la
concreción de un rápido proceso de expansión productiva, a medida que las
empresas se convirtieron en “jugadores globales” y avanzaron hacia sectores más
intensivos en conocimiento, debieron haber enfatizado la eficiencia y la
especialización antes que el crecimiento a cualquier precio. Sin embargo, Song y
Cho (2002) argumentan que hay fuerzas inerciales a nivel de las firmas y la
sociedad que dificultan los cambios radicales en las estrategias empresarias,
especialmente cuando estas fueron exitosas en el pasado. Así, los chaebols
continuaron en los noventa con estrategias excesivamente diversificadas y poco
ajustadas al nuevo escenario local e internacional.105
En cualquier caso, la (¿aparente?) paradoja del caso coreano es que la corrupción
y el “amiguismo” (cronyism) –o, como mínimo, una trama de relaciones poco
transparentes entre el Estado y el sector privado– caracterizaron la experiencia de
desarrollo coreano ya desde la época del alto crecimiento. ¿Cómo entender
entonces esta extraña convivencia?
105 Tras la crisis de 1997, el gobierno coreano planteó, como uno de los objetivos para la reestructuración de
los chaebols, la concentración de estos en sus core business. Así, el promedio de negocios de los cinco
mayores chaebols se redujo de 30 en 1997 a 23 en 2001 (Shin y Chang, 2002).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
59
En el caso de la corrupción, Rodrik (1994) señalaba que una posible diferencia
entre la corrupción en Asia y en América Latina era que en el primer caso la
misma estaba concentrada en los funcionarios de más alto rango, mientras que en
América Latina se hallaba más diseminada, lo cual hacía más difícil la concreción
de negocios –las declaraciones de un empresario coreano transcriptas en Kang
(2002) aportan evidencia confirmatoria de esta percepción, aunque quejándose de
que con la llegada de la democracia a aquel país la pirámide de la corrupción se
había asimilado a la latinoamericana “I needed over 100 envelopes (bribes) in
order to build a factory last year” (p. 197). En esta interpretación, entonces, la
corrupción no es incompatible con el crecimiento: todo depende de cómo se la
institucionalice.
En tanto, Kang (2003) muestra que en una situación donde gobierno y grandes
firmas son “rehenes mutuos” –esto es, cada uno es vulnerable a la acción del
otro–, el “cronyism” puede reducir costos de transacción. Esto es así porque las
relaciones personales pueden llevar a tener mejor información, generar horizontes
de más largo plazo para los agentes tanto públicos como privados –aumentando la
probabilidad de observar acciones de reciprocidad–, reducir los costos de
monitoreo y hacer más fácil el enforcement de los acuerdos. Obviamente, esto no
es necesario en los países desarrollados, en donde, teóricamente, existen
instituciones que minimizan costos de transacción y garantizan los derechos de
propiedad y el cumplimiento de los acuerdos. Este, sin embargo, no es el caso en
los países en desarrollo, donde la carencia de información, la debilidad de los
derechos de propiedad y la inestabilidad económico–política hacen más difícil
que los agentes puedan planear y asumir compromisos a largo plazo.
Así, mientras que usualmente se entiende que el “cronyism” es perjudicial para el
crecimiento en tanto aumenta los costos de transacción, distorsiona los
incentivos, lleva a tomar decisiones en base a factores no económicos e involucra
actividades de rent–seeking, en las condiciones de los países en desarrollo, las
relaciones directas entre el Estado y el sector privado pueden incrementar la
eficiencia y en lugar de aumentar, ayudar a bajar los costos de transacción.
Como lo señala Krueger (2002), la cuestión clave es qué hacen los “cronies” con
el dinero obtenido gracias a sus relaciones con el gobierno. Puede ocurrir que se
lo lleven a Suiza, que inviertan en proyectos que únicamente tienen una lógica
política, que desarrollen negocios inviables, o que realicen inversiones rentables
y eficientes. Como la propia autora lo reconoce, en el caso de Corea se dio esta
última alternativa. Un tanto sorprendentemente, considerando su posición
ideológica, Krueger señala que en los años sesenta y setenta las oportunidades de
inversión eran tan amplias que el crédito preferencial para los chaebols
contribuyó a generar altas tasas de retorno, pero también a viabilizar inversiones
eficientes. El problema, para la autora, es que los chaebols se hicieron “too big to
fail”, dando lugar a un problema de moral hazard (en tanto se suponía que, dado
su poder político, el gobierno no los dejaría quebrar),106 y de este modo
consiguieron mantener las preferencias del gobierno aún cuando ya su tasa de
106 En contra de este argumento, Chang (2000) afirma que en el pasado varios conglomerados habían ido a la
quiebra y que sólo en 1997, 6 de los 30 más grandes chaebols quebraron.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
60
ganancia estaba cayendo y no había justificaciones para seguir con la política de
crédito preferencial.107
En cualquier caso, casi todos los autores coinciden en destacar que, más allá de
la corrupción que sin duda ha convivido con el rápido crecimiento coreano, la
existencia de un Estado coherente, meritocrático y con capacidad sino de
disciplinar, al menos de negociar en relativa igualdad de condiciones con el
sector privado, fue un elemento central para lograr esa difícil convivencia. La
existencia de una política industrial guiada por objetivos de competitividad,
desarrollo de capacidades innovativas y progresiva diversificación del aparato
productivo también operó en el mismo sentido. Fue en este escenario que las
relaciones personales, e incluso el intercambio de favores económicos y políticos,
llevaron a que las rentas generadas por las políticas públicas fogonearan el rápido
proceso de acumulación de capital y de capacidades tecnológicas que dio lugar al
vibrante desarrollo de ese país a partir de los años sesenta.
El que esas relaciones fueran aproximándose cada vez más a un modelo puro de
rent seeking improductivo –que, en realidad, había sido también su punto de
partida en los años cincuenta–, muestra, sin embargo, que la dinámica de las
interacciones entre instituciones, empresas y desarrollo económico, como ya
mencionamos varias veces en este trabajo, es cambiante a lo largo del tiempo.
Esto es así tanto porque los propios protagonistas se transforman, y con ello
también las relaciones entre ellos –por ejemplo, los chaebols, en este caso,
expandiendo su tamaño y su poder económico relativo vis a vis el Estado, en
particular tras el arribo de la democracia al país en 1987–, como porque el mismo
avance del proceso de desarrollo va cambiando los objetivos y las necesidades no
sólo de la política económica, sino de la sociedad en su conjunto (ver Kang,
2002, para una tentativa de explicación de este proceso).
4) Gran empresa, conglomeración y desarrollo: ¿un rompecabezas?
¿Qué conclusiones surgen de lo expuesto hasta aquí? Mucho tememos que sean
menos nítidas de lo que desearían aquellos que piensan que la economía es una
ciencia capaz de producir verdades similares a las que genera la física. Sin
embargo, para los que no aspiramos a semejante meta, pueden ser suficientes para
arrojar luz –que aunque débil, siempre es mejor que la negrura– sobre el rol que
las grandes empresas y los grupos diversificados juegan en los procesos de
desarrollo económico capitalista.
107 Con un argumento diferente, Acemoglu (2005b) también sugiere que la misma alianza Estado-grandes
empresas fue primero favorable al crecimiento pero luego comenzó a obstaculizarlo. Para el autor, en
realidad, el Estado coreano fue “oligárquico”, lo cual implicó que inicialmente se alcanzara un rápido
crecimiento gracias a que se adoptaron políticas fuertemente favorables a los chaebols. Sin embargo, siempre
para Acemoglu, los problemas sufridos por Corea desde los ’90 reflejarían que al presente ya ese tipo de
configuración institucional no es favorable al crecimiento, en tanto que la protección a los chaebols estaría
generando elevados costos para la sociedad por la vía de las barreras a la entrada que deben enfrentar los
nuevos empresarios que, potencialmente, podrían ser más eficientes que los antiguos. El autor aplica la
misma explicación al caso de Japón –donde, como es bien sabido, se atraviesa una larga etapa de bajo
crecimiento desde hace más de una década-. Vale decir, de todos modos, que la idea implícita en el trabajo
de Acemoglu es que, finalmente, todos los países deberían converger hacia alguna variante del (actual)
capitalismo “anglosajón”, lo cual, naturalmente, es una hipótesis discutible (ver Chang, 2002).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
61
En primer lugar, es importante destacar esta última palabra: capitalista. Ya Marx
nos mostró que dicho sistema genera tendencias inevitables hacia la
concentración y centralización en los negocios. Lo que para él, y para muchos de
sus seguidores, es síntoma de la cercanía del derrumbe, o del estancamiento
secular, del capitalismo –sólo demorados por el despilfarro, las guerras o el
imperialismo–, para otros autores es un factor sin el cual el sistema jamás
hubiera alcanzado los logros tecnológicos y productivos de los que puede
jactarse. En otras palabras, las virtudes –y no sólo los defectos– del capitalismo
moderno parecen estar ineludiblemente ligados a la expansión de la gran empresa.
Esto no significa ignorar o depreciar el papel de las PyMEs, sino reconocer que
las mismas no han sido el agente principal de las transformaciones que ha sufrido
la economía mundial en los últimos 150 años: ese rol lo ha jugado la gran
corporación.
Esto es así no sólo en los países desarrollados, donde Chandler desde el punto de
vista histórico y Schumpeter desde el teórico proporcionaron argumentos
poderosos que ilustran el papel de la gran empresa, sino también en los procesos
de industrialización tardía, la mayor parte de los cuales tuvo una presencia
dominante de este tipo de agente empresario, promovido, en general, activamente
por parte de los respectivos Estados.
La formación de grupos económicos, a partir de estrategias de integración
vertical y/o diversificación horizontal, también ha sido parte central de ambas
historias, aunque con características específicas en cada caso –por ejemplo,
mayor presencia de estrategias de diversificación “conglomerales” (hacia áreas
no vinculadas) y de empresas de gestión familiar– en los países en desarrollo–.
Desde la teoría es posible entender tanto la lógica microeconómica como los
beneficios macroeconómicos de dichas estrategias, que han permitido, por
ejemplo, el avance de procesos de industrialización tardía en condiciones de
extendidas fallas de mercado, fuerte retraso tecnológico inicial y alto riesgo e
incertidumbre.
Y sin embargo, la corrupción, el “amiguismo” (cronyism), el rent–seeking
kruegeriano, los abusos de poder en el mercado, etc., han estado presentes a lo
largo de toda la historia del capitalismo. Han sido usualmente las grandes
corporaciones y los grupos económicos los principales (aunque no los únicos)
responsables de estos vicios, de los cuales obviamente el Estado ha sido co–
responsable, tanto por acción como por omisión.
Más aún, muchas veces una empresa que en determinado momento de la historia
(o en cierto sector de actividad o en determinado país) es rent–seeker o “crony”
del poder –o erige barreras artificiales de entrada en los mercados, o desplaza por
medios ilegítimos a sus competidores–, puede ser en otro momento, sector o país,
una firma innovadora, portadora de ganancias de eficiencia microeconómica,
generadora de proyectos de inversión de alto riesgo o aliada en los programas de
desarrollo económico que diseñan los gobiernos. Nuevamente, no se trata
entonces de empresas (o empresarios) “schumpeterianas” o “rentistas”, sino de
empresas que asumen conductas del primer o segundo tipo de acuerdo al contexto
en el que actúan –incluyendo aquí cuan “manipulable” es ese contexto por parte
de los agentes privados–, sus capacidades acumuladas y su percepción del futuro.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
62
A nuestro juicio, para entender este complejo escenario es preciso volver a una
de las conclusiones centrales expuestas al final de la primera parte del presente
capítulo: las instituciones cuentan. Las conductas empresarias siempre están
guiadas por el principio de búsqueda del beneficio y es el marco institucional –
junto con la macro– el que define dónde se encuentran los beneficios. Por cierto,
las grandes corporaciones tienen a su disposición medios de los cuales las
pequeñas carecen para alcanzar este objetivo, y es por ello que su conducta
muchas veces es adversa para el progreso económico y social. Pero también
tienen medios que firmas de menor tamaño no poseen para viabilizar ese
progreso, en particular en el plano de las inversiones, el cambio tecnológico y la
eficiencia microeconómica. Es el marco institucional en el que las grandes firmas
se desenvuelven –entendido, como vimos antes, como las “reglas de juego” que
determinan el esquema de incentivos que enfrentan los agentes económicos– el
que orientará sus conductas en uno u otro sentido.
Por cierto, la gran empresa puede, por su poder económico, intentar alterar ese
marco institucional en su favor, buscando obtener rentas “improductivas” a través
de sus relaciones y su influencia sobre el aparato estatal, en lugar de someterse a
la disciplina de la competencia en el mercado. El punto es que los países que hoy
son desarrollados, o que han avanzado sostenidamente en el sendero de la
industrialización aún sin haberlo recorrido en su totalidad, han sido capaces de
evitar que este último tipo de conductas predomine en el largo plazo –no
eliminándolas, sino conteniéndolas–.
Es crucial, en este sentido, el relacionamiento entre Estado y sector privado.
Mientras los autores ortodoxos ven sólo rent–seeking, corrupción e ineficiencias,
y buena parte del marxismo la adaptación del Estado a las necesidades del gran
capital, creemos que la evidencia histórica da cuenta de cómo en casi todas las
experiencias de industrialización tardía se ha dado alguna forma de asociación –
más o menos explícita– entre el Estado y la elite empresaria sobre la cual han
pivoteado las respectivas estrategias de desarrollo. En otras palabras, las
vinculaciones estrechas entre Estado y sector privado no necesariamente
desembocan en “repúblicas bananeras”, gobiernos “predadores” al estilo del Zaire
de Mobutu o paraísos del rent–seeking como la India que inspiró a Anne Krueger
para acuñar su tan difundido concepto.
El caso de Corea ejemplifica bien esta relación. En su experiencia de desarrollo
de posguerra, la primera década fue de extendida corrupción y rent–seeking, con
los nacientes chaebols como protagonistas principales. Desde los años sesenta, y
en otro marco institucional y macroeconómico, esos mismos agentes empresarios
corruptos se transformaron en líderes de uno de los procesos de industrialización
más rápidos de la historia mundial. En este proceso, entre el Estado y los
chaebols se generó una compleja trama de relaciones destinadas a viabilizar los
planes desarrollistas que permitieron la transformación de la economía coreana
(como antes había ocurrido en Japón).
La corrupción y el “amiguismo” no estuvieron ausentes de este proceso, tal como
está bien documentado. Pero fueron contenidos o limitados por la presencia de
una política industrial coherente que apuntaba a objetivos de competitividad y
desarrollo tecnológico y un Estado meritocrático y autónomo, pero a la vez
enraizado en la sociedad a través de los canales de interacción con el sector
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
63
privado. Cuando este último, o más bien los chaebols, alcanzaron un poder
económico tal que les permitió independizarse de la tutela del Estado, y éste
perdió las herramientas de disciplinamiento contenidas en la antigua política
industrial, aquellos viejos vicios volvieron a predominar, dando lugar, junto con
la influencia de factores externos propios del marco económico internacional de
los noventa, a la crisis (ver Chudnovsky et al, 2003).
Sin embargo, tras la crisis de 1997, la economía coreana volvió a crecer a ritmo
rápido, y muchos chaebols son hoy jugadores globales que invierten y desarrollan
tecnologías en sectores altamente competitivos a nivel mundial (naturalmente,
parece difícil suponer que esos logros siguen basándose en alguna forma de crony
capitalism), en tanto que otros desaparecieron, se achicaron o fueron vendidos.
No vamos aquí a hacer un balance de los pros y contras del papel de los chaebols
en la economía coreana, pero lo que queremos destacar es que dicho papel ha sido
claramente cambiante, por lo cual un mismo país puede atravesar fases
“virtuosas” y otras de crisis aún con los mismos actores. Sería simplista,
entonces, señalar que los chaebols fueron “schumpeterianos” o “rent–seekers”;
mejor es entender que ambos rasgos estuvieron presentes en sus conductas,
habiendo cambiado el balance entre uno y otro extremo en función del propio
avance del proceso de desarrollo en Corea y las transformaciones económicas y
políticas a él asociadas.
Entendemos que lo expuesto en este capítulo es de gran utilidad para abordar el
análisis del caso argentino. Por un lado, porque nos permite partir de un marco
conceptual que, a nuestro juicio, es más apto para entender la dinámica relación
entre conductas empresarias, instituciones y desarrollo económico que el
usualmente empleado tanto en la literatura de inspiración “ortodoxa” como en la
profusa tradición “heterodoxa” que frecuentemente pone en cabeza de los
empresarios buena parte de la responsabilidad por el fracaso del país en
convertirse en un país desarrollado. Por otro, porque nos ayuda a entender cuál
ha sido el rol de la gran empresa y la lógica e impactos de las estrategias de
diversificación en una perspectiva histórica, en particular en aquellas
experiencias exitosas de industrialización tardía. En los capítulos siguientes
veremos, entonces, cómo las lecciones que surgen del análisis hecho aquí
contribuyen a modelar una nueva interpretación del papel de los empresarios en
el proceso de desarrollo económico argentino.

Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
65
II. EMPRESAS Y EMPRESARIOS EN LA ARGENTINA:
¿RESPONSABLES O VICTIMAS DEL FRACASO? UNA SINTESIS DE
LAS IDEAS RECIBIDAS108
“Capital, en nuestro país, es sinónimo de capitalista, y capitalista es sinónimo
de estanciero o de burgués lustroso, obeso y enriquecido, que ‘no necesita
trabajar’ … Esa pésima imagen popular del capital tiene en nuestro país un
cierto fundamento” (Alejandro E. Bunge, 1927, 23–6–1927, Diario La Nación)
No sólo las crisis por sí, sino las políticas instrumentadas por lo general para
superarlas han sido fuertemente desalentadoras para las grandes empresas …
También la corrupción, el populismo, la demagogia y la politización sindical son
un claro factor de desaliento empresarial. Se suele señalar a las grandes
compañías con el membrete de “capital concentrado”, como responsables de los
males de la sociedad. El éxito empresarial es observado como un hecho culpable
y un motivo de sospecha, sin distinguir al correcto emprendedor del que pudo
haber delinquido (Editorial, Diario La Nación, 26–4–2005)
A) Las antiguas raíces de la actitud crítica hacia el empresariado argentino
Las citas que encabezan este capítulo nos demuestran que la mala imagen del
empresariado local tiene antiguas raíces en nuestro país, y que en 70 años es poco
lo que parece haber cambiado en ese sentido. Podríamos incluso remontarnos más
atrás en el tiempo, ya que algunos de los pensadores y políticos más notorios de
la segunda mitad del siglo XIX (entre ellos, Alberdi y Sarmiento) estaban
convencidos de que el país carecía de “emprendedores”. Esto era visto como un
resultado de la supervivencia de los elementos culturales y sociales propios de la
colonia y de las primeras décadas de vida independiente del país, los que se
concebían como enemigos del progreso por parte de dichos pensadores.
Para Juan B. Alberdi la población nativa era incapaz de hacer progresar
materialmente al país, de lo cual deducía la necesidad de fomentar la
inmigración: “porque lo que hay es poco y malo. Conviene aumentar el número de
nuestra población y, lo que es más, cambiar su condición en sentido ventajoso a
la causa del progreso” (citado en Barsky et al, 1992). Para Alberdi, la
inmigración no traería solamente mano de obra sino también las culturas y los
hábitos de trabajo de los europeos, sus aptitudes productivas y sus prácticas
ciudadanas (Brown, 1993).
Sarmiento, en tanto, pensaba que el desarrollo industrial estaba ligado
esencialmente con la capacidad de invención, fenómeno que, a su juicio, era
claramente perceptible en el caso de los EE.UU. El liderazgo tecnológico que
108 En realidad, en este capítulo se hará una síntesis de parte de las ideas recibidas sobre el tema bajo
análisis, incorporando la literatura que encuentra en la conducta empresaria la raíz de buena parte de los
males argentinos, así como aquella que sitúa tal responsabilidad en las políticas públicas que abrieron
espacio al lobby, la corrupción y la ineficiencia productiva. De todos modos, los argumentos propuestos en
esta literatura serán vueltos a examinar en los capítulos siguientes, en los que también recogeremos los
aportes provenientes de otras corrientes de pensamiento, con lo cual se completará el panorama de ideas
sobre la cuestión. Para quienes deseen tener una visión más general de los trabajos sobre las empresas y los
empresarios en la Argentina, véase Barbero (1995).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
66
estaba alcanzando dicho país a nivel global tenía como condición necesaria, en la
visión de Sarmiento, una amplia base educativa, pero también un cierto proceso
histórico cultural que se vincula con las ideas de Franklin, y en particular con la
posibilidad de hacer fortuna por medio de los negocios organizando las
actividades de una manera racional (Albornoz, 1990).109
Sarmiento contrastaba la realidad norteamericana con lo que observaba en la
Argentina, en donde esas bases parecían totalmente ausentes. Así, en sus Viajes
(1849), va a hacer una crítica demoledora de la sociedad española por la falta de
espíritu de empresa e innovación, situación que sería la raíz de que la Argentina
sufriera similares carencias.
En particular, la ganadería –sector dominante en la economía argentina de la
época– era vista como una actividad contraria a la civilización moderna, ya que,
en las condiciones en que se desarrollaba hasta mediados del siglo XIX, permitía
a los estancieros llevar una vida “tranquila” y mantener sus explotaciones en
condiciones primitivas; de aquí, se difundía a todo el cuerpo social una actitud
poco proclive al trabajo y al esfuerzo productivo.110 Se pensaba, entonces, que era
necesaria una nueva clase social, compuesta por hombres “activos”, “pioneros”,
de gran capacidad de iniciativa personal y espíritu de empresa. Así, los líderes
políticos de la época –como ya vimos en el caso de Alberdi– habrían concebido el
proyecto de “sustituir” directamente una sociedad por otra vía inmigración
masiva (Bejarano, 1974).111
Varias décadas después, y pese al notable crecimiento que había exhibido el país
en ese lapso, la intelectualidad argentina –o al menos una parte de ella– seguía
teniendo una visión crítica de los empresarios locales –aunque, como veremos en
el capítulo siguiente, en el ínterin la clase empresaria argentina había sufrido una
fuerte transformación, en particular por la masiva llegada de inmigrantes–. Así,
en los años veinte, Alejandro Bunge y varios de quienes colaboraban
habitualmente en su Revista de Economía Argentina, manejaban la idea de que la
clase dominante argentina operaba con criterios especulativos y estaba
acostumbrada a las ganancias fáciles (ver J. Llach, 1985). Esas características
derivaban en gran medida, en la opinión de estos autores, de la facilidad con la
que se podían obtener ganancias por la vía de la compra–venta de tierras y en
otros tipos de actividades especulativas.
Queremos destacar, en este punto, cómo ya en los años veinte se habían
adelantado argumentos que irían a ser repetidos muchas veces en la historiografía
y el análisis sociológico y/o económico en nuestro país –y que, de hecho, aún hoy
forman parte del imaginario de una parte importante de la sociedad–: los
empresarios argentinos serían poco emprendedores, escasamente apegados al
esfuerzo productivo y aversos a embarcarse en actividades innovativas,
109 Obviamente, estas ideas tienen estrecha relación con la ya mencionada tesis de Max Weber sobre la
vinculación entre espíritu capitalista y ética protestante (Weber, 1955).
110 En el capítulo siguiente veremos alguna evidencia reciente que matiza esta visión tan difundida.
111 En la literatura recibida se ha explicado repetidamente el predominio de los inmigrantes entre los
empresarios industriales de la época con argumentos no demasiado diferentes. Bejarano (1974), por ejemplo,
señala que la población inmigrante exhibía una mayor propensión a ahorrar y a organizar racionalmente sus
empresas que sus pares de origen nativo. Más recientemente, Schvarzer (1996) ha argumentado que los
inmigrantes poseían capacidades técnicas y espíritu empresario, dos factores faltantes a nivel local.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
67
prefiriendo vías de ganancia fácil por medio de la posesión de tierras, las
operaciones de especulación o cualquier otra variante disponible en cada
momento del tiempo. Como vimos en el capítulo anterior, las visiones anti–
empresa también existían en países como el Reino Unido o los Estados Unidos:
una de las diferencias principales con nuestro caso es la perdurabilidad y difusión
de esas perspectivas, tal como comprobaremos enseguida.
Tras la crisis del treinta se multiplican los argumentos que sitúan buena parte de
la responsabilidad de los problemas económicos argentinos en la conducta de sus
empresarios, en particular aquellos ubicados en la cúpula o elite. Los debates
sobre la industria frigorífica y sus prácticas monopólicas o el tan criticado Pacto
Roca–Runciman fueron algunos entre tantos otros factores que contribuyeron a
alimentar dicho tipo de ideas.
Ya en la ISI –años cuarenta y cincuenta–, y de la mano de lo que en aquel
momento era percibido como un largo estancamiento de la producción
agropecuaria –sobre el cual vamos a discutir en el capítulo IV de este trabajo–, se
extendió una visión, en gran medida formada por autores que trabajaban en la
tradición marxista –como Lebedinsky o Fuchs–, que argumentaba que dicho
estancamiento se debía principalmente a una situación de bloqueo de las fuerzas
productivas por el predominio de relaciones de tipo feudal en el agro. Los
terratenientes, para esta línea de pensamiento, aparecían no sólo como
retardatarios, sino también como principalmente ausentistas, “irracionales”,
aversos al riesgo o, simplemente, ineficientes, según el caso (Sábato, H., 1987,
1993).
Esta caracterización de los grandes propietarios rurales no era privativa de la
tradición marxista. Giberti (1954), por ejemplo, apuntaba que los estancieros
tradicionales estaban acostumbrados a llevar una existencia “tranquila”, alejada
de la preocupación por las vicisitudes de la producción que se realizaba en sus
establecimientos. Esto los llevaba a elegir las opciones que implicaran menores
riesgos, inversiones bajas y, esencialmente, menores compromisos en términos de
ocupación personal en la actividad.112
Más adelante, Bagú (1961) afirmaba que los propietarios agrícolas habían vivido
siempre de la “fortuna fácil” –tierras– que habían obtenido originalmente del
Estado, seguían pautas de consumo onerosas, tendían a reinvertir poco de sus
ganancias, tenían actitudes sociales y políticas fuertemente conservadoras y eran
mayoritariamente ausentistas.
A su vez, Di Tella y Zymelman (1967) afirmaban que, debido a su propia historia
como clase, los empresarios agropecuarios habían terminado presos de actitudes
anacrónicas. Esto dio como resultado que, pese al cierre de la frontera agrícola
que ya desde antes de 1930 bloqueaba la posibilidad de continuar la forma
tradicional (extensiva) de expansión del sector, continuaron con sus métodos
112 Tenenbaum (1946, citado en Barsky et al, 1992) argumentaba que una razón esencial para haber elegido
el sistema de arrendamiento como forma predominante de organización de la producción agrícola era el
deseo de los estancieros de conservar una vida tranquila. “el estanciero, que no quiere abandonar su
tradicional hábito de vivir tranquilo, de llevar una vida de modorra, difícil de dejar, para no molestarse
mayormente en adquirir implementos y efectuar la siembra por cuenta propia, resuelve el problema buscando
algún gringo a quien da la tierra para que haga en ella su cosecha” (p. 98).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
68
tradicionales –de baja productividad–. En otras palabras, no adoptaban
estrategias maximizadoras de beneficios, sino que permanecían “atrapados” por la
inercia de las rutinas heredadas del pasado.
Dando un paso más allá, en la literatura crítica sobre el (gran) empresariado rural
se afirmaba frecuentemente que aquel no era únicamente ineficiente o
retardatario, sino que desde mucho tiempo atrás se había constituido en el
principal obstáculo para la industrialización (ver Ortiz, 1955), en tanto que, como
clase, se oponía a la adopción de políticas favorables al sector manufacturero
(e.g., proteccionismo) por temor a perder sus mercados externos (debido a
“represalias” de los países compradores), a que la expansión industrial se
tradujera en una creciente competencia por captar personal y, por ende, en
mayores salarios, a que su influencia política sobre la sociedad y el Estado se
redujera y/o a tener que competir por recursos crediticios (escasos) con la
industria. A esto se agregaría un posicionamiento “ideológico”: la necesidad de
volver al viejo “modelo agroexportador”, al cual el sector terrateniente
consideraría el único viable para la Argentina.113
Haciendo una breve digresión en el tema, y dando un salto en el tiempo en cuanto
a la cronología de los estudios aquí resumidos, cabe destacar que, si bien ya hace
mucho que se han abandonado los argumentos que caracterizaban a los
empresarios agropecuarios como “feudales” o “irracionales” (sobre esto volvemos
en los capítulos siguientes), entre numerosos autores subsiste, de todos modos, la
idea básica de que la elite terrateniente estaba integrada por familias que,
previamente a la etapa agroexportadora, habían logrado, generalmente por
favores políticos o actos de corrupción, apropiarse de buena parte de las tierras
más fértiles de la Pampa. Este grupo social habría recibido más tarde una suerte
de windfall profit gracias al boom del comercio internacional de productos
agropecuarios, sin que ello hubiera implicado, en esencia, esfuerzos sustantivos
de su parte en materia de tecnología, productividad, etc., sino sólo la apropiación
afortunada de la renta diferencial de la tierra pampeana (Nochteff, 1994a y b;
Schvarzer, 1998). En el capítulo siguiente revisaremos esta crucial cuestión, pero
ahora volvamos a recorrer la literatura recibida sobre los empresarios argentinos.
En los años sesenta el ámbito de la crítica se extendió a los empresarios
industriales, a quienes se les cuestionaba su escaso dinamismo y vocación
emprendedora y su inclinación por el comportamiento rent–seeking (aunque,
naturalmente, sin emplear todavía ese término). Para Fillol (1961), las
características negativas de la clase empresaria doméstica no eran más que una
derivación de rasgos nacionales idiosincráticos, tales como la falta de sentido de
responsabilidad social, un desdén “aristocrático” por el trabajo manual y por la
gente que lo realiza y/o la confianza en la suerte o los contactos para alcanzar el
éxito. Así, los empresarios industriales se concentrarían en la búsqueda de
ganancias fáciles, de corto plazo, y se comportarían de manera abusiva en sus
tratos con obreros y clientes o proveedores, poniendo siempre en la incapacidad
del Estado y la falta de cooperación de los trabajadores la causa de sus problemas
(citado en Lewis, 1993).
113 Este argumento se ha repetido numerosas veces en la literatura recibida. Uno de los ejemplos más
recientes lo ofrece Schvarzer (1996), para quien una de las causas de la frustración del proceso de
industrialización en la Argentina es “la añoranza de la clase alta tradicional por el pasado de riqueza que el
país gozó durante el largo período de explotación de las ventajas comparativas de la pampa” (p. 337).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
69
Kaplan (1968, también citado en Lewis), compartía con Fillol la idea de una clase
industrial precapitalista, que prefiere el comercio y la especulación, vive de las
rentas que obtiene del Estado y canaliza sus ganancias al consumo suntuario, la
compra de funcionarios influyentes, la especulación o la fuga de capitales. Otros
trabajos comentados por Lewis (Bruce, 1953; Mandelbaum, 1979) apuntaban en la
misma dirección.
En 1963, una “Comisión Honoraria para la Reactivación Industrial” aseguraba
que los empresarios industriales “no tuvieron mayor preocupación por los costos
durante mucho tiempo a la espera de que un retorno a la inflación habría de
resolverles sus principales problemas… esperaban volver ‘a lo de antes’… (y
mientras quieren) una elevación desmedida de las tarifas aduaneras contra la
competencia de las importaciones (citado en Schvarzer, 1996, p. 232).
Uno de los estudios más influyentes dentro de esta línea es el de Cúneo (1967) –
que se inscribe, como lo señala Barbero (1995), en la denominada “anti–business
history”–. Este estudio, de hecho, refleja muy bien lo que, aún hasta hoy, es la
imagen que buena parte de la sociedad tiene respecto de los grandes empresarios
industriales locales. Para el autor, estos últimos nunca tuvieron políticas y
conductas acordes con los objetivos nacionales, ya que sus intereses económicos
no dependían del crecimiento del país. Así, presenta un contraste entre el
empresario pequeño y mediano, del interior del país, potencialmente capaz de
liderar un proceso de desarrollo autónomo y socialmente equitativo –lo que se
daría en llamar “burguesía nacional”–, y la gran burguesía vinculada al modelo
agroexportador y los intereses portuarios, que es más bien especuladora que
empresaria (Cortés Conde, 1965 y Jorge, 1971, formulaban argumentos similares
–ver Korol y H. Sábato, 1990–).
¿De donde vendrían estos rasgos –considerando que, como es bien sabido, los
empresarios industriales argentinos de los sesenta eran mayoritariamente de
origen inmigrante, en primera o segunda generación–? Bagú (1961), por ejemplo,
atribuía el escaso dinamismo de la clase industrial al hecho de que el espíritu
empresario de la incipiente burguesía formada originalmente por inmigrantes se
habría ido deteriorando debido a que los comportamientos de sus miembros se
fueron asimilando, vía contactos sociales, a los de los terratenientes,114 imitando
sus pautas de conducta –lo cual, por ejemplo, los llevaba a comprar tierras como
símbolo de prestigio social–. Una hipótesis similar, desde el ámbito de la
reflexión socio–política, era planteada por la misma época por autores
nacionalistas como Arturo Jauretche.
Un poco más adelante, Imaz (1964) se preguntaba por qué los empresarios
industriales no habían conseguido ser un núcleo de poder, argumentando que ello
se debía a su diversidad de orígenes –incluida su pertenencia a diversas
colectividades– e intereses, que les habían impedido funcionar como una clase
social coherente. Asimismo, señalaba que los empresarios habían incorporado
pautas de ascenso social antiguas, un poco en la línea del argumento de Bagú, lo
cual les impedía convertirse en un agente modernizador dinámico. Cornblit
114. Este argumento ha sido expuesto varias veces en la literatura recibida incluso hasta nuestros días: por
ejemplo, “los dueños de industrias adoptaron el mismo desprecio pasivo por el desarrollo técnico que sus
colegas terratenientes” (Schvarzer, 2001, p. 125).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
70
(1967), en tanto, afirmaba que el origen inmigrante de la mayor parte de los
empresarios industriales no sólo les había impedido posicionarse como un factor
de poder, sino que incluso había obstaculizado la formación de un partido
político representante de sus intereses.115, 116, 117
En su completa e influyente historia de la economía argentina, Díaz Alejandro
(1975) confirmaba lo extendido de la percepción que venimos comentando, al
afirmar que “aún hoy (a los empresarios industriales) se los considera timoratos y
poco emprendedores, tanto en el plano comercial como socio–político” (p. 214).
Hacia la misma época, una encuesta realizada a empresarios industriales –tanto
de grandes firmas como de PyMEs– revelaba que aquellos se veían a sí mismos
como una clase falta de unidad política, lo cual dificultaba que pudieran ejercer
influencia sobre las decisiones del Estado (Freels, 1970).118
B) La visión “heterodoxa”: burgueses rentistas y sub–Desarrollo Económico
Desde los años setenta, la literatura crítica del comportamiento empresario
argentino se hace aún más profusa y, de hecho, a partir de ese momento se
consagran ciertas hipótesis que van a encontrar una amplia aceptación en vastos
sectores de la intelectualidad y la vida política y económica local, hasta
convertirse casi en “canónicas” para dichos sectores. Antes de presentar esas
hipótesis, digamos que, más allá de las diferencias que puede haber entre los
distintos autores cuyas ideas vamos a presentar, hay algo que los unifica, que es
la premisa de que la clase empresarial argentina, o al menos una fracción de ella
(la más poderosa), tiene la responsabilidad principal en el fracaso de la Argentina
por convertirse en un país económica y socialmente desarrollado. En los capítulos
siguientes vamos a analizar con detalle esta hipótesis, pero ahora concentrémonos
en la exposición de la misma en algunas de las distintas variantes que nos ofrece
la literatura recibida.
115 La necesidad de apoyar golpes militares ante la falta de representación en los partidos políticos sería
evidencia de esta dificultad de la burguesía de hallar canales de expresión en el juego democrático, al menos
hasta 1983 (ver Acuña, 1995).
116 Es significativo que un exitoso empresario inmigrante, Roberto Rocca, hijo del también inmigrante fundador
de Techint, Agostino Rocca, expresara ideas similares poco tiempo después: “los protagonistas de la pequeña
revolución industrial argentina, primera o segunda generación de inmigrantes, llamados a medirse
contemporáneamente con el mundo de las multinacionales y con el establishment de gobierno, con corta
preparación y desde una especie de ghetto, con la presunta inferioridad de su clase social, no lograron
comprender, ni podían comprender, cuán importante era para su interés y para los intereses generales del
país, comprometerse en el plano de las ideas” (Rocca, 2003, p. 14 –de un artículo originalmente escrito en
1981-). A su vez, para Rocca, la clase política local dominante en la mayor parte del siglo XX fue expresión de
las clases medias originalmente vinculadas a la inmigración o, más adelante, de las clases populares, pero en
ningún caso logró entender “el mundo industrial”. Los intelectuales también habrían sido un factor negativo, ya
que temieron perder su poder, fundado sobre la cultura tradicional, humanística, a manos de la empresa
moderna (interesantemente, Schumpeter ya había señalado el papel hostil de los intelectuales frente al
capitalismo en “Capitalismo, Socialismo y Democracia”).
117 Como bien recuerda Acuña (1994), Schumpeter, también en “Capitalismo, Socialismo y Democracia”,
afirmaba que la burguesía industrial era, en general, políticamente débil, y que no sólo era incapaz de liderar
una nación, sino incluso de velar adecuadamente por sus propios intereses. Este comentario relativizaría la
“especificidad” del caso argentino en este sentido, aunque ciertamente se trata de una cuestión muy compleja
cuyo tratamiento adecuado excede los objetivos de este trabajo.
118 Más de treinta años después la situación parece ser similar a ojos de algunos observadores: “Nuestro
establishment ha mostrado una notoria falta de liderazgo, y por lo tanto, una notable falta de influencia” (F.
Sturzenegger, 2003, p. 264).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
71
Una primera línea argumental en este sentido, retomando en cierta medida
planteamientos previos que ya habían hecho autores como Cúneo y otros, es la
que nos dice que en la Argentina, durante la ISI –y en particular, a partir del
peronismo–, se habrían enfrentado dos bloques de poder. Uno de ellos, el
hegemónico durante la mayor parte del período, englobaba a los terratenientes del
litoral, los grandes industriales extranjeros y nacionales y el gran comercio de
exportación e importación. El otro, incluiría a los asalariados y a los pequeños
empresarios nacionales (ver, por ejemplo, Niosi, 1974).119
El bloque hegemónico habría promovido un tipo de industrialización
“dependiente” –y condenada al fracaso por sus propios límites, tanto económicos
como sociales–, liderada por el capital extranjero y con protagonismo del sector
agroexportador, en oposición a la alianza clase obrera–burguesía nacional –
representada políticamente en el peronismo– que apoyaba un modelo de
industrialización mercado–internista y redistribucionista. Dada la falta de
representación política entre los partidos tradicionales, el bloque hegemónico se
apoyaba, al menos hasta los años setenta, en sus lazos con las Fuerzas Armadas
para lograr el control del aparato estatal y asegurar la ejecución de políticas
favorables a sus intereses. De ahí que no sólo tuviera responsabilidad por el
insuficiente nivel de desarrollo económico y social, sino también por las
periódicas interrupciones de la vida democrática ocurridas en ese período.120
Según esta línea de razonamiento, el sector agroexportador y las fracciones
oligopólicas de la burguesía industrial objetivamente estaban en condiciones de
formar una alianza en tanto que sus intereses convergían por la siguiente vía:
mientras que el primero buscaba precios altos para sus bienes de exportación –a
través de devaluaciones, por ejemplo–, a las segundas les interesaba levantar la
restricción externa que afectaba periódicamente a la economía argentina –el
llamado modelo “stop and go” (ver capítulo IV)–, ya que operaban con altos
coeficientes de importación (dado el carácter incompleto del proceso de
industrialización). En tanto, no les preocupaba demasiado el impacto
redistributivo negativo de esa estrategia en tanto que su mercado estaba
constituido mayoritariamente por estratos de consumo relativamente altos.
Esta alianza, sin embargo, era desafiada por otro bloque, constituido por las
fracciones menos concentradas de la burguesía urbana y la clase obrera, alianza
defensiva frente a los impactos negativos que, sobre ambos grupos, tenían las
devaluaciones, ya que ese segmento de la burguesía dependía del mercado interno
para su supervivencia, y por tanto apostaba a políticas de reactivación en las
cuales el salario jugaba un rol importante como estímulo de la demanda local.
Dicho bloque era la base del movimiento político “nacional–popular” que
contribuyó al regreso del peronismo al poder en 1973 –de hecho, el primer
119 Si bien no necesariamente todos los autores que trabajaron –y de hecho siguen trabajando- con la idea de
este “corte” de la sociedad argentina entre 2 bloques que disputan la hegemonía abrevaban en las ideas del
enfoque dependentista, es obvio que existían similitudes con el diagnóstico general que proponía dicho
enfoque acerca de la inserción de los países periféricos en la economía internacional. Sin embargo, los
autores locales han tendido, en función de su conocimiento de la realidad argentina, a presentar un cuadro
bastante más complejo de las relaciones entre la burguesía local y los intereses multinacionales, así como de
los comportamientos y relaciones de las diferentes fracciones de la clase capitalista argentina entre sí y con la
clase obrera que la subyacente en las variantes más “crudas” del enfoque dependentista.
120 Los trabajos que sostienen estas hipótesis son numerosos, pero bástenos citar solamente algunos de los
más representativos de aquella época: O’Donnell (1977), Peña (1974), Niosi (1974).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
72
Ministro de Economía del peronismo en esa etapa fue José Ber Gelbard,
presidente de la Confederación General Económica (CGE), la cual nucleaba a los
empresarios pequeños y medianos que algunos veían en aquella época como
candidatos a convertirse en una “verdadera” burguesía nacional–.
En efecto, en gran medida el debate de los setenta sobre el tema del
comportamiento empresario en la Argentina se enmarcaba en un contexto en el
cual –no sólo en el país sino en buena parte del mundo en desarrollo– se discutía
acerca de la posibilidad de que en las naciones periféricas existiera una
“burguesía nacional” que fuera capaz de liderar un proceso de desarrollo
capitalista exitoso. Téngase en cuenta que en esta discusión se partía del
supuesto de que las empresas multinacionales no podían ser una fuerza positiva
en esa dirección, en tanto se las suponía justamente uno de los canales a través de
los cuales los países avanzados lograban extraer excedentes del resto del mundo.
Así, no sorprende que por aquella época la presencia masiva de filiales
extranjeras en la economía argentina fuera vista por los autores “heterodoxos”
como un factor que restringía la autonomía de acción del Estado nacional –en
particular en cuanto a su control del proceso de acumulación de capital y
generación de tecnología–. Asimismo, impedía el acceso a los mercados externos
por las limitaciones impuestas por las casas matrices a sus filiales, las cuales, en
tanto, operaban con altos coeficientes de importación y remitían significativas
corrientes de dividendos y royalties al exterior. En el contexto de la ISI, siempre
para el grupo de autores que estamos comentando, la llegada de empresas
transnacionales apuntaba a las ramas industriales más dinámicas y de mayor
rentabilidad e implicaba el desplazamiento de las empresas locales. A la vez que
se concentraba la producción, este esquema suponía un proceso similar de
redistribución regresiva del ingreso, ya que la expansión de las empresas
extranjeras estaba ligada a la consolidación de un patrón de consumo que se
vinculaba a la demanda de los sectores sociales de mayores ingresos (ver, por
ejemplo, Cimillo et al, 1972).
En este escenario, para varios autores, la gran burguesía argentina era incapaz de
realizar sus “tareas históricas”, ya que se hallaba en una situación de debilidad
frente al capital multinacional –y por tanto era incapaz de concretar una alianza
con este último en términos que le permitieran subsistir y expandirse–, y tampoco
había podido eliminar el poder político y económico de la clase terrateniente. A
la vez, históricamente las alianzas distribucionistas con la clase asalariada habían
terminado en fracasos con mayor o menor rapidez. Si la burguesía, entonces, no
era capaz de formular un programa que permitiera tanto un crecimiento industrial
sostenido, como un ascenso paulatino del poder económico y político del
proletariado, una alternativa parecía ser que fuera directamente este último quien
tomara el control del proceso político con un programa propio –obviamente,
revolucionario y socialista–, tal como había ocurrido, por ejemplo, en la Rusia
zarista en 1917 (ver Azpiazu et al, 1976; Peña, 1974).
Para otros autores, había, sin embargo, posibilidades alternativas. Una de ellas
era que el “bloque popular” apoyado en el peronismo se volviera hegemónico y
encarara un proyecto industrializante más inclusivo y ambicioso que el
promovido por sus adversarios. Naturalmente ello exigía, entre otras cosas,
límites severos a la presencia extranjera y la adopción de medidas que implicaban
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
73
transferencias de ingresos del agro a la industria –o incluso una reforma agraria
que sacara de juego a la clase terrateniente–. Alternativamente, podría haberse
forjado una alianza entre ambas fracciones de la burguesía industrial –
desplazando al menos parcialmente al capital extranjero a favor del empresariado
local– y las clases obreras, en desmedro del sector pampeano, por la vía de forzar
a este último a elevar su productividad mediante, por ejemplo, el impuesto a la
renta potencial de la tierra.121 Dado que, en la práctica, ambos caminos sólo
lograron ser recorridos durante breves lapsos, se habría mantenido entonces una
situación de “bloqueo” e inestabilidad que afectó las posibilidades de desarrollo
del país.122
El golpe de Estado de 1976 puso un freno brutal a la discusión política sobre
estas alternativas, pero la reflexión intelectual sobre la naturaleza del
empresariado argentino, naturalmente, no cesó. En particular, nos interesa
destacar la aparición de una segunda línea argumental que, sin necesariamente
discutir –e incluso generalmente en acuerdo con la idea de un clivaje entre dos
bloques antagónicos en la sociedad argentina–, busca rastrear los orígenes de las
conductas y estrategias de la clase dominante argentina –y, finalmente, entender
por qué dicha clase había sido incapaz de liderar un proceso de industrialización
exitoso–. Dada la gran influencia que esta hipótesis ha tenido –y tiene– en el
debate sobre el tema, vale la pena que nos extendamos con cierto detalle en su
presentación.
Como es bien conocido, Jorge Federico Sábato fue el principal difusor de esta
hipótesis, aunque otros autores habían ya sugerido algunos de sus principales
lineamientos.123, 124 El punto de partida es que, para Sábato, la clase dominante
durante el modelo agroexportador no era exclusivamente agropecuaria, sino que
tenía una implantación multisectorial –incluyendo el comercio, las finanzas e
incluso la industria–. De hecho, según el autor, los empresarios pertenecientes a
la clase dominante en aquella etapa habrían tenido un origen comercial y
financiero y habrían aprovechado los sucesivos booms generados por la
vinculación de la Argentina con la economía internacional (cuero, tasajo, lana,
carne, etc.) con un mínimo de inversiones, de modo de preservar la flexibilidad
para aprovechar los cambios en las coyunturas de los distintos negocios –y
121 Según O’Donnell (1977), sólo entre 1967 y 1969 se intentó esta alianza, fracturada, entre otras razones,
por los conflictos sociales y políticos de la época
122 Para O’Donnell, de hecho, aún el “bloque hegemónico” podría haber generado un proceso de desarrollo
más exitoso, pero además de la oposición del bloque alternativo, también habría sufrido un problema de
inestabilidad en su propio seno. Esto sería así, en la visión del autor, en tanto que la gran burguesía industrial
se acercaba al bloque de empresarios pequeños y la clase obrera en las etapas de reactivación, y sólo se
volvía hacia la burguesía pampeana en momentos de crisis. Esta actitud cambiante de la gran burguesía
industrial habría impedido la modernización del capitalismo argentino, en tanto que su alianza con el sector
agropecuario podría haber llevado a aumentos en la productividad pampeana, así como de la industrial, por la
vía de la concentración y la incorporación de progreso tecnológico ahorrador de trabajo –naturalmente, esta
vía no era del agrado de aquellos autores que buscaban no sólo el desarrollo industrial sino un poder
económico y político creciente de la clase obrera-.
123 Ver Rocchi (1996) para entender la historia previa y el momento del debate al cual Sábato pretendía
contribuir.
124 En particular, en los ’60 un grupo de autores de orientación marxista, que actuaban en torno a la revista
Fichas dirigida por Milcíades Peña, ya habían trabajado sobre la hipótesis de la diversificación de la clase
dominante argentina (ver Korol y H. Sábato, 1990). En tanto, Lindenboim (1976) había notado la
interpenetración de intereses entre sectores industriales y agropecuarios, aunque sin desarrollar una hipótesis
articulada como la de Sábato.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
74
moverse rápidamente en las épocas de crisis de la economía local– (Sábato, J. F.,
1979, 1988).
En esta línea de interpretación, la principal base de poder económico de la clase
dominante de la época estaba en el control del comercio y las finanzas, más que
en la propiedad de la tierra. Así, el conocido carácter ausentista de la clase
terrateniente no sería un signo “patológico”, sino una conducta empresaria
racional, en tanto que el “verdadero negocio” en este período no estaba en la
producción, sino en la especulación y la compra–venta. Para aprovechar estas
oportunidades eran necesarias dos condiciones: tener acceso al Estado (por
ejemplo, para saber por dónde pasaría la traza de los ferrocarriles, influir sobre
la construcción de la infraestructura o sobre la fijación de aranceles y
regulaciones, participar de modo privilegiado en la distribución de tierras
fiscales, etc.) y disponer de significativas cantidades de dinero.
Si bien ambas condiciones no fueron un activo exclusivo de la clase terrateniente
tradicional –sino que fueron accesibles a aquellos que, por su espíritu empresario
o especulativo o por su participación en el control del Estado, habrían de formar
parte del núcleo de los “nuevos privilegiados”–, dicha clase tenía una ventaja. La
forma de propiedad de la tierra, propiedad que era la llave para el acceso
privilegiado al crédito, permitía el ausentismo, pero ese ausentismo, lejos de ser
un rasgo de una clase ociosa, era lo que justamente les permitía residir en la
ciudad y aprovechar las oportunidades abiertas en los negocios de compra–venta
y la especulación (Roulet y J. F. Sábato, 1971).
En consecuencia, la gran burguesía de la época habría estado constituida por
empresarios capitalistas maximizadores, pero a la vez especuladores, interesados
en la ganancia fácil y reacios a realizar inversiones de largo plazo. Estos rasgos
derivarían, en esencia, de su modelo de acumulación basado en la diversificación
de inversiones, para el cual era necesario contar con suficientes fondos líquidos
como para desviar los capitales de una actividad a otra. Ello habría contribuido a
consolidar una mentalidad especulativa entre los empresarios argentinos, que
perduraría más allá de la vigencia del modelo agroexportador obstaculizando el
proceso de desarrollo económico–social125, 126 (sobre esto volvemos enseguida).
En realidad, la interpretación de Sábato sobre las conductas del empresariado
argentino es la extensión de una hipótesis originalmente destinada a entender las
estrategias y la racionalidad empresaria peculiar de los estancieros pampeanos.
Para el autor, aquellos habrían diversificado riesgos a partir de la organización
de grandes estancias que les permitían desarrollar una estrategia combinada de
producción de cereales –realizada por arrendatarios– e invernada de ganado –esta
última actividad era percibida por Sábato como esencialmente especulativa y
125 Las consecuencias negativas de esta peculiar conformación de la clase dominante habrían excedido el
ámbito económico, ya que, según Sábato, la fuerte diversificación de dicha clase le habría dado un carácter
“homogéneo”. Esto habría llevado a que, en lugar de varios partidos que representaran diferentes proyectos
económico-sociales, se generara un esquema de representación política excluyente y no democrático.
126 Por ejemplo, Roulet y J. F. Sábato (1971) señalan que el peronismo proyectó crear una “burguesía
nacional”, a la cual pretendía ayudar mediante créditos, subsidios, aranceles, etc. Sin embargo, esa estrategia
fracasó debido a que los empresarios, a pesar de los “favores recibidos”, siguieron exhibiendo
comportamientos “colonialistas” y “dependientes”. Para J. F. Sábato (1979), a lo largo de la historia del
capitalismo en la Argentina, el carácter multi-implantado de la burguesía local llevó al “predominio otorgado a
la reproducción ampliada del capital dinero frente a la reproducción ampliada del capital productivo” (p. 129).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
75
perteneciente más al comercio que a la producción–. En el capítulo sobre la ISI
vamos a ver que Sábato usa este esquema para explicar el estancamiento
agropecuario de los años cuarenta, ya que la estrategia diversificadora de los
terratenientes habría desalentado el uso de tecnologías capital–intensivas,
limitando la producción y los rendimientos. Nuevamente, entonces, la conducta
diversificadora aparece como un obstáculo para el desarrollo a largo plazo.
Para los autores que siguen el marco interpretativo de Sábato, la diversificación
pronto habría llegado al sector manufacturero. Así, durante el propio modelo
agroexportador el sector industrial comienza a ser penetrado por empresarios de
la elite tradicional, para quienes la producción manufacturera era una actividad
más en la cual se podían obtener grandes beneficios. La lógica de expansión de
este tipo de agentes pasaba por el control del mercado, y por la demanda de
apoyos por parte del Estado, más que por la innovación “schumpeteriana”
(Schvarzer, 1996),127 A su vez, ese conjunto de empresarios diversificados sería
un “grupo social relativamente pequeño, pero económica y políticamente
poderoso, que tiende a definir los destinos del país porque controla diversos
resortes decisivos, entre los que se incluye el acceso a los centros de decisión y
la capacidad de influir a la opinión pública ilustrada” (p. 125).
El mismo autor sugiere que en la medida en que los empresarios argentinos
instalaron fábricas manufactureras como parte de una estrategia de inversiones
diversificada, pusieron especial atención a las rentabilidades relativas de los
distintos sectores en los que operaban, lo cual llevó a que no surgiera una
verdadera “dirigencia industrial”. Cuando la expansión industrial resultaba
sumamente rentable, como a fines del siglo XIX o a mediados de la década del
treinta, invirtieron en instalaciones generalmente muy grandes con el objeto de
controlar el mercado disponible, impidiendo la entrada de competidores. Dada la
alta rentabilidad que se obtenía con estas instalaciones, los empresarios
posteriormente podían adoptar una actitud “pasiva”, no necesitando reinvertir en
el mismo sector, ya que eran capaces de trasladar sus beneficios a otras
actividades, no siempre industriales, con facilidad. En consecuencia, los
empresarios optaron por una estrategia que consistía en seguir en actividad, pero
reduciendo al mínimo las inversiones necesarias en el proceso fabril.
Con el transcurso del tiempo, esas empresas se fueron convirtiendo en obsoletas,
desde el punto de vista tecnológico y productivo, aunque no necesariamente
resultaban poco rentables. Precisamente, el mero hecho de que trabajaran con
equipos totalmente amortizados permitía obtener un beneficio adicional sobre un
capital desvalorizado (el autor compara a los industriales argentinos con los
mineros, ya que agotarían la renta de su empresa hasta que ella muere). En
determinado momento de este ciclo, los empresarios debían decidir si invertir en
la instalación de una nueva y moderna planta en el mismo sector, reemplazando
los equipos obsoletos, o cerrar la existente que ya no era rentable. Aplicando esta
última estrategia, los empresarios perdían una empresa pero no su capital, que ya
habían recuperado varias veces y trasladado a otros sectores –o bien lo habían
consumido de manera ostentosa–. Ello explicaría, siempre según Schvarzer, que
127 Refiriéndose a Bunge y Born, por ejemplo, Schvarzer (1989) afirma que su “experiencia industrial se limitó
a las ramas que podían ser controladas oligopólicamente, asegurando altas tasas de ganancias y en
condiciones que permitían desplazar los flujos de fondos de un sector de actividad a otro en función de los
beneficios esperados (p. 64).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
76
la Unión Industrial Argentina (UIA) –nacida ya en 1887– no impulsara con más
decisión medidas pro–industrialización, ya que sus dirigentes pertenecerían al
tipo empresario recién descrito, no estando interesados de manera excluyente o
preferencial en el desarrollo manufacturero.
En realidad, la idea de que los destinos de los empresarios argentinos no están
necesariamente atados a los de sus empresas no se aplica únicamente al sector
industrial.128 La actitud de no comprometer los capitales en ninguna actividad
específica, sino mantenerse en posiciones de alta liquidez, sería resultado de que
los propietarios de las grandes empresas argentinas están interesados en
maximizar sus beneficios sin importarles demasiado la rentabilidad de sus
empresas –“esas conductas pueden orientarse a maximizar el beneficio, y la
seguridad, de los mayores propietarios, mediante estrategias que utilizan a las
empresas como ‘rehenes’” (Schvarzer, 1995)–. Así, el autor sugiere que los
grandes propietarios locales habrían estado “desviando” recursos desde sus
empresas hacia otros destinos durante décadas, fenómeno favorecido por un
capitalismo de tipo “personal”/”familiar” y con poco control de los accionistas
minoritarios y de otros agentes externos, incluido el Estado.
En suma, la clase empresaria argentina tendría una naturaleza tal que le impediría
convertirse en un agente dinámico de cambio económico y social.129 En lugar de
ser una burguesía “revolucionaria” –capaz de impulsar el desarrollo industrial y
tecnológico–, lo que tendríamos es una burguesía “compradora”, “parasitaria” o
“especulativa” (Schvarzer, 2004).
En forma análoga, Nochteff (1994a y b) argumenta que las elites económicas de
cada país tienen ante sí dos tipos de opciones (que eligen o bien son forzadas a
aceptar, según los casos): la opción “dura”, que supone competir en base a
innovación en busca de “cuasi rentas monopólicas transitorias”, o la “blanda”,
que es la que siempre habría seguido la elite argentina. Esto se habría traducido
en que nuestra elite habría aprovechado “burbujas” de crecimiento surgidas de
impulsos exógenos, mediante su capacidad de garantizar que el Estado le otorgara
monopolios “no innovadores ni transitorios amparados de la competencia por las
políticas públicas” (p. 104) –el proteccionismo de la ISI o las privatizaciones de
los noventa, por ejemplo–. En consecuencia, los oligopolios y monopolios
domésticos no tendrían las virtudes que les adjudica, por ejemplo, Schumpeter,
sino que jugarían un rol perverso, al retardar el desarrollo económico en la
manera en que se lo concibe en la economía neoclásica convencional –en la
medida en que aprovechan su poder de mercado para disminuir la competencia–.
A su vez, ello explicaría por qué la ciencia y la tecnología nunca jugaron un rol
importante en la agenda de políticas públicas del Estado, siendo que la elite local
128 La difusión de esta idea a nivel de la sociedad toda queda reflejada en el popular dicho que afirma que en
Argentina existen empresarios ricos con empresas fundidas.
129 Sólo como ilustración del tipo de afirmaciones que se han hecho en la literatura recibida en base a la
caracterización sabatiana de la clase dominante en la Argentina, valga la siguiente cita: “un comportamiento
como el descrito (se refiere al de la elite económica en el período agroexportador tal como lo presenta Sábato)
generó sólo requerimientos tecnológicos débiles y erráticos … pero no indujo un desarrollo tecnológico
especializado capaz de producir innovaciones comparables, por ejemplo, a las que produjo el tejido de
instituciones gubernamentales, académicas y departamentos de investigación y desarrollo de la industria
química alemana de la misma época” (Nochteff, 1994b, p. 47). Como vemos, en esta lectura, las
consecuencias de la conducta de la clase empresaria doméstica habrían sido de muy vasto alcance.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
77
no es innovadora ni “imitadora creativa”, sino rent–seeker o, en el mejor de los
casos, aprovechadora de recursos naturales.
Un poco más acá en el tiempo, la hipótesis que va desde la diversificación de la
clase empresaria a las insuficiencias del proceso de desarrollo económico y social
del país volvió a ser retomada con énfasis, ahora haciendo hincapié en la
creciente presencia de los llamados “grupos económicos”, segmento empresario
que, reconociendo orígenes en el modelo agroexportador y la ISI, habría
evolucionado hasta convertirse –junto con un segmento de las empresas
extranjeras (los conglomerados diversificados)– en la base del “nuevo poder
económico” dominante desde la etapa de la dictadura militar 1976–1983 (Azpiazu
et al, 1987).130
La lógica general de la argumentación transcurre del siguiente modo. La
dictadura iniciada en 1976 puso en marcha un proyecto de destrucción de la
alianza “burguesía nacional”–clase trabajadora, afectando a la primera mediante
la apertura comercial y el privilegio a las fracciones más concentradas del capital
en la definición de las políticas públicas, y a la segunda a través de la represión
sindical y política, la caída del salario real, el aumento del desempleo y la
precarización del trabajo. Se habría iniciado así un proceso de predominio de la
“valorización financiera” del capital, en el cual el liderazgo económico se
concentra en los grupos locales diversificados,131 la “oligarquía terrateniente”132 y
las empresas extranjeras –en particular, la fracción diversificada de ellas–.
Los grupos económicos habrían crecido al amparo de las fuertes transferencias de
recursos realizadas desde el Estado nacional en el período de Martínez de Hoz133
y durante el gobierno de Alfonsín,134 a la vez que se habrían internacionalizado
financieramente vía endeudamiento externo, garantizado por el Estado,
130 Ver también Azpiazu (1998), Azpiazu y Basualdo (1987), Azpiazu y Nochteff (1994), Basualdo (1987, 1999,
2000, 2001, 2003, 2004) y Schorr (2004).
131 Estos grupos incluirían tanto actores pre-existentes en la economía local (Bunge y Born, Astra, Pérez
Companc, Bemberg, etc.), como otros nuevos originariamente provenientes de la “burguesía nacional” (e.g.
Fate, Bagó, Arcor).
132 La diversificación, al igual que en el pasado, sería incluso una característica de los sectores dominantes en
el agro. Así, Basualdo (1996) señala que las sociedades agropecuarias, junto con los grupos económicos de
los que hemos venido hablando son, en los ’90, el núcleo fundamental de los grandes propietarios
bonaerenses. Ambos conjuntos de empresas tendrían en común, siempre según Basualdo, una muy
acentuada diversificación de actividades, combinando las varias etapas de la ganadería con diferentes cultivos
agrícolas.
133 De hecho, es importante resaltar que varios trabajos destacan que ya hacia fines de los ’60 desde el
Estado nacional se estaba haciendo lo que Schvarzer llamó “la apuesta silenciosa” al capital local, por lo cual
muchos de los grupos económicos habrían comenzado o consolidado su dependencia del Estado, como
promotor y comprador, en esa época, al calor de la ideología “nacionalista” y “anti capital extranjero” que
había empezado a difundirse rápidamente (ver, por ejemplo, Ostiguy, 1990; Schvarzer, 1996; Lewis, 1993).
Con relación a este último tema, Schvarzer (1978) señalaba que la política de promoción de la dictadura
estimulaba claramente a los grupos nacionales, pero que las ET “de ninguna manera (podían) considerarse
como beneficiarias actuales de la estrategia industrial del país” (p. 61). Ver también Schvarzer (1981) y
Schvarzer (1983). En este último trabajo, sin embargo, se sugiere que factores estructurales también
redujeron el interés por la Argentina de las ET, incluyendo las crisis atravesadas en 1975 y 1981 y la
sobrevaluación del peso en la etapa de Martínez de Hoz.
134 Recordemos el intento de alianza entre el gobierno radical y los llamados “capitanes de la industria”
(Ostiguy, 1990).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
78
aprovechando la posibilidad de obtener un diferencial positivo entre las tasas de
interés domésticas e internacionales.135
En este escenario, el desempeño de este “nuevo poder económico”, compuesto por
agentes insertados en una multiplicidad de actividades en las cuales ejercen poder
oligopólico, se habría independizado crecientemente del resto de la economía,
tanto por la naturaleza de los mercados –en general, vinculados al consumo de los
sectores de altos ingresos– en los que operan, como por su alto grado de
internacionalización financiera.
Si bien la diversificación/integración de actividades, junto con su capacidad de
internacionalización, les permitían obtener rentabilidades superiores a las del
promedio de los agentes económicos, el hecho de que sus principales capacidades
estuvieran en el campo de las finanzas y la especulación, así como su rápida
expansión en la etapa militar, los habrían llevado a una fuerte ineficiencia en
cuanto a su funcionamiento empresario (Azpiazu et al, 1987). Esto agravado por
el hecho de que, en lugar de reinvertir en los sectores en donde actuaban,
destinaban buena parte de los excedentes a expandirse hacia áreas nuevas –
generalmente en busca de alguna renta derivada de su articulación con el Estado–
o a la mencionada valorización financiera vía “fuga de capitales”.
En los noventa las estrategias de los grupos económicos cambian radicalmente, al
compás de las transformaciones en la economía local –en realidad, la aclaración
es muy relevante, para los autores que estamos comentando estos grupos, lejos de
ser protagonistas pasivos de esas transformaciones, tendrían la capacidad de
impulsarlas en tanto convengan a sus intereses–. En particular, en la primera
mitad de la década pasada, los grupos –o al menos la mayoría de ellos– habrían
consolidado su presencia dominante, en tanto que a su fuerte inserción en el
sector industrial –centrada en la producción de bienes agroindustriales e
intermedios–, le adicionaron su participación en los consorcios ganadores de las
privatizaciones (además de inversiones en otras áreas –e.g. producción
agropecuaria–).
Más tarde –segunda mitad de los noventa– se observa una clara retracción
estructural de los grupos económicos –vía transferencia, generalmente a empresas
de origen extranjero, de la propiedad de empresas industriales y bancos y de las
participaciones accionarias en privatizaciones–.136 Esto, sin embargo, no iría en
desmedro de su poder económico, y sólo reflejaría una alteración en la
composición de su capital: aumento de la importancia de los activos financieros
(especialmente de los radicados en el exterior) en detrimento de los activos fijos.
135 De esta forma, la internacionalización financiera rompió con el proceso de acumulación anterior, no sólo
porque la libre movilidad de capitales implicaba que la consideración de la tasa de ganancia productiva en el
exterior dejaba de ser un criterio privativo de las ET sino, fundamentalmente, porque a partir de allí el nivel de
la tasa de retorno interna se confrontaba con la tasa de ganancia financiera en el mercado internacional.
136 Según Basualdo y Kulfas (2000), la venta de los activos en privatizaciones respondería a que se produjo
una acelerada revaluación patrimonial que sólo podía realizarse en el mercado mediante la enajenación de las
participaciones accionarias. Por su parte, Schvarzer afirma que los socios locales de los consorcios
ganadores de las privatizaciones básicamente estaban interesados en negocios de corto plazo que les
permitieran capitalizar sus conocimientos del mercado y sus contactos; a la vez, las privatizaciones resultaban
una forma de expansión que no requería una modificación apreciable de sus estructuras y capacidades –
limitados, según la visión del autor, tanto en términos técnicos como organizativos- (Schvarzer, 1995, 1997).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
79
Todas estas transformaciones no habrían cambiado lo esencial: la vocación
rentística y especulativa de los grupos locales. Mientras que en los primeros años
noventa esto se evidenciaría en la concentración de sus actividades en servicios
(protegidos de la competencia) y en áreas con ventajas comparativas naturales
(producción agropecuaria y agroindustrial, petróleo), en la segunda mitad de la
década se materializaría en “fuga de capitales”, la cual, “lejos de representar un
fenómeno aislado y vinculado con una ‘diversidad de inversiones’ inherente a la
generalidad de los agentes económicos, o a coyunturas adversas (o de ‘alto
riesgo’), forma parte de una lógica de acumulación cuyo origen se asocia con las
transformaciones estructurales resultantes de la política económica implementada
por la dictadura militar a partir de 1976” (Basualdo y Kulfas, 2000, p.17).
Como ya adelantamos, en este trabajo nos proponemos examinar críticamente este
conjunto de argumentos, los cuales, como seguramente reconocerán los lectores,
tienen una influencia muy fuerte en un gran segmento de la intelectualidad y la
clase política y sindical local, amén de “congeniar” con las sospechas que anidan
en buena parte de la sociedad respecto del comportamiento de nuestros
empresarios137 –estas coincidencias no hacen que las ideas sean válidas, pero si
las tornan más creíbles–. Pero antes necesitamos examinar otras visiones –
igualmente influyentes, aunque en ámbitos distintos de aquellos que son
receptivos al enfoque heterodoxo– respecto del tema que nos ocupa.
C) La visión “ortodoxa”: de la intervención estatal al rent–seeking, el Estado
predador y el “ahogo” de la iniciativa privada
Corresponde ahora que comentemos un conjunto de argumentos opuestos a los
recién presentados. Estos argumentos sitúan en el Estado el origen de los
problemas argentinos a través de su impacto sobre las conductas empresarias, sea
porque genera reglas de juego que incentivan el surgimiento de conductas rent–
seekers o bien porque “ahoga” la actividad empresarial mediante la presión
impositiva y regulatoria. Si bien estos argumentos son, naturalmente, mucho
menos populares que los expuestos en la sección previa, representan bastante
bien la opinión de dos grupos muy influyentes: los economistas de orientación
“ortodoxa” y las cámaras y asociaciones representantes de los distintos sectores
empresarios.
Empecemos diciendo que la escasez de reflexiones sobre el tema objeto de este
trabajo entre los economistas “ortodoxos” responde a que estos se han interesado
mucho más en explorar las consecuencias de las conductas y acciones del Estado,
que en analizar las estrategias o desempeños empresarios, los que se consideran,
en general, como respuestas más o menos automáticas u obvias al esquema de
incentivos propuesto desde el poder público.138 De allí que, como señalamos
137 El hecho de que varias de las principales figuras del establishment empresario local disten de tener una
buena imagen en la sociedad o de constituir modelos que sean atractivos de seguir, así como la proliferación
de expresiones como “patria contratista” y “capitalismo prebendario” o la cantidad de ocasiones en las que se
escucha que “en la Argentina no existen empresarios schumpeterianos”, son pruebas más que concluyentes
de lo que afirmamos.
138 Lamentablemente, como siempre que se establece una clasificación o agrupamiento de ideas, aquel que
realiza tal tarea se ve forzado a trazar una línea imaginaria que separa los grupos a los cuales se desea
identificar. En este procedimiento, naturalmente, se pueden cometer injusticias en tanto que es posible que se
“ponga en una misma bolsa” a autores que, examinados desde otros puntos de vista, exhiben marcadas
diferencias entre sí. Pedimos disculpas, entonces, por el corte que establecemos en este trabajo entre
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
80
antes, para esta literatura es en el Estado y no entre los empresarios donde hay
que buscar la raíz última de los males locales (los títulos de dos trabajos de
FIEL, “Los costos del Estado regulador” y “El fracaso del estatismo” son buenos
ejemplos en este sentido –ver FIEL, 1987 y 1989–).
Domingo Cavallo (1984), por ejemplo, ataca directamente a los argumentos anti–
empresarios: “Atribuir los bajos niveles de productividad que prevalecen en la
economía a ‘defectos’ individuales de los agentes económicos es absolutamente
inconducente. Decir, por ejemplo, que tenemos empresarios incapaces…y que esa
es la causa de la baja productividad… lleva en la práctica a conformarse con el
statu quo y a esperar una solución milagrosa”. Por el contrario, sugiere que “los
países que han logrado aumentos significativos y sostenidos de productividad han
conseguido establecer reglas de juego que imponen a los agentes económicos
continuos esfuerzos para el aumento de la eficiencia productiva como condición
para el éxito o beneficio individual” (p. 46).
Cavallo reconoce que “la nuestra ha sido una sociedad de gente que quiere vivir
de rentas provenientes de la propiedad heredada o del privilegio conseguido a
través del gobierno” (p. 92), pero afirma que no son sólo los empresarios los que
muestran esas inclinaciones sino la sociedad en su conjunto.139 A su vez, sugiere
que la causa de esa vocación rentística está en las reglas de juego y no en
actitudes “inmanentes” de los agentes económicos.140
Así, la raíz de los problemas argentinos estaría en que “hemos ido destruyendo
nuestras instituciones económicas fundamentales… al extremo de llegar a formas
de organización económica ineptas para generar decisiones colectivas
mínimamente racionales y, lo que es aún peor, incapaces de encaminar los
intereses individuales y sectoriales dentro del interés general” (p. 22). ¿Cuáles
habrían sido las vías a través de las que se llegó a tal situación?
En lo esencial, para los economistas de orientación “ortodoxa”, habría sido la
adopción de políticas económicas “erróneas” el principal factor explicativo de tal
debacle. Por ejemplo, la creación de un aparato regulatorio cada vez más
complejo, que se convirtió en una traba burocrática para el desarrollo de las
actividades económicas, generó limitaciones a la competencia, creó monopolios
artificiales y fue fuente de corrupción e ineficiencias (FIEL, 1987).
“heterodoxos” y “ortodoxos”, el cual no permite hacer justicia a los matices y divergencias que existen entre
los autores que, en aras de la simplicidad expositiva, hemos agrupado en una misma categoría. De todos
modos, queremos que se entienda que, al hablar de “ortodoxos” y “heterodoxos” en realidad los estamos
catalogando únicamente con relación a sus opiniones sobre el tema que nos ocupa en este trabajo, sin que se
deba presuponer que en otras materias exhiben necesariamente coincidencias similares, ni que aquellas
opiniones se basan en algún tipo de esquema teórico compartido entre todos los autores que estamos
clasificando bajo un mismo “heading”.
139 En la misma dirección, Veganzones y Winograd (1997) dicen que “la política de sustitución de
importaciones, el aumento de la magnitud del Estado y su poca credibilidad, el complejo sistema de subsidios,
de exenciones y de amnistías fiscales propician los comportamientos de clientelismo, de búsqueda de
ganancias y de fraude en todos los niveles de la sociedad argentina (industriales, asalariados, funcionarios o
contribuyentes). En ausencia de una crisis económica duradera, la gran mayoría de los argentinos tenía
interés en que continuara la situación imperante (p. 263).
140 Por ejemplo, se pregunta: “La oposición de los agricultores y ganaderos a contribuir según sus rentas ¿es
causa de los gravámenes a la producción, o es efecto del desaliento que para el hombre de campo han
significado tantos años de precios bajos pagados a la producción?” (Cavallo, 1984, p. 93).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
81
El exacerbado afán regulador del Estado habría afectado asimismo la eficiencia
en la toma de decisiones en el sector privado, al impedir que el mercado cumpla
plenamente su rol asignativo. Así, para Cavallo (1984), “la propensión al
intervencionismo burocrático y casuístico… así como una legislación fiscal
plagada de excepciones y que posibilita numerosas vías de evasión… ha tendido a
acentuarse y en la actualidad la mayor parte de los mercados están impregnados
de distorsiones que traban su rol coordinador de las decisiones individuales de
productores y demandantes” (p. 127).
A su vez, el carácter excesivamente cerrado de la economía desde la ISI hasta los
noventa –salvo el breve interludio de Martínez de Hoz (luego veremos que para
varios autores ortodoxos aún en ese período la apertura de la economía fue
incompleta)– dio lugar a lo que J. Llach (1997) llama “mercado–internismo
rentístico”, que reemplazó a un modelo abierto que, siempre en la lectura del
enfoque que hemos calificado como “ortodoxo”, había probado ser eficaz para
estimular la competencia y la eficiencia y beneficiar al país con el ingreso de
tecnologías extranjeras (ver también Díaz Alejandro, 1975; Veganzones y
Winograd, 1997).
En este escenario, “las estatizaciones y regulaciones… crearon condiciones
monopólicas y oligopólicas en los mercados financieros, seguros,
comunicaciones, energía, transporte…, siderurgia, industrias vinculadas a la
defensa, comercio exterior, trabajo141 y una serie de ramas industriales protegidas
mediante el establecimiento y aumento de restricciones arancelarias” (Guissarri,
1988)142. Esto, además de sus consecuencias negativas en términos de bienestar y
eficiencia, habría sido desencadenante de una generalización de actitudes rent–
seekers en el empresariado local, a la vez que habría estimulado el surgimiento
de un vigoroso sector informal que vendría a recoger las demandas que las
regulaciones vigentes no permitían satisfacer, o a brindar ocupación a aquellos
que “perdían” con las reglas de juego vigentes143 (un argumento popularizado en
América Latina por Hernando de Soto en su “El otro sendero”).
La idea de que el rent–seeking es consecuencia de la expansión del Estado es
expuesta por varios autores. Así, se afirma que “cuando… un Estado como el
argentino se quiere sentir ‘protagonista’, induce en el sector privado una
distracción de energías, hacia el lobby… en otras palabras, al desplazamiento
dentro de cada empresario de su porción ‘schumpeteriana’ por su porción
‘cortesana’” (Broda y De Pablo, 1985, p. 318). En el mismo sentido, para
Rodríguez (1988), la economía argentina desde la ISI hasta antes de los ochenta
fue “de reparto”: “en dicho sistema es mucho más rentable desde el punto de
vista individual el invertir recursos para lograr un beneficio del Estado que en
producir. El Estado a través de su poder regulatorio se convierte potencialmente
141 Las quejas por el funcionamiento de las instituciones laborales en la Argentina son naturalmente un
“clásico” dentro de la literatura que estamos comentando, tanto por sus efectos (negativos) sobre el mercado
de trabajo y el empleo, como sobre la productividad y los costos a nivel empresario (véase Lewis, 1993; FIEL,
1987, 1989, 1997a).
142 Para Rodríguez (1988), hasta los ’90 en Argentina había un “sistema tarifario a medida” (la frase es de
Corden), donde cada productor recibía el arancel que lo compensaba por su ineficiencia relativa frente al resto
del mundo.
143 Para Cavallo (1984), las empresas privadas en la Argentina se dividían en dos tipos: a) empresas que
lograron restricciones a la competencia; b) empresas que operaban en condiciones adversas por la presión de
la existencia de empresas con privilegios, y que para subsistir recurrían a la evasión.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
82
en dueño de toda la riqueza existente y la reparte de acuerdo a variados sistemas
de predicción políticos. El Estado no sólo distribuye las rentas existentes sino
que genera nuevas rentas continuamente a través de las más variadas
regulaciones” (p. 4). Peor aún, la regla distributiva que usa el Estado para
repartir esas rentas es cambiante, lo cual suma inestabilidad e imprevisibilidad
para las decisiones de los agentes privados.
En este proceso, se habría generado un círculo vicioso de estancamiento y
volatilidad macroeconómica en el cual la sociedad se hace cada vez más
demandante de rentas y el Estado amplia su radio de acción para satisfacer tales
demandas, contribuyendo aún más a la decadencia. Así, la inflación endémica en
la Argentina desde los cincuenta hasta los noventa habría sido producto de la
ilusión de que el “Estado podía ‘fabricar’ recursos desde un lugar exterior a la
sociedad … mediante el sencillo expediente de emitir dinero … la sociedad se
convirtió en demandante permanente de proteccionismo exacerbado e inflación:
más gasto público, más subsidios de todo tipo, más aumentos generales y
centralizados de salarios … la inflación alta y persistente se hizo así endógena,
interior” (J. Llach, 1997, p .50).
La enorme capacidad del Estado de controlar la asignación y distribución de
recursos entre los distintos grupos de la sociedad civil y el aparato productivo
habría dado lugar a una matriz “Estado–céntrica” en la cual los agentes privados
demandaban rentas y protección, a la vez que el Estado multiplicaba su capacidad
para capturar recursos (Berensztein y Spector, 2003). Así, las “actividades de
lobby pasaron a insumir cada vez más las energías de otro modo productivas de la
sociedad” (J. Llach, 1997, p. 50). Paralelamente, “el poder… se relocaliza
alrededor de sectores corporativos cuyos incentivos para actuar colectivamente
descansan en las rentas que genera la política de intervención del Estado y que se
desenvuelven paralelamente a las instituciones acordadas en el pacto
constitucional”. Esto perpetuó un ciclo de intervencionismo estatal en el cual, a
diferencia de las “rentas del crecimiento” generadas en el modelo agroexportador,
los actores luchan por las “rentas del estancamiento”, afectando naturalmente las
bases mismas del desarrollo económico (Guissarri, 1988).
Un elemento que unifica a la mayor parte de esta literatura es que el turning point
de la decadencia se sitúa en 1930.144 La crisis, la difusión de ideologías
nacionalistas–estatistas, la imitación de políticas que se estaban adoptando en
otros países, entre otros factores, son los elementos citados en la literatura para
explicar ese quiebre, que Guissarri (1988) llega a identificar como una
“desnaturalización del contrato constitucional de 1853”145 –en particular, por el
144. Algunos autores van más atrás y encuentran ya signos del cambio de régimen en los ’20. Por ejemplo, “we
argued that, during the 1920s and 1930s, Argentina experienced a critical change in both doctrine and political
dynamic… an inward oriented, protectionist model emerged which created the foundations of corporatists,
authoritarian schemes and policies. We understand the emergence of populism as a continuation of this
process, as the long-term expansion of the state apparatus bounded civil society’s autonomy” (Berensztein y
Spector, 2003, p. 363).
145 Recordemos que durante el gobierno peronista se produjo una reforma de la Constitución (año 1949) –
luego anulada en 1956- la cual, en su artículo 40, disponía que “El Estado, mediante una ley, podrá intervenir
en la economía y monopolizar determinada actividad, en salvaguardia de los intereses generales y dentro de
los límites fijados por los derechos fundamentales asegurados en esta Constitución. Salvo la importación y
exportación, que estarán a cargo del Estado, de acuerdo con las limitaciones y el régimen que se determine
por ley, toda actividad económica se organizará conforme a la libre iniciativa privada, siempre que no tenga
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
83
abandono de los límites que el régimen pre–1930 imponía a la acción del Estado–
(ver también Berensztein y Spector, 2003).146
Esta ruptura de límites habría llevado a un caso extremo del “Estado invadiendo
la sociedad” (J. Llach, 1997). En general, los autores “ortodoxos” reconocen que
en la mayor parte de los países del mundo, y en particular tras la crisis del
treinta, el Estado asumió en numerosos países –para bien o para mal– diversas
funciones, tanto regulatorias, como productivas, planificadoras y distributivas.
Sin embargo, el argumento es que en Argentina ese intervencionismo fue más
profundo que en otros casos. Así, “los males del estatismo inflacionario
arraigaron en la Argentina más hondo en la sociedad y deformaron mucho más
profundamente su núcleo productivo espontáneo” (J. Llach, 1997, p. 51) –ver
también Rodríguez (1988) –.
El hiperactivismo estatal habría terminado “ahogando” la iniciativa privada.
Como lo señala Berensztein (Diario La Nación, 16 de enero de 2005), “la
incapacidad del Estado se origina y reproduce también en la existencia de
mecanismos administrativos demasiado complejos y rígidos, usualmente
anacrónicos o de muy difícil implementación. Se trata de lo que Mancur Olson
denominaba ‘la esclerotización de la sociedad’: la acumulación de normativas que
restan progresivamente energía y libertad a los ciudadanos… La vitalidad y
energía creadora de los emprendedores se canaliza, otra vez, en los márgenes o
incluso más allá de la legalidad… La racionalidad económica los empuja a un
mundo sin derechos: no los tienen los trabajadores que emplean, los
consumidores que compran sus bienes y servicios ni los contribuyentes que se
perjudican por los impuestos que ellos no pagan. Estos mismos empresarios
enfrentan situaciones injustas, como el costo de financiamiento en el circuito
paraformal. Se trata de un círculo vicioso perfecto en el que, en el mediano y
largo plazos, todos perdemos”.
La dependencia del sector privado de las rentas obtenidas merced a la interacción
con el Estado habría, asimismo, contribuido al descrédito y la mala imagen del
empresariado local. Así, al percibir la sociedad que, para ganar dinero, se hacía
necesario algún privilegio estatal, progresivamente se asoció el éxito en los
negocios con la posesión de contactos con el sector público –y naturalmente con
la corrupción que se supone implícita en esos contactos–, deslegitimando la
función empresaria (Rodríguez, 1988).147
Peor aún, además de generar conductas rent–seekers y bloquear la iniciativa
privada, el Estado argentino incluso se habría convertido en “predador” de la
sociedad: “Cuando el Estado… busca su propio beneficio, los objetivos del
sistema político cambian y… su meta es encontrar la mejor manera de apropiarse
de los recursos que genera la sociedad… el sistema político se convierte en una
gran maquinaria para repartir la torta entre unos pocos” (F. Sturzenegger, 2003,
p. 251). En el mismo sentido, la extensión de las atribuciones estatales habría
por fin ostensible o encubierto dominar los mercados nacionales, eliminar la competencia o aumentar
usurariamente los beneficios”.
146 Según J. Llach (1997), en realidad, el Estado no habría sido un ente totalmente autónomo que decidió “por
las suyas” el cambio de régimen, sino que la mayoría de la sociedad avaló ese cambio.
147 “El público percibe la dependencia del empresario privado sobre el Estado como un privilegio que le es
negado al resto y de allí forma su imagen negativa sobre este tipo de actividades” (p. 5).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
84
redundado en “intervenciones masivas, regulatorias y expropiatorias” en los
mercados privados sucedidas a lo largo de nuestra historia desde los años
cuarenta hasta el presente (Guissarri, 1989).
En la perspectiva que estamos analizando, los períodos de reformas “liberales” –
1976–1981 y la década de los noventa– deberían haber contribuido a cambiar
radicalmente el estado de cosas descrito –reduciendo el espacio para el rent–
seeking, la corrupción y la ineficiencia y “liberando” las energías
emprendedoras–. Sin embargo, ante la evidencia de que esas reformas no
pudieron alcanzar dichos objetivos, algunos autores han argumentado que la
supervivencia de aquellos problemas se debe al carácter “incompleto” de ambas
reformas.
Así, en el caso de la experiencia de Martínez de Hoz, se ha afirmado que “the
economic interests of those who held effective political control were not favored
by liberalization policies. As a matter of fact, the economic interests of the
military were sheltered from the competitive forces faced by other parts of the
economy” (Nogués, 1986, abstract). De hecho, para el autor, las políticas
económicas llevadas adelante en ese período no pueden calificarse de liberales,
en tanto que, además de la subsistencia de controles y regulaciones –incluso
sobre salarios, tasas de interés y tipos de cambio–, el proceso de apertura no fue
homogéneo, ya que hubo importantes sectores que continuaron protegidos. El
ejemplo que pone Nogués es el del sector siderúrgico, cuyos productores fueron
beneficiados por la existencia de regulaciones que limitaban la competencia en el
mercado doméstico, a la vez que se aplicaban licencias de importación para la
mayor parte de los bienes producidos localmente. Nogués atribuye este privilegio
al interés de los militares en preservar el sector dada su directa ingerencia en el
mismo (el autor llega a hablar del “complejo militar–industrial” para referirse a
los intereses que estaban detrás de la protección a ciertos sectores en esta etapa).
En cuanto a los noventa, se ha argumentado que en la Argentina siguió habiendo
“ausencia de capitalismo”, debido a que las reformas no habrían sido lo
suficientemente profundas como para eliminar las conductas rentísticas heredadas
del pasado. Así, se señala, por ejemplo, la excesiva presión tributaria sobre el
sector privado, la subsistencia de barreras comerciales, la falta de
desregulaciones profundas en mercados como el de trabajo, las limitaciones a la
competencia en algunas actividades privatizadas, la debilidad de la justicia y la
persistencia de la corrupción como elementos que limitaron las libertades
económicas, perjudicaron la eficiencia y distorsionaron las conductas de los
empresarios (Eiras y Schaeffer, 2001; ver también FIEL, 2001).148
Cerrando de algún modo el círculo dentro de esta línea interpretativa de nuestra
historia, se ha afirmado que la dificultad para avanzar en varios frentes de
reforma hacia un capitalismo más competitivo durante los noventa se debió a la
resistencia de buena parte de la sociedad (Pernice y F. Sturzenegger, 2004). Esta
resistencia, a su vez, sería resultado de la percepción de que las reformas
inicialmente adoptadas estaban teniendo resultados indeseables, principalmente
148 En el mismo sentido, Espert (2002) afirma que en los noventa subsistió un capitalismo “corporativo y
prebendario”, entre otras razones, por la permanencia de niveles de protección arancelaria elevados (en la
opinión del autor) y por las privatizaciones realizadas con componentes monopólicos.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
85
en términos sociales. Sin embargo, para los autores, esa percepción
“seleccionaba” algunos datos de la realidad y omitía otros que mostraban la cara
positiva de aquellas reformas (por ejemplo, retorno del crecimiento y fin de la
inflación). Lo que argumentan Pernice y Sturzenegger es que los largos años de
estancamiento y la historia de masivas transferencias de ingresos asociadas a las
periódicas crisis que afectaron a la economía argentina generaron una cierta
“cultura” no proclive a sustentar principios capitalistas, en tanto que la población
tiende a creer que es el “macroambiente” social y económico y no el esfuerzo
individual lo que determina sus posibilidades de progreso. La “ausencia de
capitalismo” sería, entonces, resultado de creencias políticas y culturales aversas
a los principios de dicho sistema. Huelga decir que, si esto fuera cierto, la
actividad empresaria estaría condenada a la sospecha en nuestra sociedad hasta
tanto aquellas creencias cambien.
D) “Heterodoxos” y “ortodoxos”: diferentes y parecidos
Antes de exponer sintéticamente, como cierre de este capítulo, nuestro propio
enfoque del tema bajo estudio –enfoque que desarrollaremos en extenso a lo largo
del resto del trabajo–, nos gustaría remarcar no sólo los contrastes –bastante
obvios–, sino también las –tal vez menos evidentes– similitudes entre las
perspectivas “heterodoxas” y “ortodoxas” respecto de la conducta empresaria en
la Argentina –naturalmente, nos hacemos cargo de que dentro de ambos campos
hay autores cuyas visiones no se ajustan a la estilización que haremos en los
párrafos siguientes, pero entendemos que dicha estilización refleja en lo esencial
el “núcleo duro” de los enfoques que hemos venido comentando en este capítulo–.
Alguna de las diferencias es bastante obvia y previsible: mientras que los autores
“ortodoxos” tienden a cargar en el Estado las culpas por las estrategias
empresariales rentísticas –y de hecho argumentan que no sólo los empresarios
argentinos sino la sociedad en su conjunto es “rent–seeker”–, la heterodoxia
sugiere la causalidad inversa: es porque existe una burguesía rentística y
especulativa que el Estado adopta políticas que permiten a dicha burguesía
aprovechar “opciones blandas” –i.e. “no schumpeterianas”– de acumulación de
ganancias.
La segunda diferencia importante, derivada de la anterior, es que para la
ortodoxia, en general, el rent–seeking se hace predominante post 1930 –con el
avance del Estado sobre la economía–, mientras que para la heterodoxia el mismo
sería cuasi–constitutivo de la Nación, o incluso rastrearía sus orígenes en la
época de la Colonia. En ese sentido, no es de extrañar que los momentos de
reformas “liberalizantes” sean entendidos, en la óptica heterodoxa, como una
forma de recrear nuevas formas de rentas “no schumpeterianas” a favor de la elite
dominante, mientras que desde la ortodoxia se atribuye su fracaso final a factores
políticos o sociales.
En tercer lugar, hay una diferencia tal vez algo sutil, pero muy relevante a la
hora de entender los argumentos de ambos enfoques. Para los autores
“heterodoxos”, habría burguesías con inclinaciones diferentes en distintos países.
En cambio, para la “ortodoxia” –al menos para parte de ella–, los empresarios, si
los dejan, se convierten en rent–seekers aquí y en cualquier otra sociedad.
Mientras que en el primer caso la burguesía rentista pone –vía el Estado– reglas
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
86
de juego que favorecen el despliegue de sus habilidades, en el segundo el Estado
abre la puerta al rent–seeking en función de intereses (i..e., funcionarios y/o
políticos “maximizadores” de su utilidad personal), ideologías, “fallas de
gobierno” en la adopción de políticas públicas (i.e. información asimétrica, etc.)
o simple incompetencia.
Finalmente, está claro que, en general, la ortodoxia asocia capitalismo con la
mínima presencia del Estado en la economía y el libre juego de las fuerzas de
mercado, mientras que la heterodoxia,149 además de estar mucho más preocupada
por promover alguna variante de capitalismo que genere no sólo progreso
material sino también poder político para la clase trabajadora, no reniega de la
intervención estatal, sino que atribuye las malas formas que adoptó en nuestro
país al poder dominante de una burguesía “parasitaria”.
Nos interesa sin embargo, como decíamos antes, destacar aquello que, a nuestro
juicio, une a ambos enfoques. En primer lugar, su poca atención a las estrategias
y conductas microeconómicas concretas de las firmas argentinas –nuevamente,
necesitamos decir que hay excepciones honrosas, en particular dentro del campo
heterodoxo (por ejemplo, Jorge Schvarzer), pero no alteran, creemos, este juicio
general–. En ambos casos se parte de modelos conceptuales que, si bien
claramente distintos, suponen que los comportamientos de las empresas se
derivan más o menos automáticamente de ciertas condiciones estructurales o de
determinadas vocaciones o actitudes de los agentes, por lo cual es inusual
encontrar estudios microeconómicos que traten de examinar en qué medida las
generalizaciones que se proponen se ajustan a la evidencia empírica. En
particular, dado que ambos enfoques asumen que el rent–seeking fue
predominante como forma de conducta empresaria en nuestro país –aunque
difieren en la fecha de nacimiento que le asignan–, les resulta usualmente
superfluo analizar los procesos de toma de decisiones, aprendizaje y cambio
microeconómicos observados en los distintos momentos de nuestra historia.
En segundo lugar, se coincide en que, una vez que se convierten en
predominantes, erradicar las conductas rent–seeking es muy difícil, por el poder
relativo que adquieren sus beneficiarios o por su extensión a nivel de todo el
cuerpo social. Es por ello que las “soluciones”, implícitas o explícitas, que se
proponen en orden a reducir o eliminar el espacio para las conductas rentistas
generalmente pasan por reformas de vasto alcance, económicas –y también
“culturales”– en el caso de la ortodoxia y económicas pero fundamentalmente
políticas –i.e., una mayor autonomía del Estado respecto de la elite dominante o
bien incluso una drástica restructuración, achicamiento o desaparición de dicha
elite– en el caso de la heterodoxia.
En tercer lugar, ambos enfoques parten, más o menos explícitamente según el
caso, de una preferencia por los mercados “competitivos”. Esto, que sería
previsible en el caso de economistas formados en el mainstream neoclásico,
parecería, quizás, curioso en los autores que pertenecen a tradiciones
149 Es notorio que en algunas versiones del enfoque heterodoxo, el capitalismo no resulta la opción preferible
de organización social y, en todo caso, se lo entiende como transición hacia alguna forma alternativa
generalmente asociada a alguna variante de socialismo. Esa transición, sin embargo, no sería posible con una
burguesía de las características que exhibe la clase dominante argentina, siendo este justamente el origen de
las preocupaciones sobre el tema en varios de los autores que hemos comentado.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
87
intelectuales de izquierda o a enfoques heterodoxos en teoría económica. Sin
embargo, como tendremos ocasión de comprobar más adelante, es notorio que en
ellos hay constantemente una crítica tanto a los procesos de concentración como
a la formación de grandes corporaciones, crítica que naturalmente podría estar
justificada cuando esos procesos conducen a resultados negativos en términos
sociales o económicos. El problema, desde nuestro punto de vista, es que en el
caso de la literatura heterodoxa que hemos venido comentando, muchas veces
parece darse por sentado que la concentración o la expansión de la gran empresa
tienen esos resultados negativos per se, cosa que, como hemos tratado de
demostrar en el capítulo previo, no siempre ocurre.
De hecho, esta última afinidad entre ambos enfoques es consecuencia o viene
acompañada de otra coincidencia: en los dos casos, no sólo hay preferencia por
mercados competitivos sino, en general, ausencia de comparaciones con otros
casos nacionales concretos. Esto lleva a la “ortodoxia” a ignorar que el apoyo del
Estado al sector privado ha sido habitual en casi todas las experiencias exitosas
de industrialización (desde los Estados Unidos hasta Irlanda, pasando por Japón,
Alemania, Corea, Finlandia, etc.), y a la “heterodoxia” a suponer, tácitamente,
por ejemplo, que la concentración, la diversificación y la formación de
conglomerados son peculiaridades argentinas.
E) Las hipótesis a explorar en este trabajo
Para cerrar este capítulo, tal como anticipamos más arriba, vamos a exponer de
manera sintética las hipótesis que intentaremos sostener a lo largo de este trabajo
en torno al tema de los empresarios argentinos, sus conductas, desempeños e
influencia sobre el proceso de desarrollo del país desde el modelo agroexportador
hasta nuestros días.
En primer lugar, recogiendo la cita de Eric Hobsbawm con la que encabezamos el
capítulo I, los capitalistas argentinos, como sus colegas de otras partes del
mundo, tienen un único sesgo: ganar dinero. Vamos a abandonar toda idea de que
se manejan con alguna racionalidad peculiar o que están inclinados a desarrollar
determinados tipos de actividades en desmedro de otras. Tampoco son más
propensos a la corrupción, el rent–seeking o el abuso de posiciones dominantes
de mercado que otras burguesías en cualquier otro lugar. Sus conductas y
estrategias han estado determinadas por las señales del entorno macroeconómico
e institucional, que, a lo largo del tiempo, ha generado cambiantes oportunidades
de ganancia. Si aquellas han diferido, muchas veces, del ideal “schumpeteriano”,
las razones debemos buscarlas más en el entorno (el “mecanismo selectivo”) que
en psicologías o inclinaciones presuntas de los agentes.
Reforzando estas ideas, diremos que resulta ilógico suponer una continuidad de
conductas “innatas” en la elite empresaria argentina cuando dicha elite ha sufrido
cambios radicales a lo largo de la historia del país en cuanto a su composición.
¿Qué une a los grandes estancieros del modelo agroexportador (Anchorena,
Unzué, Senillosa, Duhau, etc.), con los primeros grandes industriales
(Tornquinst, Bemberg, Di Tella, etc.), los “capitanes de la industria” de los
ochenta (Macri, Bulgheroni, Soldati, etc.) o los líderes empresarios de nuestros
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
88
días (Pagani, Rocca, Elsztain, Mindlin, etc.)?.150 Si llegáramos a ver
comportamientos similares en unos y otros, nos parece inevitable concluir que
ello es producto de aprendizajes realizados en contextos que inducen las mismas
conductas, más que de inclinaciones idénticas en personajes con orígenes tan
disímiles.
En segundo lugar, los empresarios no son amebas que se mueven en un
ecosistema del cual desconocen todo y al que no pueden modificar por su propia
voluntad. Por el contrario, sus acciones tienen una influencia decisiva tanto sobre
la evolución de la macroeconomía como sobre el marco institucional. Más aún,
esa influencia es generalmente más fuerte cuanto mayor es el tamaño de las
firmas. Sin embargo, no son las empresas los únicos agentes con capacidad de
influir sobre su entorno: sindicatos, partidos políticos, militares, entre otros,
también tienen, en mayor o menor medida, esas capacidades. Las “reglas de
juego”, entonces, resultan de una compleja interacción de fuerzas entre agentes
con diferentes objetivos, estrategias y poder relativo, interacción que, a su vez,
se procesa en determinados contextos macroeconómicos, socio–políticos e
internacionales. En otras palabras, si no podemos comprender las conductas
micro sin referirnos a la macro y las instituciones, a su vez aquellas “vuelven”
sobre el entorno, pudiendo dar lugar a procesos virtuosos –cuando en la micro
predomina la búsqueda de aumentos de productividad y la competencia vía
innovación, alimentando el crecimiento a nivel de la sociedad como un todo– o a
círculos viciosos de estancamiento o declinación –cuando lo dominante son las
estrategias rent–seekers y la búsqueda de ganancias de corto plazo en actividades
especulativas–.
En el caso argentino, si bien en toda época han convivido ambos tipos de
conductas micro, lamentablemente han ido ganando peso, con el correr del tiempo
(aunque no de una manera lineal, sino con “altos y bajos”), las del segundo tipo.
Ello no nos debería sorprender considerando la historia de volatilidad
macroeconómica, instituciones débiles, reglas de juego cambiantes, inestabilidad
política y periódicas transferencias masivas de ingresos materializadas a través
de violaciones a la estructura de contratos y los derechos de propiedad. Los
empresarios, como parte de esta sociedad, han tenido su cuota de responsabilidad
–seguramente alta– en la construcción de un sistema en el cual los “mecanismos
selectivos” crecientemente premiaron conductas “rent–seekers” o estrategias
“corto–placistas”, más que la competencia vía innovación o productividad. Sin
embargo, dicho sistema fue resultante de un proceso histórico mucho más
complejo y en el cual han influido las ideologías, intereses y poder relativo de
diversos actores sociales, los avatares del contexto internacional y su impacto en
nuestro medio y la evolución de la “macro” local.
En tercer lugar, los agentes, una vez que aprenden a desarrollar determinadas
conductas y actividades que son “premiadas” en el ambiente selectivo en el cual
se mueven, refuerzan su “especialización” en dichas actividades, buscando
mejorar las capacidades que son requeridas para desempeñarlas exitosamente. A
la vez, se consolidan determinados intereses en torno a las reglas de juego
150 De acuerdo con Hora (2001a), hoy el mayor propietario de la Pampa Húmeda es George Soros, quien por
cierto, salvo mejor opinión, no creemos que pueda ser considerado como formando parte del mismo “club”
que nuestras tradicionales familias de la Sociedad Rural.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
89
vigentes, en tanto que los agentes que mejor “juegan” en base a esas reglas no
sólo son los principales interesados en mantenerlas, sino que adquieren cada vez
mayor poder económico y/o político vis a vis el resto. Así, tanto las conductas de
los agentes como el marco institucional son muy difíciles de cambiar, aún cuando
la resultante de su interacción sea un proceso de estancamiento o bajo
crecimiento.
Ello explica por qué, aún en épocas donde desde el Estado supuestamente se
indujeron reformas tendientes a fomentar la competencia “schumpeteriana”, haya
resultado muy difícil alterar las conductas previas de los agentes. Mucho más
cuando esos intentos –por ejemplo, en los noventa– no vinieron acompañados de
iniciativas tendientes a ayudar a las firmas locales (especialmente a las PyMEs) a
adaptarse al cambio desde un escenario macro que favorecía las conductas
cortoplacistas y especulativas a otro en el cual era necesario competir vía
productividad, costos y calidad para sobrevivir en una economía más abierta y
desregulada (por lo cual no sorprende que los agentes afectados por las reformas
buscaran preservar de una u otra forma sus rentas a través de mecanismos
compensatorios). La persistencia de oportunidades para obtener rentas no
innovativas –por ejemplo, privatizaciones con marcos regulatorios débiles,
carencia de una efectiva legislación de defensa de la competencia,151 etc.–
tampoco contribuyó al cambio de las conductas empresarias, naturalmente.
En cuarto lugar, mostraremos que elementos que son tomados en la literatura
recibida como signos de actitudes especulativas –por ejemplo, las estrategias de
diversificación y/o integración vertical– no sólo no han sido una peculiaridad
argentina –como ya mostramos en el capítulo previo–, sino que fueron
generalmente respuestas empresarias racionales frente a determinados contextos
macroeconómicos e institucionales (caracterizados por la presencia de riesgo e
incertidumbre, fuertes costos de transacción, fallas de mercado, etc.). Lo mismo
vale para la persistencia de la empresa familiar como forma principal de
corporate governance. Esto no presupone que los impactos “macro” de dichas
estrategias hayan sido necesariamente positivos –desde nuestro punto de vista,
para pronunciarse sobre este tema, en realidad, hace falta más investigación
empírica–, sino que tampoco es posible suponer, sin más, que la diversificación o
la integración vertical son, per se, factores negativos para el desarrollo de un
país.
En quinto lugar, argumentaremos que todo tratamiento de la conducta empresarial
que parta de categorías polares tales como “capital concentrado” versus PyMEs, o
empresas extranjeras versus empresas locales, capta sólo una parte de la
heterogeneidad de dicha conducta observada a lo largo de la historia de nuestro
país. Aún bajo similares entornos macroeconómicos e institucionales, vamos a
encontrar comportamientos diferentes tanto dentro de los terratenientes del
modelo agroexportador, como entre las grandes empresas industriales de la ISI o
los grupos económicos diversificados que se hacen dominantes desde los setenta.
Cualquier intento, entonces, de identificación de conductas “rent–seekers” (o
“schumpeterianas”) con determinadas categorías empresarias agregadas
151 Este es un problema de larga tradición en la Argentina, que sólo comenzó a ser resuelto desde fines de la
pasada década con la sanción de una ley actualizada en la materia (cuya implementación, hasta el momento,
ha sido despareja).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
90
distorsiona una realidad mucho más compleja, en la cual, además, veremos como
aún una misma empresa o empresario puede ser, simultánea y/o sucesivamente,
“schumpeteriano” y “rent–seeker”.152 Si no tomamos en cuenta esta cambiante
heterogeneidad microeconómica, nos resultará difícil comprender la propia
evolución de la economía argentina a lo largo de sus distintas etapas.
En sexto lugar, el record del Estado argentino en materia de diseño y ejecución
de políticas pro–desarrollo económico ha sido muy malo. La falta de continuidad
en los lineamientos básicos de dichas políticas, sumada a un aparato burocrático
en el cual la meritocracia y la estabilidad han estado notoriamente ausentes, ha
contribuido fuertemente a ese resultado. Asimismo, las decisiones de política
muchas veces han estado “contaminadas” por objetivos particulares de distintos
sectores (no sólo empresarios, sino también políticos, sindicales, militares, etc.).
Sin embargo, así como nos cuidaremos de suponer que existe una burguesía
innatamente especulativa, también evitaremos el argumento que pone en cabeza
del Estado la responsabilidad absoluta por la difusión de las conductas rent–
seekers en nuestro país, ya que, como señalamos más arriba, los males del
entorno macroeconómico e institucional antes señalados fueron resultantes de
procesos históricos complejos y no de la voluntad exclusiva de determinados
actores.
Al mismo tiempo, en contra del argumento “ortodoxo” que supone que la
intervención del Estado en la vida económica resulta, en general, en ineficiencia
más rent–seeking, destacaremos que lo que importa son las formas concretas que
asume dicha intervención, así como la manera y los contextos en los cuales el
Estado interactúa con el sector privado a la hora de implementar las políticas
respectivas. No buscaremos, entonces, señalar meramente que las empresas
buscaron apoyo del Estado (e.g. rentas) en la Argentina –y lo consiguieron– (cosa
que, como dijimos antes, ocurrió en todo proceso exitoso de industrialización
tardía), sino entender por qué esa relación dio lugar a resultados mucho menos
felices que en otros casos en donde ella fue tanto o más profunda que en nuestro
país. El argumento antes expuesto de Kang (2002) respecto de que la interacción
entre un Estado fragmentado y un sector empresario poderoso da lugar al rent–
seeking, mientras que si frente al sector privado se encuentra un Estado coherente
se pueden alcanzar objetivos “desarrollistas”, será seguramente de utilidad en
esta búsqueda.
Finalmente, trataremos de mostrar que los límites a las conductas empresarias
“schumpeterianas” reconocen orígenes, además de en los problemas ya
mencionados en el ámbito macroeconómico e institucional y las fallas en el
diseño e implementación de las políticas públicas, en la presencia de continuas y
nunca resueltas dificultades en tres ámbitos clave para cualquier proceso de
desarrollo económico: finanzas, educación y ciencia y tecnología.
Tal vez a riesgo de repetir argumentos que ya fueron expresados, con mayor o
menor énfasis, previamente, pero con el fin de dejar claras nuestras diferencias
de interpretación con los enfoques antes llamados “ortodoxo” y “heterodoxo”,
152 Dicho esto, es factible que una vez que una empresa haya desarrollado, a lo largo de su proceso evolutivo,
capacidades para competir por vías “schumpeterianas” –por ejemplo, que tenga un importante laboratorio
propio de I&D- ya no vuelva a convertirse en un agente puramente rent-seeker.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
91
queremos cerrar este capítulo con tres comentarios destinados, esencialmente, a
esclarecer el empleo que a lo largo de este trabajo vamos a hacer de los
conceptos de instituciones y reglas de juego.
• En primer lugar, más allá de que sea difícil “operacionalizar” el concepto
de instituciones (y lo mismo vale para “reglas de juego” o “ambiente
selectivo”), y de la diferente manera en que se entiende tal concepto en la
literatura recibida (ver Aron, 2000 y Shirley, 2005, para sendos surveys
del tema), no se trata de un simple deus ex machina que nos permite
explicar fenómenos complejos a partir de una “palabra mágica”. A lo largo
de este trabajo vamos a ver cómo los conceptos mencionados adquieren un
significado muy claro y dimensiones bien concretas cuando se analiza la
evolución del proceso de desarrollo económico en un país determinado –en
nuestro caso, la Argentina–. En otras palabras, la dificultad para
operacionalizar de un modo preciso y universal la noción de
“instituciones” puede ser seria si uno quiere correr regresiones
econométricas para explicar por qué un país crece rápido o despacio o es
rico o pobre –dados los problemas para hallar variables que representen
apropiadamente el concepto de instituciones y que puedan ser medibles–.153
Sin embargo, los problemas son probablemente menores cuando se está
analizando un caso histórico concreto, ya que allí hay mayor capacidad
para determinar, en cada momento del tiempo, cuáles elementos del marco
institucional son más relevantes para entender las conductas de los agentes
económicos (y cómo esas conductas pueden repercutir, a su vez, sobre el
marco institucional, y a fortiori, sobre el propio proceso de desarrollo
económico).
• Desde el punto de vista “heterodoxo”, se nos podría señalar que las
instituciones y las reglas de juego pueden ser importantes, pero que en
realidad ellas –al menos en un país como la Argentina– son esencialmente
el producto de determinadas conductas y estrategias de la burguesía, que
ha intentado históricamente amoldarlas a sus intereses naturalmente
“rentísticos”. En contraste, nosotros no pensamos, tal como esperamos que
haya quedado claro de lo expuesto hasta aquí, que la clase capitalista
argentina se maneje con una racionalidad diferente a la de sus similares en
otras naciones. Ciertamente es muy difícil tener una explicación precisa –y
mucho menos una teoría general– de cómo nacen las instituciones o se
forman las reglas de juego en un país determinado, pero el análisis
histórico nos puede ayudar a comprender mejor esos orígenes –y
esperamos que el presente trabajo también contribuya a arrojar alguna luz
en esa dirección–. En todo caso, en nuestra perspectiva está claro, como
mencionamos unos párrafos más arriba, que la generación de un
determinado sistema institucional o de reglas de juego es producto de un
conjunto de factores que interactúan de múltiples maneras en procesos
históricos complejos, más que de la exclusiva voluntad de un determinado
actor social, por poderoso que sea.
153 Además de otros problemas, incluyendo el crucial de hallar variables institucionales “exógenas” -esto es,
que no sean en sí mismas dependientes del nivel de ingreso per cápita o de la tasa de crecimiento de un país-
(Aron, 2000 y Acemoglu et al, 2001).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
92
• Tal vez el lector se sorprenda de que mientras este trabajo hace un fuerte
énfasis en la importancia de las instituciones en el proceso de desarrollo
económico, plantea una diferenciación con lo que aquí llamamos enfoque
“ortodoxo”, dentro del cual ciertamente desde hace tiempo se ha
incorporado la misma idea. Sin embargo, más allá de eventuales
diferencias teóricas en cuanto a la forma en que se emplea el concepto de
instituciones en cada caso –las cuales no vamos a explorar aquí–, está
bastante claro que para la “ortodoxia”, en general, hay un único “paquete”
de “buenas” instituciones, que en realidad se suele asimilar a aquel que
prevalece, hoy, en el capitalismo anglosajón (ver Rodrik, 2001) –y que
muchas veces se reduce a garantía de los derechos de propiedad154 más
mercados “libres”–. Ciertamente, aquí estamos lejos de esa perspectiva (y
no porque nos opongamos a la vigencia de los derechos de propiedad ni
favorezcamos necesariamente los mercados “controlados”). Entendemos
que el análisis histórico muestra que diferentes países han avanzado
exitosamente en sus respectivos senderos de desarrollo económico en base
a contextos institucionales muy distintos –y cambiantes en el tiempo
muchas veces–. A la vez, especialmente en países en desarrollo, para que
existan de manera generalizada conductas “schumpeterianas”, puede ser
necesario ir más allá de las actuales instituciones del capitalismo
anglosajón –y mucho más si estas últimas se reducen a la antes
mencionada dupla “derechos de propiedad más mercados libres”–. Esto
abre un espacio amplio para discutir qué tipo de instituciones son
apropiadas desde el punto de vista de los objetivos de desarrollo
económico en cada caso específico, en lugar de adoptar una receta válida
urbi et orbi y, en particular, permite “desenganchar” a la pareja unida por
el mecanismo causal “intervención del Estado”–“rent–seeking
empresario”155 propuesto por el enfoque “ortodoxo”. En nuestra
perspectiva, esa cadena causal es un resultado posible, pero no el único, de
la adopción de políticas públicas “pro–desarrollo” (o “activas”,
“industriales”, etc., según como las queramos llamar). Lo que queremos
investigar, entonces, es por qué el caso argentino parece calzar tan bien en
la interpretación ortodoxa, a diferencia de otras experiencias en las que el
resultado de la intervención del Estado fue mucho más satisfactorio
juzgado ex post facto.
154 Como bien argumenta Acemoglu (2005b), el énfasis en la necesidad de respetar los derechos de
propiedad puede generar conclusiones ambiguas en tanto no se define bien “whose property rights should be
protected”? (p. 34). En el extremo, por ejemplo, en una sociedad esclavista el surgimiento de instituciones
capitalistas –más eficientes desde el punto de vista del crecimiento- probablemente suponga la necesidad de
violar los derechos de propiedad de los propietarios de esclavos (ver también Galiani y Heymann, 2005).
155 O a su alternativa, “intervención del Estado”-“depredación del sector privado”.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
93
III. EL MODELO AGROEXPORTADOR
“En los últimos años de la década del setenta y en la década del ochenta la
especulación invade toda la sociedad hasta traspasar los límites mismos de la
racionalidad” (J. F. Sábato, 1979, p. 22)156
“Los grandes ricachones eran siempre terratenientes, que ni siquiera hacían
cultivar sus tierras y que … han podido pasarse la vida panza al sol, fumando su
pipa, sin preocuparse de la lluvia ni del buen tiempo, pues el correr de los años
ya se encargaría de valorizar (sus tierras)” (Oddone, 1930, p. 7)
“The large, progressive landowners were even depicted as embodiments of highly
prized social values –hard work, determination, innovation– … This ethos of
achievement, typical of a new frontier society, may have helped newly enriched
men to force their way into the established upper classes” (Hora, 2001a, p.224)
A) El marco institucional y macroeconómico
Durante la etapa correspondiente al llamado “modelo agroexportador” –que iría
desde aproximadamente 1870 hasta 1930– la Argentina fue uno de los países que
más creció en el mundo,157 llegando a alcanzar niveles de PBI per cápita
similares a los de las naciones más avanzadas (cuadro 1).158
Sin embargo, se ha argumentado a menudo, dentro de la corriente que hemos
venido identificando como “heterodoxa”, que durante aquella etapa hubo
crecimiento económico “sin desarrollo”, aludiendo, entre otros factores, a la falta
o debilidad de las transformaciones cualitativas en la estructura productiva local,
las inequidades sociales y regionales y la concentración del poder económico y
político en una elite dominante “oligárquica” (dentro de una muy extensa
literatura, ver por ejemplo, Nochteff, 1994a; Ortiz, 1955; Schvarzer, 1996).
Así, el auge económico habría sido una posibilidad abierta gracias a factores
externos (las transformaciones tecnológicas que abarataron los costos de
transporte e introdujeron nuevos métodos de conservación de la carne, el aumento
de la demanda mundial de alimentos, las tendencias a la mejora en los precios
relativos de los bienes agropecuarios, la existencia de un fluido mercado
internacional de capitales –ver, Vitelli, 1999–), combinados con la excepcional
156 Se refiere al siglo XIX.
157 Las estimaciones más recientes (Cortés Conde, 1997) indican que entre 1875 y 1912 el PBI per cápita
creció a una tasa de 3,9% anual, cifra elevadísima si se considera el alto ritmo de crecimiento de la población
durante aquel período (cerca de 3,5% anual acumulativo). En contraste, entre 1912 y 1927 el PBI per cápita
cayó levemente, a un ritmo de -0,3% por año, tendencia que se explica por la fuerte caída producida durante
la guerra, que no alcanza a ser compensada por la recuperación posterior (entre 1917 y 1927 el PBI per cápita
aumenta al 3,4% anual). En el balance, se observa un notable crecimiento del PBI per cápita a lo largo de
toda la etapa, que pasa de U$S 334 en 1875 a U$S 1542 en 1929 (calculado a precios de 1970).
158 Las estimaciones de Maddison (1995) nos permiten verificar que, sobre una muestra de 56 países -los más
importantes de las distintas regiones del mundo- para los cuales se cuenta con datos del PBI per cápita desde
1870 a la fecha, la Argentina se encontraba en el puesto 17 en 1870, mientras que había trepado hasta el
puesto 11 en 1929. El cuadro 1 evidencia con mayor claridad la magnitud del avance argentino. Además de
mostrar que para 1929 había sobrepasado a varios países importantes que en 1870 la aventajaban en
términos de su PBI per cápita (Austria, Italia, Suecia, España, Alemania), se observa que entre dichos años la
Argentina mejoró su posición relativa vis a vis los 20 países allí presentados (sin excepción).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
94
fertilidad de la pampa húmeda. De este modo, se habría dado paso a un proceso
de crecimiento poco exigente en materia de esfuerzos técnicos y productivos, y
en el cual se habrían mantenido, en esencia, las estructuras de poder heredadas
del pasado colonial.
Está claro que no es el objetivo de este trabajo discutir acerca del modelo
agroexportador in totum. Sin embargo, dado que para nuestros fines resulta clave
tener un diagnóstico apropiado respecto del escenario macroeconómico e
institucional en el que se desenvuelven las firmas, es necesario detenerse un
momento a cuestionar el tipo de interpretación arriba expuesto (véase el cuadro
2, donde se resume lo que consideramos esencial para caracterizar la etapa
agroexportadora en lo que hace al contexto internacional, los principales aspectos
institucionales y de política pública domésticos, la evolución de las variables
económicas fundamentales, la dinámica de la estructura productiva y la forma de
inserción del país en el sistema económico mundial).
En primer lugar, las interpretaciones mencionadas omiten u otorgan poca
importancia al surgimiento de un conjunto de innovaciones institucionales clave
que permitieron no sólo que se organizara el modelo agroexportador como tal,
sino que se constituyera la Argentina como una nación capitalista moderna.159 En
este sentido, hay que recordar que hacia 1860 no estaban dadas las condiciones
internas necesarias para que la Argentina se convirtiera en un exportador de
productos agropecuarios a escala mundial, considerando los problemas existentes
en materia de disponibilidad de mano de obra e infraestructura, así como la
inestabilidad política e institucional y la carencia de un ordenamiento jurídico
estable en materia civil y comercial –lo cual llevaba a tener una débil estructura
de derechos de propiedad– (ver Oszlak, 1997).
Cuadro 1
Relación entre el PBI per cápita de un conjunto de
países y el de la Argentina (PBI per cápita de la
Argentina = 1). 1870–1929
1870 1929
EE.UU. 1,9 1 ,6
Suiza 1,7 1 ,4
Holanda 2,0 1 ,3
Gran Bretaña 2 ,5 1 ,2
Australia 2,9 1 ,2
Nueva Zel anda 2 ,4 1 ,2
Bélgica 2,0 1 ,1
Dinamarca 1,5 1 ,1
Francia 1,4 1 ,1
Canad á 1 ,2 1 ,1
Alemania 1,5 1 ,0
Austria 1,4 0 ,9
Suecia 1,3 0 ,9
I talia 1,1 0 ,7
Noruega 1,0 0 ,7
I r landa 1,4 0 ,7
España 1,0 0 ,7
Japón 0,6 0 ,4
Bra s il 0,6 0 ,3
México 0,5 0 ,3
Fuente: Elaboración propi a en base a Maddison (1995).
159 “El proceso del cual nace la Argentina actual no es tan solo el fruto de ciegas fuerzas económicas o
sociales; es por el contrario, el resultado de un proyecto de transformación total del país, que fue la meta
declarada de nuestros gobernantes entre 1852 y 1916” (Halperin Donghi, 1971, p. 11).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
95
Cuadro 2
La fase agroexportadora: características generales del período
Contexto internacional
Acelerado crecimiento de la economía mundi a l , así como de los flujos de comercio
internacional, inversiones (de car tera y directas) y migratorios (primera “globalización”) .
Pérdida de la hegemonía mundial por parte de Gran Bretaña a manos de EE.UU.
1830–1890: paradigma tecnológico basado en la máquina de vapor. Expansión de los
sistemas de transporte (ferrocar r i l , naval) y comunicación y desarrollo de los sistemas de
frío, que facilitan la conservación y el transporte de mercancías perecederas a larga
distancia.
1890–1930: paradigma tecnológico basado en la electricidad y la ingeniería pesada. El
motor eléct rico reemplaza a la máquina de vapor. Insumo clave: acero. Este paradigma es
capi tal, escala y recurso natural–intensivo. Ramas l íderes: maquinaria y productos
eléctricos, siderurgia, química pesada.
Nace el laboratorio de I&D en la f irma. El Estado comienza a intervenir activamente en el
plano tecnológico, estableciendo laboratorios, estándares, entidades de asistencia técnica,
etc.
Introducción y difusión del tay lorismo y fordismo. Desarrollo de la producción en masa.
Surgimiento de la gran corporación por acciones. Nuevas formas de gestión empresaria
( f irma mult idivi sional ). El dueño–manager es reemplazado por una tecnoest ructura
profesionalizada.
Cambios en sistema educativo: mayor peso de las carreras técnicas e ingenieri l e s .
Desarrollo de los sistemas de educación técnica y “vocacional ” .
El principal agente de difusión de tecnología gradualmente deja de ser el inmigrante
mecánico o empresario. Al surgir la gran empresa, cambiar los métodos tecno–productivos
dominantes y desarrollarse una serie de indust rias que exigían conocimientos cient í fico–
tecnológicos, el principal agente de difusión pasa a ser la gran corporación, crecientemente
t ransnacionalizada.
Aspectos institucionales y polí ticas
públicas
Reunificación del país y organización nacional. Casi 70 años de sucesión de gobiernos
constitucionales ent re 1862 y 1930.
Formación de una burocracia estatal y de un sistema y un cuerpo judicial estables y
organizados.
Ampliación de la frontera agropecuaria y aseguramiento de los derechos de propiedad
sobre l a t i e rra.
Política inmigratoria que facil i ta la incorporación de la mano de obra necesaria para
t rabajar en el agro y en actividades relacionadas.
Dictado de leyes y reglamentos que int roducen regularidad y previ sibil idad en las
relaciones de producción e intercambio .
Seguridad jurídica complementada en algunos casos con garantías de rentabil idad para los
inversores ext ranjeros.
Unificación del mercado interno y del s i s tema monetario y f iscal. Gradual constitución de
un sistema financiero moderno.
Aunque no existe una política deliberada de indust rialización, en la mayor parte de este
período se observa un relativamente alto nivel de protección arancelaria para varios
sectores industria les. Dicha protección muchas veces se basa en favoritismos y
discrecionalidad, está usualmente atada a consideraciones fiscales y carece de cr iterios
claros de selectividad.
Evolución macroeconómica
El PBI per capita crece al 3,9% anual ent re 1875 y 1912 y al 3,4% anual ent re 1917 y
1927. Así , el PBI per capita casi se quintuplica ent re 1875 y 1929 (Cortés Conde, 1997).
Si bien se registran algunas crisis severas (1890, por ejemplo), en general la macro–
economía del período es re lativamente estable.
Las tasas de inversión se ubican ent re 25 y 35% del PBI en los años previos a la Primera
Guerra Mundial y entre 20 y 25% en los años veint e . En contraste, la t asa de ahorro interno
no llega al 10% del PBI. La brecha es cubierta por el fuerte ingreso de capitales externos
durant e casi todo el período (Veganzones, 1997).
Los salar ios reales (al menos en la región pampeana) son similares o incluso superiores a
los de varias regiones europeas avanzadas –Francia, Gran Bretaña, etc.– (Díaz Alejandro,
1975).
La dist ribución funcional del ingreso es más equitat iva que en Gran Bretaña o EE.UU.
(Gerchunoff y L. Llach, 2003).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
96
Estructura productiva
Si bien sobre una base siempre predominantemente agropecuari a , l a economía argentina se
diversi fica en este período. A comienzos del siglo XX, el sector agropecuario representa
alrededor del 38% del PBI y la indust ria manufacturera alrededor del 10%. En tanto, hacia
f ines del período, el peso del agro cae hasta un 31%, mient ras que las manufacturas
alcanzan algo más del 13% del PBI. Los otros sectores que incrementan su part icipación en
esta primera parte del siglo son comercio (16% del PBI) y t r ansporte (8%).
A la vez que desaparecen las antiguas manufacturas artesanales (paños, etc.) del interior
del paí s, algunas regiones aprovechan la existencia de una demanda en expansión para
especializarse en línea con sus ventajas comparativas naturales y abastecer al mercado
nacional –caña de azúcar en Jujuy y Tucumán, vinos en Cuyo, f rutas en Alto Valle de Río
Negro, algodón en Chaco y Formosa, yerba mate en Misiones, e t c. –.
Sin embargo, se configura un fuerte desequi l i brio ent re las distintas regiones del país en
términos de su dinámica de desarrollo, con el Litoral como región líder y el resto del país
participando esencialmente sólo de manera derivada de la dinámica de aquella región.
Fuerte desarrollo de la infraestructura de t ransporte, comunicaciones y servicios públicos.
Patrón de vinculación con el
exterior
Las exportaciones, que representan ent r e el 15 y algo más del 20% del PBI en este período ,
consi sten casi exclusivamente de bienes primarios, rasgo compartido por varias de las
economías más dinámicas del período (Austra lia , Canadá, etc. ).
La participación de las exportaciones argentinas en el total mundial pasa de 0,4% en 1870
a cerca de 1% en 1929 (Maddison, 1995).
La estructura de impor taciones cambia Pari passu el avance del proceso de
industr ialización. Se observa un descenso relat ivo de la participación de los bienes de
consumo en favor de los bienes de capi tal y los intermedios y materias primas. Hacia el
f inal del período los bienes de capital representan cerca del 30% de las importaciones
totales, con preponderancia de las maquinarias des tinadas al sector i ndust rial.
La inversión ext ranjera directa (IED) adquiere un fuerte peso en la economía argentina,
fenómeno que también se observa en otras naciones de “asentamiento reciente” (Aust ralia,
Canadá, Sudáfrica). El grueso de dicha inversión se concent ra en los fer rocarr ile s, pero
también es importante la dirigida hacia sectores procesadores de recursos naturales
( f rigorí ficos), así como hacia algunas ramas manufactureras para el mercado interno.
Hacia 1880 el panorama era completamente diferente al recién descripto. Por un
lado, se amplió la frontera agropecuaria a través de la conclusión de la llamada
“conquista del desierto” y de las políticas de colonización. Paralelamente, la
política inmigratoria facilitó la incorporación de la mano de obra necesaria para
trabajar en el sector agropecuario y en las actividades vinculadas al mismo.
Asimismo, comenzó a realizarse un esfuerzo significativo en materia de
educación, particularmente a través de la Ley 1420 de Educación Común (1884),
que establecía el carácter obligatorio, gratuito y laico de la enseñanza primaria.
El problema de la infraestructura se resolvió, en esencia, vía capital extranjero,
el cual no sólo proveyó de cuantiosos préstamos al país, sino que participó
activamente con inversiones directas en el desarrollo del sistema comercial y de
transporte –especialmente ferrocarriles– y, un poco más adelante, en la crucial
actividad frigorífica. Asimismo, además de concretarse la unificación nacional y
sentarse las bases de un Estado moderno, en esta etapa se llevaron adelante tareas
esenciales para la construcción de una economía capitalista: unificación del
mercado interno, establecimiento de un sistema monetario nacional, definición
del ordenamiento jurídico, etc.
Si bien evidentemente la Argentina estuvo lejos de alcanzar indicadores sociales
similares a los de los países más avanzados –y la legislación laboral permaneció
fuertemente atrasada en toda esta etapa–, algunos datos indican que los niveles
salariales vigentes en el país –o al menos, para ser más precisos, en la región
pampeana– no eran inferiores, y en muchos casos superaban, a los que se
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
97
registraban en Europa,160 indicio de que los niveles de vida de la población local
no podían estar muy distantes de los de dicho continente. Asimismo, Cortés
Conde (1997) muestra que, al menos entre 1880 y 1914, los salarios reales en la
Argentina tuvieron una clara tendencia ascendente, pese al fuerte flujo
inmigratorio recibido. En tanto, estimaciones de Gerchunoff y L. Llach (2003)
indican que la distribución funcional del ingreso en Argentina hacia 1929 era más
equitativa que en Estados Unidos y Gran Bretaña.
A su vez, siendo también cierto que durante esta etapa se consolida un esquema
de desarrollo fuertemente desigual en términos regionales, dicho proceso no fue
lineal e involucró en realidad cambios significativos en la “jerarquía” de las
distintas regiones, con zonas que se atrasan progresivamente y otras –como
Mendoza y Tucumán–, que se insertan exitosamente en el nuevo esquema a partir
del abastecimiento de productos regionales al mercado interno (gracias, entre
otras cosas, a las tarifas que los protegían de la competencia importada –ver más
abajo–).
En lo que hace a la estructura productiva, es difícil evitar ver los profundos
cambios que se dieron en ella durante esta etapa. En el medio rural se produce
una verdadera revolución, tanto en la agricultura como en la ganadería, que
permite que la Argentina se constituya en una potencia exportadora mundial. En
tanto, surge la industria moderna en el país, instalándose una buena cantidad de
plantas que utilizaban tecnologías y escalas internacionalmente competitivas –
aunque este proceso avanza poco hacia las ramas más modernas y/o intensivas en
conocimientos y escala–.
Por otro lado, es preciso remarcar que, si bien los datos disponibles son
imprecisos, los indicadores que conocemos señalan que la inversión durante este
período habría sido alta en términos históricos. En efecto, la tasa de inversión
habría fluctuado entre 25 y 35% del PBI en los años previos a la Primera Guerra
Mundial y entre el 20 y el 25% en los años veinte (Veganzones, 1997), con el
sector privado aportando el grueso de la misma. Esto indica que no habría faltado
en este último voluntad de “hundir” sus recursos en capital fijo.
El dinamismo inversor no se dio únicamente en el sector agropecuario o en
infraestructura y transporte. De hecho, el promedio de importaciones de
maquinaria industrial desde 1920 a 1930 fue, al menos hasta mediados de los
años sesenta, el más alto jamás registrado en la historia argentina para un período
de diez años, y el que va de 1925 a 1930 fue el más alto para cualquier período
de cinco años (Di Tella y Zymelman, 1967).
No intentamos, con estas breves precisiones, argumentar que el estilo de
desarrollo adoptado en aquel momento fue en algún sentido “óptimo”, ni mucho
menos defender la idea de que el país debería haber vuelto a dicho estilo tras la
crisis producida en 1930. Simplemente, el hecho de poner énfasis en discutir la
hipótesis de “crecimiento sin desarrollo” tiene como finalidad, en el contexto de
este trabajo, mostrar que durante la etapa agroexportadora hay fenómenos más
complejos que el mero aprovechamiento de una oportunidad abierta por un
contexto internacional favorable gracias a la prodigalidad de la naturaleza en la
160 Ver Díaz Alejandro (1975), Veganzones (1997), Geller (1975) y Williamson (1999).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
98
Argentina. Esto, entendemos, nos permitirá poner en un contexto más preciso el
análisis de la conducta empresaria durante este período.
B) Terratenientes y empresarios: conductas y estrategias
1) La etapa pre–agroexportadora: algunas evidencias nuevas
Si bien en este capítulo nos proponemos discutir la “imagen recibida” (desde la
heterodoxia) sobre la conducta de los empresarios argentinos durante el modelo
agroexportador –la cual expusimos en el capítulo II–, resulta útil considerar
también, brevemente, la evidencia disponible respecto de la etapa previa.
Sobre este tema, Salvatore y Newland (2003) destacan que las exportaciones de
ganado ya habían venido expandiéndose a fuerte ritmo desde 1810, y en
particular a partir de 1850. Según los autores, este crecimiento se debió
principalmente a la expansión de la frontera, pero también fue producto de una
mayor eficiencia productiva, la cual habría sido resultado de la iniciativa
empresaria privada.161 Asimismo, señalan que los estancieros de la época eran
agentes racionales que conducían un negocio que requería un constante fine–
tuning y que debían poseer las capacidades gerenciales necesarias para
administrar las distintas actividades de la estancia. Si bien los beneficios
potenciales eran altos, también lo eran los riesgos, tanto naturales (sequías,
plagas, etc.), como institucionales –considerando tanto la inestabilidad política
de buena parte de este período, como la debilidad del marco legal–.
En tanto, Hora (2005), a través de un estudio sobre la familia Anchorena, ha
mostrado que las grandes familias empresarias del período seguían una estrategia
de diversificación de activos, con énfasis en la inversión inmobiliaria urbana, ya
que la propiedad rural era percibida como una inversión de riesgo. Para Hora, el
patrón de inversiones diversificado mantuvo su vigencia hasta bien pasada la
mitad de siglo XIX, y resultaba apropiado en un contexto de inestabilidad
económica y política y conflictos con potencias extranjeras. Más aún, los grandes
empresarios de la época no parecían estar demasiado seguros de que a futuro se
161. Contrariamente a la creencia tradicional (Schvarzer, 1996, por ejemplo, afirma que en este período la
técnica era vista “con desprecio” por los productores agropecuarios), algunos trabajos recientes -Newland
(1997) y Newland y Poulson (1998)- destacan la aparición de innovaciones técnicas que incrementaron la
productividad del sector ganadero en esta etapa, incluyendo: i) la mejor conservación de los cueros secos
desde 1816, por la aplicación de arsénico; ii) el invento de un dispositivo que redujo el costo de manutención
del ganado en tiempos de sequía o en campos sin aguadas naturales permanentes; iii) la construcción de
aguadas artificiales (por ejemplo, en Entre Ríos); iv) el sector de los saladeros incrementó su productividad
con el uso de carros sobre rieles para mover las reses y, desde 1830, con el auxilio de tachos calentados a
vapor, que posibilitaron extraer más sebo de los animales (entre 1820 y 1845, estas mejoras permitieron
cuadruplicar la capacidad de procesamiento de los saladeros); v) mediante el cruce de las ovejas criollas
pampas, de lana corta, con las europeas de raza merino se logró un enorme aumento en el rendimiento de las
inversiones ovinas; el proceso, iniciado en 1820 y completado para 1860, condujo a que se duplicara la
cantidad de lana obtenida por animal; vi) la calidad del ganado vacuno exportado en pie mejoró mucho con la
expansión de la siembra de alfalfa, que posibilitó engordar adecuadamente la hacienda antes de llevarla a
Bolivia y Chile; vii) hacia 1850 se empezaron a usar prensas de vapor en algunas estancias de Entre Ríos
para comprimir la lana, con el objetivo de reducir el impacto de los fletes; viii) la introducción de mejores
técnicas de manejo del ganado; ix) el surgimiento de formas de subcontratación y aparcería que permitieron
una superior organización de la fuerza de trabajo y una mejor distribución de riesgos. Newland y Poulson
(1998) estiman que gracias a estas y otras innovaciones la productividad total de factores del sector ganadero
creció a una tasa de 2% anual entre 1825 y 1865.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
99
abriera un porvenir venturoso para una economía agraria de exportación, lo cual
explica su cautela a la hora de invertir en el sector primario.
Si bien evidentemente sería necesario investigar más sobre el tema, los trabajos
citados resultan de interés para nuestro estudio, al menos por tres razones: i)
muestran que los empresarios rurales del período previo al modelo
agroexportador eran menos ineficientes e indolentes de lo que suele suponer el
grueso de la literatura recibida; ii) rastrean el origen de las estrategias de
diversificación y las contextúan en el marco de inestabilidad e incertidumbre
política, económica e institucional propio de aquella época –y, por tanto, las
interpretan como una elección adecuada al contexto, más que como el producto de
un determinado espíritu empresario “rentístico–especulativo”–,162 iii) niegan que
la elite económica surgida del período pre–agroexportador haya sido
eminentemente terrateniente y destacan que no estaba nada claro que la inversión
en tierras fuera a ser un negocio brillante a futuro.
2) ¿Terratenientes “schumpeterianos” en la Pampa?
¿Qué ocurre en el período agroexportador? Lo más importante que queremos
destacar es que al menos un segmento dentro del sector terrateniente exhibió un
dinamismo innovativo y una capacidad para asumir riesgos que distan de la
imagen recibida en buena parte de la historiografía tradicional. De hecho, antes
de la revalorización del papel de los terratenientes que se ha producido en la
literatura local en la última década, el carácter dinámico de dicho grupo ya había
sido destacado incluso en trabajos de autores que no podemos sospechar como
ideológicamente propensos a exaltar sus virtudes. Así, por ejemplo, H. Sábato
(1987) señala que la alta rentabilidad de la agricultura habría atraído al sector
capitalista “más fuerte, flexible y dinámico”, que estaba constituido por los
principales estancieros de la región pampeana. La autora lo califica como un
sector empresario no sólo poderoso, sino también alerta a toda oportunidad de
inversión y decidido a encarar cualquier negocio que fuera rentable.163
Más recientemente, se ha analizado con detalle el proceso de cambio racial y
refinamiento de la producción ganadera desarrollado en las últimas décadas del
siglo XIX al calor de la apertura de los mercados de exportación en Europa. A
diferencia de la imagen recibida, en donde terratenientes “indolentes” habrían
recibido un “maná” del cielo en forma de renta ricardiana derivada de la enorme
fertilidad del suelo argentino, se ha demostrado que el aprovechamiento de las
ventajas para la producción ganadera implicó un largo proceso acumulativo de
incorporación y adaptación de tecnologías e innovaciones incrementales, muchas
veces signado por la lógica de “prueba y error”.164
162 Por supuesto, alguien podría plantear que la inestabilidad político-institucional fue favorable y/o inducida
por la clase empresarial de la época en función de sus inclinaciones e intereses presuntos. Esta, sin embargo,
sería una hipótesis muy difícil de sostener lógicamente, ya que dicha inestabilidad era fruto de complejas
fuerzas e intereses que en mucho excedían el marco puramente económico.
163 Por cierto, en la época abundaban comentarios similares. Así, en 1908, Heriberto Gibson afirmaba que
“una vez persuadido de la utilidad del objeto, ningún ganadero es más emprendedor que el argentino” (citado
en Barsky et al, 1992).
164 Este proceso se tradujo no sólo en la obtención de un ganado adaptado al gusto europeo, sino en mejoras
significativas en la productividad (entre 1856 y 1900 el peso vivo promedio de los vacunos creció de 280 a 350
kg. a los 5, 6 ó 7 años, hasta 600 kg. a los cuatro años -Sesto, 2000-).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
100
Este proceso habría involucrado no sólo mejoramientos genéticos, sino también la
construcción de nuevas instalaciones, la introducción de modernas técnicas de
manejo de pasturas, la incorporación de conocimientos clínicos, terapéuticos,
sanitarios, zootécnicos y agronómicos, la organización y capacitación de
personal, y la adopción de métodos de producción más eficientes dirigidos al
ahorro de tiempo y mano de obra (Sesto, 2000, 2005; Graciano, 2003).165
Asimismo, se debieron mejorar las pasturas para que pudieran alimentar al
ganado refinado, ya que las naturales de la región pampeana no eran aptas para
este propósito. Sartelli (1996) agrega que incluso la invernada –la actividad
especulativa por excelencia para J. F. Sábato– era una actividad que requería
tantos cuidados como la cría.166
Sesto señala que estas transformaciones habrían sido llevadas a cabo por una
reducida vanguardia de grandes terratenientes bonaerenses que realizaron
múltiples creaciones adaptativas, así como una “lectura inteligente” de la crisis
por la que atravesaba el sector vacuno hacia mediados del siglo pasado, lo cual
llevó a dicho grupo a introducir nuevas tecnologías en condiciones que eran de
“alto riesgo”. Así, Sesto califica a esta vanguardia terrateniente como una clase
“schumpeteriana”. Esta imagen de los terratenientes, o al menos de un núcleo
líder dentro de ellos, como un grupo innovador y dinámico, ha sido reafirmada
recientemente en el importante trabajo de Hora (2001a) –ver también Barsky y
Gelman (2001), quienes destacan que las acciones de mejoramiento del ganado
fueron incluso previas a la apertura concreta de posibilidades de exportación, y
se basaban tanto en la demanda local en expansión como en las expectativas de
cambios en los mercados internacionales–.
Un reflejo de la acción de este grupo de productores es la creación, en 1867, de
la Sociedad Rural Argentina. El propio J. F. Sábato (1981) afirma que dicha
organización fue fundada por un grupo de técnicos y estancieros “progresistas”
con el propósito básico de actuar como foro para difundir conocimientos y
mejorar la explotación rural, siendo recién en la década de 1920 cuando se hizo
clara su identificación con los “estancieros” y su identidad “corporativa”.167
Según Graciano (2003), ante la ausencia de entidades de apoyo estatal, la
Sociedad Rural organizó concursos y exposiciones de maquinarias agrícolas y
productos agropecuarios, contrató médicos para estudiar las enfermedades del
ganado ovino y bovino, programó viajes de estudio a institutos agrícolas y
explotaciones ganaderas de Europa y Australia, difundió información técnica e
165 Además de los cambios tecnológicos propiamente dichos, fueron necesarias también innovaciones
institucionales. Así, se debieron crear reglas vinculadas a la emisión y confiabilidad de los certificados de
pedigree, tarea realizada por entidades privadas (primero las asociaciones de criadores, y luego la Sociedad
Rural Argentina).
166 Una lectura atenta de la evolución de este proceso contradice, entonces, a autores como Schvarzer (1998),
quien afirma que “el ganado se reproducía casi espontáneamente” por aquella época (p. 78) y que “las formas
asumidas por las actividades productivas permitieron que se confundiera la causa de esa riqueza hasta
hacerla aparecer como un resultado de la ‘actividad humana’, antes que como fruto de una naturaleza
pródiga. El lenguaje de esa época traducía esa imagen en frases bien expresivas; una de ellas presentaba al
país como una gran ‘fábrica de carne’, como si esa manera, rutinaria y rudimentaria, de aprovechar la
multiplicación del ganado fuera un éxito técnico una operación fabril” (p. 79). Creemos que lo expuesto sirve
para mostrar que esa multiplicación del ganado fue precisamente un éxito técnico, aunque no fuera una
operación fabril.
167 Ver también Barsky y Gelman (2001) sobre los orígenes de la Sociedad Rural.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
101
investigaciones a través de su revista Anales, formó una biblioteca sobre temas
de zootecnia y agricultura, contrató ingenieros agrónomos y veterinarios
extranjeros e incluso organizó sus propios centros de investigación agrícola.168
Más tarde, la entidad gestionó ante los gobiernos nacionales y de la provincia de
Buenos Aires, la creación de servicios estatales de asistencia veterinaria y
agronómica a los productores y la organización de la enseñanza agrícola.169 Así,
según Graciano, el Estado operó la valorización de las ciencias agronómicas y
veterinarias y concretó a través de ellas, uno de los primeros ensayos de
vinculación de la universidad con el sistema productivo, a la vez que formó los
cuadros técnicos necesarios para el trabajo en la administración pública en esas
áreas.170
Si bien algunos trabajos han tratado de mostrar que la mecanización en el sector
agrícola era reducida en comparación con otros países de “asentamiento reciente”
–i.e. Australia y Canadá– (por ejemplo, Adelman, 1992), son varios los autores
que afirman que, por el contrario, el nivel de mecanización era comparable a los
estándares internacionales, al menos desde 1910 en adelante (Barsky et al, 1974;
Di Tella y Zymelman, 1967; Fogarty, 1977; Villarroel, 1992). En todo caso, el
dato de que la formación de capital fijo en el sector agropecuario creció a una
tasa de 12,1% anual en valores constantes entre 1895 y 1914 muestra que hubo un
fuerte proceso de incorporación de tecnologías mecánicas en esta etapa. En
materia de semillas también hubo avances similares.171 Todo esto no dejó de
reflejarse en el fuerte crecimiento de los rendimientos a lo largo de las primeras
tres décadas del siglo XX.
Sobre estas bases no sorprende encontrar que, según surge del grueso de la
literatura disponible sobre el tema, la tecnología empleada en este período, en
particular desde comienzos del siglo XX en adelante, era equivalente a los
estándares de países de agricultura templada extensiva –con excepción
probablemente de las unidades familiares más pequeñas de la pampa–, y que los
rendimientos argentinos eran similares o incluso en ocasiones superiores a los de
otros países exportadores de granos (Díaz Alejandro, 1975; Vitelli, 1999;
Villarroel, 1992; Barsky et al, 1974). Naturalmente, para entender el conjunto de
logros descripto no parece haber otra opción lógica que abandonar la hipótesis de
que todo el desarrollo agropecuario de la época es simplemente producto de las
bondades de la naturaleza.
168 Ya en 1870 la Sociedad Rural organizó un Instituto Agrícola, estableciendo campos de ensayos, y en 1875
inauguró la primera exposición exclusivamente agrícola-ganadera (Babini, 1954).
169 Estas gestiones tuvieron como resultado la creación del Instituto Agronómico Veterinario de Santa Catalina
(que funcionó entre 1883 y 1889), y de la Facultad de Agronomía y Veterinaria en la ciudad de La Plata en
1890.
170 Luego de describir estos hechos, el autor ensaya una crítica al señalar que la organización de un sistema
científico-educativo en torno al tema agropecuario fue funcional a los intereses de la clase dominante
pampeana. Más adelante volveremos sobre este tema, pero adelantemos que si la tradicional literatura crítica
de los terratenientes de la época les reprochaba su desidia, ahora se les cuestiona que se intenten vincular
con el Estado para desarrollar cuadros profesionales y saberes científico-tecnológicos que les resulten de
provecho. En el fondo del asunto siempre parece estar un sustrato de crítica a la clase burguesa –y,
finalmente, al capitalismo realmente existente- sea cual fuere el comportamiento que ésta asuma.
171 Las áreas en las que se mantuvo un retraso tecnológico habrían sido las de combate a malezas y
enfermedades y disponibilidad de infraestructura de almacenaje -esta última, esencialmente, responsabilidad
del Estado- (Barsky y Gelman, 2001).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
102
Todo esto no significa que, en el largo plazo, la fracción más dinámica del sector
terrateniente haya sido la más exitosa –el propio Hora (2003a) indica que las
familias que priorizaron la adquisición de tierras tuvieron en el largo plazo un
desempeño comparativamente superior a las que exhibieron un comportamiento
más dinámico en el plano tecnológico/productivo–.
Asimismo, es factible que los herederos de aquella vanguardia innovadora, con el
tiempo, se hayan convertido efectivamente en algo parecido a la imagen que del
terrateniente argentino ha construido buena parte de la literatura recibida
(ausentista, poco interesado en las cuestiones técnicas, amante del consumo
ostentoso, etc.) –ver Hora (2001a)–.172 En otras palabras, adaptando la
terminología de Thurow a nuestro caso, la clase terrateniente habría pasado de
establishment a oligarquía.173 Este, sin embargo, es un argumento diferente, que
remite a cuál es la dinámica social y de acumulación a largo plazo de un modelo
basado en la explotación de recursos naturales. Se trata de un tema que debiera
ser explorado con mayor detalle en futuras investigaciones sobre este crucial
momento de nuestra historia.
Finalmente, debemos recordar que en esta etapa se perdieron oportunidades de
mejorar la productividad y calidad de la producción agropecuaria argentina174 y se
generó una significativa heterogeneidad tecno–productiva al interior del sector,
ya que los problemas de productividad, climáticos, fitosanitarios, etc., afectaban
en particular a los pequeños productores rurales (Villarroel, 1992) –sin olvidar el
atraso de la agricultura en el interior del país–.
En suma, lo que queremos mostrar no es que el desarrollo agropecuario argentino
bajo el modelo agroexportador haya sido de algún modo “óptimo”, sino que, al
menos en su etapa inicial, fue obra de empresarios mucho más dinámicos
172 Otro trabajo de Hora (2002a) sobre los Anchorena muestra que recién hacia fines del siglo XIX gran parte
de dicha familia se lanzó de lleno a una vida de consumo conspicuo y comenzó a residir largos períodos en
Europa. Como señala el autor, “no fueron pocos los integrantes de esta familia que en esos años adoptaron
una actitud de acendrados rasgos rentísticos, y que se dedicaron a gozar del período dorado de la renta de la
tierra en Argentina. La estabilidad finalmente alcanzada por la Argentina en el período finisecular, combinada
con la extendida confianza en que la economía se encontraba en una marcha ascendente que no iba a
detenerse (y que por tanto auguraba una continua valorización de los activos inmuebles), seguramente invitó
a muchos propietarios a despreocuparse del futuro, y a disfrutar de las rentas cada vez más crecidas que
rendían sus propiedades”. Ver también De Imaz (1964), quien incluso sugiere que mientras la primera “elite”
terrateniente no se oponía al desarrollo industrial, serán sus herederos quienes se convertirán en
“agroexportadores militantes”.
173 Justamente, como bien lo destaca Hora (2001a), las críticas al comportamiento de los terratenientes que a
partir de los años ’10 eran formuladas desde diversos sectores sociales se basaban en la idea de continuidad
entre las estancias tradicionales pre-modelo agroexportador y las formas de producción agropecuaria de
comienzos del siglo XX, en tanto que en ambos casos los críticos veían, con razón o no, a propietarios
ausentistas que se enriquecían con el producto y/o la valorización de una tierra que producía “sola” –por la
pura fertilidad natural de la pampa- (la cita de Oddone que encabeza este capítulo ejemplifica bien esta
postura). Lo que estos críticos omitían era el proceso de radical transformación materializado en el ínterin.
Muchos autores posteriores parecen haber caído en el mismo equívoco, dando por buena la caracterización
ofrecida por los contemporáneos del proceso de expansión agropecuaria.
174 Varios autores destacan que ya por aquella época se observaban problemas tales como el avance del
proceso de desecamiento y erosión de la pampa, la aplicación de malas prácticas culturales, deficiencias en
los procesos de clasificación de los cereales, descuido en la elección de semillas, problemas en el combate de
malezas, el manejo de suelos y la prevención de enfermedades, etc. (Villarroel, 1992, Barsky y Murmis, 1986).
Asimismo, según Villarroel, si se hubiesen desarrollado estrategias adecuadas frente a las variaciones
climáticas y edáficas de la región pampeana debería haber sido posible aumentar los rendimientos y evitar las
pérdidas de cultivos.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
103
tecnológica y productivamente, y menos aversos al riesgo, que lo que tendía a
suponer la literatura “heterodoxa” presentada en el capítulo II. Veremos ahora si
el sector terrateniente de la época, una vez alcanzada la modernización tecno–
productiva en el agro y la exitosa penetración en los mercados internacionales, se
dedicó a diversificar sus inversiones en busca de nuevas fuentes de ganancias
“fáciles”, tal como lo sugiere la hipótesis propuesta por J. F. Sábato.
3) Las (presuntas) tendencias a la diversificación y la especulación de la clase
dominante
Lo primero a decir es que, tal como hemos visto en el capítulo I, la
diversificación per se no puede ser objetada en tanto que es una característica de
muchos procesos exitosos de industrialización tardía, a la vez que puede ser
entendida como una respuesta racional y microeconómicamente eficiente ante
determinadas condiciones institucionales y macroeconómicas. En otras palabras,
la diversificación de inversiones no es necesariamente producto de inclinaciones
“rentísticas” de los empresarios ni enemiga del progreso económico y social. Lo
que hay que analizar, en todo caso, son las formas concretas que asume.
En este sentido, la evidencia disponible en la literatura más reciente parece
indicar que, si hubo diversificación en la economía argentina en la etapa
agroexportadora, los terratenientes estuvieron lejos de ser el motor de su
surgimiento y difusión.175 Hora (2001b, 2002a, 2003a) ha sido el más enfático en
cuestionar la idea de que los grandes propietarios agropecuarios hayan seguido,
en general, una estrategia de diversificación. De hecho, Hora sugiere que en
muchos casos parece haberse recorrido el camino inverso al sugerido por Sábato:
en lugar de familias con inversiones concentradas en el agro que pasan a
diversificar activos en la etapa agroexportadora, tendríamos familias con
intereses diversificados que recién en dicha etapa se concentran en la actividad
agropecuaria (tal como vimos más arriba en el caso de la familia Anchorena).176
La disminución de la inestabilidad económico–política y la consolidación de una
trama institucional y legal que mejoró significativamente el nivel de protección
de los derechos de propiedad –además, por cierto, de la alta rentabilidad obtenida
en el agro–, explican el por qué de esta especialización en la actividad primaria.
Esto no implica, obviamente, que no hayan existido importantes grupos
empresarios diversificados. De hecho, el desarrollo del sector manufacturero en
esta etapa tuvo lugar, en buena medida, de la mano de la formación de un grupo
de “capitanes de la industria”, individuos que formaban parte de la elite social, y
que tenían conocimiento de los mercados locales, capacidad de decisión y acceso
al crédito y a los despachos oficiales (Schvarzer, 1996). Asimismo, dado que
varios de esos grupos pertenecían a familias de origen inmigrante, era habitual
que tuvieran contactos útiles en los mercados europeos –en particular, para
acceso al financiamiento–. Dado que estas cualidades les otorgaban una posición
175 Incluso, se ha señalado que los propios datos que presenta Sábato en su libro no sostienen la hipótesis de
una clase terrateniente diversificada ni tampoco logran probar que la clase dominante basara su poder y su
estrategia de acumulación en el comercio y las finanzas (Sartelli, 1996).
176 El autor señala que un estudio de 26 grandes estancieros fallecidos entre 1880 y la Primera Guerra
Mundial revela que el 78% de su patrimonio estaba invertido en propiedad rural y otro 14% en propiedad
urbana y suburbana. Esto contrasta con los datos disponibles para 1820-1850, cuando la inversión en
propiedad rural de los grandes estancieros alcanzaba solamente al 42% de su patrimonio (Hora, 2002b).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
104
privilegiada para captar las amplias oportunidades de negocios abiertas en aquel
momento, no sorprende encontrarlos entre los principales inversores de capital y
como propietarios de varias de las firmas manufactureras más grandes.177
Barbero y Rocchi (2002a) distinguen dos lógicas distintas de diversificación
dentro de los grupos económicos de la época. Por un lado, aquella basada en la
esfera financiera –cuyo ejemplo serían los grupos Tornquist y Roberts–, la cual
se hace hacia áreas a menudo inconexas en búsqueda de los negocios más
rentables. Por otro, la lógica de diversificación productiva, ilustrada por casos
como Fabril178 o SIAM Di Tella, en donde el núcleo es la actividad manufacturera
y la expansión se hace por objetivos de integración vertical o para aprovechar
capacidades o recursos internos valiosos en actividades coligadas.
Los estudios más recientes disponibles sugieren que los grupos que avanzaron
hacia la industria desde una base inicial mercantil/financiera son característicos
del siglo XIX, mientras que en las primeras décadas del siglo XX aparecen ya
grupos propiamente manufactureros, Pari passu el avance del proceso
industrializador.
En cualquier caso, en la tradición Sábato–Schvarzer, estos grupos –en particular
los del primer tipo– suelen ser vistos de un modo negativo, en tanto se tiende a
pensar que su carácter diversificado es resultado de estrategias especulativas, de
minimización de riesgos e inversiones, por parte de los empresarios que los
manejaban.
Sin embargo, la literatura más reciente ha puesto en cuestión esta perspectiva.
Así, Barbero y Rocchi (2002a) han argumentado que la diversificación observada
en la época obedeció a distintas causas, incluyendo: i) las dificultades para
especializarse en un mercado interno relativamente pequeño; ii) las fluctuaciones
y cambios de la economía y el surgimiento de nuevas oportunidades de negocios
en distintos sectores; iii) la expansión hacia actividades conexas –en donde se
podían aprovechar algunos activos intangibles propios del grupo– y la integración
de funciones corporativas; iv) las ventajas de contar con fuentes de
financiamiento internas (varios de estos grupos tenían bancos propios), en un
contexto donde el mercado de capitales estaba escasamente desarrollado (ver más
abajo); v) la integración vertical en busca de reducir costos de transacción y
producción (por ejemplo, para reemplazar insumos importados –proceso que se
177 Como se dijo más arriba, para Schvarzer (1991) la inversión en instalaciones de gran tamaño se basaba
en una estrategia orientada al control del mercado doméstico, lo cual llevaba a la saturación de este último y a
la imposibilidad del ingreso de nuevos competidores. En este sentido, cabe decir dos cosas. Primero, que aún
cuando tuvieran la intención de adquirir posiciones dominantes en el mercado local, estas inversiones no se
condicen demasiado con la idea “sabatiana” de empresarios que minimizan hundir sus recursos en activos
fijos. Segundo, recordar que idéntico objetivo habría animado, por ejemplo, a los conglomerados
estadounidenses y alemanes por la misma época, según el análisis de Chandler, por lo cual las estrategias
observadas en la Argentina no serían demasiado originales (en otras palabras, todos los grandes capitalistas
han querido dominar los mercados, fuera cual fuera su nacionalidad).
178 De hecho, el grupo Fabril era una suerte de desprendimiento del grupo Devoto o Río de la Plata, cuyos
negocios excedían a los vinculados al primero y respondían más a la lógica de diversificación financiera.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
105
aceleró durante la Primera Guerra, por las obvias dificultades de abastecimiento
observadas en aquel momento–179).180
A su vez, algunos trabajos han cuestionado la idea de que la diversificación
proviniera de un deseo de obtener ganancias rápidas minimizando las inversiones
en capital fijo. Rocchi (1996), en base a un análisis de las mayores empresas
industriales de la época, muestra evidencia contraria a la idea de que los grupos
diversificados minimizaran dichas inversiones. Asimismo, el autor señala que la
elite no invertía preferentemente en industrias livianas poco intensivas en capital,
sino en aquellas que requerían grandes inversiones a largo plazo. También
argumenta que en épocas de crisis, las empresas reducían el pago de dividendos
para aumentar sus reservas, comportamiento que no indica una visión
cortoplacista, sino más bien todo lo contrario.
En el mismo sentido, en una investigación reciente sobre el grupo Tornquist se
argumenta que las numerosas e importantes inversiones en el sector industrial
realizadas por dicho grupo contradicen la hipótesis de un empresariado
diversificador en busca de ganancias fáciles y con actitud exclusivamente
especulativa (Gilbert, 2002)181. Para sostener esta afirmación, el autor analiza los
tres núcleos principales en los que se concentraron las inversiones del grupo
dentro del sector industrial –azúcar, frigorífico y metalúrgica182–, remarcando que
tales actividades requirieron la incorporación de equipos físicos productivos que
constituyeron un importante “hundimiento” de capital fijo.183
179 Por ejemplo, la Compañía General de Fósforos comenzó a invertir en plantaciones de algodón y textiles
cuando vio dificultada la importación de las mechas de algodón necesarias para la fabricación de fósforos
durante la Primera Guerra Mundial (Guy, 1982).
180 En su estudio sobre la Compañía General Fabril Financiera, Barbero (2001) ilustra con un caso concreto la
operación de varios de estos factores inductores de estrategias de diversificación. Por un lado, la constitución
de la empresa como un grupo basado en un holding le permitía participar en emprendimientos sin necesidad
de controlar el 100% del capital, así como ingresar en asociaciones, acuerdos tecnológicos, etc. con otras
firmas de una manera flexible. Asimismo, ofrecía la ventaja de compartir funciones corporativas, incluyendo
tanto servicios comunes para las firmas del grupo como capacidades de management. Finalmente, su
vinculación con el Banco de Italia y Río de la Plata resultaba crucial en un contexto donde el capital para
inversiones industriales resultaba un bien escaso.
181 En la década de 1910 este grupo controlaba cerca de 15 firmas industriales, en los sectores azucarero,
cerveza, carnes, metalurgia, maquinaria, muebles, tabaco, vidrio y jabón (Barbero, 1997).
182 El azúcar fue una actividad que creció a partir de lazos asociativos con empresarios y políticos tucumanos
y contó, además, con medidas de fomento por parte del Estado Nacional –ver más abajo-. Por las
características de la industria, demandó importantes inversiones de capital fijo -según Guy (1988), la empresa
azucarera del grupo tuvo un continuo impulso, mientras duró su existencia, para incorporar modernos bienes
de capital (de hecho, la autora argumenta que sus directivos “confiaban todo su destino” a la incorporación de
tecnología como solución de sus problemas)-, pero como contrapartida tuvo las ventajas iniciales de una
actividad monopólica que aseguró altos beneficios. La actividad frigorífica, en tanto, se realizó en asociación
con importantes terratenientes bonaerenses. También exigió fuerte capacidad de financiamiento para
establecer la planta y desarrollar las actividades de comercialización. Durante los primeros años, esta
industria aseguró grandes beneficios, pero con la incorporación de capitales norteamericanos desde principios
del siglo XX, la situación se modificó y obligó a desarrollar estrategias tendientes a ganar nuevos mercados.
Por último, la metalúrgica constituyó una experiencia exitosa de diversificación, apoyada en la asociación con
capitales extranjeros, de origen belgo-luxemburgués, quienes fueron, además, los proveedores de insumos
para la industria. En este caso, el grupo poseía la empresa Tamet, la más grande firma metalúrgica de
Sudamérica en aquella época.
183 El carácter emprendedor del director del grupo, Ernesto Tornquist, es reconocido de pasada incluso en
Schvarzer (1996), quien señala que durante la Primera Guerra dicho empresario generó un proyecto
destinado a incrementar el nivel de procesamiento de la lana que se exportaba, el cual suponía grandes
inversiones (que naturalmente no resultarían rentables si únicamente hubieran sido pensadas para un
proyecto de carácter temporario destinado a aprovechar las oportunidades abiertas por el conflicto) y un fuerte
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
106
Gutiérrez y Korol (1988), en tanto, afirman que otra de las grandes empresas de
la época, Alpargatas “persiguió una política de crecimiento que implicaba la
maximización de beneficios a largo plazo (subrayado nuestro). Las fuentes de su
expansión provinieron de la disposición a reinvertir las utilidades obtenidas en
períodos de altos beneficios, su capacidad para suscribir continuos aumentos del
capital y la posibilidad de recurrir al crédito externo” (p. 28).
Otro estudio reciente, en este caso sobre el grupo Bemberg (Russo, 2002) muestra
que en la época que analizamos, dicho grupo incursionó en diversas actividades
agropecuarias, financieras y comerciales, a la vez que en su “core business” (la
cerveza) desarrolló una estrategia de crecimiento a través de la integración
horizontal y vertical en transporte y distribución, finanzas y abastecimiento de
insumos básicos. Según la autora, el éxito de la empresa se debió, entre otros
factores, a “la visión de ‘entrepreneur–innovador’, en sentido schumpeteriano,
que tenían los Bemberg”. Esta visión no sólo se aplicó a desarrollar agresivas
campañas publicitarias en un mercado de consumo bastante poco acostumbrado a
las marcas –lo cual permitió crear y expandir el mercado de cerveza en el país–
184, sino también a la incorporación de tecnología (la empresa contaba una planta
comparable a las mejores del mundo) y a la construcción de una cadena
productiva significativamente integrada, que puede ser entendida bajo la lógica
de ahorro de costos de transacción (ver también S. López, 2001).
En contra de la pintura que Schvarzer (1996) hace de estos grupos –“sus
objetivos no incluyeron la demanda de tecnología, ni tendieron a incorporar
técnicos y profesionales a sus empresas” (p. 99)–, varios estudios de caso
disponibles muestran evidencia en sentido contrario. Por ejemplo, S. López
(2001), relata cómo Bemberg comenzó en la Primera Guerra Mundial un programa
de investigación destinado a reemplazar la cebada importada por variedades
nacionales, que alcanzó éxito en 1925. En tanto, según Gutiérrez y Korol (1988),
Alpargatas, en las primeras décadas de su existencia, realizó continuamente
esfuerzos por incorporar tecnologías y maquinarias modernas. Todo esto, por
cierto, sin mencionar el caso de Di Tella, cuya vocación por el cambio
tecnológico y su demanda continua de personal calificado están bien reflejadas en
Cochran y Reina (1965).
Así, sobre la base de estas y otras evidencias, Barbero y Rocchi (2002a) afirman
que la mayor parte de los grupos de la época mostró un gran dinamismo, que
evidenciaba las ventajas de compartir funciones corporativas, aprovechar activos
intangibles endógenos y acceder al financiamiento en condiciones ventajosas. Los
autores señalan que los recientes estudios sobre el tema muestran a empresarios
orientados a la innovación, capaces de adaptarse a contextos cambiantes y
dispuestos a invertir y diversificar riesgos.
aumento en la dotación de personal de la industria. Sin embargo, según Schvarzer, dicho proyecto “quedó en
el papel” tras la guerra, cuando sólo siguieron progresando aquellas industrias que “no afectaban ninguno de
los poderosos intereses creados en torno de la economía nacional” (p. 121). Digamos que para la literatura
heterodoxa que hemos venido comentando en este trabajo, justamente Tornquist formaba parte del núcleo de
esos poderosos intereses, lo cual sugiere alguna contradicción en la estrategia del empresario o en la
caracterización que de él se hace en esa literatura.
184 Entre 1891 y 1913 el consumo de cerveza en el país pasó de 13 a 109 millones de litros.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
107
Es importante, asimismo, enfatizar que no parece haber faltado en varios de los
grupos empresarios más importantes de la época una conciencia de la necesidad
de profundizar el proceso de industrialización. De hecho, incluso el propio
Schvarzer (1989) señala que “a comienzos de siglo los grupos dominantes del
país tenían la convicción de que podían ingresar al comercio mundial con
productos primarios manufacturados: la carne, el tanino, el azúcar y la harina
eran actividades promovidas por el gobierno y que se ofrecían promisorias para la
exportación” (p. 66). Sin embargo, según el autor, estos intentos fracasaron por
el proteccionismo imperante en los mercados externos.185
En el caso del grupo Bunge y Born, se afirma que ya a comienzos del siglo XX
Alfredo Hirsch, uno de sus principales directivos, advertía que “la exportación de
cereales… debía ceder su primacía, tarde o temprano, a las tareas industriales”
(Schvarzer, 1989, p. 15). Así, ya en los primeros años del siglo XX el grupo
ingresará en actividades conectadas verticalmente con la comercialización de
granos (molinos, envases, bolsas), para más adelante ir hacia pinturas y aceites
(años veinte) y textiles y químicos (años treinta). El relato de Schvarzer nos
muestra que, cuando el grupo decide ingresar a un sector típicamente moderno
como el químico –donde evidentemente no es posible obtener ganancias de corto
plazo sin invertir en capital fijo–, es capaz de entablar negociaciones con un
gigante mundial como ICI, el cual debió extremar recursos para limitar la
expansión de Bunge y Born en el sector, llegando incluso a proponer un acuerdo
de reparto de mercados.
Recordemos, asimismo, que Bunge y Born, junto con Alpargatas (sector textil),
Siam Di Tella (metalmecánica), Campomar (textil), Aguila (alimentos) y
Compañía General de Fósforos (de implantación multisectorial) fueron, entre
fines del siglo XIX y comienzos del XX, las primeras empresas originarias de un
país en desarrollo que realizaron operaciones de inversión extranjera directa
(IED) –Katz y Kosacoff (1983); Barbero y Rocchi (2002b)–. Alpargatas incluso
planeó, sin concretar, la instalación de plantas en España e Italia (Gutiérrez y
Korol, 1988). Esto también evidencia una dosis nada despreciable de dinamismo
en los grandes empresarios de la época. A su vez, estos procesos de
internacionalización eran, en gran medida, una respuesta a la saturación del
mercado interno por parte de los respectivos conglomerados y se basaban en los
niveles de relativa mayor eficiencia que estos últimos habían alcanzado en el
contexto regional (Bisang et al, 1992).
Claramente, este conjunto de evidencias no supone que el rent–seeking no haya
existido en la época que analizamos, o que la corrupción o los negociados con el
Estado estuvieran ausentes –aunque no hay ninguna evidencia particular que
indique que la magnitud de estas actividades haya sido sustancialmente diferente
vis a vis lo que ocurría en otras naciones por la misma época–. Tampoco
queremos sugerir que los grupos diversificados argentinos hayan sido paradigmas
del empresariado schumpeteriano e innovador –para lo cual, según veremos en la
sección siguiente, faltaban, entre otras cosas, condiciones esenciales de contexto.
185 Zarrilli (2001), por ejemplo, refiere que hacia fines del siglo XIX los productores norteamericanos realizaban un activo
lobby para que el gobierno de Brasil impusiera aranceles diferenciales para las exportaciones argentinas de harina.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
108
Todo lo que pretendemos señalar es que: a) la evidencia presentada nos muestra
que la diversificación no parece haber ido necesariamente a contramano de la
eficiencia productiva ni del espíritu inversor y que, en lugar de suponerla un
subproducto de un espíritu rentístico, puede ser entendida como una respuesta
racional frente al contexto local de la época; b) la idea de que los grandes
capitalistas de la época ingresaban al sector industrial como un negocio
especulativo más en base a inversiones mínimas sin comprometerse con su
desarrollo a largo plazo no parece ser aplicable a los grupos económicos líderes
como un todo, considerando la evidencia que da cuenta de operaciones que
implicaron un fuerte hundimiento de activos fijos en instalaciones con escalas y
tecnologías state of the art no sólo en el mercado doméstico sino incluso, en
ciertos casos, en mercados externos; c) si bien enseguida veremos que la
protección arancelaria para la industria no estuvo ausente durante este período
(en contraste con lo que argumentaba una extensa literatura en décadas pasadas),
hasta donde conocemos nadie ha afirmado que haya premiado la inversión en
sectores intensivos en capital, escala y/o conocimientos, como el químico, el
metalmecánico o el metalúrgico; sin embargo, la evidencia nos muestra a
poderosos grupos locales yendo a esos sectores, lo cual sugeriría, como mínimo,
que no eran exclusivamente dependientes del rent–seeking para decidir el ingreso
a nuevas actividades.
4) Características, avances y limitaciones del proceso industrializador
Queremos concluir esta parte de nuestro trabajo discutiendo sobre el desarrollo
del proceso industrializador en la Argentina de la época, analizando la evidencia
disponible en busca de discernir tanto las fuentes de su dinamismo como la
naturaleza de sus límites, con el objetivo de entender cuál fue el rol de los
empresarios en dicho proceso durante el modelo agroexportador.
Es fundamental comenzar el análisis subrayando que la “herencia” previa para el
desarrollo manufacturero era extremadamente débil, ya que distaba de existir una
tradición o una base industrial mínimamente moderna en el país antes de 1860.
Pese a este punto de partida poco favorable, en la etapa agroexportadora surgió
un sector industrial moderno, aunque concentrado principalmente en torno a las
ramas usualmente llamadas “livianas” (alimentos y bebidas, confecciones,
imprenta, cuero, madera, etc.).
Si bien este proceso de industrialización estuvo escasamente asociado al
desarrollo de actividades de innovación formales a nivel local, cabe señalar que,
dado el origen predominantemente extranjero de la mayor parte de los
propietarios de firmas industriales,186 el país absorbió una gran cantidad de
conocimientos y habilidades productivas, comerciales y técnicas corporizadas en
los inmigrantes que traían consigo el legado de su experiencia fabril y/o
empresaria desde sus países de origen.
Tal como lo señala Lewis (1993), resulta difícil pensar que inmigrantes
devenidos empresarios exitosos como Rigolleau, Noel, Bagley, Di Tella y otros,
186 En efecto, por la época había un gran número de lo que en la literatura se conoce como empresas de
“expatriados” (o free standing companies). Así, en 1895 el 84% de los propietarios de industrias había nacido
en el extranjero, cifra que baja hasta un 65% en 1913 (Sourrouille et al, 1985).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
109
que en gran medida se ajustan al prototipo del self–made men, carecieron de
“espíritu capitalista”. En un gran número de casos, las organizaciones fundadas
por dichos empresarios desarrollaron trayectorias evolutivas que las llevaron a
convertirse en empresas modernas, capaces de competir con éxito con la
producción importada. Si bien la experiencia de la empresa creada por Torcuato
di Tella, que avanzó hacia actividades tales como la fabricación de surtidores de
nafta, máquinas de panificación, heladeras, etc., es probablemente el caso
emblemático de esta tendencia, hay varias otras historias similares recogidas en
la literatura disponible.187
Pero el dinamismo no parece haber sido prerrogativa de los empresarios
extranjeros. Incluso en las producciones manufactureras del interior del país –
como el vino y el azúcar–, donde predominaban burguesías provinciales, la
evidencia nos muestra una clase empresarial no carente de dinamismo. Así, por
ejemplo, tanto Balán (1978) como Sánchez Román (2001) destacan las masivas
incorporaciones de maquinaria realizadas por las firmas azucareras argentinas en
este período. A su vez, Myers (1992) recuerda que la creación de la Estación
Experimental Agrícola de Tucumán en 1907, la primera de su tipo en el país, fue
reflejo de la temprana percepción de los empresarios azucareros de la necesidad
de incorporar técnicas productivas de avanzada.
En el caso de la industria vitivinícola, Fleming (1979) señala que los empresarios
mendocinos de la época mostraban un patrón empresarial del tipo del
normalmente asociado a la ética “protestante” o “calvinista” de las sociedades del
Norte. Así, no sorprende encontrar que a partir de las últimas décadas del siglo
XIX se haya observado un intenso proceso de renovación tecnológica de la mano
de la importación de cepas francesas y la modernización de las técnicas de
cultivo (Balán, 1978; Barsky y Gelman, 2001).
Estos datos indicativos de un fuerte dinamismo empresarial no sorprenden
considerando que, como lo señalan Barbero y Rocchi (2002a), en esa época la
Argentina ofrecía un ambiente especialmente favorable para el desarrollo
industrial, en tanto que había permanentes oportunidades de negocios gracias al
proceso de modernización, la elevada movilidad social y la expansión del
mercado interno.
A su vez, el papel de la IED manufacturera fue significativo, particularmente en
los frigoríficos, pero también en otras actividades productoras de alimentos, así
como en bebidas; químicos y farmacéutica; materiales eléctricos y ensamblado de
automóviles, entre otros. Esta inversión correspondía esencialmente a estrategias
187 En la literatura recibida se ha discutido también sobre las transformaciones producidas a lo largo del
tiempo en las familias de origen inmigrante inicialmente dedicadas a actividades industriales al momento de su
llegada al país, sugiriéndose patrones evolutivos similares a los expuestos al discutir el caso de los
terratenientes dinámicos de la Pampa Húmeda. En otras palabras, también los descendientes de los pioneros
industriales habrían carecido de los rasgos emprendedores de sus ancestros. Ya antes (capítulo II) se
presentó el argumento de Bagú sobre la asimilación dentro de los empresarios industriales de conductas
imitadas de la oligarquía terrateniente. Asimismo, Beyhaut et al (1971) han señalado que los hijos de
inmigrantes empresarios con “aspiraciones” se dedicaban a profesiones con “prestigio” – las llamadas
“liberales”-, y buscaban participar en el poder político, en lugar de continuar las actividades de sus padres. En
todo caso, se trata de hipótesis que sería interesante continuar explorando a futuro.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
110
“market–seeking”,188 motivadas tanto por la estabilidad económica y el
crecimiento del mercado doméstico, como por la protección de la que eran objeto
algunas industrias. Asimismo, el deseo, especialmente de las firmas
estadounidenses, de disputar el mercado doméstico a las empresas británicas, que
dominaban vía importaciones desde su país de origen, también jugó un rol
importante en estas decisiones de inversión.
En general, las filiales extranjeras operaban en establecimientos con un tamaño
claramente superior al promedio del sector manufacturero local. Asimismo, la
oleada de IED de los años veinte –en particular, la de origen estadounidense– fue
responsable de introducir nuevos productos, así como modernas formas de
producción y organización, que renovaron el sector industrial argentino hacia el
final de la fase agroexportadora (Villanueva, 1972).
Según Barbero (2003), el papel de difusión de tecnología que jugó la IED se dio
tanto a través de las plantas industriales como de las filiales comerciales. Así,
por ejemplo, la autora señala que las empresas extranjeras comercializadoras de
bienes de capital, en general, no se limitaban a importar sino que también
realizaban tareas de servicio, producción de partes, armado y subcontratación con
firmas locales para la fabricación de piezas, lo cual estimuló el desarrollo de
proveedores y de nuevas actividades dentro del sector manufacturero. Asimismo,
destaca que en los casos en los que se contrataba a una empresa argentina para la
fabricación de bienes, la firma extranjera transfería el know how para la
producción, proveía de maquinaria y materias primas y controlaba el proceso de
producción. Ello ayudaba a la firma local tanto a modernizar sus activos como a
recorrer procesos de aprendizaje tecnológico más rápidamente.189
La dependencia de tecnologías importadas, vía licencias, importaciones de bienes
de capital o asociaciones con empresas extranjeras, no supuso necesariamente una
actitud puramente pasiva de parte de las empresas receptoras. El caso de
Alpargatas es interesante de mencionar en este sentido. Según Gutiérrez y Korol
(1988), Alpargatas –que contaba, como uno de sus principales activos, con el
monopolio local de la tecnología empleada en la fabricación de calzado de yute–,
en el marco de su estrategia de expansión, fue capaz incluso de renegociar los
contratos de provisión de tecnología con los proveedores ingleses con los cuales
se había asociado inicialmente, y de buscar nuevas fuentes cuando estos últimos
no ofrecían las tecnologías más avanzadas. A la vez, avanzó en dirección a una
cada vez mayor autonomía en las decisiones de ventas y distribución,
desvinculándose de la firma inglesa que originalmente estaba a cargo de esas
actividades.
188 Las inversiones market seeking se dirigen a explotar el mercado doméstico del país receptor. El tamaño y
la tasa de crecimiento del mercado, la existencia de barreras físicas y/o de altos costos de transporte, así
como la estrategia de industrialización del país receptor -incluyendo las decisiones sobre el grado de
protección establecido para la producción local-, son factores que inciden decisivamente en este tipo de IED
(Dunning, 1993).
189 Está claro que estos aspectos positivos de la IED en el modelo agroexportador se contraponen con los
casos en donde hubo claros abusos de poder de mercado por parte de las empresas extranjeras –como
podría haber sido el de la industria frigorífica, por ejemplo-. Más que “balancear” costos y beneficios,
deberíamos simplemente admitir que el fenómeno, en este caso la IED, tiene más dimensiones que lo
supuesto habitualmente.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
111
En este escenario, no sorprende encontrar que, tanto en los sectores exportadores
como en varios de aquellos orientados al mercado interno, las empresas líderes
operaban con plantas cercanas al state of art en materia de escalas y
tecnologías.190, 191 Podemos, entonces, argumentar que una parte importante de la
producción manufacturera se llevaba adelante en instalaciones modernas y era
competitiva según los estándares internacionales (Katz y Bercovich, 1993). Más
aún, como lo sugieren Katz y Kosacoff (1989), las plantas industriales de este
período estaban más cerca, en términos relativos, de la frontera internacional que
las que se van a instalar en las primeras décadas de la industrialización
sustitutiva de importaciones (ISI).
En tanto, como consecuencia del propio proceso de expansión económica e
industrialización, comenzaron a generarse ciertos eslabonamientos hacia ramas de
mayor complejidad técnica, en las cuales empezaron a desarrollarse procesos de
aprendizaje. Así, lentamente fue surgiendo en el país una industria
metalmecánica, cuyo ejemplo más significativo fue indudablemente la
mencionada firma Siam di Tella. Si bien a una escala mucho menor, fueron
apareciendo también un conjunto de pequeñas fábricas –por ejemplo, de
maquinaria agrícola–,192 talleres de reparación, etc., que formaron el núcleo
básico que permitiría luego una rápida expansión del sector manufacturero como
respuesta a la crisis del treinta.
¿Cuáles habrían sido, entonces, los principales obstáculos para el desarrollo
industrial en esta etapa? Se suele señalar que la falta de protección arancelaria
sería uno de ellos. Sin embargo, varios autores han sostenido recientemente que
la protección no habría estado ausente, al menos para una parte importante del
sector industrial (ver, por ejemplo, Hora, 2000 y Rocchi, 1998). Sin embargo, a
diferencia de lo que ocurría ya en esa época en otros países, dicho
proteccionismo careció de criterios de selectividad en función de la posibilidad
de que las ramas protegidas pudieran llegar a ser competitivas tras un proceso de
aprendizaje (i.e., industria naciente),193 así como de requisitos o compromisos de
desempeño para las industrias promovidas.194
190 Hacia fines de siglo, el personal ocupado por empresa en Argentina era mayor que en EE.UU. para las
ramas azúcar, frigoríficos, bebidas alcohólicas y gráficos, a la vez que resultaba similar en molinos harineros y
poco menor en alimentación. En contraste, las diferencias a favor de los EE.UU. eran visibles en metalurgia y
textiles (ver Vitelli, 1999).
191 Por ejemplo, el frigorífico Sansisena era el más grande del mundo a comienzos de siglo. Un poco más
adelante Armour erigió un frigorífico en 1915 que también fue considerado como el mayor y “más perfecto” del
mundo. Antes, en 1884, la firma textil Alpargatas había instalado una planta que, por sus dimensiones, según
noticias de la época, sólo era comparable a una en España y otra en Gran Bretaña. La primera planta de
cerveza de Bemberg-Quilmes era la mayor del mundo a comienzos del siglo XX. La Martona también era una
de las plantas más grandes del mundo en su especialidad (lácteos). La lista de empresas grandes también
llegaba al rubro metalúrgico: Tamet, como se indicó antes, era la mayor empresa del sector en Sudamérica
(Schvarzer, 1996).
192 Véase, por ejemplo, el caso de la empresa Istilart, recogido en Korol (2001).
193 La necesidad de realizar estudios para definir qué tipo de industrias merecían ser fomentadas fue
destacada por Carlos Pellegrini –quien llegó a la presidencia en 1890-, aunque sin mucha repercusión práctica
(Cornblit et al, 1971).
194 En Australia, por ejemplo, en los años 1920 la protección para la fabricación local de baterías para
automotores se basó en el compromiso de las fábricas favorecidas de conseguir antes de un año un precio
inferior al vigente en el mercado antes del cierre de las importaciones.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
112
En muchos casos, el lobby empresario era un factor esencial para obtener la
protección (Schvarzer, 1996), pero no se puede suponer que aquel era el único
determinante de las decisiones sobre tarifas (por ejemplo, los intereses políticos
tenían gran influencia en ese sentido). Las necesidades fiscales, en tanto, también
jugaban un rol clave –la Aduana era la principal fuente de ingresos para el
Tesoro–. En fin, como lo sugiere Rocchi (1998), en materia de protección, se
siguió un “pragmatismo a ultranza” durante toda esta etapa.
El Estado también parece haber apoyado al sector industrial por otras vías. Así,
Barbero y Rocchi (2003) señalan que en 1895 se aprobó la primera ley de
“Compre Nacional”, que establecía que la intendencia de guerra debía otorgar
preferencia a la producción nacional ante el mismo precio y calidad que la
extranjera. Así, sectores como el textil o el papelero, comenzaron a abastecer al
sector público, beneficiados por la mencionada legislación.
Podríamos preguntarnos si el otorgamiento de protección y el compre nacional no
son síntomas de un Estado cooptado por rent–seekers. En primer lugar, como
vimos más arriba, los intentos por obtener protecciones arancelarias elevadas,
preferencias en las compras del Estado, créditos baratos, etc., no son de ningún
modo una prerrogativa o curiosidad del caso argentino, sino más bien una norma
de conducta seguida por los industriales manufactureros en buena parte del
mundo. En otras palabras, en un país que está detrás de la frontera de
productividad, pedir apoyo del Estado no es incompatible con la existencia de un
espíritu empresario, sino, en general, una constituyente esencial del mismo. Que
ese apoyo estatal sirva sólo para distribuir rentas que favorezcan a ciertas
empresas en desmedro del resto de la sociedad o que sea un elemento inductor del
despliegue de estrategias empresarias en las que la inversión y el cambio
tecnológico tengan un rol preponderante es algo que depende de un conjunto de
circunstancias específicas que deben ser analizadas caso por caso.
Justamente, se nos dirá que en otras experiencias, el “padrinazgo” del Estado
generó un proceso de maduración progresiva del sector manufacturero que, a
posteriori, permitió que aquel se hiciera competitivo por sus propios medios. En
este sentido, diremos dos cosas. Primero, que en la Argentina, como se vio antes,
durante el modelo agroexportador muchas ramas operaban en condiciones de
eficiencia comparables, o no demasiado lejanas, a las internacionales –obsérvese
que, a diferencia de lo que ocurriría luego con la ISI, la protección otorgada era
moderada, por lo cual la amenaza de la competencia extranjera estaba presente
casi siempre–.195 Segundo, que en los países donde ocurrieron esos procesos
exitosos de aprendizaje madurativo existieron otras condiciones, además de la
protección, que no estuvieron presentes en el caso argentino –sobre esto
volvemos más abajo–.
Volviendo al proteccionismo, una discusión interesante relativa a este tema tiene
que ver con la supuesta oposición de la clase terrateniente a la adopción de
aranceles altos para el sector industrial, hipótesis que solía ser repetida por casi
todos los trabajos producidos desde los años 1950 hasta los 1970 en torno al
período agroexportador (y que, de hecho, aún hoy se encuentra a menudo en la
195 De hecho, como veremos en el capítulo siguiente, fue en la ISI cuando la brecha de productividad con la
frontera internacional comenzó a agrandarse de manera significativa.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
113
producción académica y en el debate de ideas sobre la época). Sin necesidad de
adherir a la hipótesis de Sábato sobre la existencia de una clase dominante
diversificada que tenía tanto intereses agropecuarios como industriales,
sugeriremos que la historiografía reciente da pruebas de que la hipótesis de una
oposición de los terratenientes a la existencia de un sector industrial protegido no
puede ser sostenida de manera general, sino que sería válida únicamente para
períodos específicos.
Ya Gallo (1970) y Díaz Alejandro (1975) afirmaban que no habría habido
contradicción entre la expansión del sector agropecuario y el desarrollo
industrial.196 Más recientemente, autores como Hora (2000, 2001b) y Rocchi
(1998) avalan la misma hipótesis –Rocchi, por ejemplo, argumenta que en materia
de tipo de cambio los intereses industriales y los de los exportadores “iban en la
misma dirección”–. Hora, en tanto, señala que sólo en algunos momentos –por
ejemplo, en la década de 1890– se hizo explícita una oposición entre intereses
agrarios e industriales –en particular, por el temor de los primeros a que hubiera
represalias en los mercados de exportación por el proteccionismo a la industria en
la Argentina–. En cambio, entre comienzos del siglo XX y la crisis de 1929 se
habría alcanzado un “acuerdo tácito” de convivencia que favorecía posiciones
intermedias en la discusión entre proteccionismo y librecambio –en gran medida,
porque la amenaza de represalias comerciales parecía menos probable que en el
pasado, debido a la mayor diversificación de mercados y productos en la pauta
exportadora–.197
Pero Hora va aún más allá en su análisis del tema y sugiere que, de hecho, los
terratenientes estaban lejos de tener el control total de los resortes políticos y del
aparato del Estado en la etapa bajo análisis. Así, afirma que los grandes
estancieros del momento se desentendían de la actividad política y que, cuando
intentaron ingresar a ella vía formación de “partidos de clase”, fracasaron198
(Hora, 2003b). La importancia de esta hipótesis es muy alta considerando que, si
no asumimos que la clase terrateniente dominaba al Estado, mal podríamos creer
que podía tener una influencia determinante sobre las decisiones de política
arancelaria.
Más aún, siguiendo a Hora (2000), habría sido el Partido Autonomista Nacional
(PAN), gobernante hasta 1916 –y al que buena parte de la historiografía sobre el
período ve como un instrumento político de la burguesía terrateniente–, el que
canalizó las demandas por protección del empresariado local.199 Esto benefició no
196 Por otra parte, siguiendo a Lewis (1993), la participación de destacadas familias vinculadas al sector
agropecuario en las primeras asociaciones de industriales probaría que ese sector no estaba en contra de la
industria per se, sino sólo de aquellas ramas que consideraban “artificiales” o inadecuadas para las
posibilidades de la Argentina.
197 Asimismo, A. Sturzenegger (1987) sugiere que, dado que el sector agropecuario necesitaba para su
desarrollo de la existencia de ciertos bienes públicos (justicia, seguridad, infraestructura, etc.), la alternativa de
financiarlos vía aranceles manufactureros resultaba apropiada (agregamos nosotros, vis a vis otras
posibilidades menos favorables para el sector, tales como la imposición directa).
198 Hora subraya, para explicar esta apatía política de los terratenientes, que, en tanto clase propietaria de la
principal ventaja competitiva del país, no necesitaba del Estado para desarrollar con éxito sus negocios (salvo
para la mencionada provisión de bienes públicos), cosa que sí ocurría en el caso de los industriales debido a
sus requerimientos de protección y promoción.
199 “Si algo faltó en la Argentina agroexportadora no fue un partido industrialista sino, en todo caso, un partido
librecambista” (Hora, 2000, p. 489).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
114
sólo a los industriales de ciertas regiones del interior –como se suele afirmar en
la historiografía tradicional, que hace hincapié en las motivaciones políticas que
explicarían la protección para el azúcar o el vino por ejemplo– sino también a los
del litoral, pese a que estos últimos tenían una incidencia política mucho menor.
De hecho, fueron los partidos opositores –la Unión Cívica Radical y el Partido
Socialista– los que solían oponerse con más firmeza a los aranceles
proteccionistas, argumentando que la industria local era causante de aumentos en
el costo de vida (Gallo, 1998).200 Por ejemplo, se ha afirmado que en aquella
época, “el carácter popular del radicalismo y su falta de conexión con los
intereses industriales… lo lleva a… adoptar un punto de vista esencialmente
liberal y distribucionista” (Cornblit, 1967, p. 684). Cornblit también sugiere que
en el Partido Radical predominaba una actitud “anti–extranjera”, que dificultaba
la cooperación con un sector manufacturero que, como vimos, estaba
mayoritariamente compuesto por inmigrantes. En tanto, también presenta citas de
líderes del partido socialista en donde se critica al proteccionismo con términos
no muy distintos a los que podría haber expresado Adam Smith.201
Esto sugeriría que las resistencias principales al avance industrializador no
habrían estado tanto en el seno del aparato estatal dominado por las fuerzas
conservadoras, sino que habrían calado profundo en el cuerpo social, incluso en
partidos que supuestamente representaban a las clases populares y medias –
enseguida veremos otros ejemplos que reflejan esta actitud–.202
Si buscamos ahora otros frenos al desarrollo del sector industrial, encontramos
uno crucial por el lado del financiamiento.203 Por ejemplo, según Guy (1982), el
derecho comercial planteaba restricciones para el desarrollo de las sociedades por
acciones, que perjudicaban especialmente a las firmas no exportadoras y a las
iniciativas de alto riesgo. También existían disposiciones del Código Civil que
obstaculizaban el acceso al crédito. En tanto, mientras la banca oficial financiaba
preferentemente al sector ganadero, así como al comercial, la banca privada tenía
escasa predisposición para otorgar créditos a mediano y largo plazo a las
empresas industriales.204
200.Según Rocchi (1998), sólo con la llegada al poder de Irigoyen (1916) hay un cierto vuelco hacia posiciones
relativamente más favorables al proteccionismo en el seno del Partido Radical –aunque la posición del
entonces Presidente de la Nación sobre el tema no dejaba de ser ambigua-.
201 Así, Juan B. Justo decía que “empresarios ineptos, empresarios ansiosos de monopolio, empresarios
ávidos de ganancias arrancadas a su propio pueblo son los que siempre levantan la bandera del
proteccionismo aduanero … El proteccionismo es una enorme mentira, que podría conciliar por un momento
los intereses de empresarios y obreros en ciertos ramos de la producción, pero lo hará siempre a expensas de
la población total del país (citado en Cornblit, 1967, p. 683-684). Ver también Rodríguez Braun (2000).
202 Juan B. Justo distinguía “entre empresarios de industrias libres, de industrias sanas, de industrias que se
han desarrollado espontáneamente, y empresarios incubados y cebados por la ley, mediante trabas
aduaneras y privilegios monopólicos” (citado en Rodríguez Braun, 2000, p.11). A su vez, tan tarde como en
1940 en ocasión de discutirse el llamado Plan Pinedo en el Congreso (ver capítulo IV), el miembro informante
del Partido Radical señalaba que “podrán caerse todas las chimeneas, pero mientras el campo produzca y
exporte, el país seguirá comprando lo que necesite” (citado en J. Llach, 1984).
203 Cabe notar que este problema ya era destacado por algunos agudos observadores de la realidad
económica de la época, como Alejandro Bunge (ver J. Llach, 1984).
204 De todos modos, según Rougier (1999), la banca industrial participó en el financiamiento de algunos
proyectos industriales, con modalidades que muchas veces terminaban en una participación directa de los
bancos en las empresas (generalmente en los grandes establecimientos). Sin embargo, la modalidad
operativa más usual era que las necesidades de financiamiento fueran cubiertas por préstamos bancarios a
corto plazo, renovados sin solución de continuidad. Ver también Regalsky (1999).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
115
Este cuadro institucional llevó a que fuera difícil obtener financiamiento para
inversiones manufactureras205 y contribuye a explicar por qué una parte
importante de las empresas del sector, en particular las de gran tamaño, eran de
propiedad o tenían participación de los ya mencionados grupos de la elite como
Tornquist o Bunge y Born, quienes, por vinculaciones familiares o personales u
otras razones, tenían acceso preferencial a ciertas fuentes de financiamiento (ver
también Rougier, 1999 y Lewis, 1993).206 Volvemos entonces a la hipótesis de los
grupos como respuesta a la falta de un mercado de capitales organizado207, 208 y la
existencia de un sistema financiero incapaz de financiar inversiones en
actividades percibidas como riesgosas.
Obviamente, esta dificultad de acceso al financiamiento aparece en fuerte
contraste con las experiencias de países como Alemania, Corea o Japón, en los
que, por distintas vías en cada caso, los inicios del proceso de industrialización
se caracterizaron por un direccionamiento preferencial del crédito hacia el sector
manufacturero.
Hay que considerar también que la producción manufacturera local, como
adelantamos más arriba, no tenía una “buena imagen” en la sociedad. Por
ejemplo, Guy (1982) menciona una famosa novela de la época, titulada “La
Bolsa” (escrita en 1890 por José María Miró con el seudónimo de Julián Martel y
publicada originalmente por entregas en el diario La Nación), donde el centro de
la trama se vincula con una estafa en el mercado de valores vinculada al
desarrollo de un proyecto industrial. La industria tenía también mala reputación
entre los consumidores, siendo común el “pirateo” de marcas extranjeras. La
producción local era sinónimo de baja calidad y oferta monopólica209 –tal es así
que algunos fabricantes presentaban sus productos como importados para
venderlos en mejores condiciones–. Si parte de los reparos de los consumidores
podía tener un origen real, también cabe recordar que aquellos eran en gran
205. Esta dificultad era algo menor en el caso de los empresarios inmigrantes, varios de los cuales mantenían
algún contacto con sus países de origen que les permitía tener acceso a fuentes de financiamiento –por
ejemplo, familiar- en los mismos.
206 Algunos empresarios de origen inmigrante también podían “escapar”, al menos parcialmente, de la
restricción financiera, en tanto tenían contactos con fuentes de financiamiento en sus países de origen.
207 Este es un problema que, como veremos más adelante, ha sido una constante a lo largo de toda la historia
argentina. Un dato que ilustra claramente esta afirmación es el siguiente: entre 1913 y 1991 ninguna empresa
emitió un bono para financiarse en el mercado local de valores (Apreda, 2000).
208 De todos modos, tampoco tenemos que perder de vista el hecho de que muchos empresarios –tanto
inmigrantes como nativos- se mostraron reacios a abrir el capital de sus empresas, prefiriendo mantenerlas
bajo el control familiar (Lewis, 1993). Esto contribuyó a que la Bolsa de Valores no pudiese convertirse en un
mercado eficaz de capitales y dificultó el pasaje hacia un modelo empresario basado en la administración
profesional. De todos modos, hay que destacar que esta preferencia por el control familiar no es una
prerrogativa argentina, sino que se halla presente en muchos casos de industrialización tardía (notoriamente,
el japonés antes de la Segunda Guerra Mundial). Asimismo, la preferencia por mantener la propiedad familiar
permitió a los grupos locales una gran flexibilidad en la toma de decisiones en un contexto macroeconómico e
institucional inestable, así como en la resolución de problemas vinculados con la sucesión familiar (Apreda,
2000). Recordemos, finalmente, los argumentos presentados en el capítulo I acerca de las empresas
familiares y las razones de su predominio en un gran número de países. En el capítulo siguiente volvemos
sobre este tema en el contexto de la ISI.
209 En 1919, como consecuencia de la presión de los representantes de la oposición socialista, se constituyó
una Comisión de Investigación de los Trust en el Congreso Nacional. Según Schvarzer (1996), si bien se
lograron descubrir maniobras monopólicas en varias ramas, el informe que produjo la comisión no tuvo
impacto práctico.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
116
medida de origen inmigrante, por lo cual podían estar inclinados a pensar que los
productos de los países donde habían nacido eran superiores.
El limitado tamaño de mercado, que dificultaba alcanzar economías de escala y,
por ende, competitividad, también ha sido señalado como un obstáculo para la
industrialización en la literatura recibida (ver Rocchi, 1996). Así, Cortés Conde
(1985), por ejemplo, señala que la diferencia esencial entre Argentina y Canadá
en cuanto a su desarrollo industrial estuvo en que este último país las nuevas
industrias estaban destinadas a los mercados externos (la cercanía de los EE.UU.
habría sido un elemento muy favorable en este sentido), lo cual compensaba el
tamaño relativamente pequeño del mercado local, mientras que en Argentina el
sector manufacturero –con algunas excepciones– era esencialmente mercado
internista.
También se ha señalado que Australia y Canadá contaban con recursos que
facilitaron su desarrollo industrial y de los cuales se carecía en Argentina
(minería en ambos países y energía hidroeléctrica en Canadá). Vitelli (1999) ha
destacado que la ausencia de minerales metalíferos y combustibles –en particular,
hierro y carbón–, desalentó la implantación en Argentina de industrias modernas,
considerando el papel clave que jugaban ambos elementos en el paradigma
productivo vigente en aquel momento (ver también Gallo, 1998).
Otra limitante clave para el desarrollo industrial remite a las relaciones con el
sistema educativo y científico. Es notorio que para una buena parte de la
dirigencia de la segunda mitad del siglo XIX la educación estaba llamada a jugar
un rol decisivo en la conformación de la Argentina moderna. De hecho, el país
efectivamente llevó a cabo un esfuerzo significativo en materia educativa en el
período bajo análisis, que si bien no le permitió alcanzar los niveles de los países
desarrollados, lo posicionó en un lugar destacado entre los países en desarrollo.
La cuestión que nos interesa remarcar es que prominentes figuras de la época
pensaban que el avance de la educación debía canalizarse a través de modalidades
bien precisas, de modo de convertirse en un apoyo efectivo a la transformación
productiva de la sociedad.210 Este pensamiento, por otra parte, estaba en
consonancia con las tendencias observadas en EE.UU. (Nelson y Wright, 1992),
Alemania (Keck, 1993), Japón (Maddison, 1988) o las naciones escandinavas
(Blomstrom y Meller, 1990) por la misma época, donde no sólo se daba un fuerte
impulso a la educación técnica y científica, sino que se estaban transformando las
formas de enseñanza en el sistema universitario en carreras como ingeniería,
enfatizando el “aprendizaje en la práctica” (Von Tunzelmann, 1996).
Sin embargo, en Argentina no se pudo avanzar por el sendero de los países antes
mencionados. Ello habría sido consecuencia de que los grupos dirigentes
asignaron a la educación una función política y no económica (Tedesco, 1970;
Oszlak, 1997). Significativamente, los intentos de transformación del sistema
educativo hacia orientaciones más vinculadas con la técnica o el mundo de la
210 Así, Alberdi abogaba por un sistema que enfatizara las artes industriales y agropecuarias, el entrenamiento
técnico y las ciencias exactas, al tiempo que reprobaba la “herencia española”, que daba prioridad a la
producción de abogados y la enseñanza del latín (Brown, 1993). Sarmiento, era, en esencia, de la misma
opinión (Albornoz, 1990).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
117
producción se produjeron durante los gobiernos de signo conservador.211 Mientras
que los gobiernos conservadores intentaban innovar en materia educativa
siguiendo tanto el avance del proceso de industrialización en la Argentina como
las experiencias de distintos países (esto sin desmedro de que existieran también
motivaciones políticas en ese sector, denunciadas por aquellos que se oponían a
los proyectos de cambio), y cuando varios intelectuales notables de la época (J.
A. García, Alejandro Bunge, etc.) se preocupaban por el descuido de la enseñanza
técnica, los gobiernos radicales a partir de 1916 tendieron a crear
preponderantemente escuelas nacionales, pese a que había coincidencia en que ya
era excesivo su número, y prestaron menor atención a las industriales y
comerciales.
¿Cuál era la situación, en tanto, en la Universidad? Hasta bien avanzado el siglo
XX, se trataba de una organización en la cual existían cuerpos vitalicios de
gobierno académico, no había profesores con dedicación exclusiva, los sueldos
eran inadecuados, etc. En estas condiciones, la docencia era más una cuestión de
“prestigio” que una actividad científica. La Universidad tenía como función
exclusiva el entrenamiento de profesionales, preparándolos para su desempeño
práctico y proveyéndolos de un título que les otorgara legitimidad social.212
Incluso las facultades en donde se dictaban materias científicas eran
esencialmente escuelas profesionales (ver Myers, 1992).
De hecho, la Reforma Universitaria de 1918 –pese a que significó indudablemente
una transformación positiva frente al estado de cosas anterior–, tanto por sus
objetivos explícitos como por su impacto institucional, habría tenido como
consecuencia, deseada o no, un reforzamiento de la preferencia por los diplomas
“profesionalizantes” (Lovisolo, 1996).213
Asimismo, presumiblemente, la Universidad argentina contribuyó en escasa
medida a la formación de entrepreneurs por aquellos años, y en general estuvo
lejos de desarrollar vinculaciones con el sector privado.214 En este contexto las
necesidades de recursos humanos del aparato productivo –así como la “oferta” de
empresarios– se cubrieron, básicamente, vía inmigración.
211 En 1899 y 1916 se presentaron sendos proyectos destinados a dotar al sistema educativo de un sesgo
más vinculado a las necesidades del desarrollo productivo e industrial, ninguno de los cuales prosperó. Entre
otros factores explicativos del fracaso de esos proyectos, hay que considerar, al menos en el segundo caso, la
oposición de la Unión Cívica Radical, que en general se opuso al énfasis en la educación técnica, y cuyos
planes para el área se destinaban primordialmente a formar “ciudadanos” (Tedesco, 1970).
212 No sorprende, entonces, encontrar que el 60% de los egresados entre 1901 y 1930 correspondió a
abogacía y medicina, en tanto que sólo un 4% de los graduados correspondió a carreras vinculadas a
contabilidad y administración, un 11% se graduó en ingeniería –se trataba mayoritariamente de ingenieros
civiles- y otro 4% en agronomía y veterinaria.
213 Al igual que lo visto en el caso de la enseñanza secundaria, habrían sido los gobiernos conservadores los
que realizaron algún intento de reorientar la matrícula hacia carreras universitarias más vinculadas con la
producción o la tecnología. Pyenson (1985) -citado en Albornoz (1990)- señala que la universidad intentó
moverse hacia dichas carreras hacia fines de siglo en parte por el “tirón” de la demanda de profesionales, pero
también por decisiones del gobierno, que quería promover una reacción frente al “aborrecimiento” del trabajo
manual y la educación orientada hacia los estudios humanísticos heredada de España.
214 Más aún, podríamos decir que las ideas de quienes inspiraron el movimiento reformista estaban
frecuentemente en las antípodas de la posibilidad de establecer vínculos entre el sistema universitario y el
mundo de los negocios, o de contemplar la necesidad de fomentar vocaciones empresarias en los estudiantes
(ver Lovisolo, 1996).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
118
Si bien se podría sugerir que la carencia de escuelas y de contenidos técnicos en
los planes de estudio obedecía a la falta de oportunidades de empleo de sus
potenciales egresados, hay evidencia que muestra que las empresas industriales
que se estaban instalando en ese momento tenían demandas insatisfechas de
trabajadores con calificaciones adecuadas.215 Lo mismo vale para la universidad,
donde también hay distintos reportes que señalan la carencia de ingenieros y
managers calificados en el país.216
En cuanto a la ciencia, su promoción era, en la visión de varias figuras de la
época, un elemento fundamental para la modernización nacional. Así, desde la
presidencia de Sarmiento en adelante se suceden una serie de iniciativas
destinadas a “implantar” la investigación científica en el país (“importación” de
investigadores, creación de los primeros institutos científicos, apertura de
museos y observatorios, etc.). Al mismo tiempo, en las Universidades de Buenos
Aires, Córdoba y La Plata nace una tradición incipiente de investigación, aunque
considerando las ya mencionadas condiciones de desenvolvimiento de la
Universidad no sorprende que esas actividades tuvieran un rol secundario en la
dinámica de dichas organizaciones (ver Myers, 1992).
En cualquier caso, el nacimiento de la investigación científica se da en completa
desvinculación con el desarrollo del sector productivo local, tanto agropecuario
como industrial. De hecho, es en el campo de la medicina, con la figura de
Bernardo Houssay a la cabeza, donde la actividad científica se institucionaliza
con más fuerza en esta etapa. En este sentido, hay que tomar en cuenta que
Houssay renegaba explícitamente de la necesidad de vincular la investigación con
las necesidades sociales o productivas inmediatas (Buch, 1997),217 pensamiento
que influyó decisivamente sobre las formas que asumió el apoyo a la ciencia en la
Argentina luego de la Segunda Guerra Mundial, y en particular sobre el esquema
organizativo que asumiría el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Tecnológicas (CONICET), cuyo primer presidente sería justamente Houssay. Por
otro lado, tampoco había claridad en la dirigencia política, salvo algunas
excepciones como la mencionada de Sarmiento, ni tampoco en los empresarios,
respecto de la utilidad de la ciencia para los procesos de desarrollo productivo.
La Reforma del 18 tampoco habría tenido un efecto positivo cierto sobre el
desarrollo de actividades científicas en la Universidad, al menos en esta etapa. Si
bien la Reforma pretendía reforzar la investigación, en la práctica la prioridad
fue democratizar el ingreso, lo cual llevó a constituir universidades masivas con
bajo costo de funcionamiento (Lovisolo, 1996). En consecuencia, en un contexto
de recursos escasos, se generó un modo de operación inapropiado para los
objetivos de investigación científica, y se creó una estructura de contratación
que, dados los bajos salarios, imposibilitó la dedicación exclusiva a la
215 Este habría sido el caso, por ejemplo, de la primera refinería de azúcar instalada en el país en 1890 (Guy,
1988). En tanto, Torcuato di Tella debió recurrir repetidas veces en los años veinte y treinta “importar”
trabajadores calificados desde el exterior (predominantemente desde Italia) para cubrir las necesidades de
sus fábricas ante la carencia de mano de obra local -Cochran y Reina (1965)-.
216 Cochran y Reina también informan que Torcuato di Tella encontraba grandes dificultades para encontrar
managers locales e ingenieros bien formados en el país.
217 En contraste, en los EE.UU. durante las primeras décadas del siglo XX “the (university) system was one in
which the requirements of industry, agriculture and mining were recognized and accomodated” (Mowery y
Rosenberg, 1993, p. 38) y los ingenieros y científicos “were under continuing pressure to demonstrate the
practical benefits of their efforts” (Nelson y Wright, 1992, p. 1942).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
119
universidad. Se frenó así la posibilidad de formar una fuerte comunidad
universitaria dedicada simultáneamente a la docencia y la investigación.
En suma, en este período nace la actividad científica en la Argentina, en un
contexto en el que la sociedad la considera como una actividad prestigiosa e
importante pero a un nivel “abstracto” –esto es, no vinculada directamente a la
evolución general del proceso de desarrollo económico–social–, y sus
practicantes comienzan a evaluarse a sí mismos como apartados de las
necesidades o prioridades sociales, negando la posibilidad de ser juzgados en
términos de la utilidad práctica de sus actividades –aunque reivindicando su
carácter fundamental, también por vías abstractas o indeterminadas, para el
progreso social–. En tanto, la organización del sistema universitario estuvo lejos
de favorecer la investigación, así como las vinculaciones con el sector
productivo. En estas condiciones, la acumulación de conocimiento científico tuvo
menos repercusiones que las potencialmente esperables en otro contexto
institucional. Esto implica que la escasa presencia de ramas industriales science–
based es sólo uno de los factores que explica el débil nivel de vinculación
ciencia–aparato productivo durante el período bajo análisis.
C) El mundo empresarial en el modelo agroexportador: algunas conclusiones
Evidentemente, nuestro conocimiento del comportamiento empresarial durante el
modelo agroexportador es aún imperfecto. Como lo prueba la acumulación de
nuevas evidencias producida en los últimos años, la investigación histórica
todavía puede seguir transformando nuestra percepción sobre el tema,
contribuyendo a que formemos un juicio más preciso sobre las diversas
estrategias, conductas y desempeños empresarios en este momento fundacional de
la Argentina moderna.
De todos modos, en base a la evidencia empírica de la cual disponemos hoy, y
tomando en cuenta el marco analítico presentado en los capítulos I y II, creemos
que es posible cuestionar la validez de varias de las hipótesis avanzadas en la
literatura “heterodoxa” crítica respecto del rol y naturaleza del empresariado
argentino en esta etapa. Por lo tanto, consideramos que es necesario trabajar
sobre interpretaciones alternativas que, entendemos, pueden ayudarnos a tener
una visión más integral del tema bajo análisis.
Desde nuestra perspectiva, está bastante claro que la conversión de la Argentina
en una potencia exportadora de productos agropecuarios fue producto de algo más
que la fertilidad natural del suelo, ya que, antes del período agroexportador, no
estaban aseguradas las condiciones institucionales, tecnológicas y productivas
necesarias para que la Argentina hiciera valer su potencial de especialización
internacional como proveedora de carne, granos y otros productos primarios. Tal
como lo señala Cortés Conde (1966), “más que de la utilización de los recursos
abundantes se trató de la realización de un conjunto de operaciones para ofrecer
en forma abundante recursos hasta entonces escasos o que frente a las nuevas
características del mercado se convertirían en relativamente escasos” (p. 493).218
218 Es significativo que el mismo énfasis en mostrar que la realización del potencial de oferta de determinados
recursos primarios depende no sólo de la existencia de esos recursos sino de un conjunto de condiciones
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
120
Mientras que los cambios institucionales fueron en esencia producto de las
iniciativas de la clase dirigente–, las profundas transformaciones tecnológicas y
productivas observadas, que alcanzaron su máxima expresión en el caso del
ganado vacuno, fueron obra de una fracción del sector terrateniente que realizó
inversiones de riesgo y encaró un ambicioso proyecto de cambio genético,
condiciones necesarias para aprovechar las ventajas potenciales que, a sus ojos,
ofrecían los mercados internacionales.
El comportamiento de esta vanguardia se puede entender a la luz del marco de
incentivos que enfrentaba en aquel momento. En particular, la percepción de que
la Argentina había encontrado un esquema institucional más estable y el propio
proceso de expansión de la economía local alentaron las conductas
“schumpeterianas” arriba mencionadas. Sin embargo, como ha sido enfatizado por
varios autores (y por ello el subrayado nuestro en el párrafo anterior), en aquel
momento no era para nada obvio ni seguro que esas inversiones tuvieran
resultados favorables, ya que fueron previas a la apertura concreta de los
mercados de exportación. Esto indica que al menos aquella fracción de la clase
terrateniente no parece encajar con la imagen de indolencia y aversión al riesgo
delineada usualmente en la literatura “heterodoxa”.
Todo esto no implica negar que haya habido especulación con tierras –la cual,
como vimos en el capítulo I, no fue una exclusividad argentina–, que el modelo
de desarrollo agropecuario haya obstaculizado la consolidación de una clase
“farmer” –consolidación que ocurrió, con positivas consecuencias políticas y
sociales, en Canadá o EE.UU.– o que los herederos de aquella vanguardia
terrateniente se hayan convertido en propietarios ausentistas amantes de los lujos
parisinos (lo cual, digámoslo de una vez, puede ser negativo socialmente, pero es
muy comprensible desde la perspectiva individual). Simplemente queremos
enfatizar que en la segunda mitad del siglo XIX el sector terrateniente argentino,
o al menos su fracción más dinámica, tuvo un comportamiento tecnológica y
productivamente dinámico y no “rentista”.219
Más aún, aunque es factible que la presencia de los terratenientes obstaculizara,
como dijimos antes, la formación de una clase media de productores
agropecuarios –aunque sobre el tema de la concentración productiva y el mercado
de tierras en la Argentina hay todavía muchos debates–,220 es importante también
tener en cuenta que esa fracción no sólo internalizó las ventajas de las nuevas
tecnologías que se incorporaban, sino que, entre otras acciones, creó una entidad
como la Sociedad Rural con el objetivo de difundir dichas tecnologías y
comenzar a realizar investigación en el sector agropecuario en el país. Si bien es
muy probable que los productores rurales de tamaño pequeño no se beneficiaran
con las actividades de difusión de la Sociedad Rural, es imposible obviar que esta
última, en sus primeras décadas, cumplió las funciones de difusión tecnológica
institucionales muy precisas haya sido hecho en relación con la economía estadounidense por David y Wright
(1995), para el caso de los recursos minerales.
219 Cabría explorar más, a nuestro juicio, sobre lo que ocurrió con las burguesías de las regiones extrapampeanas.
Si en los casos de inserción exitosa en el nuevo modelo –como Mendoza y Tucumán- parecen
haber jugado no sólo factores políticos sino también determinantes vinculados a capacidades empresariales,
sería interesante conocer más sobre la relación entre empresarios, instituciones y desarrollo económico en las
zonas que fueron quedando excluidas de la dinámica de la modernización.
220 Ver Cortés Conde (1997), Díaz Alejandro (1975), Barsky (1988) y Taylor (1997).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
121
que más tarde (o tardíamente) asumiría, en general con mayores recursos y
alcances, el Estado.
Las investigaciones más recientes han mostrado que el sector terrateniente no
exhibió tendencias hacia la diversificación, sino que concentró sus inversiones en
el sector rural. De hecho, como lo sugiere Hora, la diversificación de los
empresarios rurales fue mucho mayor en el turbulento período previo que durante
la vigencia del modelo agroexportador, lo cual es coherente considerando que los
costos de transacción, la inestabilidad y la incertidumbre eran también mucho
más grandes.
¿Dónde estaban entonces los grupos diversificados en este período? La evidencia
indicaría que tuvieron dos orígenes diferentes: aquellos que fueron de las
finanzas y el comercio hacia la industria y aquellos –generalmente nacidos en el
siglo XX– que directamente habrían partido de una base industrial.221
En ambos casos, la diversificación puede ser entendida a la luz de los enfoques
presentados en el capítulo I: reducido tamaño del mercado interno, aparición de
nuevas oportunidades de negocios en un contexto de rápido cambio estructural,
aprovechamiento de activos corporativos ociosos y acceso privilegiado al crédito
en un contexto de mercados financieros sub–desarrollados, entre otros. A su vez,
la diversificación también tomó usualmente la forma de integración vertical, en
busca de reducir costos de transacción.
Si podemos entender entonces, desde la lógica económica, la existencia de estos
grupos diversificados ¿por qué han tenido tan “mala prensa” en nuestra
historiografía? En primer lugar, por la noción, errada, de que la diversificación
es sinónimo de especulación y rent–seeking, y es un signo de empresarios aversos
a comprometer inversiones fuertes en capital fijo. No sólo la evidencia reciente
parece desmentir este último argumento en el caso argentino –¿cómo se
entenderían, de otro modo, las altas tasas de inversión y las cifras record de
importación de bienes de capital?–, sino que, como vimos antes, la historia nos
muestra que la diversificación ha sido un componente esencial de muchas
experiencias exitosas de industrialización tardía. Si se nos dice que la
diversificación no llegó a industrias “basadas en la ciencia” o “intensivas en
escala”, argumentaremos que ello excede en mucho la voluntad o capacidades de
una clase empresarial, en tanto requiere también condiciones de entorno que
distaban de existir en el caso argentino.
Una posible segunda fuente de cuestionamientos hacia el papel de estos grupos
surge de la idea, más o menos explícita en distintos autores, de que se habrían
constituido en una elite que digitó la política económica a lo largo de este
período –y, en realidad, durante la mayor parte de nuestra historia–,
obstaculizando no sólo el desarrollo del empresariado de menor tamaño, sino
incluso las posibilidades mismas de un desarrollo económico y social sostenido
de la Argentina.
Por cierto, si atendemos primero al lado político del argumento, la idea de una
elite digitadora de políticas económicas ya no luce tan sólida cuando admitimos
221 Rocchi (1996) sugiere un tipo adicional de multi-implantación: la figura del industrial-importador.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
122
que no había una única clase dominante diversificada, sino una burguesía
capitalista heterogénea cuyos intereses eran coincidentes en algunos temas –por
ejemplo, oposición a reformas en la legislación laboral– pero potencialmente
conflictivos en otros, al menos durante determinados períodos –i.e. la política
comercial–.
¿Esto significa que el Estado pudo decidir de manera “autónoma” en materia de
política económica? Por cierto que no, como lo prueba, por ejemplo, el éxito de
la clase empresaria en el bloqueo a las reformas laborales. Lo que queremos
enfatizar es que si bien existieron presiones y lobbies, como es natural en
cualquier economía capitalista, la respuesta del Estado tuvo, tomando en
préstamo el adjetivo con el cual Fernando Rocchi caracteriza la política
comercial del período, una naturaleza esencialmente “pragmática”. Ello no es de
extrañar considerando que los intereses y objetivos de los actores económicos y
políticos de la época, en todo caso, parecen haber sido mucho más complejos que
los supuestos en buena parte de la literatura recibida dentro del campo
“heterodoxo”. En todo caso, en los capítulos siguientes seguiremos examinando
este argumento, a la luz de los cambios ocurridos en la economía argentina –y su
sector empresario– tras la caída del modelo agroexportador.
¿Fueron los grupos diversificados un obstáculo para el desarrollo de empresarios
manufactureros independientes en la etapa bajo análisis? No más, probablemente,
que en cualquier otra sociedad capitalista de la época. De hecho, durante la
vigencia del modelo agroexportador, una gran cantidad de empresarios
inmigrantes que comenzaron muchas veces con capitales pequeños lograron erigir
aquí firmas que, con el tiempo, pudieron consolidarse e incluso en ocasiones
alcanzar posiciones de poder en el mercado doméstico y hasta en un puñado de
casos concretaron o planearon inversiones en el exterior.
En cualquier caso, está claro que durante este período se observó un rápido
crecimiento del sector manufacturero. Si bien dicho crecimiento no incluyó a las
ramas tecnológicamente más complejas de la época, permitió alcanzar niveles de
competitividad que permitían que los productores locales sobrevivan y se
expandan en un contexto de protección que, en la mayor parte de los casos, era
“moderada”. Los límites al progreso de la industria parecen haber estado
vinculados a factores tales como ausencia de vínculos con el sistema educativo y
el de ciencia y tecnología, la escasez de minerales, el tamaño limitado del
mercado interno o la falta de acceso al financiamiento, más que a la insuficiencia
del espíritu empresarial –que de hecho no parece haber faltado, en particular
gracias al mencionado aporte de los numerosos empresarios inmigrantes arribados
al país durante la época– o a un “bloqueo” de las clases dominantes al avance de
la industrialización –el ya citado hecho de que los partidos “populares” se
opusieran al proteccionismo, mientras que el partido “oligárquico” contuviera a
muchos de sus promotores, es ya motivo de reflexión para discutir varias “ideas
recibidas”–.
Una tercera hipótesis respecto del juicio desfavorable que reciben los grupos
empresarios de la época en la literatura “heterodoxa” ha sido propuesta por
Barbero (1998). La autora señala que el argumento sobre el carácter
inherentemente “especulativo” de la clase empresarial en este período, además de
tener un “carácter deductivo” y apoyarse “en una evidencia empírica muy
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
123
limitada” (sobre esto, ver también Sartelli, 1996), está condicionado “por el
carácter especulativo de la economía argentina en los años setenta y ochenta (del
siglo XX)” y, en última instancia, en realidad se halla influenciado esencialmente
por un “prejuicio antiempresarial” (p. 140). En otras palabras, además del citado
prejuicio –argumento que compartimos plenamente–, el enfoque “heterodoxo”
estaría extrapolando hacia el pasado conductas observadas al momento de realizar
el análisis.222
Dada la naturaleza familiar de estos grupos, podríamos pensar que, bajo la
influencia de la literatura que en los años sesenta y setenta asociaba capitalismo
familiar con actitudes retardatarias y aversión a la innovación y la inversión a
largo plazo, algunos autores traspolaron esos argumentos al caso argentino
“leyendo” la evidencia empírica a la luz de ese presupuesto. Sin embargo, lo
expuesto en este capítulo no parece sustentar esta lectura, y sugiere que el
análisis del origen e impactos del capitalismo familiar debe considerar un marco
más amplio, que incluya el entorno institucional y macroeconómico en el que
aquel se desenvuelve.
Otras críticas que, desde la perspectiva “heterodoxa”, se han formulado al
accionar de los grupos diversificados –y que podrían contribuir a explicar
también su “mala prensa”– se basan en que aquellos habrían ingresado al sector
industrial en procura de obtener posiciones monopólicas a través de estrategias
de máxima flexibilidad en la asignación de inversiones (i.e., minimizando el
“hundimiento” de fondos en activos fijos). Sin embargo, la evidencia revisada en
este trabajo nos indica que muchos de aquellos grupos parecen haber tenido no
sólo un fuerte compromiso con el sector industrial –aún avanzando hacia sectores
que no eran favorecidos por la protección en ciertos casos–, sino que distaron de
moverse con estrategias de minimización de inversiones en activos fijos –desde
un punto de vista lógico, sostener que los grupos operaban con estrategias de
minimización de inversiones en activos fijos no parece demasiado compatible con
adjudicarles la intención de dominar mercados a través de la instalación de
plantas de gran tamaño–. Digamos, además, que todos los grandes capitalistas, en
la Argentina o cualquier otro país, han buscado dominar mercados, siendo el
Estado el encargado de controlar o reducir el espacio para tales prácticas cuando
éstas implican costos en términos de bienestar para el resto de la sociedad (como
ya lo hacían los EE.UU. desde fines del siglo XIX, por ejemplo) –ciertamente,
entonces, la carencia de una legislación sobre el tema puede haber sido un
problema importante en el caso argentino, en particular en algunos sectores
específicos como los frigoríficos–.
Queremos proponer una última interpretación, que reconocemos como muy
hipotética, pero que nos parece interesante de explorar, para explicar, al menos
en parte, el origen de la mala imagen que tienen los grupos diversificados en la
literatura “heterodoxa”. Se trata de recordar las discusiones que se dieron en el
seno del marxismo europeo en torno al argumento de Marx sobre los dos caminos
hacia el capitalismo: el camino “revolucionario” (de productor a comerciante) y
el camino “reaccionario (de comerciante a productor) –reaccionario porque no
222 Sartelli (1996) ofrece evidencia confirmatoria de esta presunción al referir una conversación mantenida con
J. F. Sábato, en la cual este último asimilaba las figuras de Tornquist y Macri.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
124
transforma realmente la base productiva previa–.223 Tal vez –insistimos, es sólo
una hipótesis–, el origen mercantil/financiero de una parte de los grupos
argentinos de la época haya inducido en algunos autores locales la idea de que su
ingreso a la producción no implicaba un verdadero proceso de industrialización
capitalista, generando entonces una actitud negativa hacia ellos.224
Algunos lectores pensarán, a esta altura, que nuestra intención es trazar un
panegírico de la clase empresaria argentina durante el modelo agroexportador. No
es ese nuestro objetivo, sin embargo. Si hemos hecho hincapié en sus logros y
tratado de analizar, desde un enfoque analítico pluralista, sus conductas –y hemos
puesto menos énfasis en sus limitaciones y comportamientos negativos–,225 ello
ha sido porque, pese a todo lo que se ha escrito en los últimos diez años
contradiciendo muchas de las “imágenes recibidas”, en una parte importante del
ambiente intelectual y político sigue predominando la idea de que la clase
empresarial de la época era inherentemente especulativa y rentista, características
que habrían perdurado a futuro convirtiéndose en uno de los principales
limitantes del desarrollo económico argentino.
En suma, todo este conjunto de argumentos apunta a un objetivo básico: mostrar
que la burguesía o elite argentina de la época no tenía una particularidad
rentística intrínseca ni una peculiar inclinación a opciones de crecimiento
“blandas”, sino que se movía como cualquier otra clase burguesa: en función de
la búsqueda de beneficios. Si en ocasiones ello implicó el lobby con el Estado, en
muchas otras se viabilizó a través de inversiones y cambios tecnológicos de
resultado incierto, motorizados por un marco institucional favorable para los
negocios y una economía en expansión que abría múltiples oportunidades de
inversión. En otras palabras, tenemos, como era de esperar en función de las
consideraciones expuestas en el capítulo I, comportamientos schumpeterianos y
rent–seekers conviviendo en esta época, revelando la heterogeneidad de la clase
empresaria, su carácter cambiante y el propio impacto de las transformaciones
institucionales, políticas y productivas materializadas en aquel largo período de
expansión económica.
Creemos que lo expuesto hasta aquí sirve para demostrar que las interpretaciones
sobre el tema tienen que ser mucho más abarcativas y, en lugar de partir de
presupuestos teóricos inconmovibles o prejuicios ideológicos, deben basarse en la
evidencia disponible y en enfoques analíticos que permitan captar la real
complejidad de los procesos bajo estudio. Achacar las limitaciones del modelo
agroexportador únicamente a la existencia de una clase capitalista rentista es
claramente una sobresimplificación de la realidad, tanto por el poder que se le
atribuye a dicha clase, como por la caracterización inexacta que se hace de ella.
223 Ver Hilton (1982).
224 Es interesante señalar que, en la práctica, en la mayor parte de las naciones desarrolladas las clases
dominantes se originaron en el comercio y las finanzas, lo cual implica que ello no sería una “especificidad
argentina” (Sawers, 1994). Esto vale, por ejemplo, para los más importantes zaibatsu –como Mitsui- y
chaebols –i.e. Samsung-.
225 Seguramente, como lo destaca el grueso de la literatura recibida, el más relevante de los aspectos
negativos del comportamiento de la burguesía en esta etapa es su constante oposición a la ampliación de la
participación popular en política, así como a la adopción de una legislación laboral que brindara mayores
derechos a los trabajadores (actitudes que también son compartidas en aquella época por el grueso de las
clases capitalistas en los países desarrollados, lo cual no justifica el comportamiento de la burguesía local,
pero le quita especificidad).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
125
Una vez que entendemos, entonces, que la Argentina no nació con la “maldición”
de una burguesía rentista, podemos intentar explorar el comportamiento
empresario tras la caída del modelo agroexportador con una mente más abierta y
un espíritu más dispuesto a analizar en sus variadas dimensiones la rica pero
problemática evidencia empírica disponible para ese período.

Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
127
IV. LA INDUSTRIALIZACIÓN SUSTITUTIVA DE IMPORTACIONES
“La formación de una ‘burguesía nacional’… se asemeja a una tentativa de
fabricar unicornios, animales que, como es sabido, no existen. Nuestros
empresarios concretos, a pesar de los favores que recibieron… siguieron
evidenciando los comportamientos colonialistas dependientes, adecuados y
funcionales en el contexto en que actuaban y siguen actuando (Roulet y J. F.
Sábato, 1971, p. 111)
“La alianza entre empresarios industriales, militares y sindicatos constituyó un
bloque que logró … crecientes prebendas compensatorias o acrecentadoras de
los privilegios ya existentes. Así fue como buena parte del sector empresarial…
pasó a invertir cada vez más energías en el logro de tales prebendas,
configurando el llamado capitalismo prebendario o la sociedad buscadora de
rentas … Estos comportamientos no eran … una cuestión que dependiera de la
buena o mala voluntad de las personas: estaban en la lógica del modelo
instaurado” (J. Llach, 2002, p. 94).
A) El marco institucional y macroeconómico
En primer lugar, nos parece importante contextualizar el desempeño de la
Argentina en el marco de la evolución de la economía internacional en la época
bajo análisis. En el cuadro 3, advertimos que, considerando el dato del PBI per
capita, entre 1929 y 1976 la Argentina se retrasó en la comparación internacional
contra los 22 países allí incluidos.
Cuadro 3
Relación entre el PBI per capita de un conjunto de países
y el de la Argentina (PBI per capita de la Argentina = 1).
1929–1975
1929 1957 1975
Suiza 1,4 2 ,1 2 ,1
EE.UU. 1,6 2 ,0 2 ,0
Canadá 1,1 1 ,6 1 ,8
Suecia 0,9 1 ,5 1 ,7
Dinamarca 1,1 1 ,5 1 ,7
Francia 1,1 1 ,3 1 ,6
Holanda 1,3 1 ,4 1 ,6
Australia 1,2 1 ,5 1 ,6
Nueva Zel anda 1 ,2 1 ,7 1 ,5
Bélgica 1,1 1 ,2 1 ,5
Noruega 0,7 1 ,2 1 ,5
Alemania 1,0 1 ,2 1 ,5
Gran Bretaña 1 ,2 1 ,5 1 ,5
Austria 0,9 1 .0 1 ,4
Japón 0,4 0 ,6 1 ,4
I talia 0,7 0 ,9 1 ,3
España 0,7 0 ,6 1 ,0
I r landa 0,7 0 ,7 0 ,9
México 0,3 0 ,5 0 ,6
Taiwán 0,3 0 ,2 0 ,5
Bra s il 0,3 0 ,4 0 ,5
Corea del Sur 0 ,3 0 ,2 0 ,4
Fuente: Elaboración propi a en base a Maddison (2004).
Sin embargo, cabe distinguir dos períodos dentro de la ISI. En el primero, que va
hasta 1957, la Argentina se retrasa claramente en la comparación con las naciones
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
128
más avanzadas, y sólo mejora su PBI per capita con relación a tres países –
España, Corea del Sur y Taiwán–. En cambio, si tomamos el período 1958–1975,
el ritmo de ampliación de la brecha con la frontera internacional de ingresos se
desacelera o incluso se detiene en algunos casos –por ejemplo, vis a vis Suiza,
EE.UU. y Gran Bretaña– (ver también Gerchunoff y L. Llach, 2003).
Este segundo período, menos negativo en lo que hace a la comparación de la
Argentina con el resto del mundo, coincide con el comienzo de la fase “difícil”
de la ISI, con el avance hacia las industrias pesadas, la metalmecánica, la
química y la electrónica, entre otras ramas. Se trata de un período que, en los
países avanzados, se conoce como la “Edad de Oro”, ya que se registraron las
tasas más elevadas de crecimiento del producto y la inversión de toda la historia,
en un contexto de pleno empleo, baja inflación y continua mejora en los niveles
de vida de la población. Es también una etapa de expansión del Estado del
Bienestar, con la consecuente ampliación de los derechos sociales y económicos
para las poblaciones de dichos países, del Estado keynesiano, moderador del ciclo
económico, y del Estado planificador–regulador–productor.
El llamado “Tercer Mundo” no estuvo ausente del boom de la posguerra y, de
hecho, los países de ese bloque, y en particular los del Este Asiático, crecieron
más rápidamente que las economías avanzadas entre los cincuenta y los setenta, y
progresaron significativamente en su sendero de industrialización (Ominami,
1987) ¿Qué ocurrió, en este contexto, con la economía argentina?
Tomaremos tres indicadores clave: PBI per capita, productividad laboral y
exportaciones. Como se observa claramente en el cuadro 4, en los tres casos la
performance de la economía argentina se ubica entre las peores dentro de los
países para los cuales hay datos disponibles. En el caso del PBI per capita, la
Argentina aparece en el puesto 85 sobre 136 países. La tasa de crecimiento del
país fue similar a la del continente africano y bastante inferior al promedio
mundial. En tanto, la Argentina fue uno de los cinco países, sobre 42 para los
cuales hay datos disponibles, en los que la brecha de productividad con los
EE.UU. se amplió durante este período –los otros son Bangladesh, China, India e
Indonesia–. En cuanto a las exportaciones, se observa también un desempeño muy
pobre, en un escenario en donde el comercio internacional se estaba expandiendo
rápidamente.
En suma, creemos que este conjunto de datos muestra que el proceso de
desarrollo económico argentino durante la ISI se destacó no por su dinamismo
(que era lo que se esperaba al finalizar la guerra), sino por los relativamente
magros avances en materia de productividad y competitividad, que derivaron en
un lento –cuando se lo analiza en el contexto internacional de la época–
crecimiento del PBI per capita.
Todo esto no significa que compartamos la percepción extremadamente negativa
que sobre la ISI tienen los economistas del mainstream. Por el contrario, como
veremos más abajo, rescatamos varios aspectos de esa etapa, en particular en
cuanto al desarrollo de procesos de aprendizaje y la acumulación de
significativas capacidades tecnológicas en una parte importante del aparato
industrial (además, obviamente, de los fuertes progresos observados a nivel
social). Nuestro argumento, es que la estrategia sustitutiva, tal como fue
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
129
adoptada en la Argentina, llevó a resultados comparativamente pobres en un
contexto internacional en donde las economías capitalistas desarrolladas
atravesaban su “Edad de Oro” y varios países en desarrollo estaban embarcados
en procesos de catch up más o menos rápidos. En otras palabras, en un escenario
en donde buena parte del mundo progresaba rápidamente en materia de
indicadores económicos y sociales, la Argentina también lo hizo, pero a un ritmo
menor que el promedio, hecho tanto más notorio cuando, a priori, parecía gozar
de todas las condiciones para tener un desempeño espectacular en el período de
posguerra.
Cuadro 4
Tasas de crecimiento anual del PBI, la productividad y las exportaciones (1950-1973)
PBI per cápita* Productividad Laboral** Exportaciones***
Japón 8,1 7,7 18,0
Taiwán 6,7 5,6 19,6
Corea del Sur 5,8 4,1 24,0
España 5,8 6,4 11,9
Europa Occidental 4,1 4,8 s.d.
Brasil 3,7 3,7 6,8
México 3,2 4,0 6,5
Asia (sin Japón) 2,9 s.d. s.d.
Mundo 2,9 s.d. s.d.
Canadá 2,7 2,9 9,9
América Latina 2,5 s.d. s.d.
EE.UU. 2,5 2,8 8,8
Argentina 2,1 2,4 4,5
África 2,1 s.d. s.d.
Puesto en ranking 85 (sobre 136) 39 (sobre 42) 51 (sobre 56)
Fuente: Elaboración propia en base a Maddison (1995, 2001).
* medido en dólares constantes en base al método de paridad de poder adquisitivo (PPA)
** medido como el ratio entre PBI (en dólares constantes PPA) y horas trabajadas.
*** en dólares corrientes.
En el cuadro 5 se presentan los principales fenómenos y tendencias que
caracterizan el contexto internacional en el que se desenvolvió el proceso de
industrialización sustitutiva en la Argentina. Asimismo, se resumen una serie de
datos sobre aspectos institucionales y de política pública, la evolución de las
variables económicas fundamentales, la dinámica de la estructura productiva, la
forma de inserción de la Argentina en el sistema económico mundial y las
conductas y desempeños relativos de los diferentes agentes productivos. De este
conjunto de información queremos rescatar las cuestiones que consideramos
centrales para nuestro trabajo.
En primer lugar, esta etapa es de fuerte volatilidad institucional. En 1930 se
produce un golpe de Estado, que viene a interrumpir 68 años de elecciones
consecutivas. Se inicia, así, un período de inestabilidad que va a extenderse por
varias décadas –entre 1930 y 1976 habrá 20 Presidentes de la Nación–, y que se
caracteriza, entre otras cosas, por una influencia continua de las fuerzas armadas
en la vida política y económica del país –influencia que se dará no sólo en
tiempos de gobiernos militares, sino también en los períodos democráticos–. La
inestabilidad política no dejará de perjudicar la calidad institucional y de
deteriorar el funcionamiento de los poderes públicos y de la administración del
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
130
Estado (ver Spiller y Tommasi, 2000, para una discusión de los problemas
institucionales argentinos en el largo plazo).
En segundo lugar, la economía estuvo marcada por ciclos de auge–recesión del
tipo stop and go, que eran resultado de la propia lógica estructural del modelo
sustitutivo, y venían acompañados de fuertes cambios en los precios relativos
producto de las sucesivas crisis devaluatorias (Braun y Joy, 1968). La
acumulación de tensiones inflacionarias, que se hicieron insostenibles al final del
período bajo análisis, también formaba parte de esta dinámica. A esta
inestabilidad “congénita” de la ISI, se sumaron los frecuentes cambios en materia
de política económica –hubo 47 ministros de Economía (o Hacienda, según las
épocas) en 46 años–, que obviamente tampoco contribuyeron a generar un
escenario de certidumbre a largo plazo.
De hecho, a lo largo de la ISI ni siquiera hubo consensos claros en torno al
modelo de desarrollo deseable, lo cual se reflejó, por ejemplo, en los debates
acerca de la conveniencia o no de profundizar el proceso de industrialización o
sobre el tipo de agentes económicos que deberían encabezar ese proceso –
empresas públicas, transnacionales, grandes firmas locales, PyMEs (ver más
abajo)–. Asimismo, son años de fortísimas pujas distributivas, que adquirieron
carácter estructural luego de 1945.226 Hacia el final del período, incluso estuvo en
cuestionamiento la deseabilidad de mantener el propio sistema capitalista en el
país –como es notorio, fuerzas importantes que actuaban dentro del partido
justicialista proponían una suerte de “socialismo nacional” en los primeros años
setenta,227 por no mencionar la fuerte penetración de las ideas socialistas en buena
parte de las juventudes políticas y universitarias y del sindicalismo de la época–.
Naturalmente, la violencia política desatada en los años sesenta y setenta agravó
el cuadro de inestabilidad e incertidumbre recién descrito.228
En este contexto, como lo señala Fanelli (2004), en la Argentina de la época se
instaló un círculo vicioso entre volatilidad macroeconómica y debilidad
institucional, ya que las políticas de “ajuste” en los momentos de crisis externa
incluían devaluaciones y aceleraciones inflacionarias que implicaban violar los
contratos y tornar sumamente difusos los derechos de propiedad. Naturalmente,
esto no dejaba de afectar el funcionamiento de los mercados, en particular del
financiero, y exacerbaba el conflicto distributivo, dando lugar a las condiciones
que reproducirían, con el paso del tiempo, un nuevo episodio cíclico de crisis
macroeconómica.
226 Tras la caída del peronismo, las relaciones obrero-patronales estuvieron marcadas por periódicos
episodios de conflictividad –asociados al ciclo económico, así como a cuestiones políticas-, en torno
principalmente a salarios, pero también a condiciones de trabajo, poder de los sindicatos, etc. Esta
conflictividad en ocasiones se expresaba no sólo en huelgas, sino también en medidas más drásticas como
tomas de fábricas, entre otras. En tanto, el Estado, en general, fracasó –o tuvo éxitos sólo temporarios- en sus
intentos de mediación entre ambas partes.
227 Si bien es un tema muy controversial, no podemos dejar de señalar, siguiendo a Acuña (1995), que
aunque el peronismo no llegó “a atacar … la propiedad privada per se, su enfrentamiento con los sectores
capitalistas se originó y desarrolló bajo consignas como ‘combatiendo al capital’” (p. 234).
228 “La combinación de creciente activismo sindical a nivel de las plantas y amenaza de muerte a los cuadros
gerenciales empresariales por la guerrilla, llevó a gran parte del empresariado a percibir una alta amenaza
tanto a las prerrogativas de la propiedad privada de los medios productivos como a la lógica de acumulación
capitalista en la Argentina durante el período previo al golpe militar de 1976” (Acuña, 1995, p. 274).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
131
A su vez, este círculo vicioso que retroalimentaba la inestabilidad institucional y
macroeconómica contribuyó, entre otras consecuencias negativas, a dificultar la
capacidad de formular planes a largo plazo por parte de los agentes económicos,
fomentó la propensión de estos últimos a guardar sus capitales en moneda
extranjera y/o en el exterior e indujo una clara tendencia decreciente en la
demanda de activos locales, incluyendo depósitos –y, por ende, frenó el proceso
de profundización financiera–.
Cuadro 5
La industrialización sustitutiva de importaciones: características generales
del período
Contexto internacional
Crisis 1929: depresión; retorno del proteccionismo.
1950–1973: “Edad de Oro” del capitalismo (mayor ritmo de crecimiento de
toda la historia del sistema). Fuerte expansión de los flujos de comercio
exterior e IED.
Avance del Estado en la economía (Estado del Bienestar, keynesianismo,
regulación de mercados, producción de bienes y servicios, promoción de
sectores estratégicos).
Aumento y profesionalización de las actividades de I&D en las firmas
privadas. Avance de las ramas “science based”.
Fuerte presencia del Estado en áreas como investigación básica y tecnologías
agropecuarias.
Consolidación del fordismo:
–producción en masa; aumentos de productividad vía economías de escala;
–insumo clave: energía (petróleo);
–sectores líderes: automotor, química–petroquímica, electrónica.
Revolución tecnológica en el agro: mejoras y novedades en:
–maquinarias, agroquímicos y fertilizantes;
–semillas híbridas y plantas de alto rendimiento y resistencia;
–técnicas de manejo de cultivos, suelos e irrigación.
ISI en América Latina e industrialización acelerada en el Este Asiático. En
ambos casos, fuerte presencia estatal, pero con diferencias en:
–estrategia inward oriented en A. L. y outward oriented en Asia.
–mayor articulación y capacidad de disciplinamiento de las intervenciones del
Estado en Asia.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
132
Aspectos institucionales y políticas públicas
1930: golpe de Estado inicia período de 53 años de presencia militar en la vida
política y económica.
A partir de 1943, una parte significativa del proceso de industrialización
(siderurgia, petroquímica, etc.) y también del sistema de CyT (en particular la
Comisión Nacional de Energía Atómica –CNEA–) queda bajo influencia
militar.
Fuerte y creciente inestabilidad institucional. Habituales cambios en las
“reglas de juego”.
Expansión de la presencia del Estado en la economía:
–estatización de servicios públicos y creación de empresas estatales en el
sector industrial (siderurgia, petroquímica, etc.);
–surgimiento de nuevos organismos reguladores, de fomento y/o control de
ciertas actividades (BCRA, Banco Industrial, IAPI, BANADE, etc.);
–creación de regímenes de promoción industrial;
Política arancelaria orientada a estimular la expansión de ciertos sectores
industriales (en particular, bienes de consumo durable y no durable y con el
“desarrollismo” –1958–1962–, bienes intermedios y metalmecánica).
Aranceles de bienes de capital son “variable de ajuste” (suben cuando
escasean las divisas).
Evolución
macroeconómica
Contexto macro–económico inestable, tensiones inflacionarias que hacia el
final del período se tornan insostenibles;
“Oleadas” de crecimiento –la última entre 1963 y 1974– seguidas de agudas
fases recesivas “gatilladas” por crisis en el balance de pagos (modelo “stop
and go” –Braun y Joy, 1968–).
Redistribución de ingresos a favor del sector asalariado durante gobierno
peronista (1945–1955). A partir de aquí, el “conflicto distributivo” es uno de
los principales temas de la economía argentina, generando tensiones
inflacionarias, políticas y sociales.
Estructura productiva
El sector industrial, que representaba algo menos del 15% del PBI hacia 1930,
llega hasta cerca del 40% en 1973, gracias a la existencia de un aparato
regulatorio, financiero y promocional orientado a estimular el desarrollo
manufacturero. El agro, a su vez, declina de más del 30 al 12% en el mismo
período.
El proceso de industrialización pasa primero por una etapa “fácil” (con fuerte
peso de ramas “livianas” –textiles, madera, confecciones, metalurgia liviana,
etc.) hasta 1955, para ingresar luego a la fase “difícil” a partir de 1958.
En 1976 los sectores “pesados” (siderurgia, petróleo, petroquímica, etc.), la
metalmecánica, los bienes de capital y las ramas más “ciencia intensivas”
(farmacéutica, equipo profesional y científico, etc.), llegan a participar con
cerca de un 50% del PBI manufacturero.
Sector industrial que opera, en promedio, con escalas, tecnologías y formas de
organización alejadas de la frontera internacional.
Sin embargo, procesos de aprendizaje y cierre gradual de la brecha de
productividad hacia el final de la ISI
Estancamiento y fuerte brecha tecnológica en el agro hasta mediados de los
cincuenta. Recuperación productiva y adopción de nuevos “paquetes”
tecnológicos (tractorización, híbridos, etc.) a partir de aquel momento.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
133
Inserción internacional
Cae fuertemente el grado de apertura de la economía. La suma de
exportaciones e importaciones pasa del 35 al 17% del PBI entre 1929 y 1973.
La participación del país en las exportaciones mundiales declina desde 1% en
1929 a 0,3% en 1973, año en el que la economía argentina estaba entre las más
cerradas del mundo.
Si bien la estructura exportadora sigue concentrada en bienes agropecuarios,
hacia el final de la ISI ganan peso las ventas de manufacturas, las cuales
llegan a representar cerca del 50% de las exportaciones totales (la mitad de
ese 50% correspondía a manufacturas de origen industrial –MOI–).
Significativo ingreso de IED en el sector manufacturero en los años 1930.
Luego políticas hostiles hasta 1952. “Boom” de IED bajo el desarrollismo,
dirigida en especial a sectores automotor, químico–petroquímico y
metalmecánico, entre otros.
Motivación de la IED: explotación del mercado interno (market–seeking).
Agentes productivos
Las ET son protagonistas clave de la etapa “difícil” de la ISI y su
participación en la producción industrial pasa de un 18% en 1955 a un 30% en
1973.
La mayoría de las firmas locales se mantiene bajo control familiar, siendo
destacable la casi inexistencia del mercado accionario, que en la Argentina
adquiere un carácter predominantemente especulativo.
En el sector industrial surge y se expande un nutrido conjunto de PyMEs,
algunas de las cuales desarrollan, a lo largo del tiempo, significativas
trayectorias de aprendizaje técnico–productivo.
El desarrollo de los grupos empresarios de capital nacional, estimulado por
significativas transferencias de recursos, nunca llega, por distintos motivos, a
concitar consenso y legitimidad.
En el agro también se producen cambios en el “mapa” de los agentes
económicos. Nace una capa de contratistas de servicios, productores
capitalizados a través de políticas estatales de créditos subsidiados, que
acceden así a la compra de tractores y cosechadores. Asimismo, surgen
aparceros poseedores de mayores dotaciones de maquinarias que comienzan a
tomar tierras mediante el pago de rentas en especie. La producción se desplaza
hacia unidades de mayor tamaño, técnicamente modernas.
En tercer lugar, esta etapa se caracteriza no sólo por una actitud más favorable
del Estado hacia el sector industrial, sino también por el surgimiento de un
conjunto de agencias públicas destinadas a regular el desarrollo de distintos
espacios de la actividad económica229 –en este caso, siguiendo tendencias visibles
también en el plano internacional–. La creación de empresas estatales –YPF
(petróleo), SOMISA y Altos Hornos Zapla (siderurgia), Petroquímica General
Mosconi (petroquímica), más las empresas de telefonía, energía, transporte, etc.–
también formó parte del mismo proceso.230 Esto se refuerza desde 1945 en
229 Por ejemplo, Berensztein y Spector (2003) detectan la creación de 29 agencias regulatorias y comités
consultivos ubicados en el ámbito estatal solamente entre 1930 y 1940.
230 No vamos aquí a analizar el desempeño de las empresas públicas argentinas durante la ISI –obsérvese
que si bien el grueso de ellas fueron creadas en los años cuarenta y cincuenta, sucesivos gobiernos
posteriores continuaron con esa práctica-, el cual ha sido objeto de una vasta literatura (usualmente crítica).
En todo caso, digamos que ante la necesidad de desarrollar actividades calificadas como “estratégicas” o en
las que existían monopolios naturales o se producían insumos “críticos” para la economía, la formación de
empresas públicas parecía combinar las ventajas de la gran corporación –en términos de aprovechamiento de
economías de escala, capacidad de movilización de recursos, etc.- con la eliminación de los peligros que
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
134
adelante, cuando la política económica asume una orientación decididamente
mercado–internista, en un contexto de altas barreras contra las importaciones.231
Como lo señala Díaz Alejandro (1975), la adopción de una política mercado–
internista estuvo directamente asociada con el programa redistribucionista
impulsado por el peronismo, ya que en un contexto de retraso de la mayor parte
del aparato industrial en términos de productividad y niveles tecnológicos, los
altos costos laborales dificultaron la formación de un sector manufacturero
competitivo.
Adicionalmente, la hostilidad de los EE.UU. –que se tradujo en un boicot que se
extendió durante los años cuarenta y que dificultó tanto la importación de
insumos y bienes de capital como las exportaciones argentinas–,232 la ideología
nacionalista del gobierno peronista –que de hecho también permeaba a buena
parte de la sociedad argentina en aquella época (ver J. Llach, 1984)– y el énfasis
en la necesidad de asegurar el autoabastecimiento –no olvidemos que Perón
estimaba que la probabilidad de una Tercera Guerra Mundial era muy elevada–,
también contribuyeron a cimentar las bases del programa proteccionista. Sobre
estas mismas premisas, el gobierno peronista incluso tomó medidas restrictivas
contra las exportaciones industriales, lo cual, como indica J. Llach (1984), llevó
a la pérdida de mercados externos conquistados desde fines de los treinta al calor
del conflicto bélico mundial.
En todo caso, el carácter cerrado de la economía argentina en la posguerra
impidió aprovechar las ventajas del comercio internacional en un período de
fuerte expansión de este último, lo cual fue especialmente nocivo para la
industrialización local en tanto limitó las escalas al tamaño del mercado interno,
y encareció fuertemente las importaciones de bienes de capital (ver Gerchunoff y
L. Llach, 2003 y Taylor, 2003).
Más adelante, con el desarrollismo, la economía argentina siguió estando
fuertemente cerrada, a la vez que se implantaron mecanismos de promoción
industrial que buscaban estimular las inversiones en las industrias pesadas y de
bienes de consumo durable –la industrialización hasta mediados de los años
cincuenta se había centrado en ramas “livianas” productoras de bienes de
consumo no durable– a través de generosos incentivos fiscales y crediticios –que
en gran medida fueron aprovechados por la IED–. Incluso la política de
inversiones públicas, desde fines de los cincuenta en adelante, en muchas
podrían surgir de la participación privada en dichas áreas (luego se vio que esto no era tan fácil, aunque las
razones del fracaso final de esta estrategia han sido objeto de viva discusión en la literatura recibida –donde
no siempre se atribuye dicho fracaso a la incapacidad de gestión por parte del Estado-).
231 En realidad, el “mercado-internismo” de la política industrial ya registra antecedentes desde comienzos de
los años ’40. Así, la creación de un sistema de crédito industrial en 1943 se basaba puramente en objetivos
vinculados a la sustitución de importaciones, sin mencionar la exportación. Más adelante, un decreto de
promoción dictado en 1944 definía a las industrias de “interés nacional” como aquellas que emplearan
materias primas locales y estuvieran orientadas al mercado interno, o bien produjeran artículos de primera
necesidad o vinculados a la defensa nacional. Idénticos criterios fueron adoptados por el Banco de Crédito
Industrial creado ese mismo año (J. Llach, 1984).
232 Dicho boicot fue adoptado en represalia por la neutralidad argentina frente a la guerra –y por las sospechas
de simpatías pro-nazis en estamentos militares y gubernamentales-, aunque algunos autores sugieren que
también fue producto del objetivo de limitar las exportaciones agropecuarias que competían con las
estadounidenses. En todo caso, está claro que el neutralismo argentino tuvo un costo muy elevado en este
ámbito (ver Schvarzer, 1996).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
135
ocasiones tomaba en consideración criterios vinculados a la generación de
“externalidades” que favorecieran el desarrollo manufacturero.
Sólo promediando los años sesenta las exportaciones industriales comenzaron a
ocupar un lugar en la agenda de políticas públicas, a través de subsidios y otros
mecanismos –más abajo veremos que efectivamente las exportaciones industriales
crecieron hacia el final de la ISI como consecuencia de éste y otros factores– y se
redujo la protección arancelaria –en particular entre 1967 y 1969–, pero siempre
manteniendo niveles muy altos.233 De todos modos, está claro que en esta segunda
fase de la ISI la economía argentina todavía era una de las más cerradas del
mundo (cuadro 6).
Cuadro 6
Comercio de Bienes y Servicios (en % del PBI). Promedio 1960–1975
País Importaciones Exportaciones
Taiwán 32.6 32.1
Corea 22.6 13.1
Reino Unido 22.6 21.8
Canadá 20.1 20.6
Chile 15.1 14.4
Australia 15.1 14.8
Francia 14.4 15.0
España 13.3 11.2
Japón 9.9 10.5
Bra s il 7.8 6 .9
Argent ina 6.2 6 .5
Estados Uni dos 5 .5 5 .9
Ranking 118 (de 121) 113 (de 121)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Mundial.
En suma, durante la ISI se mantuvo, más allá de los cambios de orientación en las
políticas macroeconómicas y la inestabilidad institucional, un esquema pro–
industrialización basado en la protección del mercado doméstico y el
otorgamiento de incentivos fiscales y crediticios (el sector industrial fue deudor
neto del resto de la economía –a tasas de interés reales negativas– durante este
período234) destinados a sustituir importaciones primero de bienes finales no
durables y luego de bienes intermedios, de consumo durable y de capital. Este
esquema generaba “reglas del juego” que desestimulaban la competencia vía
innovación, calidad y productividad –en tanto ponían el énfasis en el
abastecimiento del mercado local y no en la eficiencia productiva–. Como
veremos más abajo, las políticas “pro–industrialización” tampoco contenían, en sí
mismas, mecanismos que permitieran garantizar que los incentivos otorgados se
tradujeran en procesos de aprendizaje productivo y tecnológico virtuosos en las
233 En 1959, la tarifa promedio simple era de 151%, mucho más alta que la vigente en la misma época en
Europa y el resto de América Latina. En tanto, la tarifa promedio ponderada llegaba a 141%. Esta última bajó
luego a 107% en 1969 y 99% en 1976 (para los bienes producidos localmente no era inusual encontrar tarifas
por encima del 100, del 200 y aún del 300% en esta época), pero en un contexto donde convivían, además,
tipos de cambios múltiples, gravámenes adicionales especiales y diversos tipos de restricciones cuantitativas
(Berlinski, 2003).
234 Kosacoff y Ramos (2005).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
136
empresas, en tanto que el Estado no tuvo capacidad y/o voluntad como para
fomentar tal objetivo.
El contexto de frecuentes cambios de política económica a lo largo del tiempo y
volatilidad macroeconómica/institucional, en tanto, desalentaba las inversiones
sujetas a incertidumbre y largos períodos de maduración –salvo aquellas que
tuvieran rentabilidad asegurada mediante alguna articulación con el Estado– así
como el desarrollo de actividades innovativas.
Es en este escenario que tenemos que entender las conductas de las firmas
argentinas durante la etapa de la ISI, las cuales, sin embargo, como
comprobaremos más abajo, no incluyeron sólo actividades vinculadas al rent–
seeking (como sería previsible en dicho escenario), sino también procesos de
aprendizaje tecnológico y productivo que permitieron cerrar gradualmente la
brecha de competitividad industrial hacia el final de la etapa bajo análisis.
Trataremos de mostrar que si dicho componente “dinámico” de las estrategias
empresarias fue menor al deseable desde el punto de vista de los objetivos de
desarrollo económico, ello no fue resultado de una vocación rentística innata de
nuestra clase capitalista, sino de un conjunto de condiciones del entorno que
incluyen las cuestiones mencionadas en los párrafos anteriores, más otras
vinculadas a la evolución de los sistemas financiero, educativo y científico–
tecnológico en el país.
B) El avance del proceso de industrialización
El análisis de la conducta empresaria durante la ISI enfrenta numerosas
complejidades, pero probablemente la más importante es que resulta difícil, sino
imposible, llevar adelante esa tarea independientemente del juicio que se tenga
respecto de la ISI en su conjunto –esto es, de sus logros y limitaciones–. Resulta
esencial, entonces, comenzar abordando esta cuestión.
Los autores de inspiración más “ortodoxa” casi uniformemente consideran que las
políticas llevadas adelante en este período fueron nocivas para el desarrollo
económico argentino a largo plazo, en tanto permitieron el surgimiento de un
sector industrial poco competitivo que debió ser recurrentemente subsidiado y
protegido para evitar su desaparición. El carácter extremadamente cerrado de la
economía argentina habría dado lugar a un ambiente pobre en incentivos para
competir vía mejoras en eficiencia y productividad y con un fuerte sesgo anti–
exportador. A la vez, se estimularon, vía cuantiosos subsidios, actividades
incompatibles con el patrón eficiente de asignación de recursos dado por las
ventajas factoriales propias del país. En tanto, las políticas restrictivas del
ingreso de tecnología, y, en particular, la introducción de altos aranceles para la
importación de bienes de capital, habrían contribuido a ampliar la brecha con las
best practices internacionales (Berlinski y Schydlowski, 1982; Givogri, 1987;
Nogués, 1988; Taylor, 2003).
En contraste, hay un grupo de críticas de carácter “heterodoxo”, que aluden
esencialmente a dos factores que habrían limitado la profundización de la
industrialización y, más en general, el progreso económico y social del país en
este período. Por un lado, el rol de los empresarios, en particular aquellos que
formaban el “capital concentrado”, establishment o elite de la época. Como ya
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
137
vimos antes, esta literatura sugiere que aquellos tuvieron una conducta
innatamente especulativa y rentística –diseñando la agenda de políticas públicas
en función de sus intereses–, fueron débiles como para generar un proyecto de
desarrollo económico nacional alternativo al del capital extranjero, al cual
terminaron subordinados, y/o formaron alianzas económicas y políticas con el fin
de bloquear un estilo de desarrollo liderado por la “burguesía nacional” PyME y
la clase obrera, que hubiera llevado a un sendero de crecimiento más autónomo y
equitativo (ver, por ejemplo, Cimillo et al, 1972; Cuneo, 1967; Niosi, 1974;
Nochteff, 1994a y b; Peralta Ramos, 1972; J. F. Sábato, 1988).
El segundo factor invocado por estas críticas heterodoxas remite a la
“dependencia tecnológica”, esto es, la falta de un núcleo innovativo endógeno de
naturaleza dinámica y el consecuente predominio casi absoluto de fuentes
extranjeras de tecnología (Herrera, 1971; J. A. Sábato y Mackenzie, 1982;
Sercovich, 1974; Varsavsky, 1973). Esta situación no sólo habría implicado
fuertes costos en materia de pago de licencias, royalties, etc., sino que habría
puesto estrechos límites al proceso de industrialización por la falta de autonomía
en materia de decisiones tecnológicas –y, consecuentemente, productivas y
comerciales– y la necesidad de emplear tecnologías poco adaptadas a las
necesidades locales, entre otros factores.235 Los empresarios locales habrían
aceptado pasivamente, cuando no promovido esta dependencia tecnológica, sea
por poseer una mentalidad “colonialista” o por intereses económicos directos.
Obsérvese que “ortodoxos” y “heterodoxos” coinciden en su juicio crítico frente
al período sustitutivo, aunque obviamente por razones muy diferentes. Más
adelante vamos a volver sobre estas visiones, pero ahora creemos necesario
presentar una perspectiva alternativa del desarrollo industrial bajo la ISI, para
luego recién analizar las conductas empresariales durante la época.
Como vimos en el capítulo previo, durante la vigencia del modelo agroexportador
se observó un importante avance del proceso de industrialización en el país. En
consecuencia, tras el quiebre de dicho modelo, en el país existía no sólo una gran
cantidad de empresas industriales en condiciones de abastecer el mercado interno,
sino también numerosos pequeños talleres de reparación y otros servicios que
vieron la oportunidad de pasar a la producción de bienes manufactureros ante la
abrupta caída de las importaciones.
Así, en los inicios de la ISI, surgieron gran cantidad de firmas locales, en general
de tamaño pequeño y mediano, que comenzaron con la producción de artículos
relativamente sencillos, sobre la base de las demandas preexistentes de la
sociedad que previamente se abastecían vía importaciones, demandas que, en
general, planteaban pocas exigencias de calidad, plazos de entrega y precios
(Katz y Kosacoff, 1998).
En esta primera fase –que se extiende aproximadamente hasta 1955–, era habitual
que los bienes cuya producción se iniciaba en el país fueran copia de un diseño
extranjero largamente rezagado respecto al state of art a nivel internacional y que
fueran fabricados en plantas con un alto nivel de obsolescencia física y
235 Teniendo en cuenta el objetivo de este trabajo, no vamos a analizar aquí la temática de la dependencia
tecnológica. Para una discusión del tema, remitimos a lo expuesto en López (2002 y 2003a).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
138
tecnológica, donde el lay out fabril era primitivo y la mayor parte del
equipamiento usado o autofabricado. Asimismo, el grado de integración vertical
de estos establecimientos era muy alto, considerando la falta de subcontratistas y
proveedores y los altos costos de transacción. Abundaban, además, los criterios
extraeconómicos en la búsqueda y contratación de personal calificado, en la
compra de maquinarias, etc., y era común el autofinanciamiento empresario ante
la falta de un mercado de capitales organizado (Katz y Kosacoff, 1989). Los
autores concluyen, entonces, que, en general, el modelo presentaba fuertes
deseconomías estáticas y dinámicas y que las plantas instaladas en este período
se encontraban, en términos relativos, más lejos de la frontera internacional que
las creadas durante la fase previa de industrialización.236
Hay que tener en cuenta, además, que el desarrollo industrial en esta etapa inicial
de la ISI se vio obstaculizado por la carencia de personal técnico e ingenieros
calificados y operarios con adecuados niveles de capacitación (recordemos lo
señalado en el capítulo anterior respecto de la falta de vinculación del sector
educativo con las necesidades del mundo de la producción). En tanto, el
mencionado bloqueo de los EE.UU. dificultó el acceso a las tecnologías de
frontera. Más en general, la escasez de divisas dificultaba el acceso a bienes de
capital en un escenario en el cual la producción local de dichos bienes era casi
inexistente. A la vez, se carecía de entidades públicas de apoyo técnico–
productivo al sector industrial. En suma, el contexto distaba de ser el óptimo para
el desarrollo manufacturero.
Otro punto clave a tener en cuenta es que la industria argentina en esta etapa se
desarrolla en forma desalineada con la evolución que el sector estaba teniendo a
nivel mundial, en donde predominaba la búsqueda de economías de escala en el
contexto de la consolidación del sistema fordista. Mientras que en los EE.UU. el
tamaño promedio de los establecimientos manufactureros se elevó
aproximadamente en un 21% durante el período 1935–1947, en la Argentina,
partiendo de una base mucho más baja, aumentó sólo un 6% (Goetz, 1976).
En el período posbélico –durante el gobierno peronista– en lugar de proseguir el
proceso de incremento del tamaño medio de planta, que debería haber conducido
a tener una estructura industrial más moderna y concentrada, ocurrió exactamente
lo contrario: las empresas (en promedio) se tornaron más pequeñas y su
estructura más tradicional. Esto, según las estimaciones de Goetz, habría ido en
contra de la productividad del sector manufacturero y de su potencial de
desarrollo tecnológico.237 Estas tendencias se hicieron tanto más negativas cuanto
que el propio avance del proceso sustitutivo llevaba a incorporar sectores cada
vez más sofisticados desde el punto de vista técnico, varios de los cuales,
probablemente, requerían para funcionar una inversión inicial y un tamaño
mínimo de planta cada vez mayor. La restricción a las exportaciones impuesta por
el peronismo tampoco ayudó a generar una estructura industrial más eficiente y
competitiva.
236 La guerra dio también origen, por la dificultad de abastecimiento de insumos industriales, a inversiones con
elevados márgenes de ineficiencia y altos costos –por ejemplo, en siderurgia-, dejando una impronta posterior
que fue luego muy difícil de corregir en años futuros (Schvarzer, 1996).
237 Según datos de Barbero y Rocchi (2003) la productividad laboral en la industria cayó alrededor de un 25%
entre 1935 y 1954.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
139
En este escenario, el progreso tecnológico y la búsqueda de rendimientos
crecientes a escala estuvieron relativamente ausentes en la estructura industrial,
la cual habría crecido, hasta 1955, de forma “extensiva”, en función de una
rápida absorción de la mano de obra que fluía del interior del país hacia los
principales centros urbanos (Katz, 1969). Los límites de este proceso eran,
entonces, bastante estrechos.
En este punto, nos interesa señalar un hito no siempre recordado en nuestra
historia económica: el Plan Pinedo, propuesto por el ministro del mismo nombre
en 1940. Dicho plan buscaba conciliar la industrialización del país con la
preservación de un régimen económico relativamente abierto en materia
comercial, fomentando las relaciones de intercambio con los EE.UU. y los países
limítrofes, promoviendo las exportaciones no tradicionales –que de hecho ya
venían aumentando desde algunos años atrás, como mencionamos antes–,
favoreciendo el otorgamiento de préstamos a largo plazo para el sector industrial
e impulsando la creación de un mercado doméstico de capitales (J. Llach, 1984).
Siguiendo a Azpiazu et al (1987), la oposición al Plan Pinedo –que finalmente no
fue adoptado– provenía de los grandes productores pampeanos238 y de los
intereses vinculados al comercio con Gran Bretaña, quienes defendían la idea de
volver al modelo agroexportador una vez superada la crisis internacional que
veían como coyuntural.239 En contraste, habrían sido los grupos económicos
diversificados que dominaban el sector industrial local, en alianza con las
empresas transnacionales, quienes motorizaban dicho plan a partir de la
percepción de la necesidad de introducir cambios sustanciales en la economía
argentina, dadas las transformaciones verificadas en el plano internacional –
principalmente, la nueva hegemonía norteamericana– y el hecho de que el sector
manufacturero estaba adquiriendo cada vez mayor peso en el proceso de
acumulación interno.
Entendemos que si esta caracterización de las posiciones en torno a dicho plan
tiene sustento, al menos una fracción de las clases dirigentes de la época habría
tenido conciencia de los límites antes mencionados del proceso industrializador
mercado–internista. Más abajo volvemos sobre el tema, dada su relevancia para el
objeto de estudio de este trabajo.
Más adelante, la llegada del desarrollismo supondrá un cambio fuerte en relación
con el modelo industrial previamente vigente, aunque, como veremos, no en el
sentido más aperturista planteado, por ejemplo, por el intento de Pinedo. La
masiva llegada de inversiones extranjeras,240 así como la instalación de algunas
238 En realidad, a nivel de las asociaciones representativas del agro hubo diversas posiciones en torno al Plan,
que, recordemos, incluía también la intención de que el Estado comprara los excedentes agropecuarios
invendibles por la guerra (medida a la cual todo el sector agropecuario naturalmente dio la bienvenida).
Mientras la Sociedad Rural Argentina lo apoyó “con reservas” –y considerándolo como un instrumento
transitorio frente a las restricciones impuestas por el conflicto bélico-, las cámaras representantes de los
criadores de ganado se opusieron a todo lo que no fuera la compra de excedentes (J. Llach, 1984).
239 Recordemos que en el capítulo previo dimos cuenta de la oposición de la representación parlamentaria de
la Unión Cívica Radical a dicho plan.
240 Al asumir el poder, Frondizi, contrariando las expectativas de muchos de sus seguidores, asignó un papel
decisivo al capital extranjero en su programa económico. Había dos razones para ese vuelco: i) la tasa de
ahorro interno era muy baja; ii) el proceso de desarrollo debía desenvolverse con gran rapidez. En este
escenario, se creía que ni el Estado ni el sector privado tenían la posibilidad de financiar las grandes
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
140
grandes plantas de capital estatal, liderarán este proceso de cambio hacia una
estructura industrial más moderna. A posteriori, durante el gobierno de Onganía
(1966–1970) hay una nueva oleada de inversiones que consolida el liderazgo de
las empresas transnacionales en el sector industrial.
Naturalmente, dicho proceso implicó un aumento del grado de concentración en el
sector manufacturero –si se lo mide en términos de la participación en el mercado
de las unidades empresarias de mayor tamaño–,241 tendencia largamente criticada
en la literatura “heterodoxa” que revisamos en el capítulo II. Sin embargo, el
aumento de la concentración debe ser enmarcado tanto en las tendencias
internacionales observadas en aquel entonces, como a la luz del comentado
proceso de desconcentración observado hasta 1955. En consecuencia, la
formación de estructuras más oligopólicas no reflejó sino el pasaje hacia ramas
más intensivas en capital y la búsqueda de economías de escala que permitieran
mejorar sustancialmente los bajos niveles de productividad que exhibía el sector
industrial242 (Katz, 1969; Gerchunoff y J. Llach, 1975).243
De todos modos, incluso considerando esta transformación radical en el panorama
industrial, las plantas instaladas en este segundo período de la ISI –y aún las que
eran propiedad de filiales de ET–, en general, se hallaban lejos de la frontera
internacional en materia de escalas, y estaban menos automatizadas y más
integradas verticalmente que sus similares de los países desarrollados. Un punto
clave en este sentido es que, en su gran mayoría, dichas plantas habían sido
pensadas para operar en el mercado interno,244 cuya dimensión no permitía el
alcance de las economías de escala necesarias para operar eficientemente las
tecnologías fordistas predominantes en esta etapa.
inversiones básicas que necesitaba el país. En consecuencia, el recurso al ahorro externo se hacía
imprescindible –adicionalmente, las ET teóricamente traerían tecnologías modernas y capacidades
empresarias, llenando así otras necesidades del proceso de industrialización tal como se lo percibía en aquel
entonces- . Incidentalmente, digamos que en cuanto a su contribución al financiamiento de la industrialización,
una vez instaladas las ET tendieron a financiarse predominantemente en el mercado local, aprovechando
incluso los mecanismos de promoción del gobierno y el contexto doméstico de tasas de interés reales
negativas.
241 Es interesante citar un trabajo de Givogri (1970), quien, empleando indicadores de movilidad empresaria
(ascensos y descensos en las posiciones relativas dentro de cada sector), llegaba a la conclusión de que, en
realidad, los mercados se habían hecho más y no menos competitivos entre los años ’40 y los ’60, en tanto
que las ramas más concentradas al comienzo eran las que presentaban mayores índices de movilidad
subsecuentes.
242 La necesidad de estimular un proceso de concentración industrial a fin de aumentar la eficiencia
microeconómica era reconocida, incluso, en declaraciones oficiales (por ejemplo, el Plan Nacional de
Desarrollo elaborado por la CONADE para 1970-1974 –ver Rougier, 2004b-).
243 Naturalmente, de aquí no se sigue que no hayan habido casos de cartelización, abusos de posición
dominante, etc. Dada la ausencia de una legislación eficaz en la materia, y en un contexto de economía
cerrada, dichos fenómenos sin duda generaron limitaciones a la competencia y beneficios extraordinarios para
las firmas que participaban de las mencionadas estrategias –y sería interesante investigar en qué medida
existe evidencia concreta sobre la extensión de estas prácticas-. Sin embargo, está claro que el remedio para
tales males no se hallaba en limitar la concentración tal como se la mide en la mencionada literatura
heterodoxa –ello hubiera sido incompatible con el cambio en la estructura industrial que se deseaba promover
en aquel momento-, sino en adoptar una legislación que controlara las maniobras tendientes a obstaculizar la
competencia en el mercado –los controles de precios o la lucha de los gobiernos peronistas contra el “agio”
sólo pueden considerarse como sustitutos primitivos de una legislación de este tipo-.
244 Aún los regímenes de promoción sectoriales obedecían a esa misma lógica, como se comprueba al
examinar el caso del proyecto de Polo Petroquímico en Bahía Blanca (fines de los años ’60), donde las
escalas de planta estaban pensadas en función de las proyecciones de crecimiento de la demanda doméstica.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
141
Generalizando los hallazgos de un gran número de trabajos sobre el tema, Katz y
Kosacoff (1998) han resumido las características básicas de lo que denominan “la
microeconomía de la ISI”, a saber: i) el tamaño de las plantas industriales era
muy inferior al observado en los países desarrollados (la relación “prototípica”
era de 1 a 10); ii) los lay out y los métodos de organización fabril eran mucho
menos sofisticados, debido a la falta de información, equipos y conocimientos
organizacionales adecuados; iii) los bienes de capital eran frecuentemente usados
o autofabricados,245 iv) el nivel de integración vertical de las plantas era muy
elevado, considerando la inmadurez del tejido productivo local, los altos costos
de transacción y la ausencia de proveedores independientes, a la vez que la
internalización de economías de escala era mucho menor a la observable en los
países desarrollados; vi) el mix de productos tendía a ser mucho más vasto que el
observable en una planta especializada de un país maduro, lo cual implicaba
series cortas de muchos productos diferentes y escasas economías de
especialización. En consecuencia, los autores argumentan que tanto la eficiencia
estática como el sendero dinámico de aprendizaje de este modelo productivo iban
a acumular dificultades y rasgos idiosincráticos a través del tiempo.
Así, tal como lo sugiere el modelo desarrollado por Braun y Joy (1968), la
economía argentina durante este período tenía un carácter dual, ya que existía un
sector competitivo, el agropecuario, que además de abastecer el consumo interno,
exportaba y otro que trabajaba exclusivamente –o casi– para el mercado interno
protegido por fuertes tarifas (el industrial).246, 247
A su vez, el gasto en I&D era muy bajo y el esfuerzo tecnológico de la industria
no se orientaba a alcanzar la frontera de la best practice, sino a resolver
problemas de gran diversidad en un mercado muy limitado (Nochteff, 1994a y b).
Ello ocurría, siempre según el autor, por tres razones: i) la dimensión del
mercado creaba una demanda de técnicas adaptativas a un determinado volumen
de demanda y/o ciertos tipos de insumos, y no para penetrar en los mercados
mundiales; ii) en las ramas más complejas había predominio de las filiales de ET,
las cuales no realizaban actividades de I&D localmente; iii) las ramas de mayor
peso económico eran relativamente poco “innovación–intensivas”, ya que o bien
245 En muchas ocasiones, la necesidad de autofabricar bienes de capital –así como insumos, partes, etc.-,
provino de la escasez de divisas y las restricciones para importar vigentes en ciertos momentos de este
período –es el caso de Arcor, por ejemplo, en los primeros años ’50- (Kosacoff et al, 2001).
246 De aquí se derivaba el stop and go antes mencionado. Con las divisas generadas por el sector
agropecuario se cubrían las necesidades de importación de bienes intermedios y de capital requeridas por el
sector manufacturero. En las épocas de expansión, se generaba una demanda creciente de importaciones,
cuyo costo en divisas progresivamente superaba a la cantidad de divisas aportadas por el sector
agropecuario. Se gestaban, entonces, las condiciones para una crisis del sector externo, que era resuelta vía
devaluación, la cual se transmitía a precios y derivaba, entre otras consecuencias, en caídas del salario real.
La devaluación generaba, entonces, recesión e inflación. En tanto, la menor demanda interna de bienes
salario liberaba saldos exportables y se cerraba, temporariamente, la brecha externa, recreando las
condiciones para el equilibrio macroeconómico.
247 Importante es advertir que ya en los años sesenta existía conciencia entre un relativamente amplio grupo
de economistas y hacedores de política respecto de que la excesiva protección de la que gozaba el sector
industrial había sido nociva, ya que había desalentado la búsqueda de ganancias de productividad y los
procesos de modernización tecnológica. Así, parecía necesario pasar a un esquema más abierto, en donde el
sector industrial se especializara en ramas que fueran capaces de generar las divisas necesarias para
sostener el equilibrio externo, en lugar de depender del sector agropecuario para tal fin (es lo que Rougier,
2004b, llama posición “eficientista” dentro del debate de la época). Paralelamente, desde posiciones más
ortodoxas, comenzaban a aparecer los estudios sobre los “costos” de la protección arancelaria en términos de
eficiencia y/o bienestar.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
142
las actividades de I&D eran in house pero se realizaban en las casas matrices de
las respectivas ET, o bien la tecnología se incorporaba bajo la forma de insumos
y bienes de capital, en general, importados.
Sin embargo, es preciso también considerar que, aún en el complicado marco
económico–institucional descrito previamente, la maduración de las inversiones
realizadas en la etapa desarrollista, junto con la progresiva acumulación de
capacidades tecnológicas en una parte importante del aparato industrial, llevaron
a que hacia el final de la ISI el proceso de industrialización comenzara a entregar
mejores frutos en materia de eficiencia y competitividad.
Así, entre 1964 y 1974 la producción industrial creció casi al 7% anual
acumulativo, mientras que el empleo y la productividad lo hicieron al 1,5 y 5%
anual respectivamente.248 En tanto, las exportaciones de origen industrial pasaron
de apenas U$S 100 millones en 1969 a U$S 900 millones en 1974, representando
alrededor de un 20–25% del total de las exportaciones argentinas –por la misma
época el total de exportaciones industriales (incluye también a las de origen
agropecuario) llegaba a más de U$S 2000 millones–.249
A la vez, hacia el final de la ISI se concretaron significativas operaciones de
exportación de tecnología a países de América Latina –bajo la forma de plantas
llave en mano, licencias, servicios de asistencia, etc.– (Katz y Ablin, 1985), en
tanto que un número importante de firmas locales avanzó en procesos de
internacionalización por la vía de la IED en naciones vecinas (Katz y Kosacoff,
1983). En ambos casos, los activos intangibles de las empresas locales consistían,
esencialmente, en productos y procesos diseñados y/o adaptados a las condiciones
de producción y consumo de los países de la región.
Sobre estas bases, Katz y Kosacoff (1989) afirman que ésta fue la fase más
exitosa de la ISI. A su vez, J. Llach (2002) señala que en este período el sector
industrial estuvo en condiciones de “cortar amarras” hacia un crecimiento auto–
sostenido.250 Lamentablemente, habrían sido la inestabilidad macroeconómica e
institucional –incluida la violencia política– las que habrían impedido ese “final
feliz” –sobre esto volvemos más abajo–.
¿Cuál era el origen de esta mejora en el desempeño del sector manufacturero?
Siguiendo a Katz y Kosacoff (1998), aún en las complejas condiciones iniciales
de la industrialización desarrollista, se generó un conjunto de señales que
indujeron a numerosas empresas a realizar esfuerzos tecnológicos destinados,
secuencialmente, a mejorar diseños, procesos y formas de organización de la
producción (estudios de tiempos y movimientos, lay out, etc.), que
potencialmente podían entregar significativas ganancias de productividad,
teniendo en cuenta el alto grado de ineficiencia operativa inicial y la necesidad
de fabricar bienes más actualizados respecto al estado del arte internacional. Así,
248 Cifras estimadas en base a datos de Barbero y Rocchi (2003).
249 Entre los sectores manufactureros con aumentos más relevantes en sus exportaciones cabe citar al
complejo automotriz, las máquinas herramienta, la maquinaria agrícola, los bienes de capital para la industria
alimenticia, el complejo químico-petroquímico, la siderurgia y las máquinas de cálculo.
250 En contraste, para Nochteff (1994a y b) las mejoras observadas en el proceso de industrialización se
debieron fundamentalmente a una nueva oportunidad exógena: el crecimiento acelerado del comercio de
manufacturas a nivel mundial.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
143
en un buen número de firmas se crearon departamentos o grupos ad hoc de
asistencia técnica, ingeniería, etc., encargados de tales tareas. Gradualmente, la
ingeniería de diseño de productos, así como la de producción y métodos y, más
tarde, la de organización y planeamiento, ganaron terreno y consolidaron el
crecimiento de la capacidad tecnológica interna. Esta capacidad no sólo era
específica de cada establecimiento, sino que se difundía gradualmente al resto de
la sociedad vía circulación de información y capital humano (en otras palabras,
generaba “externalidades” positivas para el resto del aparato productivo).
Los esfuerzos tecnológicos adaptativos llevaron a un gradual cierre de la brecha
de productividad y calidad vis a vis los países más avanzados. Así, Katz (1972)
encontraba que para el grupo de las 200 mayores firmas industriales el
crecimiento de su productividad durante los años sesenta se explicaba en parte
por el aumento de su producción, pero también por un factor tecnológico, que
expresaba los esfuerzos de I&D y los gastos de ingeniería realizados por las
firmas.251
El proceso de aprendizaje tecnológico en la industria local alcanzó niveles
relativamente altos en algunos sectores específicos. Entre ellos se destaca la
metalmecánica (notoriamente, en la industria de máquinas herramienta), la
farmacéutica (donde numerosas firmas de capital doméstico aprovecharon la
ausencia de una legislación que reconociera patentes en ese rubro, lo cual les
permitió copiar tempranamente en el ciclo de producto moléculas recién
descubiertas en los países innovadores y entrar al mercado doméstico con
especialidades de marca propia252) y la electrónica (donde FATE avanzó primero
hacia la producción de calculadoras de escritorio para luego tratar de ir hacia la
producción de computadoras253).
251 Para Katz (1976), no había una relación inversa, sino complementaria, entre la generación local y la
importación de tecnología en la Argentina.
252 De hecho, los laboratorios nacionales gastaban más proporcionalmente en I&D que las filiales de ET en el
mismo sector (1,6% contra 1,1% en 1972). A su vez, el sector farmacéutico era el que más recursos destinaba
a I&D dentro de la industria manufacturera en aquellos años (Chudnovsky, 1976; Arce et al, 1968). Sobre
estas bases, en los años ‘70 un grupo de laboratorios nacionales había logrado integrarse verticalmente hacia
la producción de principios activos o materias primas farmacéuticas mediante pequeñas plantas químicas
multipropósito en las que fabricaban cantidades reducidas de los mismos para su uso cautivo en
especialidades de marca propia (Burachik y Katz, 1997). Asimismo, se desarrolló una importante capacidad
tecnológica local en el campo de la fermentación antibiótica, y se consolidaron grupos de desarrollo de
procesos en las plantas, permitiendo mejorar los rendimientos e incursionar gradualmente en actividades de
exportación de antibióticos a granel. Este proceso se interrumpe a partir de la segunda mitad de los años ‘70,
cuando la aceleración del cambio tecnológico a escala mundial generó una brecha creciente con las plantas
locales, que no pudieron replicar el ritmo de innovación de la frontera. Por otra parte, pese a que la industria
había nacido en los años ‘50 con escalas que no diferían sustancialmente de las internacionales,
progresivamente aparecieron deseconomías estáticas de escala, ya que se registraba un bajo ritmo de
reposición de los equipos de capital en función de que las plantas prácticamente sólo operaban para el
mercado interno y bajo fuertes barreras de protección tarifaria. En tanto, surgieron diferencias crecientes en
materia de rendimientos, debido a la falta de una masa crítica o base sistémica que permitiera, al igual que
ocurría en los países desarrollados, que la industria de medicamentos se beneficiara de la interacción entre
ciencias como la química, la biología, la genética, etc., interacción sobre la cual se basó el espectacular
aumento de rendimientos verificado en esta industria a nivel mundial desde los años ‘60. En este contexto, no
sorprende que con el cambio en las condiciones de competencia a partir de 1976, las plantas locales de
fermentación debieran cerrar, a comienzos de los años ‘80, sus puertas. Poco más adelante también se
fueron discontinuando los esfuerzos de integración hacia los principios activos.
253 Su estrategia tecnológica consistía en tratar de no usar licencias ni marcas, y buscar información
tecnológica no propietaria, incluyendo visitas al exterior y el envío de técnicos a estudiar a centros de
excelencia como el Massachussets Institute of Technology (MIT). La firma llegó a gastar el 7% de sus ventas
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
144
En el balance, entonces, la experiencia de la ISI no parece haber sido tan
uniformemente negativa como la describen sus críticos. Gradualmente, y dentro
de los límites planteados por el propio modelo y el contexto local, se fueron
acumulando capacidades tecnológicas y productivas que permitieron ir cerrando
parcialmente la brecha de productividad con los países avanzados y empezar a
penetrar en los mercados internacionales con exportaciones manufactureras y de
tecnología. Si la maduración de este proceso hubiera llevado por sí misma –con
reformas tendientes a abrir la economía de modo gradual y con mejores
instrumentos de política pública– a romper la lógica de la economía dual y el
modelo stop and go, o las ganancias de eficiencia y competitividad que podían
obtenerse por esa vía eran muy limitadas, es algo que no podemos responder, ya
que el golpe militar de 1976 abortará dicho proceso e inaugurará una nueva etapa
en la vida económica y social del país.
C) La conducta empresaria bajo la ISI: luces y sombras
1) Las visiones ortodoxas y heterodoxas
Para comenzar esta sección, creemos útil retomar las dos visiones críticas de la
ISI antes planteadas y examinar cómo analizan el tema de la conducta empresaria
de la época. Luego, expondremos nuestra propia perspectiva, retomando los
elementos conceptuales presentados en el capítulo inicial y el análisis que
hicimos del mismo tema en el caso del modelo agroexportador.
En el enfoque ortodoxo, se suele pensar que en esta etapa se configuró una
relación “rentística” entre el Estado y el sector empresario, en la cual la conducta
de este último se orientó crecientemente a la búsqueda de promociones,
protección, subsidios, contratos con el gobierno, etc., merced a la ampliación de
la esfera de acción del Estado en la vida económica (a la manera del argumento
de la rent–seeking society de Krueger).254
Nogués (1988), por ejemplo, señala que las ganancias fáciles derivadas de las
políticas proteccionistas disuadieron a los empresarios domésticos de adoptar
conductas innovadoras y competitivas. Cortés Conde (1997), en tanto, rastrea el
origen de las conductas rentísticas en el período 1930–1945, cuando la existencia
de una demanda insatisfecha permitió la realización de elevadas ganancias en el
sector industrial. Una vez terminada la guerra, los empresarios, habituados a los
altos beneficios que los años de aislamiento les habían permitido obtener en un
mercado cerrado, y que habían aprendido a “negociar” con el Estado, utilizaron
su información y entrenamiento para conservar esas fuentes de renta obteniendo
de los sucesivos gobiernos el mantenimiento de barreras a la entrada en sus
en I&D. Asimismo, recurría a organizaciones locales como la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA),
el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) y la Universidad de la Plata. La firma logró producir
algunos microcomputadores y un prototipo de una computadora mediana (aunque hay debates acerca de la
posibilidad de que dicha máquina lograra ser competitiva en el mercado). En todo caso, se observaba lentitud
en el desarrollo del software adecuado y se le prestaba poca atención a las tareas de marketing (Adler, 1987).
Finalmente, todo el proyecto se paraliza hacia 1976, tanto por problemas internos a la firma como por otros
propios del contexto local, incluyendo el cambio hacia un gobierno muy poco proclive a apoyar
emprendimientos industriales de este tipo.
254 En el capítulo II vimos ya varios argumentos en esta misma dirección, de los cuales sólo expondremos
aquí un resumen que consideramos representativo de la interpretación básica que se extrae de este enfoque.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
145
mercados. En ambos casos, el argumento va desde el proteccionismo –o el
intervencionismo estatal en sentido amplio– hacia la conducta empresaria.255
Los autores “ortodoxos” también suelen enfatizar que el control del Estado sobre
buena parte de la vida económica habría dejado poco margen de acción a la clase
empresaria. Así, en un estudio realizado a fines de la ISI, se afirmaba que “la
actividad del Estado como industrial, prestador de servicios, financista,
constructor y comerciante afecta significativamente a la economía general del
país y cercena la capacidad de desarrollo de la actividad privada” (FIEL, 1976, p.
58).
Las reformas a la legislación laboral y la nueva política de ingresos introducidas
por el peronismo también habrían sido nocivas para el desempeño empresario, en
tanto se tradujeron en ineficiencia a causa de los altos salarios y de los abusos
derivados del fuerte poder sindical –ausentismo, desidia, trabajo a reglamento,
etc.– (Lewis, 1993).256 Se habría generado, entonces, un “círculo vicioso” de
quejas de los obreros y patrones, luchas e incertidumbre que, según Lewis,
engendró, en ambos bandos, el “odio de clases” que polarizaría de allí en más a
la sociedad argentina.
Sin embargo, pese a estas disputas a nivel distributivo, desde la “ortodoxia” se ha
sugerido los intereses industriales y laborales coincidían en su interés en
mantener un esquema proteccionista (A. Sturzenegger, 1987).257 Naturalmente,
esta visión se presenta en contraposición a la expuesta en el capítulo II en el caso
de los autores “heterodoxos”, para quienes burguesía industrial y proletariado
encarnaban modelos de desarrollo contradictorios.
Más recientemente, Berensztein y Spector (2003) afirman que en los años veinte
y treinta se configuró una matriz de relaciones económico–políticas “Estado–
céntrica” en el país. En efecto, la Argentina habría desarrollado un tipo particular
de Estado capaz de recolectar y movilizar recursos económicos sustantivos y
centralizar y controlar diversos tipos de conflictos políticos. Así, la adopción de
iniciativas y la creación de entidades destinadas a regular y/o promover, según
los casos, distintos ámbitos de la vida económica no sólo fueron resultado de la
demanda de rentas del sector privado, sino también, y principalmente, de la
capacidad del Estado para capturar recursos destinados a áreas que consideraba
“estratégicas”. De hecho, en la visión de los autores, durante la mayor parte de la
ISI los organismos estatales habrían tenido autonomía para perseguir sus propias
metas. Esta autonomía habría sido resultado tanto de complejos factores sociales
y políticos, como de cambios en la orientación de la Justicia observados desde los
255 Siguiendo a Rodríguez (1988), “la regulación estatal es un poderoso instrumento para generar rentas y, al
mantenerse la propiedad privada, es natural que los individuos compitan por las mismas” (p. 3).
256 Ver Galiani y Gerchunoff (2003), quienes califican a la legislación laboral peronista como decididamente
“pro-obrera”, no sólo a nivel colectivo –acción sindical- sino también en materia de derechos individuales de
los trabajadores.
257 Ante la pregunta que podría surgir en el sentido de por qué el “bloque industrial” logró influir sobre el
Estado en mayor grado que el sector agropecuario durante la ISI, A. Sturzenegger (1987) sugiere que la gran
cantidad de productores agropecuarios y su dispersión geográfica dificultan “activar” las acciones de lobby –
que sólo se observarían en situaciones donde se percibe el temor a iniciativas que empeorarían seriamente la
situación del sector (e.g., impuesto a la renta potencial de la tierra)-, lo cual lleva a que el lobby industrial sea
más uniforme y permanente. A esto cabría agregar que los objetivos de los industriales tendieron a coincidir
con la ideología de los policy makers en la mayor parte del período analizado.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
146
años veinte, que abrieron el espacio para una amplia intervención del Estado en
la vida económica.258
Para los autores citados, la expansión de la esfera de acción del Estado permitió
que se formaran grupos de presión e interés que lograron influir exitosamente,
vía lobby, en las ramas ejecutiva, legislativa y judicial, para extraer rentas bajo
la forma de protección, créditos subsidiados, etc. La “burguesía industrial”
habría crecido, justamente, al amparo de este tipo de estrategia. Se habría
formado, entonces, una trama de complejas relaciones entre Estado y sector
privado en la cual las conductas oportunistas encontraron amplio espacio de
desarrollo. Esto en el marco de un Estado cuyo aparato administrativo no logró
alcanzar niveles adecuados de competencia –ver más abajo– ni de independencia
respecto de la clase política –la cual tendió a “colonizar” el aparato burocrático
con el fin de construir y fortalecer relaciones clientelísticas.
Desde una vereda ideológica opuesta, Nochteff (1994a y b), por ejemplo, también
argumenta que las políticas implementadas durante la ISI fueron fuente de rentas
no innovativas para las firmas industriales. Sin embargo, el autor prefiere
rastrear el origen de ese fenómeno en las actitudes y conductas de los
empresarios argentinos, o más específicamente de lo que él llama la “elite”, la
cual, según Nochteff, difiere notablemente en cuanto a sus comportamientos
respecto del modelo de “entrepreneur schumpeteriano”.
Así, durante la ISI, y en particular a partir de los años cincuenta, los empresarios
habrían buscado esencialmente crear monopolios no transitorios (vía protección
arancelaria y otras barreras al ingreso en los mercados) que les permitieran
obtener “cuasi rentas” sin innovar. Según Nochteff, entonces, el comportamiento
de la elite fue el factor decisivo para que no se adoptaran opciones de
crecimiento basadas en la construcción de capacidades científico–tecnológicas y
la obtención de rentas en base a la innovación, sino que se siguiera el camino de
la industrialización “hacia adentro”. Aquí, el mecanismo causal es inverso al
propuesto por la ortodoxia, y va de la conducta empresaria al proteccionismo y
las barreras de entrada.259
Los relativamente escasos entrepreneurs innovadores, que, siguiendo a Nochteff,
asumían riesgos y buscaban aproximarse a la frontera de la best practice
internacional –firmas como Turri (máquinas herramientas), Vasalli (maquinaria
agrícola), Di Tella (bienes de capital, industria automotriz)–, no formaron parte,
según el autor, de la elite económica, salvo esporádica o marginalmente, y, de
hecho, las estrategias de dicha elite y las políticas gubernamentales no sólo no
fomentaron su actividad, sino que las habrían ignorado o perjudicado.
258. Observemos, de paso, que en esta etapa progresivamente el Poder Judicial pierde independencia frente al
Ejecutivo, lo cual, naturalmente, es un signo de baja calidad institucional (Spiller y Tommasi, 2000).
259 La identificación de la dirección causal operante en el surgimiento de la relación rentística entre Estado y
empresas deriva, en gran medida, de los marcos conceptuales con los que a priori vienen equipados los
analistas del tema. En otras palabras, más que del examen de la evidencia empírica que, eventualmente,
podría iluminarnos a partir del estudio de casos concretos de rent-seeking, los juicios recogidos en la literatura
disponible parten generalmente de una concepción determinada acerca de las relaciones entre el Estado y la
clase capitalista, que naturalmente es diametralmente opuesta en el caso de los autores de inspiración
“liberal” y aquellos ubicados más a la izquierda del espectro ideológico.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
147
Nochteff agrega que las tres industrias en las que las firmas argentinas tuvieron
un mejor desempeño durante la ISI (electrónica, farmoquímica y máquinas
herramienta) tenían en común que en ellas no había presencia de empresas de la
elite ni tampoco un predominio de ET, a la vez que existía en los tres casos una
fuerte competencia interna. A partir de estas condiciones, no se podía asegurar
una cuasi renta monopólica basada en la capacidad de lobbying, por lo cual debía
regir la competencia vía innovación.260 Asimismo, el hecho de que las ET no
fueran dominantes permitía que las firmas locales desarrollaran sus propios
procesos de aprendizaje.
Así, los grandes empresarios de la época habrían exhibido conductas “indolentes”
hacia la renovación técnica y la reinversión de utilidades, limitándose a extraer
beneficios en mercados oligopólicos. Más aún, para la literatura “heterodoxa”,
una actitud usual en aquella época era el “vaciamiento”de empresas. Esto
implicaba mantenerlas sin invertir siquiera en la reposición de equipos, a la
espera de su quiebra final o del salvataje estatal –pero luego de haber obtenido
elevados beneficios gracias al control oligopólico del mercado, beneficios que se
destinaban a inversiones en otros rubros, incluso en el exterior (“fuga de
capitales”) o al consumo suntuario– (Schvarzer, 1996).
Previamente hemos ya presentado argumentos que van en contra de varias de las
hipótesis heterodoxas. Así, en el capítulo I hemos cuestionado la idea de que,
más allá de naturales diferencias entre las personas en términos de conductas o
actitudes hacia los negocios, sea posible afirmar que en ciertos países
predominan, por “constitución genética”, los empresarios “rentistas” y en otros
los “schumpeterianos”. En el capítulo III, en tanto, mostramos que durante el
modelo agroexportador la clase empresarial doméstica exhibió, tanto en el sector
agropecuario como en el industrial, conductas dinámicas, sin la presencia de las
cuales hubiera sido imposible que se materializara el vigoroso proceso de
crecimiento económico observado en aquella época. Por cierto, estas conductas
convivieron con otras mucho más cercanas al rent–seeking y la especulación,
pero es imposible caracterizar únicamente con estas notas al comportamiento
empresario argentino en dicho período.
Si aceptamos estos argumentos, el problema de la visión heterodoxa es que
supone que la elite empresaria argentina es naturalmente “rentística” y
especulativa, y que, una vez agotada la renta asociada al modelo agroexportador,
se volvió hacia el Estado en busca de fuentes alternativas, objetivo que habría
logrado dada su capacidad de manipular al aparato estatal en procura de
conseguir sus fines. El mundo empresario se dividiría así, caricaturizando algo
pero no demasiado el argumento, entre grandes empresas beneficiarias de las
políticas públicas que se reparten el mercado doméstico en forma oligopólica
impidiendo el ingreso de nuevos competidores, y un vasto universo de PyMEs,
potencialmente portadoras de la capacidad de convertirse en una verdadera
“burguesía nacional” –y de formar un bloque “progresista” en alianza con la clase
obrera–, a las cuales el Estado generalmente ignoró o incluso castigó. Veremos
260 Más allá de reconocer, como lo hicimos de manera explícita más arriba, los significativos procesos de
aprendizaje y desarrollo tecnológico en la industria farmacéutica argentina durante la ISI, la idea de que dicha
industria, aquí y en cualquier otro país, pudiera sobrevivir sin asignar recursos a actividades de lobbying
parece, como mínimo, ingenua. Asimismo, se necesitaba indudablemente innovar para competir, pero ese no
era el único medio para ganar porciones de mercado.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
148
enseguida que la evidencia empírica nos muestra procesos históricos bastante más
complejos, que desdibujan el sentido de las fronteras mencionadas.
Asimismo, los autores heterodoxos generalmente suponen, implícita o
explícitamente, que en la Argentina existió una elite que se habría mantenido
esencialmente al comando de las decisiones y opciones de política económica,
sobreviviendo al final del modelo agroexportador y consolidando su dominio
durante la ISI. Esto, sin embargo, no resulta demasiado sensato desde un punto de
vista lógico, teniendo en cuenta los grandes cambios acaecidos en la economía
argentina en esos cien años –consideremos, por ejemplo, la masiva irrupción de
ET durante el desarrollismo, que transformó radicalmente la faz de la cúpula
empresaria–, y tampoco está firmemente sustentado en pruebas empíricas, salvo
algunas declaraciones tales como que “muchas de las mayores firmas industriales
pertenecían total o parcialmente a terratenientes, o bien sus accionistas
principales estaban vinculados por lazos familiares, sociales, económicos y
políticos a la elite agropecuaria” (Nochteff, 1994b, p. 72).
Recordemos, en este sentido, que la historiografía reciente tiende a negar la idea
de que en el período agroexportador había una clase dominante diversificada con
intereses en el campo, las finanzas, el comercio y la industria, y más bien da
cuenta de una realidad empresaria heterogénea, donde convivían terratenientes
con intereses esencialmente agropecuarios, grupos diversificados de orígenes y
estructuras diversas y grandes empresas independientes –además, naturalmente,
de un vasto y heterogéneo universo de PyMEs–.
Sobre estas bases, el argumento heterodoxo de la elite eternamente dominante
enfrenta numerosos problemas. Si se acepta que la fracción políticamente más
poderosa de la burguesía eran los terratenientes –cosa que, como vimos antes, ha
sido discutida en la literatura reciente–, deberíamos concluir que resulta difícil
explicar, entonces, como esa elite permitió el ingente activismo estatal pro–
industria a partir de los treinta, el cual, al menos a sus ojos, perjudicaba
directamente sus intereses.
Sin embargo, mirado en retrospectiva, está claro que los intereses
específicamente agropecuarios estuvieron en retirada durante casi todo el período
de la ISI, por lo cual deberíamos admitir que hubo un paulatino cambio de
guardia en la elite –siempre descartando la idea de una única fracción capitalista
dominante con multi–implantación sectorial–. Naturalmente, esa elite no puede
sino haber estado integrada por los grupos diversificados examinados en el
capítulo III, en asociación con algunas grandes firmas locales y extranjeras
independientes.
En este caso, a nuestro juicio aparecen dos problemas. Si creemos que esos
grupos diversificados tenían una innata vocación rentística y capacidades
vinculadas fundamentalmente al comercio y la especulación, como lo sugiere la
caracterización heterodoxa, resulta curioso que, como elite, hayan influido sobre
el Estado para que adopte políticas consistentemente pro–industria desde 1930 en
adelante. En otras palabras, podríamos preguntarnos por qué esa persistencia en
buscar rentas en la industria, cuando esos agentes no sólo no tendrían un interés
específico en ese sector, sino que serían hábiles en la explotación de fuentes de
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
149
ingresos de muy variadas características y carecerían de capacidades importantes
en actividades productivo–tecnológicas.261
Si, por el contrario, basándonos en la evidencia discutida en el capítulo III,
admitimos que esos grupos diversificados y las grandes empresas argentinas
surgidas del modelo agroexportador no eran más rent–seekers que sus colegas de
otras partes del mundo, entonces el argumento heterodoxo encuentra aún más
dificultades. En consecuencia, si en la ISI se adoptaron políticas que, por diseño
o ejecución, favorecieron el rent–seeking y las opciones “blandas”, ello habría
sido producto de un conjunto más complejo de circunstancias que la mera
vocación intrínseca de nuestra clase capitalista.
En cuanto a la actitud “indolente” de los empresarios hacia el destino de sus
firmas, digamos que incluso la evidencia que se presenta en la literatura que
sostiene esta hipótesis no resulta, a nuestros ojos, demasiado nítida. Por ejemplo,
Schvarzer (1996) señala que entre 1955 y 1975 18 de las mayores 200 firmas
industriales habían quebrado o cerrado –un número no precisado adicional había
pasado a manos del Estado–, sugiriendo que ello es prueba de aquella hipótesis.
Ahora bien, cabe preguntarse: ¿es un número alto o bajo? Sin dudas, más allá de
conductas delictivas que seguramente existieron en varios de esos casos, también
podríamos pensar que en un país con reglas de juego cambiantes, alta inflación,
golpes de Estado, alta conflictividad social, violencia política, etc., que sólo
menos del 10% de las grandes empresas quiebren o cierren muestra una capacidad
de resistencia alta en el 90% restante del universo. En efecto, considerando la
renovación del parque industrial durante aquella época y el aumento de las
exportaciones manufactureras y de tecnología, entre otros datos, parece
implausible suponer que ese 90% sobrevivió adoptando actitudes similares al
10% que desapareció –y tampoco está claro cuantos de dentro de ese 10%
cerraron porque pretendieron “vaciar” sus empresas o por razones propias del
contexto–.262
Asimismo, para analizar la quiebra de empresas durante esta etapa también hay
que tener en cuenta un factor clave, poco explorado (hasta donde conocemos) con
estudios de caso concretos en Argentina: las dificultades de la sucesión familiar
cuando los herederos carecen de la vocación y/o capacidades de los fundadores
originales. Entendemos que esta cuestión es muy interesante para futuros estudios
de empresas en el país, ya que, a nuestro juicio, no sólo hay que evaluar si en las
sucesiones familiares había o no herederos con vocación empresaria, sino
también los contextos institucionales y económicos en los cuales dichas
sucesiones tuvieron lugar, así como incluso las razones que explican la falta de
pasaje de la gestión familiar a la gestión profesional en las firmas argentinas
Una última cuestión respecto de las hipótesis “heterodoxas” acerca de la conducta
empresaria durante la ISI. A nuestro juicio, el “mapa” del rent–seeking es mucho
261 Más aún, recordemos, que estos grupos respaldaron el Plan Pinedo, opción no mercado-internista.
262 Interesantemente, el mismo Schvarzer nos ofrece el caso de una antigua gran empresa que ve detenido su
impulso a invertir por causas totalmente ajenas a su voluntad. Se trata de Alpargatas, la cual a comienzos de
los ’40 comenzó un proceso de ampliación y modernización de sus instalaciones que luego debió detener
debido a la “sobreoferta en el mercado local, la imposibilidad de renovar equipos y la ausencia de otras
alternativas (como la exportación)” (Schvarzer, 1996, p. 211). Recordemos que, en buena medida, la
imposibilidad de exportar derivaba de restricciones implementadas por el gobierno.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
150
más complejo que lo supuesto en aquella literatura, que lo limita de manera
exclusiva a la “elite” o al “capital concentrado”. En la práctica, lo que
observamos es que en torno a las decisiones de política pública existieron
usualmente complejas tramas de interés que involucraban a diferentes grupos de
la sociedad, cada uno de ellos claramente con diferente poder relativo, pero todos
pugnando por influir sobre el Estado para que este adopte políticas acordes con
sus objetivos.
En las decisiones sobre política comercial, promoción de inversiones,
regulaciones de mercado, etc., así como en el funcionamiento de organismos
públicos como el Banco Nacional de Desarrollo (BANADE), el Banco Nación,
etc., se entrecruzaban los intereses de diferentes grupos de presión, incluyendo
asociaciones empresarias y firmas individuales, fuerzas armadas, sindicatos,
partidos políticos, empresas públicas, etc. Era del juego de alianzas y del poder
relativo de cada uno de dichos grupos que surgían, entonces, las decisiones
adoptadas en dichas áreas.
Si nos concentramos en el sector empresario, no nos resulta muy convincente la
idea de que los empresarios pequeños y medianos –o no pertenecientes a la
“elite”– hayan sido menos proclives a buscar rentas en el Estado que sus pares de
mayor tamaño. Es notorio que el poder de estos últimos para influenciar sobre el
Estado es usualmente muy superior, pero ello no implica que la agenda de
políticas que buscaban ambos grupos fuera siempre contrastante. Así, como lo
señalan Berensztein y Spector (2003), temas tales como proteccionismo, crédito
subsidiado, baja presión impositiva y control sobre el trabajo unificaban al
empresariado independientemente de su tamaño y origen.263
Más aún, la descripción que hacen algunos autores de los objetivos contrastantes
de las organizaciones empresarias representantes del “gran capital” y de las
PyMEs nacionales sugiere que eran estas últimas las más interesadas en la
intervención estatal en la economía. Así, mientras entidades como ACIEL
(Acción Coordinadora de las Instituciones Empresarias Libres) y APEGE
(Asamblea Permanente de Entidades Gremiales Empresariales) “sustentaron un
discurso de corte liberal manteniendo… la necesidad de reducir la presencia del
estado tanto en la económico como en el plano de las decisiones en general… (y)
la importancia de basar el desarrollo sobre una asignación de recursos guiada por
el libre juego de las fuerzas de mercado y no en una dinámica de negociación
entre ‘corporaciones’ que, desde el punto de vista de estas asociaciones, por su
politización sólo podía resultar en una ineficiente asignación de recursos”, la
CGE estaba por “una fuerte presencia del estado como guía y ordenador de la
economía” (Acuña, 1995, p. 237).264, 265
263 Estos temas en realidad unificaban al empresariado también en la etapa previa. Véanse, en este sentido,
los reclamos que hacían los incipientes industriales metalúrgicos al gobierno a comienzos del siglo XX
(Leibas, 2004).
264 Por ejemplo, no queda para nada claro, de la revisión de la evidencia empírica, que la Unión Industrial
Argentina –controlada por las empresas de mayor tamaño y/o de origen extranjero- fuera más proteccionista
que la Confederación General Económica –representante de las PyMEs y de las firmas del interior del país-
(ver Lewis, 1993, Niosi, 1974; Lindenboim, 1976). Por el contrario, en buena parte de la literatura “heterodoxa”
revisada en el capítulo II se sugiere que la gran empresa era menos dependiente del mercado interno que las
PyMEs. J. Llach (1984), en tanto, cita el creciente apoyo de la UIA a una estrategia industrialista exportadora
desde fines de los ’30.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
151
Está claro que el discurso más “liberal” de los representantes de la gran
burguesía no implicaba necesariamente que algunos o varios de los miembros
individuales de dicha burguesía ejercieran activamente el rent–seeking, pero lo
que Acuña sugiere es que, estructuralmente, sus intereses parecían depender
menos de las ventajas que podían obtener de la acción estatal que otras fracciones
del empresariado.
El propio concepto de elite que maneja un autor como Nochteff, por ejemplo,
conduce necesariamente a definir límites ad–hoc. Así, la empresa Di Tella no
sería parte de aquélla para dicho autor –ya que su dinamismo tecnológico no
encajaría en el perfil que Nochteff le atribuye a dicha elite–, pero sin embargo
está claro que su ascenso estuvo muy vinculado a sus contactos con el Estado –
comenzando con la provisión de surtidores de nafta para YPF en los años veinte–
y que cuando ingresó en serias dificultades en los años sesenta fue receptora
privilegiada de la ayuda financiera oficial (ver Rougier, 2004ª,266 Lewis, 1993).
Obsérvese que, en nuestra interpretación, esto no se contradice para nada con
reconocer el dinamismo tecnológico de la empresa durante buena parte de su
existencia; por el contrario, como señalamos en el capítulo I, en la
industrialización tardía exitosa apoyo estatal y dinamismo tecnológico
normalmente han ido de la mano.
¿Qué ocurre con los argumentos “ortodoxos”? Desde nuestro punto de vista, su
principal dificultad reside en que asumen que casi toda intervención del Estado
en materia de política industrial, comercial, tecnológica, etc. es generadora de
rentas improductivas, o está expuesta a la captura por parte del sector privado –
además de sus costos en términos de bienestar y eficiencia–. Lo que no queda
claro, bajo esta perspectiva, es por qué intervenciones similares o muy parecidas
tuvieron resultados claramente diferentes en distintos países. En otras palabras,
si las políticas pro–industrialización aplicadas en Argentina generaron
únicamente respuestas rent–seekers, la pregunta es por qué no ocurrió lo mismo
en otras naciones en donde el Estado también asumió un activo rol de promoción
del proceso de desarrollo económico.
Esto nos conduce a la necesidad de analizar los modos concretos en los cuales los
Estados intervienen en las distintas áreas, así como a entender sus formas de
relacionamiento con el sector privado. Veremos, en este sentido, que más que de
intervenciones conceptualmente desacertadas o particularmente convocantes para
los espíritus rent–seekers –que también las hubo–, en el caso argentino los
problemas principales pasan por un Estado débil en cuanto a sus capacidades y
una perniciosa influencia de la inestabilidad política sobre el funcionamiento del
aparato burocrático que se traslada, naturalmente con consecuencias negativas, al
policy making process.
265 Véanse, por ejemplo, los pronunciamientos de la asociación que representaba a los industriales
metalúrgicos –en su mayoría, empresas PyME- durante la ISI, los cuales asiduamente intentaban influir sobre
el Estado para que garantizara la protección del mercado interno, el acceso a los contratos con el gobierno,
etc. (Leibas, 2004).
266 Asimismo, el autor cita una fuente de la empresa que afirmaba que la principal vía de financiamiento de
Siam en los ’60 provenía de no pagar las deudas fiscales y previsionales.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
152
2) Una interpretación alternativa
Comencemos ahora a exponer nuestra propia interpretación del tema bajo estudio
en este capítulo. Entendemos que la expansión del Estado sobre la economía post
1930 no fue consecuencia principalmente de la acción de la “elite” o de las
fracciones más concentradas de las clases propietarias, ni tampoco un
movimiento totalmente autónomo decidido por la clase política o por una
burocracia “iluminada”. Fueron la propia crisis, con el natural dislocamiento que
produjo en toda la vida económica del país, junto con el surgimiento de nuevas
actitudes e ideas hacia el rol del Estado –que permearon a buena parte de la
sociedad–, la difusión de una ideología fuertemente nacionalista en vastos
sectores políticos, militares e intelectuales y, last but not least, las tendencias
similares que se observaban por la época en buena parte del mundo, los elementos
que estimularon y legitimaron el avance del Estado.267
Más adelante en el tiempo, está claro que tanto el peronismo como el
desarrollismo, en función de sus propias ideologías –influidas a su vez por
movimientos político–intelectuales más vastos que se daban a nivel mundial en
aquellas épocas–, asignaban un fuerte rol al Estado para la consecución de sus
objetivos políticos y económicos. Obsérvese que, en el caso del peronismo,
dichos objetivos estaban en claro conflicto con los intereses directos e
inmediatos de parte importante de la burguesía local –por ejemplo, en materia de
política laboral y de ingresos– (el conflicto del peronismo con el mundo de los
negocios fue particularmente notorio en el caso del sector agropecuario, pero
claramente abarcó también al sector industrial). En otros casos (desarrollismo),
esos objetivos se materializaron principalmente a través de la convocatoria a
nuevos actores –las transnacionales– en lugar de beneficiar a la elite pre–
existente.
Ahora bien, la expansión del Estado no dejó de ampliar el espacio para las
actividades de rent–seeking de los empresarios privados, las cuales efectivamente
aparecieron repetidas veces a lo largo del período bajo análisis –en particular,
pero no únicamente, en los momentos de crisis–. Como señalamos antes, lo que
hay que explicar, y no dar por sentado, es porqué la Argentina tuvo poco éxito en
lograr respuestas “schumpeterianas” en un contexto donde el Estado puso en
juego una cantidad de instrumentos que tendían a favorecer el desarrollo
industrial local.
El primer factor que surge inmediatamente como candidato en este sentido es la
inestabilidad macroeconómica e institucional de la que hablamos en extenso más
arriba. Si vamos al primer aspecto, la volatilidad de las señales de precios y la
incertidumbre acerca del ritmo de crecimiento futuro de la economía no dejaron
de tener consecuencias negativas sobre las decisiones de inversión y cambio
tecnológico en las firmas privadas.
267 No hace falta recordar tal vez, pero por las dudas lo hacemos, que en los ’30 la URSS estaba
implementando un ambicioso plan de industrialización en base a la planificación estatal, que en los EE.UU.
Franklin Delano Roosevelt lanzaba el New Deal y que John Maynard Keynes pregonaba la necesidad de
regular el ciclo económico y “socializar” las decisiones de inversión para evitar depresiones como las del ’30,
entre otros hechos que reflejaban esa nueva actitud hacia el papel del Estado que se estaba difundiendo por
todo el mundo.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
153
La inflación, obviamente, complicaba el planeamiento empresario en tanto hacía
difícil prever los posibles escenarios de largo plazo. Asimismo, inducía a las
firmas a optar por estrategias de sobreendeudamiento, a la espera de que sus
deudas fueran licuadas por el aumento de precios (Rougier, 2004b). A su vez, se
constituía en un desestímulo a la actividad empresaria en tanto no garantizaba
que la eficiencia fuera el factor determinante del éxito, al tiempo que obligaba a
los empresarios a dedicar demasiado tiempo a los problemas financieros de sus
firmas. Al distorsionar las señales de precios, finalmente, influía negativamente
sobre el tipo de proyectos elegidos por los inversores, que podían, entonces, no
ser los más rentables socialmente (Díaz Alejandro, 1975).
Otro ejemplo de cómo la macro afectó la conducta de los agentes empresarios
desviándolos del ideal de conducta “schumpetariano” es provisto por Schvarzer
(1996). El autor señala que durante buena parte del gobierno peronista, se daba
un escenario de alta capacidad de ahorro y fuertes ganancias en el sector
industrial, conviviendo con escasez de divisas y, por tanto, dificultad para
invertir en equipamiento industrial. Esto habría llevado a los agentes a destinar
sus excedentes a inversiones no productivas o ajenas al sector industrial –por
ejemplo, así se explicaría el “boom” de Mar del Plata en aquella época.
Las crisis periódicas que afectaban a la economía, en tanto, tenían un efecto de
frustración de expectativas, en tanto los proyectos de inversión decididos tiempo
atrás encontraban mercados de menor tamaño que los esperados. Así, por
ejemplo, Katz y Ablin (1977) señalaban que varias firmas manufactureras habían
empezado a exportar desde fines de los sesenta, entre otras razones, cuando
encontraron que las proyecciones de demanda previstas al momento de tomar las
respectivas decisiones de inversión no se habían materializado.
En cuanto a la inestabilidad institucional, nos referimos a un escenario con reglas
de juego cambiantes a lo largo del tiempo –en función de movimientos a nivel
político y social pero también de las propias fluctuaciones en la macro–, así como
a la incertidumbre en el plano de los derechos de propiedad. Esta incertidumbre
reconoce orígenes en ciertos actos de gobierno y también en el clima social y
político crecientemente conflictivo de fines de la ISI,268 pero probablemente
encuentre su fuente más importante en la propia volatilidad macroeconómica.
Las consecuencias de esta retroalimentación entre la volatilidad macro y la
inestabilidad institucional han sido bien descriptas por Fanelli (2004): “más allá
de que hay ciertos grupos que han hecho de la depredación su ventaja
comparativa, sería difícil explicar nuestros problemas económicos sólo en base a
la conducta de estos grupos. Estos grupos son pescadores de río revuelto. Pero…
el río se revuelve debido a la volatilidad macroeconómica y las debilidades
institucionales… Es más razonable atribuir las situaciones de turbulencia y crisis
a los efectos de fallas de coordinación donde la mano invisible y las políticas
dejan de hacer su trabajo que al frío cálculo de un grupo de depredadores. En los
períodos turbulentos, las transferencias de riqueza que se observan, son
motivadas sobre todo por el deseo de ‘salvar la ropa’ a costa del vecino. Son
268 Aún un autor que está muy lejos del liberalismo o la “ortodoxia” ha afirmado que el poder de la militancia
sindical, combinado con la legislación obrera protectiva que comienza a regir a partir del gobierno de Perón,
provocaron que, en algunos periodos, la burguesía viera seriamente amenazado “el control del proceso
productivo a nivel de las plantas” (Acuña, 1995, p. 231).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
154
conductas más defensivas que ofensivas. Claro que cuando la mano invisible deja
de funcionar, a ciertos grupos se les hace más fácil capturar las políticas del
estado para realizar transferencias de riqueza guiados por la mano visible de la
economía política de sus intereses” (p. 31).
Más allá de este fenómeno crucial, como señalamos más arriba, la incertidumbre
en cuanto a la continuidad de los lineamientos básicos de las políticas públicas
fue otra fuente básica de inestabilidad institucional. Así, por ejemplo, durante el
gobierno peronista se intentó construir una alianza con una “burguesía nacional”
PyME, ante la mutua hostilidad que existía entre Perón y los sectores líderes del
empresariado industrial del momento, a la vez que se implementaban políticas
contrarias a los intereses del sector agropecuario pampeano. Sin embargo, ya en
los cincuenta el gobierno debió comenzar a prestar más atención al agro, al
tiempo que intentó una política de captación de inversiones extranjeras –incluso
en áreas como la petrolera, que habían sido base fundamental del discurso
nacionalista de Perón–.
Otro caso en el mismo sentido se observa con la política de restricción a las
exportaciones industriales aplicada por el peronismo –en realidad, ya en 1944 se
tomaron las primeras medidas en ese sentido–, en un contexto en el cual aquéllas
habían crecido fuertemente gracias a las oportunidades de acceso a mercados
abiertas por la Segunda Guerra.269 En este sentido, interesa el comentario de J.
Llach (1984), quien afirma que “la presencia de industriales que expresaron
posiciones… corporativas diferentes de las de la UIA, y con un sentido
decididamente mercadointernista, era muy escasa” (p. 537) y refiere distintos
pronunciamientos de la UIA exhortando al gobierno a no dejar de fomentar las
exportaciones industriales.270
Más adelante, el desarrollismo privilegió el llamado al capital extranjero, lo cual
no dejó de suscitar hostilidad en distintos sectores de la sociedad, considerando
entre otras cosas que dicha estrategia contrariaba las expectativas de buena parte
de los votantes de Frondizi. El gobierno siguiente, liderado por Arturo Illia, entre
otras medidas, anula los contratos petroleros firmados por Frondizi, un nuevo
vuelco en las reglas de juego.
Durante el gobierno del general Onganía (1966–1970), el equipo económico
liderado por Adalbert Krieger Vasena buscó profundizar el proceso de
industrialización apoyándose en las grandes empresas, fundamentalmente de
capital extranjero.271 Esto desembocó en una nueva oleada de IED, que en buena
269 Como lo señala J. Llach (1984), además de las restricciones directas, la política de ingresos del peronismo
también tuvo como resultado un freno a las posibilidades de exportar de la industria.
270 Esta afirmación contrasta con el argumento de Schvarzer (1996), quien señala que la industria no sólo no
se quejó de ese cambio de rumbo, sino que hasta le dio la bienvenida debido a que era más “cómodo” vender
en el mercado interno.
271 Este proyecto implicó un fuerte conflicto con el sector agroexportador. Ya la devaluación decretada por
Krieger al inicio de su mandato fue acompañada de un aumento en las retenciones a la exportación, lo cual
motivó críticas de las organizaciones rurales. Más importante, dichas organizaciones rápidamente advirtieron
que el equipo de Krieger impulsaba un proyecto de desarrollo en el cual la producción agropecuaria no
ocupaba un lugar de privilegio. Un momento importante de esta disputa se dio cuando Krieger propuso un
“impuesto a las tierras aptas para la explotación agropecuaria”, diseñado para penalizar el mantenimiento de
tierras improductivas –con el fin último de estimular una mayor producción agropecuaria y levantar la
restricción al crecimiento derivada de la limitada capacidad exportadora-. La Federación Agraria Argentina –
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
155
medida tomó la forma de compras de empresas argentinas. Ante este nuevo
escenario, los sectores representantes del empresariado PyME –que se sentía
asimismo afectado por la política de reducción de aranceles implementada en
dicho período–, así como los intelectuales y políticos nacionalistas,272
comenzaron a alertar sobre las consecuencias negativas derivadas de la
“desnacionalización” del aparato productivo. Coincidentemente, aún en el seno
de las entidades representativas del gran empresariado, incluyendo la UIA,
empezaron a aparecer posturas de recelo y búsqueda de regulaciones ante la
presencia creciente de las ET.
No sorprende entonces que, tras el derrocamiento de Onganía y el ascenso de otro
gobierno militar, y en el nuevo clima intelectual y político de comienzos de los
setenta, el capital extranjero dejara de ser el agente elegido para liderar el
proceso de industrialización. Así, ocurren dos cosas. Primero, la legislación
oficial comienza a ser restrictiva tanto en materia de autorización de nuevas
inversiones como en lo que hace a la operatoria de las filiales locales.273 Segundo,
se ensaya una “apuesta silenciosa” (Schvarzer, 1996) al (gran) capital local, lo
cual se tradujo en una mayor preferencia hacia dichas empresas en las políticas
públicas.274
Sin embargo, esta búsqueda de promover al empresariado local se dio en un
momento político complicado y volátil, en el cual, como lo mencionábamos antes,
amplios sectores expresaban su desconfianza ante la posibilidad de un desarrollo
capitalista exitoso en la Argentina o sobre la capacidad de la burguesía doméstica
de liderar un proceso de transformación económica viable. El retorno del
peronismo al poder, por otro lado, supuso un nuevo vuelco en el juego de
alianzas Estado–empresas, ya que ahora la “burguesía nacional” PyME sería el
agente privilegiado de las políticas públicas, intención que de todos modos no
llegó a materializarse en un contexto macroeconómico y político caótico. En
representante de los productores más pequeños- se mostró a favor de dicho impuesto, en tanto las
organizaciones que asociaban a los productores de mayor tamaño se opusieron fuertemente (Smith, 1991); el
impuesto, finalmente, no fue aprobado. Recordemos que en 1974 se volvió a proponer un impuesto a la renta
normal potencial de la tierra, que tampoco alcanzó a ser sancionado.
272 Por ejemplo, Aldo Ferrer (1970), quien poco después sería Ministro de Obras y Servicios Públicos y luego
Ministro de Economía de la Nación, afirmaba que “la concentración del poder económico en las subsidiarias
de empresas extranjeras en los sectores industriales más dinámicos (junto con los grandes propietarios
pampeanos y los intereses comerciales y financieros tradicionales) no constituye un liderazgo idóneo para
movilizar el potencial económico del país” (citado en Schvarzer, 1996).
273 En 1971 se dictó un nuevo marco legal para las inversiones extranjeras, que establecía condiciones tanto
para la aprobación de nuevas inversiones –se creaba un registro a tal efecto-, como para la autorización de la
remisión de utilidades y repatriación del capital. Además, se daba preferencia a las inversiones que
propusieran una asociación con capitales nacionales. En 1973 esta legislación fue sustituida por otra que
definía que las inversiones debían instrumentarse mediante contratos de radicación, quedando sujetas a
aprobación, según los casos, del Poder Ejecutivo o del Poder Legislativo. Asimismo, la repatriación del capital
no podía efectuarse antes de transcurridos cinco años desde la aprobación del contrato de radicación, ni
podía realizarse por montos superiores al 20% anual, fijándose también porcentajes máximos para la remisión
de utilidades. Asimismo, por la misma época se restringió el acceso de las ET a los regímenes de promoción
industrial.
274 Por ejemplo, en 1966 Dow Chemical planteó el proyecto de un polo petroquímico en Bahía Blanca (ya
mencionado en nota al pie más arriba), pero la idea suscitó tantas resistencias y debates –justamente por el
carácter de firma extranjera de la Dow- que finalmente el Estado decidió encarar el proyecto, pero asociado a
empresas de capital nacional. En la siderurgia también hubo obstáculos para la participación de empresas
extranjeras en determinados proyectos (Lewis, 1993). La elección de empresarios locales para llevar adelante
los proyectos de producción de aluminio (Aluar) y papel para diarios (Papel Prensa) también se inscribe en la
misma lógica.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
156
conclusión, no llegó a existir, a diferencia de otras experiencias de
industrialización tardía, una estrategia sostenida de promoción de “campeones
nacionales”.275
En este sentido, es interesante comentar brevemente el caso de Siam di Tella,
empresa emblemática del proceso de industrialización argentino. Tal como lo
señalan Rougier (2004a) y Lewis (1993), a mediados de los años cincuenta la
empresa diseñó un plan demasiado ambicioso de integración y diversificación
productiva que terminó en un sobreendeudamiento y la posterior necesidad de
asistencia del Estado –y que finalmente derivó en su estatización–. Sin embargo,
más allá de los posibles errores en la estrategia empresaria –obsérvese que esos
errores habrían surgido en un período posterior a la muerte del fundador de la
empresa, lo cual podría estar hablando de un tema clave en un país como la
Argentina: la sucesión de empresas familiares–, hay que considerar el contexto en
el cual se concretó ese plan de expansión: fuerte conflictividad obrera, vaivenes
cambiarios que afectaron los costos de forma imprevisible, la crisis económico–
política 62–63 y la no concreción de proyectos de obra pública que afectaron
particularmente a la división siderúrgica del grupo (SIAT). Huelga decir que los
escenarios en los cuales se expandieron los chaebols o los keiretsu –en ocasiones
también con estrategias altamente ambiciosas– fueron radicalmente diferentes (y
mucho más favorables, naturalmente).
El segundo elemento candidato a explicar el fracaso del Estado en promover
respuestas “schumpeterianas” con sus políticas pro–industrialización se vincula
con la forma en que esas políticas eran decididas e implementadas.
En primer lugar, como ya observamos antes, no necesariamente la adopción de
decisiones en esta materia estuvo regida por consideraciones “económicas”,
siendo frecuente la presencia de factores políticos u de otra índole en ese proceso
–por ejemplo, los objetivos e intereses del sector militar–. El esquema de
incentivos que enfrentaban los agentes privados, entonces, no necesariamente iba
en el sentido de inducirlos a la búsqueda de ganancias de productividad o mejoras
tecnológicas, en tanto que muchas veces apuntaba únicamente, por ejemplo, a
estimular la producción local de ciertos bienes que se consideraban
“estratégicos”.
En segundo lugar, si nos enfocamos en el problema de la capacidad del Estado –
entendida como la eficacia administrativa del aparato estatal para instrumentar
los objetivos del gobierno (Rougier, 2004b)–, ya en la etapa agroexportadora la
administración pública nacional, pese a algunos tímidos intentos de
profesionalización –como la adopción de un primer estatuto de funcionarios en
1913, por ejemplo–, era bastante amateur y clientelística, además de que sus
miembros no siempre tenían las mejores calificaciones (Devoto, 2001).276, 277 El
275 En este contexto cambiante e incierto, no sorprende que varias encuestas realizadas a empresarios
argentinos en los años ’60 y comienzos de los ’70 mostraran no sólo volatilidad en sus opiniones, sino un
estado de confusión en torno a las alianzas y estrategias deseables, así como una cierta insatisfacción
respecto del su rol en la historia reciente del país (ver Lewis, 1993).
276 Baste la cita siguiente, extraída de la citada novela La Bolsa (escrita en 1890, recordemos), para ver lo
antiguo del nepotismo y el clientelismo en nuestra administración pública (p. 149):
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
157
problema, en todo caso, radica en que ante el notorio incremento de las tareas a
cargo del Estado tras la crisis del treinta, no se haya hecho un esfuerzo acorde
para modernizar y profesionalizar sus estructuras y las capacidades de sus
funcionarios.
Siguiendo a Devoto, en los treinta la modernización y profesionalización del
Estado argentino avanzó bastante menos que, por ejemplo, la de su par brasileño.
Así, no extraña que en 1942 se estimara que casi todos los empleados públicos
habían sido elegidos por motivos políticos, lo cual generaba una alta tasa de
rotación y dificultaba la formación de una burocracia estable (Sikkink, 1993).278
Ya en el gobierno peronista, la partidización de las estructuras del Estado afectó
negativamente la calidad y eficiencia de las políticas públicas, en tanto la
profesionalidad no era el criterio predominante para seleccionar a los miembros
de la burocracia estatal.
Estudiando un período posterior (el desarrollismo a fines de los cincuenta y
principios de los sesenta), Sikkink (1993) señala que mientras que en Brasil
existió una “burocracia aislada”, meritocrática y de alto nivel –que fue un actor
clave en la implementación de la estrategia de industrialización de aquella
época–, en Argentina tal elemento estuvo ausente, por lo que “Frondizi debió
tratar de sortear la burocracia para formular e instrumentar sus políticas” (p.
545).
El proceso de formación de estructuras profesionales de gobierno y de una
burocracia meritocrática fue también afectado por la propia inestabilidad en los
elencos de gobierno. Así, se hizo práctica que los nuevos funcionarios
desconfiaran u hostilizaran a la burocracia previamente existente, creando un
funcionariado “paralelo”, perjudicando la eficacia de la propia acción de
gobierno y favoreciendo la acción de los grupos de interés que buscaban
“capturar” las agencias estatales para obtener rentas (Spiller y Tommasi 2000).
O’Donnell (1977), a su vez, argumenta que el Estado fue “recurrentemente
arrasado por cambiantes coaliciones de la sociedad civil… Por ello, “las políticas
estatales no sólo fueron cambiantes; además casi nunca fueron implementadas (p.
552)”. Las pujas distributivas entre los bloques de poder que disputaban la
hegemonía en aquel período serían las responsables primarias de esa inestabilidad
institucional, que llevó finalmente a la cuasi destrucción del aparato estatal
(O’Donnell, 1997). Así, dicho aparato fue “colonizado” no sólo por el “gran
capital”, sino también por las fracciones más débiles de la burguesía capitalista y
“Se trataba de que Arnel diese un empleo en su ministerio a un sobrino del ingeniero Zolé, muchacho
despierto, que había vivado al gobierno a la luz de los faroles de papel con que en otro tiempo abrían su
marcha las manifestaciones callejeras, faroles encendidos a iniciativa de un boticario popular.
– La cuestión es que no hay vacantes. Al contrario, está el ministerio lleno de supernumerarios que no tienen
nada que hacer.
– No importa, siempre habrá espacio para meter uno más.
El ministro prometía hacer lo posible. Después, y ante la insistencia del ingeniero, dijo que se crearía un
puesto para el sobrino, con buen sueldo y ningún trabajo salvo el muy poco que para disimular se le daría.”
277 Devoto señala que la mayor parte de los cuadros se reclutaban en la Facultad de Derecho, cuyo nivel era
“bastante modesto”.
278 Recién en 1943 se exigió la enseñanza primaria completa para ingresar a un puesto público. En contraste,
en Brasil ya en los años ’30 se requerían exámenes para el ingreso a la carrera de funcionario, al menos para
ciertos puestos (Sikkink, 1993).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
158
por la clase obrera; por ende, fue también un Estado fraccionado, débil e incapaz
de conducir el proceso de acumulación a través de estrategias que fueran
independientes de los intereses inmediatos de los distintos grupos que lo
colonizaban.
En este contexto, no sorprende que la literatura recibida nos muestre
reiteradamente las fallas de diseño e implementación de las políticas pro–
industrialización adoptadas durante la época.
Si examinamos la política arancelaria, su manejo fue errático y escasamente
racional, a la vez que no logró priorizar sectores y otorgarles protección
diferencial en función de las respectivas brechas tecnológicas, ni remover las
tarifas otorgadas a aquellos sectores que ya eran competitivos (Katz y Kosacoff,
1989). A medida que las distintas ramas industriales sustituían insumos
importados por similares de origen local, ocurría que, aún cuando la curva de
aprendizaje de una etapa acercara sus costos a los internacionales, el mayor
contenido nacional incorporaba insumos producidos por otra etapa que estaba en
un punto anterior de la curva, absorbiendo la ganancia de productividad de la
etapa más madura, e impidiendo reducir las tarifas (Nochteff, 1994b). Tampoco
existió capacidad efectiva de disciplinamiento para garantizar reciprocidad por
parte de los sectores beneficiados por la protección en términos de ganancias de
productividad, exportaciones, etc. Un elemento importante a tener en cuenta en
este sentido es que, como ya se señaló, en varios momentos de la ISI la política
comercial apuntaba a criterios “autarquizantes” más que a promover industrias
nacientes con ventajas comparativas dinámicas.
En varios momentos de la etapa que analizamos, la proliferación de múltiples
tipos de cambio, la existencia de listas que prohibían, restringían o exigían
permisos previos para la importación de distintas clases de bienes, etc.,
manejadas discrecionalmente y en ausencia de mecanismos eficaces de control de
la corrupción, no dejaron de generar ganancias importantes para las firmas que
podían beneficiarse del acceso privilegiado a divisas o bienes “baratos”, para
luego vender en el mercado doméstico protegido a precios elevados (Cortés
Conde, 2005).
Las políticas de promoción de la inversión no muestran un mejor record. Por
ejemplo, el hecho de que en 1960, luego de la firma en 1959 del decreto que
establecía las condiciones de radicación de la industria automotriz, estuvieran
operando 21 plantas para un mercado de 100 mil vehículos/año –varias de las
cuales luego debieron cerrar ante la inevitable comprobación de que la capacidad
instalada excedía las dimensiones del mercado local–279 da la pauta de las
dificultades del sector público para programar estrategias a largo plazo (Katz y
Kosacoff, 1989).
279 De hecho, las plantas que cerraron habían sido instaladas básicamente con el objetivo de aprovechar
transitoriamente los incentivos otorgados por el régimen “armando” autos con alto contenido importado y
sabiendo que no iban a poder alcanzar las metas de integración nacional originalmente previstas. En
consecuencia, la decisión de cerrar no implicó, en general, la pérdida de dinero. Considérese, además, que en
la primera convocatoria para proyectos automotrices no se presentaron las grandes ET americanas –Ford,
GM y Chrysler- justamente porque creían difícil cumplir con las metas establecidas por el régimen promocional
–finalmente se prorrogó el plazo de presentación para que pudieran ingresar-, lo cual da idea de que muchos
de los que entraron al comienzo carecían de una vocación seria de permanecer en el país.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
159
Asimismo, los proyectos de promoción industrial en sectores de insumos básicos
estuvieron plagados de conflictos, sospechas de corrupción, demoras y
contramarchas, que implicaron obviamente fuertes costos para la sociedad en su
conjunto (Schvarzer, 1996).280 Los frecuentes cambios de autoridades al compás
de los vaivenes políticos tampoco ayudaron a su eficacia.281 A la vez, en general
dichos regímenes carecían de requisitos en materia de tecnología, provisión local
de equipamientos o exportaciones –a diferencia de sus similares en Brasil o el
Este Asiático–,282 en tanto el criterio principal de éxito era el de sustituir
importaciones. Un punto central a destacar en este caso es la influencia de las
Fuerzas Armadas en la definición de las políticas de promoción en sectores como
aluminio, siderurgia o petroquímica (sectores que eran considerados
“estratégicos” desde el punto de vista militar), lo cual obviamente introdujo
elementos extra económicos en la toma de decisiones sobre los proyectos de
inversión en dichas áreas, probablemente en desmedro de la eficiencia
microeconómica.
En cuanto a las políticas de promoción financiera, la revisión de la experiencia
del Banco Industrial muestra que, durante el peronismo, su cartera de crédito se
concentró en la financiación de obras públicas y de empresas estatales y en el
otorgamiento de créditos de corto plazo al sector privado, lo cual desnaturalizó
su operatoria (Rougier, 2001; Sikkink, 1993).283 Si bien la situación mejora a
partir de 1955 –asumiendo la entidad un mayor papel en el financiamiento de la
formación de capital en el sector industrial–, en la práctica las orientaciones
mencionadas seguían siendo predominantes.
De hecho, dado que ya desde sus comienzos el Banco Industrial funcionó como
una entidad que privilegiaba el otorgamiento de créditos a corto plazo para el
sector industrial, se fueron consolidando intereses que trataron de evitar que el
Banco se reconvirtiera hacia el objetivo inicialmente fijado de ser una entidad de
promoción de la inversión a largo plazo, ya que ello hubiera significado la
pérdida de una de las principales fuentes de financiamiento para la industria.284
La inclusión de representantes del sector industrial en el Directorio del Banco
naturalmente reforzaba estas tendencias.
Hacia fines de los sesenta se intenta que el Banco asuma de manera más decidida
la función de promotor de la inversión a mediano y largo plazo, lo cual incluyó el
cambio de nombre –refundándoselo como Banco Nacional de Desarrollo
(BANADE)–. De todos modos, aún en esta nueva etapa una parte sustancial de los
280 Ver López (1994) para una descripción de lo ocurrido con la promoción industrial en el sector petroquímico,
uno de los más beneficiados por dicho régimen.
281 Agustín Rocca, fundador de Techint, señalaba que tras 25 años de operar en la Argentina “no recuerdo
ninguna autoridad determinante en el problema siderúrgico que haya durado el tiempo suficiente para llevar a
cabo un programa” (citado en Schvarzer, 1996, p. 245).
282 Ver, por ejemplo, López y Porta (1994) para un análisis de los regímenes de promoción argentinos y
brasileños en sectores como celulosa y papel, petroquímica o siderurgia, donde se destacan las diferencias de
diseño e implementación, a favor de Brasil, que se han traducido -especialmente en los dos primeros
sectores- en un mejor desempeño competitivo de las firmas de aquel país vis a vis las argentinas.
283 Rougier también señala que, en la práctica, en lugar de beneficiar a las PyMEs, teóricamente receptoras
privilegiadas de los créditos del banco, durante el gobierno peronista los créditos se concentraban en pocas
empresas de gran tamaño.
284 En 1952, el Banco Industrial concedía el 50% del monto total de créditos otorgados por el sistema bancario
al sector manufacturero (Sikkink, 1993).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
160
préstamos fue otorgada a empresas proveedoras del Estado –con lo cual se
contribuyó a consolidar la llamada “patria contratista”– (Rougier, 2004b). Así, no
sorprende que el autor sugiera que, pese al intento de cambio, la asignación de
los créditos del Banco, en la práctica, no siguió los lineamientos teóricos fijados
para su accionar, ni en términos del tipo de proyectos y empresas a apoyar ni de
los sectores a privilegiar.
El funcionamiento del Banco también estuvo afectado por la inestabilidad
económica e institucional. Así, a comienzos de los setenta debió adaptar su
política de crédito ante los problemas derivados de la oscilante coyuntura
macroeconómica, con el objeto de garantizar la continuidad operativa de
numerosas firmas en dificultades.285 Más adelante, la llegada del peronismo al
poder en 1973 implicó la adición de objetivos –en este caso, la atención a las
PyMEs y a los sectores productores de bienes de consumo–, en desmedro de la
eficacia operativa de la entidad. En tanto, como un subproducto de los avatares
institucionales que afectaban al país, entre 1967 y 1976 hubo 11 presidentes de la
entidad y ninguno de los más de 40 directores que se desempeñaron en ese
período llegó a mantenerse en su cargo durante tres años completos, todo lo cual
obviamente perjudicó el funcionamiento del Banco (Rougier, 2003).
En esta situación, los empresarios pudieron ejercer su capacidad de lobby con
gran amplitud, pero tal como lo señala Rougier, que muchas veces vieran
satisfechas sus demandas no era necesariamente consecuencia de que hubieran
“capturado” el organismo, sino que obedecía a la cambiante relación de fuerzas
entre los distintos grupos con interés en el Banco, así como a los propios
vaivenes económicos e institucionales que obviamente generaban impactos de
magnitud sobre la operatoria de la entidad, debilitando su capacidad y
coherencia.
Incluso las políticas de “hospital” de empresas puestas en marcha en esta época
no dejaron de tener problemas. Es el caso de la Ley de Rehabilitación de
Empresas dictada en 1967, que implicaba una virtual “estatización” de aquellas
firmas que estuvieran en dificultades financieras graves, la cual generó altos
costos fiscales sin impedir, en muchos casos, la quiebra definitiva de las firmas
asistidas (es el caso de la Siam Di Tella, por ejemplo).286
285. En contraste, el mismo autor señala que el mejor desempeño del Banco ocurrió entre 1967 y 1969,
cuando “la estabilización económica y las pautas relativamente claras de política económica permitían una
asignación más eficiente de los recursos y cierta independencia financiera derivada de la recuperación
efectiva de los préstamos” (p. 466).
286 En este sentido, es importante señalar que, a través de muy diversos mecanismos, el Estado había
adquirido participación accionaria en un gran número de empresas privadas desde los años ’40, por lo cual en
1977 había 32 firmas entre las 100 más grandes del país que contaban con alguna participación estatal en su
capital –además de otras 9 que eran empresas públicas-. Si bien esas participaciones habían sido decididas
en diversos momentos del tiempo, obedeciendo a criterios específicos en cada caso, tal como lo señala
Rougier (2003) “la prioridad en la compra de acciones de empresas industriales –y en algunos casos
financieras- revelaría, independientemente de que fuera una opción rentable o no, el objetivo implícito de
mantener bajo control nacional y/o en operación a las firmas del sector, las que bien parecían ser
consideradas en su conjunto como ‘estratégicas’” (p. 407). Sin embargo, esto ocurrió, siempre según el autor,
pese a que “el Estado, nunca pretendió, al menos en forma clara, tener una importante participación en el
capital de estas empresas y mucho menos dirigirlas y gestionarlas” (p. 426) –de hecho, repetidas veces se
intentó vender las acciones de firmas privadas en poder del Estado en toda esta etapa, no siempre con éxito-.
Habrían sido entonces presiones empresarias y objetivos sociales y “nacionalistas” buscados en momentos
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
161
Buena parte de las políticas aplicada tenía una racionalidad teórica –provisto que
aceptemos la idea de que el país necesitaba promover de manera activa el proceso
de industrialización–. Por ejemplo, las políticas de promoción a la inversión eran
probablemente la única manera de viabilizar un masivo programa de inversiones
como el que quería impulsar el gobierno de Frondizi, en un contexto donde el
mercado local de capitales era inexistente, la banca privada no ofrecía
financiación a largo plazo para el sector industrial y había un nivel alto de
incertidumbre económica e institucional. Lo mismo se aplica al BANADE.
Incluso las viejas ideas acerca de la necesidad de un Big Push, a la Rosenstein
Rodan, ahora reflotadas en el mainstream a través de las nociones de fallas de
coordinación y externalidades (Murphy et al, 1989; Ray, 1998) proveían una
justificación para la propia adopción de un programa masivo de inversiones como
forma de sacar al país del subdesarrollo.
En cuanto a la política comercial, el clásico argumento de “industria naciente” –e
incluso algunos otros ofrecidos por las modernas teorías del comercio– también
podrían justificar la adopción de políticas proteccionistas –aunque obviamente
con características selectivas y temporarias, dos elementos notoriamente ausentes
en el caso argentino–. Otras políticas, en cambio, podrían ser más cuestionables
(el “hospital de empresas”). En cualquier caso, parecen ser los problemas del
contexto y las carencias de diseño e implementación los factores que llevaron a
que esas políticas tuvieran menos beneficios y más costos de lo esperado
inicialmente.
En conclusión, parece evidente entonces que la debilidad del Estado y la
volatilidad del escenario institucional y macroeconómico favorecieron que, en
lugar de generar respuestas “schumpeterianas”, las políticas pro–industrialización
dieran lugar a conductas “rentísticas”.
3) Más allá del rent–seeking
En la sección previa hemos tratado de entender por qué las conductas rent–
seeking encontraron un amplio espacio para multiplicarse durante la ISI. Sin
embargo, aún en el contexto descrito, no todo fue rent–seeking en el
comportamiento empresario. Como vimos antes, aún con las fuertes limitaciones
del contexto, y con las deficiencias ya señaladas en el set de políticas públicas
vigentes en aquel período, se produjo un proceso de aprendizaje y cierre parcial
de la brecha de productividad con la frontera internacional. Esto nos conduce a
tratar de identificar a los agentes que protagonizaron ese proceso, tarea que nos
llevará a resaltar la heterogeneidad en el comportamiento empresario durante la
época, cuyos determinantes exceden dimensiones tales como tamaño o propiedad
del capital, y se fundan también en las diferentes capacidades y estrategias de las
firmas respectivas.
En este sentido, el impacto de la masiva llegada de ET fue importante, ya que
crearon departamentos de ingeniería y programas de desarrollo de proveedores
que formaron parte importante del flujo de conocimientos que circulaba a través
de la estructura de producción durante la ISI. Estas firmas desarrollaron
específicos por los funcionarios públicos de turno, los que habrían determinado esa enorme expansión del
Estado como propietario de empresas.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
162
significativos skills en su fuerza de trabajo, expusieron a su personal a la cultura
tecnológica y empresaria de sus casas matrices, e introdujeron normas de
tolerancia y calidad que formaron parte central de las prácticas industriales de la
época. En algunas ocasiones incluso jugaron un rol en la transferencia de
servicios de ingeniería dentro de la corporación hacia países con “ambientes”
similares (Katz, 1999a).
Aún cuando estas empresas no se instalaron con la intención explícita de
desarrollar una infraestructura tecnológica local –y, de hecho, sus gastos en I&D
usualmente fueron bajos–, advirtieron en una gran cantidad de casos que debían
hacerlo, considerando las necesidades “idiosincráticas” de la Argentina. En
particular, se hizo necesario muchas veces dedicar gran cantidad de horas a
actividades innovativas de carácter adaptativo, necesarias para emplear las
tecnologías de producto y procesos desarrolladas en las respectivas casas
matrices.287, 288 Esto no dejó de generar “derrames” de conocimiento que
favorecieron el desarrollo tecnológico de las firmas locales, tanto competidoras
como proveedoras o clientes de las ET.
Está claro que las ET invertían en Argentina en base a estrategias market seeking,
donde las exportaciones jugaban un rol marginal –en todo caso, anticíclico–
dentro de la performance empresaria, empleando en muchas ocasiones tecnologías
de producto y proceso obsoletas o alejadas de la frontera internacional y
operando plantas con escalas pequeñas –adaptadas al tamaño del mercado local–.
Sin embargo, también se produjeron procesos de aprendizaje tecnológico en las
filiales, los cuales, con el tiempo, posibilitaron la aparición de corrientes
exportadoras de cierta magnitud, mayoritaria pero no exclusivamente dirigidos
hacia América Latina (Katz y Ablin, 1977).289 Cuando esas exportaciones se
enmarcaban en programas de división del trabajo intra–corporación a nivel
latinoamericano, las filiales argentinas parecían especializarse en los rubros
tecnológicamente más sofisticados.
En cuanto a las PyMEs de propiedad familiar, la mayoría, como vimos antes,
nació con lay outs incoherentes, maquinaria usada o autofabricada y poco
conocimiento tecnológico, pero muchas de ellas consiguieron ganar
progresivamente competitividad mediante la creación de equipos técnicos e
ingenieriles capaces de copiar, adaptar y/o desarrollar productos y procesos de
producción y la mejora gradual en el perfil de sus recursos humanos, avanzando
en un sendero de aprendizaje altamente idiosincrático. Este proceso se dio, en lo
esencial, sin ayuda externa, aunque era habitual la copia de tecnologías y muchos
de sus dueños eran inmigrantes.
287 Katz y Ablin (1977) señalaban que el lanzamiento al mercado argentino del Ford Taunus en 1974 había
insumido 230 mil horas de esfuerzos internos de ingeniería adaptativa.
288 Recordemos que la lógica predominante de la IED en el período de la ISI se enmarcaba en estrategias
corporativas de tipo multiplanta, en donde se instalaban “filiales replica” de las respectivas casas matrices,
orientadas a atender los mercados domésticos en los cuales operaban. Así, la necesidad de hacer
adaptaciones “idisioncráticas” en materia de tecnología y escalas era usual, no sólo en la Argentina, sino en la
mayor parte de los países receptores, en particular dentro del mundo en desarrollo.
289 Por ejemplo, IBM Argentina destinaba parte de su producción a las filiales de Japón, Suecia y Canadá,
entre otros países. Dicha producción incluía, por ejemplo, impresoras y máquinas perforadoras y
clasificadoras de tarjetas.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
163
La curva de aprendizaje de estas firmas empezaba, en general, con copias de
productos que estaban varios años atrás de la frontera internacional. Su objetivo
inicial era, en los primeros años de la ISI, producir, sin considerar costos,
calidad, rapidez de entrega o eficiencia, en condiciones de mercados poco
contestables por la competencia externa. Tampoco estaban muy interesadas en
exportar (de hecho, sus posibilidades en ese sentido eran escasas). Fue recién
cuando las condiciones de abastecimiento del mercado comenzaron a estabilizarse
y apareció algún tipo de competencia extranjera, que los esfuerzos tecnológicos
se movieron hacia diseños más sofisticados y productos más cercanos a la
frontera, y apareció un interés por las actividades de organización y planificación
y por la mejora en los layout, la calidad, etc., así como en las actividades de
exportación (Katz, 1999a).
La evidencia disponible indica que estos procesos evolutivos “virtuosos” se
dieron de forma altamente heterogénea y se observaron en una porción
relativamente minoritaria del vasto universo PyME de la época. Así, no
sorprenden las referencias que entrega Schvarzer (1996) respecto de informes
producidos en los cincuenta y sesenta, en los cuales se señalaba la insuficiencia
de los conocimientos técnicos de los gerentes locales, la carencia de planes de
largo plazo, la ausencia de controles de calidad, etc. Asimismo, los senderos de
aprendizaje fueron muchas veces azarosos, y si bien, a lo largo de dichos
senderos, un gran conjunto de firmas locales lograron resolver ciertos problemas
técnicos y sustituir eficientemente determinadas importaciones, pocas crearon
productos o procesos verdaderamente nuevos, o que tuvieran un impacto fuera de
la economía local y/o en países vecinos (Katz, 1999a).
Sin embargo, entendemos que estos límites al proceso de desarrollo tecnológico
PyME durante la ISI se originaban no sólo en actitudes y voluntades empresarias,
sino también –o principalmente– en los problemas del entorno. Estos problemas
incluyen no sólo los ya descriptos al analizar el marco institucional y
macroeconómico de la época, sino también otros que discutiremos más abajo,
vinculados a acceso al financiamiento, la falta de organizaciones de apoyo al
desarrollo industrial y tecnológico y las debilidades del sistema educativo.
Lo que es cierto es que, en un contexto complejo, en el cual, además, el acceso a
tecnologías importadas no siempre estuvo disponible, los industriales argentinos
no dejaron de desplegar una creatividad técnica importante en muy diversos
sectores. Así, la evidencia disponible refleja varios casos de PyMEs que
consiguieron significativos avances en su proceso de desarrollo tecnológico en
actividades complejas, como máquinas herramienta, electrónica, farmacéutica o
maquinaria agrícola e industrial.290
Estos avances llevaron inclusive no sólo a exportar bienes y tecnología, sino
también a concretar varias operaciones de inversión directa en el exterior. Estas
últimas fueron llevadas adelante, en su mayoría, por empresas medianas de
capital nacional y se basaban en ciertas ventajas en el dominio de tecnologías
intermedias (o “tropicalizadas”). Dichas inversiones se orientaron a mercados de
290 El ya mencionado caso de la empresa Turri, productora de máquinas herramienta, es uno de los más
notorios (ver Castaño et al, 1981), pero son muchos más los que podrían citarse en el mismo sentido (Vasalli
en cosechadoras, Tonomac en radio y televisores, etc.).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
164
igual o menor desarrollo relativo, en los cuales se replicaba el esquema de
producción local, estableciéndose, además, mecanismos de integración y
complementación productiva con la matriz en la Argentina (Katz y Kosacoff,
1983). Una parte importante de esos emprendimientos correspondía a la
metalmecánica, subproducto de la expansión de esta rama en el mercado interno.
Finalmente, dentro del mapa empresario de la ISI, había un conjunto de
conglomerados (Tornquist, Bunge y Born, Braun Menéndez, Roberts y Fabril
Financiera, entre otros),291 controlados familiarmente en su mayoría (y que tenían
conexiones entre sí a través de participaciones cruzadas en los directorios de las
respectivas empresas, así como por otras vías) y grandes empresas locales
(también familiares mayoritariamente). Estas organizaciones generalmente
operaban en ramas con productos altamente estandarizados y donde el progreso
técnico estaba incorporado en los bienes de capital –por ende, su performance
tecnológica dependía en buena medida de sus vínculos con los productores de
tales bienes de capital–.
Pero mientras que el grueso de estos conglomerados y grandes empresas
“tradicionales” irían perdiendo progresivamente espacio e influencia, por esta
época nacerían algunos grupos empresarios que irían a tener gran preponderancia
en el futuro desarrollo de la economía argentina. Son los casos de Techint, Arcor,
Massuh, Macri, Madanes (Fate–Aluar), Bridas, Pescarmona, PECOM, Acindar,
entre otros, la mayoría de los cuales se organizó y creció a partir de pequeñas
organizaciones que con el tiempo se irían expandiendo, en gran medida gracias a
su capacidad de aprovechar oportunidades de negocios vinculadas con el accionar
del Estado –sobre esto volvemos en el capítulo V–,292 pero también en base a sus
capacidades tecno–productivas y su mayor dinamismo inversor vis a vis las
grandes firmas ya establecidas. En todo caso, desde los cuarenta en adelante
comienza un proceso de progresivo “cambio de guardia” en la elite industrial
argentina, que se hará recién evidente en los setenta.
Si bien pocos de estos grupos y grandes empresas, tanto “antiguos” como
“nuevos”, hicieron intentos serios para moverse hacia segmentos
tecnológicamente más sofisticados, lo cual hubiera requerido esfuerzos
sistemáticos de I&D, ni tampoco contribuyeron a crear conocimiento en
disciplinas científicas vinculadas con sus actividades (Katz, 1999a), los casos de
FATE en electrónica, Bagó y Roemmers en farmacéutica, Techint en siderurgia o
Pescarmona en metalmecánica son ilustraciones del potencial tecnológico que
anidaba en algunos de estos agentes empresarios.
Tenemos entonces que, sin ser resultado explícito de las iniciativas de política
pública pro–industrialización adoptadas en la época, de todos modos se generó un
291 Estos conglomerados tendían a operar, tal como se señaló en el capítulo previo, con un fuerte nivel de
diversificación, incluyendo no sólo actividades industriales, sino también agropecuarias y de servicios –
característica que debe ser enmarcada en el contexto de una economía cerrada y con alto nivel de
incertidumbre-, y usualmente contaban con bancos o compañías de inversión que servían como fuente de
financiamiento para todo el grupo –y les daban una ventaja diferencial relevante frente a otros agentes en un
contexto donde el acceso al financiamiento era difícil- (Lewis, 2003).
292 Refiriéndonos a esta etapa (la ISI), Bisang (1996) señala que, por ejemplo, la apertura petrolera dispuesta
por el gobierno de Frondizi fue un hito importante para varios grupos (Bridas, Pérez Companc, Astra,
Garovaglio-Zorraquín) que comenzaron a incursionar en el mercado energético a partir de ese momento.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
165
significativo proceso de acumulación de capacidades y aprendizaje tecnológico
en el sector manufacturero, con ritmos y características heterogéneas tanto entre
los distintos segmentos de empresas, como al interior de cada uno de ellos. ¿Por
qué ese proceso no avanzó lo suficiente como para que el sector industrial
argentino alcanzara a ser internacionalmente competitivo?
Como ya adelantamos algunos párrafos atrás, los tres principales limitantes al
desarrollo industrial y tecnológico durante la ISI, además de los provenientes del
marco institucional y macroeconómico, fueron la dificultad para acceder al
financiamiento (especialmente, de largo plazo), la falta de organizaciones de
apoyo al desarrollo industrial y tecnológico y las debilidades del sistema
educativo –de hecho, son los mismos limitantes que ya existían en el modelo
agroexportador, como vimos en el capítulo III–.
Yendo al problema del financiamiento, se ha argumentado que la ausencia de un
mercado de valores eficaz podría haberse debido a la extendida presencia de
grandes conglomerados familiares. En efecto, Lewis (1993) afirma que los
empresarios locales tenían una propensión a retener sus empresas bajo control
familiar, lo cual, según el autor, dañó el desarrollo de la Bolsa de Valores local
por la escasa cantidad de firmas cotizantes. Esto se combinaba con una reticencia
notoria de los inversores locales a colocar fondos en la Bolsa, por el carácter
especulativo que atribuían a dicho ámbito –recordar lo dicho en el capítulo previo
en ese sentido–. La falta de profundidad del mercado de valores también se
explica en un contexto en el cual algunos grupos económicos contaban con
entidades financieras propias, los bancos públicos habitualmente constituían una
fuente de crédito “fácil” para las empresas más grandes y las firmas extranjeras
contaban con el recurso de financiarse en sus propios países de origen.
Sin embargo, en el subdesarrollo del mercado de valores también pesaron factores
macroeconómicos e institucionales. Por un lado, el efecto disuasivo sobre el
ahorro de la inflación (Rougier, 2003). Por otro, el hecho de que la existencia de
incertidumbre e inestabilidad lleva a que sea riesgoso separar la propiedad y el
control de los activos, dañando justamente el principio básico sobre el cual se
basa la existencia de un mercado de valores eficaz y la difusión de formas
societarias modernas (Fanelli, 2004). Esto nos vuelve a lo discutido en el
capítulo I: la prevalencia de un capitalismo familiar no necesariamente se debe a
determinadas actitudes de los propietarios, sino que puede ser resultado de las
deficiencias del entorno institucional.
Más en general, dados los altos niveles de volatilidad económica y política, no
sorprende encontrar que el ratio depósitos bancarios sobre PBI haya caído desde
mediados de la década de 1940 hasta principios de los años sesenta –desde ese
momento hasta 1974 retomó una tendencia creciente pero sin alcanzar los niveles
de pre–guerra–. Esto, junto con la existencia de represión financiera, bajo la
forma de tasas de interés reales negativas,293 contribuyó a generar un escenario
con bajos niveles de intermediación financiera, obstaculizando consecuentemente
la inversión y, muchas veces, incluso la obtención de capital de trabajo. En este
293 Guadagni (1972) comprobó que de los 22 años que van desde 1950 hasta 1971 sólo en 4 de ellos se
registraron valores positivos para las tasas de interés real del sistema bancario aplicables a los préstamos
(citado en Kosacoff y Ramos, 2005).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
166
marco, y considerando también la existencia de arraigadas fallas de mercado en el
sistema financiero, es fácil comprender que el acceso al crédito de largo plazo
rara vez constituyó una opción para las firmas domésticas, en especial para las
PyMEs294 (Fanelli 2004; Veganzones y Winograd, 1997).
Puede asimismo que el carácter familiar de las empresas locales haya contribuido
a que los recursos humanos mejor capacitados y de mayor talento no siempre
alcanzaran las máximas posiciones dentro de las empresas (ver Lewis, 1993)295.
Asimismo, la dificultad para hacer la transición de empresas familiares a firmas
administradas de modo profesional –en parte derivada de actitudes conservadoras
de los dueños de las empresas, pero también de las mencionadas dificultades para
constituir un mercado bursátil eficaz– también podría haber obstaculizado la
adopción de estructuras y métodos de gestión y planeamiento modernos.
Se trata de factores que, lógicamente, pueden haber tenido un rol importante
como freno al proceso industrializador. Sin embargo, entendemos que las
carencias de las empresas en materia de capital humano, métodos de gestión y
planeamiento, etc., obedecieron también, en gran medida, a las deficiencias del
sistema educativo.
En efecto, varios diagnósticos de la época resaltaban la insuficiencia de la oferta
de obreros calificados, técnicos, ingenieros y administradores de empresas, con
relación al nivel de desarrollo industrial del país (CEPAL, 1958; OECD, 1967).
Dicho sea de paso, esto nos señala que ya no puede aplicarse a esta etapa el
argumento –mencionado con relación al mismo tema en el capítulo III– de que los
individuos no eligen carreras técnicas por falta de oportunidades de empleo,
debiendo buscarse el origen del problema más bien por el lado de la oferta de
recursos humanos y sus determinantes institucionales y culturales.
Más en general, no se establecieron redes de cooperación entre sistema educativo
y sector productivo, siendo que el primero tendió a determinar de manera
autónoma sus estrategias sin incorporar, salvo raramente, objetivos vinculados a
las necesidades del desarrollo tecnológico y productivo del país a la hora de
definir su oferta de carreras.296 En este plano, continuaron entonces las tendencias
ya insinuadas durante el modelo agroexportador.
En el caso de la enseñanza secundaria, si bien creció el peso de los estudios
técnicos (aunque menos que en otros países de industrialización tardía por la
294 De hecho, si bien el financiamiento bancario para el sector industrial generalmente se otorgaba a tasas de
interés reales negativas, fueron las grandes empresas las que concentraron el acceso al crédito, mientras que
el resto se financió principalmente a través del crédito comercial (Kosacoff y Ramos, 2005).
295 Se trata, en realidad, de la aplicación al caso argentino de una hipótesis formulada bastante tiempo atrás,
que señala que parte del problema del atraso económico en los países pobres se vincula con el predominio de
empresas familiares, en las que se accede a cargos directivos no por mérito, sino por lazos familiares (ver
Kerr et al, 1963).
296 En contraste, en Asia, en general la política educativa estuvo fuertemente ligada a las necesidades del
desarrollo industrial y tecnológico. Esto incluyó una estrecha cooperación con el sector privado en el diseño de
las currículas y en el entrenamiento de los trabajadores, ingenieros y gerentes. Asimismo, se otorgaron
incentivos impositivos y de otros tipos para que las firmas realizaran tareas de entrenamiento, a la vez que,
por diversas vías, los gobiernos trataron de inducir a los estudiantes a seguir carreras vinculadas con ciencia y
tecnología (Lall, 1995).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
167
misma época297), aquellos sufrieron diversos problemas, tales como poca
vinculación con las necesidades de la industria, bajos sueldos y pobre selección
de docentes, mala preparación de los alumnos, etc. Incluso, luego de una
expansión vigorosa hasta 1945, la educación técnica pierde peso relativo en
términos de la matrícula estudiantil (CEPAL, 1958; OECD, 1967; Aráoz, 1969).
A su vez, la matrícula universitaria siguió orientada predominantemente hacia
profesiones “liberales”. Entre 1931–1960 el 25% de los graduados correspondió a
medicina y carreras afines, y el 19% a especialidades vinculadas al derecho. La
tercera carrera más numerosa era ingeniería (15% de los graduados), seguida de
farmacia y bioquímica (10%), odontología (9%) y administración, contabilidad y
economía (8%). En contraste, el grupo de matemáticas, ciencias biológicas, física
y química sólo produjo el 3% de los egresados. En comparación con otros países,
la Argentina mostraba tasas bajas de enrolamiento en carreras vinculadas a
ciencias puras y aplicadas y, paralelamente, tasas muy altas en medicina y
abogacía (OECD, 1967).298
En tanto, había diagnósticos negativos sobre la calidad de la enseñanza
universitaria. Por ejemplo, Araos (1969) argumentaba que las universidades
daban poca preparación para la práctica industrial, carecían de materiales, sus
bibliotecas eran magras, los laboratorios estaban mal equipados, la proporción de
profesores full time era baja y la mayoría de estudiantes trabajaban (ver también
OECD, 1967). Asimismo, hacia fines de la ISI ya era evidente un proceso de
deterioro cualitativo de la enseñanza universitaria que, al menos en buena
medida, puede adjudicarse a las persecuciones políticas desatadas desde 1966,
que llevaron a salir de la Universidad o incluso emigrar del país a un gran
número de docentes e investigadores.
¿Qué sabemos acerca de la universidad como formadora de empresarios? No
hemos encontrado evidencia empírica sólida sobre este tema, más allá de que las
estadísticas disponibles indican que los universitarios –incluyendo tanto los que
completaron como los que no finalizaron el respectivo ciclo de estudios– eran
una minoría entre los dirigentes empresarios.299 Asimismo, nada indica que la
transmisión de valores favorables al emprendedorismo y el desarrollo de negocios
privados haya sido usual en el sistema universitario de la época.
Al mismo tiempo, numerosa evidencia fragmentaria y en buena medida anecdótica
da cuenta de que muchas empresas pequeñas y medianas creadas durante la ISI
nacieron como iniciativas de profesionales (en particular ingenieros) o ex–
estudiantes universitarios, hecho notorio, por ejemplo, en la rama química o en la
producción de bienes de capital. Una posible vía para reconciliar ambos datos
sería argumentar que la posibilidad de operar en una economía poco abierta a la
297 Por ejemplo, en Taiwán en 1970 el ratio entre estudiantes secundarios de escuelas generales vis a vis los
que estaban en escuelas vocacionales era de 1 a 1; en tanto, para 1980 ya será de 1 a 2 (Hou y Gee, 1993).
En contraste, en 1965 en Argentina había más de 2 estudiantes en la enseñanza secundaria corriente contra
1 en la técnica.
298 Lingarde y Tylecote (1998) hacen hincapié en que en la comparación entre Argentina -y otros países de
América Latina- frente a las naciones del Este Asiático, se comprueban dos sesgos: i) el muy elevado ratio de
educación universitaria vis a vis educación secundaria en el primer grupo; ii) el bajo ratio entre ingenieros y
total de graduados universitarios.
299 En el sector industrial, hacia mediados de los años ’60 la proporción de managers que no tenían siquiera la
escuela secundaria completa era de un 80% (OECD, 1967).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
168
competencia de bienes importados abría amplias oportunidades para ingresar en
distintos negocios. En consecuencia, aún cuando la fracción de universitarios con
características de entrepreneurs fuera relativamente escasa, en términos
absolutos pudieron haber generado una apreciable cantidad de nuevas empresas
en el período bajo análisis. De todos modos, se trata de una cuestión abierta a
nuevas investigaciones que, tal vez, puedan arrojar evidencias más significativas
en torno a este tema.
Finalmente, queremos hacer hincapié en las limitaciones al desarrollo tecnológico
provenientes del carácter desarticulado de las políticas de ciencia y tecnología de
la época. Durante la ISI, prácticamente no se adoptaron iniciativas destinadas a
impulsar la I&D o las actividades innovativas en las firmas privadas vía
incentivos fiscales o crediticios, los cuales empezaban a ponerse en marcha en
varios países por aquella época.300 Por el contrario, inspirándose en las ideas del
“modelo lineal” de innovación (ver Kline y Rosenberg, 1986), se hizo hincapié en
la creación de institutos públicos de ciencia y tecnología, de los cuales las firmas
privadas serían “usuarias”. La experiencia de las organizaciones creadas en los
cincuenta bajo esta inspiración (INTI, INTA, CONICET, CNEA), las cuales, con
alguna excepción, no jugaron un rol relevante para el desenvolvimiento del
proceso industrializador,301 ilustra sobre el fracaso de esta estrategia.302
Siguiendo a Katz (1999a), en esta etapa nació una “cultura tecnológica”
fuertemente basada en el Estado, la cual progresivamente derivó en rutinas
altamente burocráticas dentro de las entidades de ciencia y tecnología, que
carecieron de profundidad en términos de su vinculación con la estructura
productiva. Así, dichas entidades se movieron gradualmente hacia una cultura
operacional y mecanismos de disciplina basados en jerarquías, seniority y rutinas
de manejo del gasto que poco tenían que ver con una verdadera dinámica
innovativa. La falta de estándares de performance o esquemas adecuados de
incentivos para el personal conspiró contra su eficacia y eficiencia y deterioró el
desempeño y creatividad de los recursos humanos. Así, aún cuando existieron
éxitos individuales significativos, dichas entidades jugaron un rol subsidiario a la
hora de incorporar cambios tecnológicos en el sector productivo local. En este
contexto, la formación de recursos humanos calificados posteriormente
absorbidos por el sector privado haya sido probablemente el mayor aporte que
300 Por ejemplo, en Brasil se crea en 1965 la Financiadora de Fondos y Proyectos (FINEP) con la misión de
promover la capacitación y el desarrollo en CyT a través del aporte de recursos financieros a empresas
privadas e instituciones de I&D.
301 Como es bien sabido, el INTA jugó un rol muy importante para el sector agropecuario (ver más abajo),
pero, dados los límites fijados a su operatoria por la definición de su campo de acción al momento de su
creación, casi no tuvo impacto en materia de desarrollo industrial.
302 El Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) se aplicó esencialmente a prestar servicios de rutina
(metrología, ensayos, etc.). Su escasa incidencia más allá de dichos servicios queda reflejada en el hecho de
que dos autoridades en el tema han escrito un excelente resumen de la evolución del sector manufacturero
doméstico, prestando gran atención a cuestiones tecnológicas, sin siquiera mencionar una sola vez a dicho
organismo (Katz y Kosacoff, 1989). El Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas
(CONICET), en tanto, fue tradicionalmente averso a vincularse con el sector productivo y se concentró en la
producción de outputs científicos (papers, etc.). El sistema universitario en general hacía un escaso aporte a
las actividades de investigación y dicho aporte generalmente estaba muy lejos de cualquier posibilidad de
vinculación con el sector productivo. Sólo la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) tuvo algún
impacto más profundo sobre la estructura industrial, tanto por su contribución al desarrollo de la metalurgia,
como por el desarrollo de proveedores (IMPSA es un ejemplo notorio en este sentido). Ver López (2002) para
un análisis más extenso del tema.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
169
estas organizaciones generaron para el proceso de desarrollo económico
doméstico.
Asimismo, entre las organizaciones estatales orientadas hacia lo tecnológico se
privilegió la dimensión ingenieril por sobre los aspectos “blandos” de la
tecnología. Por ejemplo, Bisang (1994) observa que el concepto de tecnología
implícito en la formulación de objetivos y tareas para el INTI parecía girar en
torno a la resolución de problemas ingenieriles en algunos campos específicos;
asimismo, tenía una fuerte relación con la necesidad de asistir al sector
productivo en la provisión de servicios concretos. Menor o nula relevancia
tuvieron aspectos tales como métodos de gestión y dirección empresarias,
capacitación de mano de obra como conducto de difusión de tecnología,
estrategias y técnicas de comercialización, etc.
A su vez, más allá de la mencionada creación de organismos públicos,
prácticamente se careció de políticas efectivas de ciencia y tecnología, y cuando
éstas se adoptaron (fines de los años sesenta), asumieron una orientación
fuertemente “estatista” (sus impulsores desconfiaban de la capacidad y/o
vocación de las empresas privadas por desarrollar actividades innovativas) y
sesgada más hacia el control del ingreso de tecnologías extranjeras antes que al
impulso explícito de actividades locales de I&D. Todo esto, sumado a que fueron
adoptadas en un contexto político y económico crecientemente inestable,
contribuyó a su escasa incidencia.
Podría argumentarse que la baja prioridad del tema ciencia y tecnología en la
agenda de políticas públicas y las deficiencias observadas en las iniciativas
adoptadas en aquella época alrededor de dicho tema fueron producto de la
mencionada preferencia de la elite por “opciones blandas” de desarrollo o de una
actitud “dependiente” de dicha elite. Aunque naturalmente es difícil refutar o
sustentar dichas hipótesis considerando el conjunto de factores involucrados en
ellas, resulta interesante comentar el único estudio que, hasta donde conocemos
nosotros, se ha dedicado a investigar empíricamente las actitudes hacia el cambio
tecnológico de los empresarios locales durante la ISI (Sautu y Wainerman,
1971).303
Uno de los hallazgos más sorprendentes del trabajo era que casi el 90% de los
empresarios consultados afirmaba desear incorporar innovaciones tecnológicas en
sus firmas. El 80% de los consultados percibía la existencia de una brecha
tecnológica respecto de la frontera internacional, para lo cual proponían
soluciones diversas, incluyendo la importación de bienes de capital, el
otorgamiento de créditos, la necesidad de planes de largo plazo que favorecieran
la expansión de la economía, la profundización de la investigación y la
capacitación de recursos humanos y una mayor estabilidad política y económica.
Ante la posibilidad de que el Estado asignara recursos incrementales a mejorar la
situación tecnológica de las firmas industriales, algo más de un tercio prefería
orientar dichos recursos a realizar actividades locales de I&D –básicamente en
entidades públicas–, antes que a subsidiar la importación de tecnología, y algo
303 Si bien se trataba de un trabajo que buscaba relevar actitudes hacia el cambio tecnológico basándose en
respuestas que no necesariamente se hubieran traducido en acciones concretas de los empresarios en el
mismo sentido de lo expresado verbalmente, se trata de un análisis de gran solidez metodológica, lo cual
amerita considerar seriamente sus conclusiones.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
170
más de otro tercio opinaba que debían distribuirse los recursos en proporciones
aproximadamente iguales. En línea con este hallazgo, un 92% de los empresarios
juzgaba importante apoyar a los centros de investigación y un 65% estaba
dispuesto a aceptar una contribución obligatoria para sostenerlos. En suma, la
imagen planteada, con todos los limitantes que supone extraer datos de una
encuesta de opinión, distaba de la actitud conservadora y reticente frente a la
innovación y la tecnología local presentada repetidas veces en la literatura sobre
el tema e invitaba a considerar la cuestión de las políticas públicas en ciencia y
tecnología y sus problemas en un marco más amplio.
D) Una mirada breve al comportamiento de los empresarios agropecuarios
Por razones de espacio, no vamos a realizar aquí un examen profundo del mundo
empresarial en el sector agropecuario durante la ISI. La intención es simplemente
dejar apuntadas algunas cuestiones que consideramos esenciales para nuestros
objetivos generales, particularmente a la luz del hecho de que es en este período
cuando comienzan a difundirse hipótesis cuestionadoras de la conducta de los
propietarios rurales, en el contexto de los debates sobre el “estancamiento
agropecuario” post crisis del treinta.
En efecto, los datos disponibles indican que a partir de 1940 y hasta la segunda
mitad de los años cincuenta, se registra una fuerte caída en la producción
agrícola, así como en la superficie sembrada en la región pampeana.
Consecuentemente, las exportaciones mostraron una tendencia declinante en este
período. Así, en volúmenes físicos, las exportaciones de cereales y lino
alcanzaban, entre 1951 y 1954, un nivel inferior en un 65% al alcanzado entre
1925 y 1929; en el caso de las carnes, la baja llegaba al 50%.304
La evolución de la productividad agrícola tampoco fue favorable. Así, salvo en
los casos del trigo –donde se habían alcanzado algunos éxitos genéticos– y la
cebada, se advierten caídas en los rendimientos de los principales cultivos
pampeanos en la comparación 1930/1934 vis a vis 1945/1949. En tanto, mientras
que en los años veinte la productividad agropecuaria de la Argentina resultaba
casi un 12% superior a la de los EE.UU., entre 1955/1959 se ubicaba, en
promedio, un 27% por detrás de aquella (Díaz Alejandro, 1975).
A su vez, se produjo un gran incremento de la brecha tecnológica vis a vis los
principales países productores. De hecho, la Argentina perdió el curso de la
“revolución agrícola” que se desplegaba en Occidente, ya que se observó un
estancamiento de los procesos de mecanización, uso de insumos químicos y
cambio genético (particularmente importante fue el retraso en la aparición de
híbridos), en tanto no existieron avances en el sistema estatal de generación y
difusión de tecnologías agropecuarias (Barsky, 1988).
De todos modos, el sector agrícola en su conjunto mostró un leve crecimiento
entre 1935–1939 y 1950–1954 (7%) en términos de volúmenes físicos, como
producto de los fuertes aumentos en productos tales como girasol, cultivos
304 Como resultado, la participación de las exportaciones argentinas de carne bovina en el total de
exportaciones mundiales cae de un 58 a un 31% entre 1924-33 y 1959-63. Las cifras respectivas son de 18 a
6% en trigo, de 65 a 17% en maíz, de 34 a 16% en avena y de 25 a 7% en carne ovina.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
171
industriales, frutas y hortalizas, todos los cuales tenían una participación
relativamente baja en el producto sectorial antes de la crisis del treinta.
Asimismo, se elevó la producción ganadera, que ocupó áreas previamente
reservadas a la agricultura. Esto ha llevado a varios autores a negar que el
término estancamiento sea adecuado, considerando que hubo más bien una
evolución diferente de los distintos subsectores, que incluyó una caída de los
principales productos agrícolas de exportación no compensada por el aumento en
la producción ganadera (Barsky y Gelman, 2001).
En cualquier caso, en la época estas tendencias eran entendidas como resultantes
del llamado “estancamiento”, sobre el cual originalmente se desplegaron dos
posturas básicas. En ambas se hace hincapié en la falta de progreso tecnológico,
pero en un caso dicho fenómeno es atribuido a la influencia de factores
institucionales –entre los que hay que incluir fundamentalmente el peso de los
latifundios305 y las actitudes y comportamientos de los terratenientes que habrían
dificultado el paso de una agricultura extensiva a otra intensiva306–, mientras que
en otro, cercano a la “ortodoxia neoclásica”, se enfatiza el peso de políticas
económicas “erróneas” –especialmente en materia de precios–, que afectaron la
rentabilidad del sector agropecuario.307 Ambas hipótesis han sido fuertemente
criticadas en la literatura sobre el tema (J.F. Sábato, 1981; Obschatko et al, 1984;
Barsky y Murmis, 1986).
305 Para poner este fenómeno en una perspectiva adecuada, hay que considerar que el peso de los latifundios
en Argentina era sensiblemente menor que en otros países de América Latina (Barsky y Murmis, 1986) y que
el grado de concentración de la propiedad en el campo argentino en los años ‘50 no era mayor al que existía
en Australia, Canadá o Estados Unidos (Vitelli, 1999). Asimismo, desde la última fase de la etapa
agroexportadora se había venido observando un proceso de subdivisión de la tierra y por lo tanto un aumento
sustantivo del número de medianos y pequeños propietarios.
306 Estas explicaciones corresponden a lo que Barsky et al (1992) denominan vertiente “estructural”, en la cual
se incluyen los trabajos de Giberti y los análisis de diversos autores de inspiración marxista -los cuales
generalmente hacen gran hincapié en la cuestión de la renta del suelo-, como Frigerio, Flichman o Murmis.
Para Giberti (1966), mientras que los arrendamientos y la tenencia precaria de la tierra dificultaban realizar las
inversiones que demandaban los avances tecnológicos y aplicar prácticas organizacionales que preservaran
la fertilidad del suelo, la gran propiedad producía tal volumen de ingresos que, aunque no se la trabajara con
intensidad, de todos modos sus propietarios podían recibir ganancias significativas. El autor señalaba que
“como frecuentemente los predios se reciben por herencia, no por compra, falta también el sentido empresario
de pretender que el capital reditúe un interés acorde con la inversión. Además, razones de prestigio social y
de salvaguardia de excedentes de capital inducen en no pocas ocasiones a invertir en tierras a personas que
por esa misma circunstancia no atienden tanto a la rentabilidad del capital sino a la sencillez de la
administración de la empresa. Es común, por otra parte, que las familias terratenientes orienten a sus hijos
hacia actividades profesionales o como dirigentes de grandes empresas, financieras, comerciales o
industriales, lo cual los desvincula más todavía de la rentabilidad máxima de las empresas agrarias” (p. 29,
citado en Barsky et al, 1992). Para autores como Flichman (1977), en cambio, si bien hay factores
estructurales, no son los que apunta Giberti -que postula, en esencia, que los terratenientes no maximizan sus
beneficios-, sino simplemente que en la región pampeana era posible producir carne y cereales con costos
bajos a nivel internacional mediante técnicas extensivas. Según Flichman, la evidencia indicaba que un
aumento en la intensidad del capital no conducía a mayores beneficios unitarios para los productores
extensivos de la pampa (ver Barsky et al, 1992).
307 Desde esta visión se critican no sólo las políticas de precios para el sector agropecuario, sino también el
aumento de los salarios y de los costos laborales en el sector rural y la amenaza a los derechos de propiedad.
Por ejemplo, Díaz Alejandro (1975) destaca el problema derivado de la destrucción del mercado de contratos
de arrendamientos a largo plazo -producto del congelamiento de los mismos, que se extendió de 1942 a 1968-
que llevó al agotamiento del suelo y a la reducción de las inversiones, y reforzó la tendencia a favorecer la
ganadería. Además de la inseguridad en materia de derechos de propiedad, esto lleva a interrumpir la rotación
agricultura-ganadería, con consecuencias negativas sobre la fertilidad de los suelos.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
172
J.F. Sábato (1981) propone una explicación alternativa al fenómeno del
estancamiento. El elemento destacado por Sábato es que los riesgos a los que
estaban sometidos los productores agrícolas pampeanos eran considerables, tanto
desde el punto de vista del mercado como, particularmente, en la producción. Por
tanto, parece razonable que los productores estuvieran más preocupados por
controlar los riesgos que amenazaban su supervivencia que por incorporar
innovaciones para maximizar sus ingresos. Una manera de reducir riesgos es
combinando actividades que no están sujetas a las mismas contingencias. En este
contexto, la tierra es el factor de mayor adaptabilidad para usos alternativos, en
tanto que el capital no puede adecuarse a las fuertes fluctuaciones que sufre la
actividad, tanto de origen externo –precios y demanda mundial– como interno
–variaciones climáticas, plagas, ciclos stop and go, políticas económicas
erráticas–. En particular, Sábato señalaba que lo esencial para entender la
agricultura pampeana era que las variaciones de precios internos habían sido
históricamente mayores que en los países capitalistas más avanzados. Siendo las
técnicas más “tierra intensivas” las más flexibles, eran las más racionales en
dicho contexto: “el modelo pampeano ofrecía una alternativa simple y barata para
compensar las fluctuaciones del mercado” (p. 58).
En tanto, el despoblamiento de la región pampeana –producto del proceso de
urbanización e industrialización que avanza en este período– y el cese de la
inmigración temporaria de ultramar destruyeron el modelo de arrendamiento y la
posibilidad del uso de mano de obra migrante para la época de la cosecha, lo cual
dio, en respuesta, un movimiento hacia la ganadería. Así, la reducción de la
oferta de mano de obra temporaria puso un “techo” a la actividad. Este cuadro se
completa con una estructura de precios desfavorable para agricultura y la
ausencia de tecnologías modernas, todo lo cual da como resultado el ya
mencionado estancamiento agrícola conviviendo con una expansión ganadera.
Si bien el modelo propuesto por Sábato ha merecido diversas críticas, tanto
relativas a su capacidad explicativa como a su sustento empírico– (ver Barsky,
1988; Sawers, 1994; Sartelli, 1996), al menos tuvo la virtud de presentar a los
productores agropecuarios como agentes racionales, aunque siempre naturalmente
“especulativos” y aversos a comprometer inversiones en capital fijo –hipótesis
que ya hemos criticado en el capítulo III–.
De todos modos, para terminar de entender el panorama en esta etapa también hay
que considerar factores tales como el bloqueo estadounidense –que afectó tanto
las exportaciones argentinas como el ingreso de insumos y maquinarias–, los
errores en las políticas de comercialización internacional de granos, la falta de
presencia estatal en materia de asistencia tecnológica –cuando se estaba
produciendo a nivel internacional una profunda revolución en la materia– y la
falla en generar una industria nacional capaz de proveer insumos al agro –en el
contexto del cierre de la importación de maquinarias– (Barsky y Gelman, 2001).
El escenario cambia radicalmente a partir de 1952, cuando comienza un proceso
de expansión agrícola que hace que a mediados de los años sesenta la producción
llegara al mismo nivel que los máximos alcanzados históricamente.
Significativamente, esta expansión se daba, por primera vez desde la crisis,
paralelamente a un aumento de la producción ganadera.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
173
En la reversión del estancamiento jugaron un papel central las políticas de apoyo
crediticio y desgravaciones que aceleraron el proceso de mecanización, con un
nivel de subsidios muy alto (ver las cifras de J.F. Sábato, 1981),308, 309 así como la
creación del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) en 1956. En
consecuencia, se observa una modernización tecnológica y productiva en este
período (Obschatko et al, 1984), que da lugar a un proceso de “farmerización” de
los chacareros (capitalización de explotaciones familiares propietarias).
Además de los progresos en la mecanización, en esta etapa también se
introdujeron variedades mejoradas de semillas e híbridos, así como nuevos
cultivos (sorgo granífero, soja). Este conjunto de cambios tecnológicos llevó a un
aumento de la productividad, así como del área sembrada, elevando la seguridad
de la cosecha o haciendo rentable la agricultura en zonas donde antes no lo era
(Obschatko et al, 1984).
Tratando de estilizar lo ocurrido en este período, Obschatko (1988) observa que
el proceso de cambio tecnológico en el agro se inicia a fines de los años
cincuenta con la tractorización, la cual lleva progresivamente a la necesidad de
contar con cultivos uniformes, que se obtendrán gracias a la difusión de híbridos.
Esto, junto con la difusión del paquete tecnológico en soja y el doble cultivo
trigo–soja, lleva a la empresa agropecuaria a modificar su organización
productiva hacia la especialización, la cual, a su vez, requirió la adopción de
nuevos insumos, fertilizantes y herbicidas. En esta interpretación, entonces, lo
que importa es la introducción de “paquetes” más que de innovaciones aisladas,
ya que ello aumenta la potencialidad del cambio tecnológico. Esto es advertido
tempranamente por algunos productores de punta –los llamados grupos CREA por
ejemplo–, que empiezan a despegarse en cuanto a productividad del resto de los
productores agropecuarios (Obschatko et al, 1984).
Durante esta etapa se observan también cambios en el mapa empresario del sector
agropecuario. Por ejemplo, aparece una capa de contratistas de servicios,
productores capitalizados a través de políticas estatales de créditos subsidiados,
que accedieron así a la compra de tractores y cosechadores. Asimismo, surgen
aparceros poseedores de mayores dotaciones de maquinarias que comenzaron a
tomar tierras mediante el pago de rentas en especie. La producción agrícola se
desplazó hacia unidades de mayor tamaño, debido a las oportunidades de
ganancia que ofrecía una agricultura más tecnificada y que no requería mayores
inversiones gracias a la presencia de los contratistas. En tanto, se liquidaba el
régimen tradicional de arrendamientos (Barsky et al, 1992).
Algunas investigaciones, en tanto, mostraban que, contrariamente a lo asumido
por una parte de la literatura crítica hacia la conducta de los terratenientes, los
productores grandes eran, en promedio, los de mayor nivel de tecnificación.
Asimismo, a mayor tamaño de la explotación, mayor frecuencia en la aparición de
308 En la reversión de la actitud del peronismo hacia el sector agropecuario a partir de 1952 jugó un rol central
la gran crisis que provocó la sequía de aquel año, que llevó a que el país debiera importar cereales por
primera vez en décadas.
309 El comentario de Sábato respecto de que esto evidenciaría la incapacidad de “cambio endógeno” del
sector, ya que las medidas para su reactivación le llegaban “desde afuera”, lo cual permitía que incluso
“productores ineficientes y retardatarios se mecanizaran”, es claramente, a nuestro juicio, una muestra más
del prejuicio antiempresarial del autor, del cual hablamos anteriormente.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
174
actitudes empresariales “modernas”. El ausentismo, en tanto, aparecía como una
opción racional si se incluía la valorización de la tierra dentro del cálculo
económico de los productores (Obschatko y De Janvry, 1972).
De todos modos, pese a los avances comentados, hacia fines de la ISI el sector
mostraba todavía un rezago tecnológico con países de agricultura similar. Entre
otros argumentos propuestos, rescatamos el presentado por O’Donnell (1977),
para quien la inestabilidad de los precios relativos y la alta y errática tasa de
inflación –una vez más, la macro inestable aparece como argumento básico para
explicar las conductas empresarias– hicieron que la compra de tierras fuera un
buen refugio de los excedentes agrarios, perjudicando a la vez la posibilidad de
que la producción pampeana pasara con mayor rapidez de la modalidad extensiva
a un “agrobusiness” intensivo en capital y tecnología.
De lo expuesto surge con bastante claridad que la etapa que analizamos estuvo
lejos del inmovilismo en el sector agropecuario. Por un lado, surgen nuevos
agentes y los tradicionales redefinen sus roles, al calor de los cambios ocurridos
en el contexto local e internacional. Por otro, los productores,
independientemente de su tamaño, no se mostraron aversos a incorporar cambios
tecnológicos cuando las condiciones resultaban favorables –aunque ciertamente,
coexistían productores con actitudes “modernas” con otros más conservadores–.
Finalmente, si bien la tecnificación indujo aumentos en el tamaño promedio de
las explotaciones agrícolas, la subdivisión continua de tierras redujo el papel de
los latifundios en el área pampeana. En suma, hay heterogeneidad en las
estrategias y desempeños empresarios, aprendizaje e innovaciones tecnológicas e
institucionales, aún en el inestable marco de la Argentina de la época.
E) Los empresarios en la ISI: algunas conclusiones
Como creemos que ha quedado claro desde el comienzo de este capítulo, no
integramos el grupo de los ahora llamados “nostálgicos de la ISI”. Sin embargo,
entendemos que, pese al retraso relativo de la Argentina en la comparación
internacional, no todo fue ineficiencia y rent–seeking en aquel complejo período
de nuestra historia.
Es bastante obvio, a la vez, que las conductas “schumpeterianas” estuvieron lejos
de ser la norma durante la ISI. La pregunta crucial en este sentido es la siguiente:
¿fue ello consecuencia de una natural inclinación de la clase empresaria
doméstica, o podemos detectar otros factores que contribuyen a explicar la
supremacía del “rent–seeking” en la etapa bajo examen?
Si tomamos nota de la inestabilidad macroeconómica e institucional, la
incertidumbre sobre la continuidad de las políticas públicas, el acendrado
“mercado–internismo” de la estrategia industrial, la violencia política creciente,
las pujas distributivas que estructuralmente acompañaron a la ISI, la debilidad o
ausencia de vínculos entre educación y sector productivo, la carencia de un
sistema de ciencia y tecnología que apoyara el desarrollo empresario y la falta de
profundidad del sistema financiero, lo verdaderamente notable sería que en ese
marco halláramos que los empresarios argentinos adoptaron mayoritariamente
estrategias basadas en la innovación, la productividad o la calidad. Por cierto,
dado que resulta difícil atribuir solamente a los empresarios las mencionadas
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
175
deficiencias del entorno –o pensar que las indujeron para evitar invertir en
capital físico y cambio tecnológico–, debemos considerar que la causalidad va
mucho más del entorno (el “ambiente selectivo”) a la conducta empresaria que
viceversa.
Lo mismo vale para la adopción de políticas de promoción industrial, protección
del mercado interno o créditos subsidiados. Está claro que ellas dieron lugar más
a rent–seeking que a respuestas “schumpeterianas”, pero ello no significa que su
aplicación haya sido resultado de que empresarios especuladores y lobbystas
convencieran a un Estado pasivo para que las adoptara. Por el contrario, tanto el
“clima” general de la época –se trata de instrumentos que estaban siendo puestos
en práctica en buena parte del mundo por aquella época–, como los objetivos y
estrategias propios de los sucesivos gobiernos –en particular, en las etapas
peronistas, desarrollistas y en los últimos gobiernos militares del período– y los
propios avatares de la economía argentina y su inserción en el orden
internacional fueron factores determinantes para que el Estado expandiera su
margen de acción en la economía.
Dentro de este contexto, es natural que las grandes empresas hayan tenido más
capacidad para influir sobre el aparato estatal que las PyMEs, pero la evidencia
no parece sostener la idea de que la elite empresaria haya sido la única
beneficiada por la posibilidad del rent–seeking. En contra de la idea de un capital
concentrado que presiona al Estado para que se adopten “opciones blandas” de
crecimiento –en la terminología de Nochteff–, implícitamente contrastado con
una pequeña burguesía industrial dinámica ignorada o perjudicada por las
políticas públicas, encontramos que esa “burguesía nacional” estaba mucho más
vinculada al mercado interno que los sectores “concentrados” –y, por tanto, el
proteccionismo le resultaba tanto o más importante que a los grandes capitales–.
Asimismo, recordemos el mencionado argumento de Azpiazu et al (1987), quienes
señalan que los grandes capitales diversificados estuvieron detrás del Plan Pinedo
en 1940, justamente una opción no mercado–internista. Como mínimo, entonces,
encontramos una realidad menos maniquea y sobre la cual es necesario seguir
explorando mediante investigaciones históricas y la reflexión teórica.
Asimismo, algunas tendencias que la literatura “heterodoxa” asimila con
conductas inherentemente especulativas y rentísticas de las grandes empresas,
también pueden ser entendidas bajo una lógica distinta si se las examina bajo la
óptica de los modernos aportes a la teoría de la firma. Encontrar empresas
diversificadas no debería sorprendernos en un mercado cerrado y sujeto a
incertidumbre. La integración vertical encuentra sus raíces en la presencia de
altos costos de transacción en un contexto donde faltaban proveedores
especializados y existían restricciones para importar. La creciente
oligopolización del aparato industrial en los sesenta, en tanto, refleja un proceso
de maduración y adecuación a la manera en que se procesaba la competencia en el
sector industrial en el escenario del fordismo y la producción en masa, así como
el cambio en la estructura manufacturera hacia ramas más intensivas en capital.310
310 Como ya mencionamos antes, esto no implica que no haya habido conductas anti-competitivas de parte de
las grandes empresas durante esta etapa –raramente sancionadas, lo cual no es raro considerando la
carencia de una legislación anti-monopólica efectiva-. Lo que ocurre es que debemos diferenciar ambos
proceso: por un lado, el pasaje hacia ramas más intensivas en capital y donde naturalmente la competencia
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
176
En todo caso, oligopolización, diversificación e integración pueden ser
tendencias buenas o malas, dependiendo de sus causas e impactos, pero no son,
como parece suponerlo buena parte de la literatura “heterodoxa”, factores
negativos en sí mismos. Un examen más profundo de la evidencia disponible para
el caso argentino en la etapa que hemos analizado nos permitiría tener un balance
más claro de estos fenómenos, pero digamos que, en general, en la literatura
mencionada se da simplemente por supuesta la asociación entre concentración y/o
diversificación e impactos negativos sobre el desarrollo y el bienestar, lo cual
claramente no resulta satisfactorio desde el punto de vista teórico y empírico.
En suma, la hipótesis que nos sugiere que la elite dominante en el modelo
agroexportador reemplazó la renta diferencial y especulativa derivada de la
posesión de tierras por las rentas capturadas a un Estado (y, a fortiori, a la
sociedad como un todo) promotor, comprador y poco afecto a controlar las
conductas anti–competitivas en el mercado, implica una considerable
simplificación de un proceso histórico mucho más complejo –además, por cierto,
de tener el problema de suponer una continuidad de actores en la integración de
dicha elite, desmentida por la evidencia histórica–.
Tampoco nos resulta convincente el argumento “ortodoxo” que atribuye la causa
de todos los males a la vocación “dirigista” del Estado. La evidencia empírica
relativa a los procesos exitosos de industrialización tardía nos muestra que la
intervención del Estado como estratega, promotor y/o regulador, con obvias
diferencias en cuanto a la magnitud y formas específicas de dicha intervención en
cada caso, ha sido una constante en dichos procesos311 –y está claro que con esta
afirmación no convertimos al Estado en un demiurgo infalible del proceso de
desarrollo económico, sino que simplemente hacemos notar su rol clave, en
interacción con el sector privado, en dicho proceso–. Lo importante, entonces, no
es si el Estado interviene o no, sino como lo hace –y cómo logra respuestas
“schumpeterianas” y no comportamientos rent–seekers de parte de los agentes
privados–.
En el caso concreto de la Argentina durante la ISI, la intervención estatal
encuentra justificación teórica en muchos casos incluso sin salirse del marco del
mainstream neoclásico (o al menos de las ideas que se consideran aceptables de
ser discutidas dentro de dicho marco). Las fallas de mercado en el sistema
financiero y la ausencia de una bolsa de valores eficaz, por ejemplo, dificultaban
no sólo la operatoria corriente de muchas firmas –en particular, PyMEs–, sino
que ponían estrechos límites al proceso inversor. La presencia también de fallas
de mercado y externalidades en el área de tecnología e innovación podía
asimismo dificultar seriamente el proceso de aprendizaje y cierre de la brecha de
productividad con los países avanzados. A la vez, la antigua y discutida teoría de
la industria naciente ameritaba la adopción de medidas de protección selectiva y
temporaria para determinados sectores. Incluso los problemas de
complementariedades y fallas de coordinación a la Rosenstein–Rodan –ideas
ahora recuperadas en el mainstream de la economía gracias a su formalización–,
es oligopólica y, por otro lado, la existencia de prácticas monopólicas avaladas por un contexto legal débil y
una economía altamente cerrada.
311 Y esto no sólo vale para la industrialización tardía. ¿Alguien podría explicar el actual liderazgo de los
EE.UU. en las industrias high-tech sin hacer referencia al rol jugado por el Departamento de Defensa o la
NASA?
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
177
autorizaban a adoptar un masivo programa de inversiones como el promovido
durante el gobierno de Frondizi.
Naturalmente, la adopción de políticas pro–industrialización está aún más
justificada si salimos del marco neoclásico convencional, y asumimos, por
ejemplo, que había razones que hacían razonable la promoción de actividades
productivas específicas o el desarrollo de capacidades innovativas domésticas
(ver, por ejemplo, Lall, 1992).
Así, podemos preguntarnos, en condiciones de mercados financieros incompletos
o ausentes y fuerte incertidumbre económica e institucional, ¿es posible pensar
que el masivo proceso de inversiones en el sector industrial verificado desde
fines de los cincuenta se hubiera dado en ausencia de políticas promocionales y
crédito barato? ¿Hubieran podido desarrollarse ramas tecnológicamente
complejas sin un período de protección y/o la asistencia de instituciones estatales
de ciencia y tecnología?
Y sin embargo, también podemos indagar por qué muchas de las industrias
protegidas fueron eternamente nacientes, el crédito mal asignado, las políticas y
entidades de ciencia y tecnología poco efectivas y los costos de la promoción tan
elevados y sus resultados tan insuficientes a la luz de los objetivos de desarrollo
industrial planteados a fines de los cincuenta.
Para explicar estos pobres resultados hay que considerar, por un lado, el marco
general en el que se aplicaron las políticas pro–industrialización, el cual ya fue
descripto varias veces a lo largo de este trabajo. Fragilidad institucional,
volatilidad macroeconómica, conflictividad socio–política y mercado–internismo
exacerbado son un cocktail en presencia del cual aún las políticas públicas mejor
diseñadas e implementadas pueden fracasar.
Por otro lado, lamentablemente, el diseño e implementación de las políticas
efectivamente adoptadas distó de ser el mejor. Esto no sorprende considerando
que la evidencia muestra con claridad que la expansión del ámbito de acción del
Estado no vino acompañada de un paralelo reforzamiento de sus estructuras y
capacidades. La ausencia de un aparato estatal meritocrático, en un contexto de
fuerte inestabilidad política, derivó en frecuentes cambios de orientación en las
estrategias oficiales, a la vez que facilitó el despliegue de estrategias de rent–
seeking y “captura” de las agencias estatales por parte del sector privado.
En tanto, frecuentemente los criterios empleados para definir los instrumentos de
política no sólo apuntaron a garantizar el autoabastecimiento en el marco de una
estrategia fuertemente mercado internista, sino que en muchos casos estuvieron
influidos por consideraciones ajenas al ámbito de la economía –por ejemplo,
intereses militares–. A la vez, las opciones “eficientistas” fueron aplicadas
tardíamente y en un contexto social y político poco proclive a la fructificación de
estrategias de ese estilo. En suma, retomando el argumento de Kang (2002)
presentado en el capítulo I, dado el carácter fragmentado del Estado argentino, no
sorprende que la introducción de políticas pro–industrialización haya generado
principalmente un incremento de las actividades de rent–seeking.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
178
Pero como también hemos destacado a lo largo del trabajo, aún en el escenario
descrito también hubo, en particular hacia el final de la ISI –y en un contexto de
crecimiento sostenido de la economía entre 1964 y 1974–, una maduración del
aparato industrial que dio lugar a una fase de expansión en la cual se cerró al
menos parcialmente la brecha de productividad con el mundo desarrollado. A la
vez, más por su propio proceso evolutivo que por una intención explícita de
política pública, la industria gradualmente dejó de ser exclusivamente
mercado–internista, para comenzar a exportar no sólo bienes, sino también
tecnología e incluso a invertir en el exterior. Este proceso, de características y
alcances naturalmente heterogéneos al interior de la estructura industrial, abarcó
a firmas pequeñas, medianas y grandes de muy diversos sectores y aún las filiales
de ET, con todas las limitaciones bien conocidas de su operatoria en la
Argentina, también recorrieron en muchos casos procesos similares.
Este proceso de aprendizaje fue interrumpido por la profunda crisis económica,
política e institucional que atravesó el país hacia mediados de los setenta.
Lamentablemente, las nuevas políticas adoptadas desde 1976, al producir una
ruptura con el marco previo de reglas de juego en la economía local, no
permitieron saber si dicho proceso de aprendizaje era el inicio de un sendero de
desarrollo sustentable, o tenía alas cortas. Sin embargo, en todo caso, lo que hay
que destacar es su existencia, y el hecho de que en casi todos los estratos y
segmentos del universo empresario encontramos casos que evidenciaban cambios
significativos en el modo en el que las empresas industriales argentinas se
insertaban en el mercado.
En fin, seguramente, los empresarios argentinos tuvieron responsabilidad en
muchos de los problemas argentinos en la etapa de la ISI, tanto económicos como
políticos y sociales.312 En última instancia, el argumento que hemos querido
presentar es que hacerlos funcionar como un deus ex machina que nos exime de
investigar otras dimensiones de dichos problemas es un expediente simple –y
usualmente “políticamente correcto”–, pero no necesariamente nos ayuda a
comprender mejor la realidad –ni la del pasado, ni la del presente–. Lo mismo
vale, por cierto, para el uso que hacen del Estado y sus intervenciones de política
pro–industrialización los autores “ortodoxos”. No son ellas en sí las
intrínsecamente perniciosas, sino el modo y contexto en el que se aplicaron en la
Argentina.
312 Un aspecto no menor en este sentido es el apoyo de la clase capitalista a los golpes militares durante todo
este período –hecho que está lejos de ser una peculiaridad argentina, lamentablemente-. Escapa
naturalmente a los objetivos y posibilidades de este trabajo discutir este ciclo político, que tuvo un final trágico
con el golpe de 1976. De todos modos, nos parece pertinente resumir brevemente el balance que hace un
destacado cientista político sobre el tema. Considerando que la burguesía en diferentes ocasiones durante la
ISI vio en peligro su tasa de ganancia, el poder del mercado como asignador de recursos, el control del
proceso productivo en las plantas e incluso, hacia fines del período, sus derechos de propiedad, su
organización y estrategia política fueron consistentes: “desarrollar acciones defensivas (y frecuentemente
conspirativas”) en períodos de democratización o democracia, y apoyar la instauración y estabilidad de
regímenes militares por ser los únicos que brindaban mínimo reaseguro y lealtad a sus intereses vitales. La
resultante histórica de esta estrategia es conocida: profundos problemas de acumulación e inestabilidad
política en una sociedad donde la democracia devino en sinónimo de ‘desborde sindical’ e inflación, mientras
los regímenes militares proyectaban una imagen de ‘desarrollo’ y disciplinamiento… de la mayoría de la
población” (Acuña, 1995, p. 231).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
179
Más investigación empírica, con base en marcos teóricos que se alejen de
aquellos que sustentan las aquí llamadas visiones “ortodoxas” y “heterodoxas” y
apuntando a la comparación con otras experiencias internacionales relevantes,
parece ser un camino apto para generar interpretaciones más fecundas del papel
de los empresarios y el Estado en este complejo y crucial período de nuestra
historia.

Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
181
V. EL PERÍODO DE LAS REFORMAS (1976–2001)
“La supuesta “burguesía nacional … (los grupos económicos locales) … sostuvo
a la dictadura militar y se expandió, y lo siguen haciendo, sobre la base de la
valorización financiera, la desindustrialización, la concentración del ingreso y
la fuga de excedente al exterior” (Basualdo, 2001, p. 92).
“En ese escenario313 con menor incertidumbre, señales económicas más claras,
menor riesgo de expropiación por decisiones estatales y nuevos mercados para el
negocio privado, es natural que los empresarios hayan evidenciado un mayor
dinamismo … Adicionalmente, la mayor competencia generada … por la apertura
y las desregulaciones implicó la necesidad de obtener ganancias de
productividad para sobrevivir en un contexto competitivo (FIEL, 2002, p. 16).
A) El marco institucional y macroeconómico
Si bien en este capítulo vamos a tratar la etapa 1976–2001 en su conjunto,
entendemos que es necesario tener presente –y en el resto del capítulo vamos a
mantener esta diferenciación– que, en realidad, dicha etapa incluye dos
subperíodos muy diferentes, tanto en cuanto al desempeño de la economía, como
en lo que hace al marco institucional vigente en cada caso.
Si queremos resumir en un solo dato la performance de la economía argentina en
el primero de estos subperíodos –1976–1990–, bástenos decir que el PBI per
capita de 1990 era un 23% inferior al de 1975. Esta “larga depresión” fue
resultante tanto de la caída en la productividad total de factores de la economía
(PTF) –23% en el mismo período–, como del bajísimo nivel de inversión –en
1990 el stock de capital era apenas 3% superior al de 1980– (Maia y Kweitel,
2003).
No sorprende encontrar, entonces, que entre 1976 y 1990 se haya observado una
evidente declinación de la posición relativa del país en el contexto internacional
–tal como puede verse en el cuadro 7, el PBI per capita de la Argentina empeora
drásticamente vis a vis el de las 22 naciones allí incluidas–.
El segundo subperíodo es el de la Convertibilidad, el cual también reconoce dos
momentos muy diferentes. En el primero, de la mano de la estabilización de
precios, y en el contexto de la adopción de un paquete de reformas “pro–
mercado”, la economía argentina retoma el sendero del crecimiento –con la
interrupción de 1995 (“efecto Tequila”)–. Entre 1991 y 1998, el PBI per capita
crece al 5,5% anual –tasa acumulativa–. Esta recuperación se refleja en la
performance comparativa del país en el plano internacional –el PBI per capita de
la Argentina sólo crece menos que el de Irlanda y Taiwán, entre los países
incluidos en el cuadro 7–.
Como bien sabemos, en la segunda mitad de 1998 este proceso de crecimiento se
interrumpió y desde dicho año hasta 2001 el país inició un largo estancamiento,
que finalizó con el estallido de la Convertibilidad, el default de la deuda externa
y la virtual quiebra del sistema financiero. Entre dichos años el PBI cae a razón
313 Se refiere a los años noventa del siglo pasado.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
182
de casi un 3% anual acumulativo, y nuevamente el país se rezaga en su nivel de
ingresos per capita frente al resto del mundo (cuadro 7).
Tal como hicimos en los capítulos previos, en los cuadros 8 y 9 presentamos las
principales características del contexto local e internacional en los dos
subperíodos bajo análisis. De la información allí expuesta, queremos enfatizar los
siguientes elementos que consideramos esenciales para nuestro trabajo.
Cuadro 7
Relación entre el PBI per capita de un conjunto de países y el
de la Argentina (PBI per capita de la Argentina = 1)
1976–2001
1976 1990 1998 2001
EE.UU. 2 ,1 3 ,3 2,9 3,4
Noruega 1 ,5 2 ,6 2,6 3,0
I r landa 0 ,9 1 ,7 2,0 2,9
Dinamarca 1 ,7 2 ,7 2,4 2,8
Suiza 2 ,1 3 ,3 2,3 2,7
Holanda 1 ,7 2 ,5 2,2 2,7
Canadá 1 ,9 3 ,0 2,3 2,7
Australia 1 ,6 2 ,5 2,2 2,7
Francia 1 ,7 2 ,7 2,1 2,6
Bélgica 1 ,6 2 ,6 2,1 2,6
Austria 1 ,5 2 ,6 2,1 2,5
Japón 1 ,4 2 ,8 2,3 2,5
Suecia 1 ,8 2 ,7 2,1 2,5
Gran Bretaña 1 ,5 2 ,5 2,1 2,5
Alemania 1 ,7 2 ,8 1,9 2,3
I talia 1 ,4 2 ,4 2,0 2,3
Nueva Zel anda 1 ,6 2 ,1 1,7 2,0
Taiwán 0 ,5 1 ,6 1,7 2,0
España 1 ,2 1 ,9 1,5 1,9
Corea del Sur 0 ,4 1 ,3 1 ,3 1 ,8
México 0 ,6 0 ,8 0,7 0,9
Bra s il 0 ,6 0 ,7 0,6 0,7
Fuente: Elaboración propi a en base a Maddison (2004).
En el plano político, está claro que la consolidación de la democracia, tras la
dictadura más sangrienta en la historia del país, no es un hecho nada menor, y
que debe ser apreciado en toda su significación. Lamentablemente, otros
indicadores pintan un panorama menos positivo.
En el período militar, hubo cuatro presidentes, tres de los cuales se sucedieron en
el breve lapso de dos años y medio. En esta etapa se atravesó una situación de
fortísima represión política y sindical, y severa disminución de las libertades
civiles. El país, además, ingresó a una guerra contra Gran Bretaña, de la cual
salió perdidoso.
Desde el retorno de la democracia y hasta fines de 2001 hubo cuatro presidentes
–el último sólo estuvo una semana en el poder–. Dos de ellos –Alfonsín y De la
Rúa– no pudieron terminar sus mandatos y debieron renunciar, mientras que el
restante, Menem, tuvo dos mandatos consecutivos gracias a una reforma de la
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
183
Constitución que el mismo impulsó –y promovió una nueva reforma que habilitara
un tercer mandato, aunque sin éxito–.314
La inédita movilización social que dio lugar a la caída de De La Rúa bajo la
consigna “que se vayan todos” fue una clara señal no sólo de descontento hacia
un gobierno en particular, sino del descrédito general en el que había caído la
clase política local. Ello no sólo fue producto de la intensa crisis económica y
social vivida en aquel momento, sino también del hecho de que la ciudadanía
percibía a los miembros de dicha clase como puramente interesados en satisfacer
objetivos particulares o aquellos que beneficiaban al conjunto de “los políticos”,
sin tener en cuenta sino marginalmente los intereses del resto de la sociedad.
Las extendidas sospechas de corrupción que ya desde muchas décadas atrás se
cernían sobre el funcionamiento del Estado y los partidos políticos se
intensificaron fuertemente durante los noventa, erosionando la confianza de los
ciudadanos en el sistema.315 Dado que en buena medida las sospechas sobre actos
de corrupción recaían en determinados ámbitos de relación del Estado con el
sector privado –notoriamente, es el caso de las privatizaciones–, la percepción
popular respecto del rol de las grandes empresas también evolucionó en un
sentido negativo.
Los cambios ocurridos en el máximo nivel de gobierno naturalmente implicaron
rotaciones en las principales líneas del Poder Ejecutivo, pero estas fueron aún
mucho más frecuentes que los cambios en la Presidencia. Así, tras los 5 años de
Martínez de Hoz durante la dictadura de Videla, entre marzo de 1981 y fines de
2001 hubo 15 ministros de Economía.316 Dado que uno de ellos, Domingo
Cavallo, se mantuvo en su puesto por más de 5 años, el resto de los Ministros de
Economía de esa etapa duró, en promedio, poco más de 1 año.
Por cierto, la inestabilidad en el aparato burocrático no fue patrimonio del
Ministerio de Economía. Como lo muestran Spiller y Tommasi (2000), se observó
una elevada rotación de ministros y funcionarios de alto nivel en todas las áreas,
así como una volatilidad alta en el número de secretarias, subsecretarias y
direcciones existentes dentro del Estado nacional, lo cual es indicio de frecuentes
“reestructuraciones” que, en general, tuvieron corta vida.
Todo esto se reflejó, naturalmente, en la inestabilidad de los mandos medios, la
no formación de un elenco burocrático estable, coherente y motivado y la
sucesión de “burocracias paralelas” que cada nuevo funcionario superior trae
consigo en tanto desconfía de la capacidad, honestidad y/o lealtad de la
burocracia heredada –tal como vimos en el capítulo previo, buena parte de estos
problemas ya se observaban en la etapa de la ISI, pero todo indica que se
314 Bueno es recordar que tanto Alfonsín como Menem debieron soportar levantamientos de parte de ciertas
fracciones de las Fuerzas Armadas, lo cual señala que la subordinación de los militares a las instituciones
democráticas no fue un acto instantáneo, sino un proceso complejo y largo.
315 En este escenario, no sorprende que el “comienzo del fin” del gobierno de De la Rúa haya estado marcado
por la renuncia de su vice-presidente por un escándalo asociado a sobornos en el Congreso de la Nación para
obtener una reforma a la legislación laboral.
316 El último presidente de esta etapa, Rodríguez Saá, durante su brevísimo mandato eliminó el Ministerio de
Economía y nombró a un Secretario de Hacienda, no contabilizado entre los 15 mencionados previamente.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
184
profundizaron en las décadas recientes (y, con ello, la capacidad del Estado para
ejecutar políticas públicas)–.317
¿Qué pasó, en tanto, a nivel de la economía? La dictadura militar que asume en
1976 inicialmente adopta una política de ajuste tendiente a reducir la inflación y
mejorar las cuentas externas, que incluyó una fuerte caída del salario real. Si
bien en los primeros años las cifras de crecimiento fueron positivas, la
resistencia de la inflación a bajar a niveles razonables indujo en 1979 el
lanzamiento de un nuevo programa económico, basado en el llamado “enfoque
monetario del balance de pagos”, que pretendía igualar la tasa de inflación
interna con la internacional por medio de un cronograma de devaluación
decreciente en el tiempo (la “tablita”).
Pari passu, se lanzaron algunas iniciativas de reforma, incluyendo una apertura
comercial inicialmente moderada que se profundiza a partir de 1978, y un
programa de concesiones y privatizaciones periféricas, bastante modesto,
tendiente a reducir la presencia del Estado en la economía –aunque también hubo
“estatizaciones”, como la de la Compañía Italo Argentina de Electricidad–.318
Asimismo, en 1977 se implementó una profunda reforma financiera –que dio fin
al acceso al financiamiento a tasas negativas característico de la ISI– y, a partir
de 1979, se liberalizó considerablemente el movimiento externo de capitales.
Cuadro 8
De la apertura a la hiperinflación (1976–1990): características generales del
período
Contexto internacional
1973: shock petrolero: determinante final de la crisis del fordismo
“Estanflación”: las tasas de crecimiento del producto y la inversión caen
bruscamente y suben la inflación y el desempleo
La crisis da lugar al renacer del liberalismo (“neoliberalismo”), especialmente
en USA y el Reino Unido. Desde fines de los setenta se configura un nuevo
“paradigma” de política económica que va imponiéndose en casi todo el
mundo
Se adoptan estrategias antiinflacionarias en los países desarrollados, basadas
en políticas monetarias y fiscales contractivas y se implementan reformas
estructurales pro–mercado
Caída del “Muro de Berlín”, desintegración de la URSS y debacle del
“socialismo real”
Rápido crecimiento de los países asiáticos frente al estancamiento de América
Latina
1982: ”crisis de la Deuda”(brusco incremento de las tasas de interés
internacionales): años caóticos y recesivos para América Latina (inestabilidad
de precios, retroceso del PBI, crisis cambiarias y cuestionamientos a la ISI)
Comienzan las presiones “pro–reforma” de los organismos internacionales de
crédito (FMI, Banco Mundial) a través de cláusulas de condicionalidad en el
otorgamiento de préstamos
317 Otros signos de baja calidad institucional son, por ejemplo, el bajo poder relativo del Congreso frente al
Ejecutivo y la escasa autonomía del Poder Judicial respecto también de aquel (Spiller y Tommasi, 2000).
318 Hacia 1976 había cientos de empresas total o parcialmente en manos del Estado. Ese grupo incluía tanto
empresas que habían sido creadas como tales o estatizadas décadas atrás, como un gran número de otras
que habían quedado bajo la órbita del Estado tras haber sido incluidas en operaciones de “salvataje” o en las
que el BANADE o la Caja Nacional de Ahorro y Seguro habían adquirido participación accionaria en función
de sus políticas de préstamo.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
185
Aspectos institucionales y políticas públicas
1976: Dictadura militar:
–primer intento de terminar con la ISI: políticas de ajuste y apertura
comercial;
–menor presencia del Estado como regulador de la economía;
–privatizaciones periféricas;
–desregulación de la IED y de la importación de tecnología;
–mantenimiento de regímenes de promoción industrial;
–1979: “estrategia anti–inflacionaria: tablita” cambiaria (revaluación creciente
del peso)
1981–82:
–“estatización” de la deuda externa privada;
–pasa a ser prioritaria la generación de saldos comerciales positivos para
afrontar los servicios de la deuda, pues no se recibe financiamiento de carácter
voluntario;
–“cierre” forzado de la economía
1983: Retorno a la democracia
–políticas económicas condicionadas por las restricciones fiscal y externa;
–planes antiinflacionarios que terminan en sucesivos fracasos;
–hacia 1988 primeros intentos de reformas estructurales y comienzo gradual
de la apertura comercial
Evolución macroeconómica
1976–1978: reactivación y reducción de la inflación
1979–1980: fracaso de la “tablita”: los precios y tasas de interés domésticas
no convergen a los valores internacionales, generándose una creciente
sobrevaluación cambiaria y altos déficits comerciales
1981: crisis financiera y externa:
1982–1990:
–“larga recesión” (en 1990 el PBI per capita en pesos constantes es 23%
menor que el de 1975);
–régimen de alta inflación que termina en crisis hiperinflacionaria;
–elevada volatilidad cambiaria;
–desmonetización y desarticulación fiscal;
–consolidación “de facto” de un patrón bimonetario peso–dólar;
–fuerte caída de la inversión bruta interna y de la PTF
Estructura productiva
Comienza el proceso de “desindustrialización”:
–la actividad industrial cae un 25% en 1975–1990;
–cambio estructural: pérdida de peso relativo de las industrias metalmecánicas
en favor de ramas de insumos intermedios y basadas en recursos naturales
El sector agropecuario mantiene el proceso expansivo de la producción
pampeana iniciado en los cincuenta hasta 1984–85 (crisis de rentabilidad,
caída de la producción)
Proceso de “agriculturización” por los altos precios de los granos vis a vis el
ganado
Comienzan a gestarse profundos cambios a nivel de las prácticas
tecnoproductivas como respuesta microeconómica a las crisis
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
186
Inserción internacional
1976–1981:
–“sinceramiento” de la economía: progresiva reducción de tarifas de
importación y eliminación de restricciones no arancelarias;
–si bien el contexto legal es favorable para las ET, hay salidas de empresas
importantes debido al poco estimulante contexto local (tanto político como
económico)
1982: reversión de la apertura comercial por la crisis y la necesidad de generar
superávits comerciales
Años 80: fuerte crecimiento de las exportaciones manufactureras,
especialmente las de origen industrial
1986: primeros acuerdos de integración con Brasil; incremento del comercio
bilateral
IED:
–1982–1987: escasos flujos, aunque inversiones aisladas destinadas a fabricar
“productos globales”
–1988–1989: reactivación del ingreso de IED vía programa de capitalización
de la deuda externa
Agentes productivos
Predominan las actividades rent–seeking y de estrategias de valorización
financiera del capital por sobre las dirigidas a la ampliación de capacidades
productivas
En la producción industrial:
–disminuye la participación del capital extranjero, tanto por el retiro de
empresas grandes como por la pérdida de peso relativo de aquellas ramas
donde las ET tenían una posición dominante;
–crece el peso relativo de un conjunto de grandes conglomerados de capital
local altamente diversificados
En el agro:
–la empresa rural pasa a integrar redes de transacciones múltiples que
viabilizan los procesos de modernización tecnológica;
–se acentúa la brecha tecnológica entre distintos tipos de productores:
polarización de los productores según su nivel de capitalización
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
187
Cuadro 9
Convertibilidad y reformas estructurales (1991–2001): características
generales del período
Contexto internacional
Crecimiento notable de los flujos de comercio e inversión internacionales
Consolidación de la “globalización institucional” (OMC, tratados bi y
multilaterales de comercio e inversión, etc.)
Gran expansión de los flujos financieros internacionales, buena parte de los
cuales van a “mercados emergentes”
Nuevo paradigma tecno–económico basado en las tecnologías de la
información y la comunicación
Adopción generalizada de políticas de austeridad fiscal y monetaria y de
reformas estructurales (“Consenso de Washington”) en América Latina
Crisis “sistémicas” en el mundo en desarrollo:
–1995: México;
–1997: Sudeste Asiático;
–1998: default ruso;
–1999: devaluación brasileña
Aspectos institucionales y
políticas públicas
Plan de Convertibilidad
Veloz profundización del programa de reformas estructurales orientadas hacia
políticas de libre mercado
Creación del MERCOSUR en 1991: Unión Aduanera “imperfecta” en 1995
Ley de Reforma del Estado (privatizaciones)
Abandono de políticas de promoción sectoriales (excepción: industria
automotriz, minería y forestación)
Desregulación de mercados de bienes y servicios e inicio de la flexibilización
laboral
2000–2001: creciente deterioro de la situación política e institucional
2002: salida de la Convertibilidad: institucionalidad política y jurídica
gravemente afectadas
Evolución macroeconómica
1991–1994:
–fuerte crecimiento del PBI, caída de la inflación y aumentos de
productividad;
–apreciación del tipo de cambio;
–problemas irresueltos (débil tasa de ahorro interno, brecha fiscal, déficits en
cuenta corriente)
1995 (efecto “Tequila”)
–recesión;
–notorio aumento del desempleo –18%– y deterioro de los indicadores de
distribución del ingreso y pobreza
1996–1998:
–inversión y exportaciones como “motores” del fuerte crecimiento;
–problemas fiscales y creciente endeudamiento del sector público
1998–2001 (“shocks externos”):
–fase recesiva: aumento del riesgo país y pérdida de confianza en la
Convertibilidad;
–crecientes tensiones sociales
2002:
–megadevaluación y flotación del tipo de cambio, default, brutal caída del
PBI, crisis del sistema financiero
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
188
Estructura productiva
La industria sigue perdiendo peso en el PBI:
–orientación hacia actividades vinculadas a recursos naturales (aceites,
celulosa, papel, acero, petroquímica);
–pérdida de peso de los sectores intensivos en mano de obra, conocimiento y
tecnología
–desverticalización de los procesos productivos
–funciones de producción menos intensivas en mano de obra y contenido local
Marco favorable para la modernización vía importación de tecnología
Boom agropecuario (cosechas récord, modernización tecnológica)
Mejoras en prestación de servicios públicos pero muchas veces acompañadas
de marcos regulatorios débiles e incrementos de tarifas
Expansión y modernización en sectores de servicios privados (comercio,
turismo, etc.)
Inserción internacional
Déficits comerciales (sólo revertidos en 1995–1996 y en 2000–2001)
Fuerte aumento de las exportaciones y mayor contenido de combustibles, energía y
manufacturas de origen industrial en l a canasta exportadora
Notable incremento de las importaciones y cambio en su composición a favor de bienes de
consumo y de capi t a l
”Boom” de IED, especialmente a t ravés de fusiones y adquisiciones: e l sector servicios es e l
principal receptor (estrategias market seeking)
Incremento de la IED emitida por la Argentina
Fuerte aumento del comercio bilateral con Brasil
Tensiones en l a relación con Brasi l a part i r de 1998 (devaluación del real, incentivos para la
radicación de inversiones en Brasil , recesión local)
Agentes productivos
Fuerte aumento de la presencia de las ET, tanto de la s instaladas como de newcomers (e.g.
privatizaciones)
Los conglomerados de capital nacional pierden protagonismo, aunque algunos se fortalecen
e incrementan su presencia en los mercados externos ( “mul tinacionales argentinas”)
Se observan est rategias de “reestructuración ofensiva” (ET, grandes empresas locales,
algunas PyMEs ) y estrategias “defensivas” o “adaptat ivas” (mayoritarias)
Ent re la s PyMEs se observan cierres, achicamientos y abandono de la producción para pasar
a la comercial ización por problemas de adaptación a las nuevas condiciones de competencia
Creciente concent ración en el sector agropecuario
–nuevas modal idades que reemplazan la figura tradicional de la explotación familiar : pool s
de siembr a , fondos de inversión, asociaciones de productores
–consolidación de redes empresarias
–crece la presencia de los propietar ios ext ranjeros
Si bien a nivel del discurso se vinculaba la apertura con la reestructuración y
mejora de la eficiencia de la industria local (el “sinceramiento de la economía”) y
la modernización tecnológica, en la práctica el motivo principal de su
profundización fue el fracaso en mantener la inflación en niveles bajos. La baja
de aranceles fue mayor en bienes de capital y consumo, mientras que los sectores
de bienes intermedios, y, en particular, las industrias siderúrgica, papelera y del
aluminio –en las cuales había influencia militar319 y una creciente presencia de
los ascendentes conglomerados locales mencionados en el capítulo previo–,
permanecieron protegidos por aranceles altos para los bienes producidos
localmente e incluso, en ciertos casos, por barreras no arancelarias.320 La
319 Las Fuerzas Armadas, en particular a través de la Dirección General de Fabricaciones Militares (D.G.F.M.),
gravitaron fuertemente, hasta los años ‘80, en la definición y ejecución de políticas para los sectores de
aluminio, petroquímico y, especialmente, siderúrgico (la D.G.F.M. tenía, incluso, participación accionaria en
varias empresas de estos sectores).
320 De hecho, Nogués (1986) señala que, a causa de las presiones recibidas desde el sector privado, y en un
contexto donde no se podía implementar una devaluación por la vigencia de la “tablita”, el gobierno recurrió en
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
189
industria automotriz también fue otra excepción al proceso de apertura, al igual
que el azúcar y el papel para diarios (Sourrouille et al, 1985; Fernández et al,
1985).
La profundización de la apertura se dio simultáneamente con una creciente
apreciación cambiaria resultante de la aplicación de la mencionada “tablita” –la
cual fracasó en lograr la convergencia de precios y tasas de interés domésticas
con los internacionales–. Esto redundó –además de en un serio perjuicio para el
grueso del sector industrial– en un elevado déficit comercial en 1980,
alimentando las expectativas de una devaluación. Dichas expectativas se
combinaron con la incertidumbre derivada del cambio previsto de autoridades
dentro del mismo régimen militar (marzo de 1981), dando lugar a una fuerte fuga
de capitales y precipitando una irrefrenable corrida cambiaria.
Dicho episodio derivó en una severa crisis económico–financiera. Como parte de
las respuestas frente a la crisis se devaluó el peso, al tiempo que se adoptaron
políticas que, vía seguros de cambio y refinanciación de deudas, llevaron a que el
Estado se hiciera cargo de buena parte del endeudamiento externo contraído por
el sector privado. Ya en 1982, la crisis internacional de la deuda externa va a
implicar un nuevo golpe para la economía argentina –la caída del PBI entre 1980
y 1982 es de 7%–, sumado al que implicó la guerra con Gran Bretaña por las
Malvinas.
De allí en más, la política económica doméstica se orientará primordialmente a
generar un saldo comercial positivo de forma de poder afrontar los pagos anuales
por servicios de la deuda externa. Como parte de este programa, se revierte la
apertura comercial y se reintroducen restricciones cuantitativas a las
importaciones, lo cual da lugar a un fuerte descenso de aquellas. Al mismo
tiempo, se incrementan las necesidades de financiamiento fiscal, considerando la
mencionada estatización del servicio de la deuda externa.
Durante el gobierno del presidente Alfonsín (1983–1989) ambas restricciones, la
fiscal y la externa, condicionaron permanentemente las políticas económicas, que
no lograron ni abatir la inflación –entre 1981 y 1989 sólo hubo un año, 1986, con
una inflación menor a los tres dígitos–, ni conseguir un crecimiento mínimamente
sustentable de la economía, aún cuando se pasó de programas relativamente
“heterodoxos” en los primeros años, a incorporar sucesivamente más dosis de
ortodoxia hacia el final del período. Por cierto, la volatilidad afectó a un
conjunto de variables claves de la economía en este período, incluidas las
cambiarias y financieras, dificultando la formación de un horizonte de
planeamiento más allá del corto –o, en ciertos momentos, cortísimo– plazo.
En 1989, finalmente el régimen de alta inflación derivó en una hiperinflación –en
ese año el índice de precios al consumidor exhibió un incremento cercano al
5000%–, dando lugar a una profunda crisis económica, social y política que
motivó la renuncia del presidente Alfonsín –sólo en 1989 el PBI cayó más de un
6%–.
diversos casos a medidas tales como derechos antidumping y compensatorios y aumento de precios de
referencia para importaciones, para proteger a los productores locales afectados por la apertura.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
190
La administración del presidente Menem, asumida en julio de 1989, hizo
inicialmente fuerte énfasis en la reducción del déficit fiscal, buscando
simultáneamente elevar la recaudación tributaria y disminuir las erogaciones. Sin
embargo, hasta 1991 se sucedieron varios intentos fallidos de estabilización y
perduraron condiciones de fuerte volatilidad cambiaria y de precios –en 1990 la
inflación minorista superó el 1300%–.
En abril de 1991 se pone en marcha un nuevo programa de estabilización,
conocido como “Plan de Convertibilidad”, uno de cuyos pilares fue la garantía
legal de que las reservas internacionales de libre disponibilidad en poder del
BCRA respaldaban el total de la base monetaria en pesos a un tipo de cambio fijo
de un dólar por un peso. Esta decisión vino a consagrar “de jure” un proceso de
dolarización que ya se había producido “de facto” en la economía argentina
–como consecuencia de los largos años de alta inflación, rematados por los
episodios hiperinflacionarios–, consolidándose desde entonces un patrón
bimonetario peso–dólar.
Con la puesta en marcha del Plan de Convertibilidad se produjo una drástica
caída en la tasa de inflación. Sin embargo, la convergencia entre la inflación
doméstica y la internacional tardó en producirse, erosionando la cotización de
partida del tipo de cambio, la que no podía ser considerada como elevada en
términos históricos, y generando un cambio en la estructura de precios relativos a
favor de los sectores no transables. De ahí en más, el “ancla cambiaria”
condicionó todo el esquema de políticas económicas hasta el final del año 2001.
La introducción de la Convertibilidad vino acompañada de una veloz
profundización del programa de reformas estructurales que se había iniciado a
finales de los años ochenta. En materia de política comercial, se completó el
proceso de reducción del universo de restricciones cuantitativas hasta su
completa eliminación a comienzos de 1991. Simultáneamente se redujeron en
sucesivas rondas los niveles arancelarios, pasándose de un arancel promedio
cercano al 30% en octubre de 1988 a un 18% en enero de 1991. La apertura
comercial fue particularmente profunda para el sector de bienes de capital –en
1993 se fijó un arancel cero para la importación de dichos bienes (producidos o
no producidos localmente)–.321 En su conjunto, este proceso de apertura puede ser
calificado como drástico en términos de su velocidad y amplitud, sin que haya
estado acompañado de políticas de asistencia para la reconversión de las
empresas locales que, tras años de alta protección, debieron enfrentarse a una
fuerte competencia externa (más abajo volveremos sobre las consecuencias de
este proceso).
En tanto, los acuerdos de integración con Brasil se redefinieron en dos sentidos.
En primer lugar, se extendieron a Paraguay y Uruguay, constituyéndose el
Mercado Común del Cono Sur (MERCOSUR). En segundo lugar, se adoptó un
esquema general y automático de desgravación arancelaria que, partiendo de una
preferencia mínima de 50% para el comercio intrazona en 1991, lo liberaba
totalmente a fines de 1994, momento en el que, además, los cuatro socios debían
321 En 1995, como consecuencia de los compromisos asumidos en el MERCOSUR para alcanzar una tarifa
externa común, se elevó el arancel para bienes de capital, que en 1996 llegó hasta 14%, pero manteniendo
exenciones para bienes no producidos localmente.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
191
unificar su política comercial externa completando una Unión Aduanera, proceso
completado en tiempo, aunque de forma “imperfecta”.322
Si bien luego profundizaremos el análisis de ambos temas, es importante
anticipar que la marcha de la apertura unilateral y de la integración en el
MERCOSUR distó de ser lineal. Mientras que la evolución de la primera estuvo
signada no sólo por objetivos vinculados a metas de eficiencia y bienestar, sino
también por las cambiantes necesidades macroeconómicas y las presiones de los
intereses afectados por la competencia de importaciones, el MERCOSUR, en
particular hacia fines de los noventa –recesión argentina y devaluación del real
mediante–, se transformó en una fuente de intensos conflictos con los restantes
socios, en particular con Brasil. A partir de allí, no ha sido inusual encontrar
influyentes voces en la Argentina –y también en Brasil– a favor de la disolución
de la Unión Aduanera o incluso del acuerdo de integración como tal.
Durante la Administración Menem se aprobó asimismo una Ley de Reforma del
Estado, destinada a regular el proceso de transferencia de activos públicos al
sector privado. El masivo programa de privatizaciones comenzó en 1989/1990 con
la venta de la compañía telefónica –ENTEL–, la aerolínea de bandera –Aerolíneas
Argentinas–, áreas petrolíferas, medios de comunicación, ferrocarriles y
mantenimiento de rutas (peajes), y luego se extendió a otras áreas tales como
servicios de electricidad, gas natural y agua potable. También se privatizaron
firmas siderúrgicas y petroquímicas, así como la petrolera YPF. Al mismo
tiempo, se autorizó el otorgamiento de licencias para la explotación y exploración
de minas y yacimientos de petróleo y gas y se desreguló la comercialización
interna y externa de petróleo crudo y combustibles.
Además de allegar recursos para el fisco, se suponía que el programa de
privatizaciones serviría para fortalecer la eficiencia sistémica de la economía
argentina, a través de una mejora de la disponibilidad y calidad de las
comunicaciones, el transporte, la energía, etc. Si bien, en general, esas mejoras
ocurrieron –pese a la debilidad de algunos marcos regulatorios–, en varios casos
se dieron en un contexto de fuertes aumentos tarifarios –más abajo volvemos
sobre este tema–.
La legislación sobre IED, ya ampliamente liberalizada desde 1976, se modificó
en 1989 eliminando las regulaciones aún vigentes. Se estableció asimismo la
igualdad de tratamiento para el capital nacional y el extranjero, suprimiendo las
normas que determinaban la necesidad de aprobación previa para la IED. Al
presente, casi no existen restricciones o tratamientos diferenciales para el
accionar de las empresas extranjeras en el país.
La liberalización total del régimen de IED, junto con el mencionado arancel cero
para importar bienes de capital,323 la desregulación del régimen de transferencia
de tecnología y la sanción de una nueva ley de patentes en 1995 (siguiendo los
compromisos asumidos en el acuerdo TRIPS) constituyeron los pilares sobre los
cuales debía asentarse, en la visión del gobierno, la modernización del aparato
322 No sólo subsistieron excepciones pactadas formalmente tanto al libre comercio intrazona como al arancel
común, sino que, con el tiempo, y a consecuencia de distintas decisiones de política económica en los cuatro
países miembro, el número de “perforaciones” al arancel externo común fue en aumento.
323 Las importaciones de bienes de capital durante los ’90 fueron 4,5 mayores que las de la década previa.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
192
productivo necesaria para que los agentes económicos enfrentaran el desafío de
competir en un ambiente más desregulado y competitivo.
En este contexto liberalizante, pero con la atracción principal de las
oportunidades de negocios abiertas en el mercado doméstico, el volumen de IED
recibido por la Argentina pasó de menos de U$S 6000 millones en los ochenta a
cerca de U$S 80 mil millones en los noventa. Como consecuencia, las ET
aumentaron significativamente su presencia en la economía argentina, alcanzando
casi el 60% de las ventas, el 55% de las exportaciones, el 70% de las
importaciones y más del 75% del valor agregado de las empresas pertenecientes a
la cúpula empresaria local hacia fines de los años noventa (ver Chudnovsky y
López, 2001). La retracción de las empresas públicas y de los grandes
conglomerados locales –ver más abajo– fue la contracara de esta expansión.
De este modo, las ET alcanzaron un peso dentro de la economía claramente
superior al que se observa en la mayor parte de los países desarrollados y de los
países en desarrollo de mayor nivel de industrialización, con excepciones
aisladas como Singapur o Irlanda. Esto es importante porque, tal como vimos en
el capítulo I, la experiencia histórica de los países de industrialización tardía
muestra que dichos procesos han sido casi invariablemente liderados por
conglomerados económicos de capital local, los que, en general, han contado con
fuerte ayuda por parte de los respectivos Estados.
El hecho de que el grueso de la IED arribada al país durante los noventa lo
hiciera bajo la vía de la compra de empresas ya existentes,324 sumado a la
materialización de fusiones y adquisiciones también entre empresas locales,
llevaron a una creciente preocupación acerca de la posibilidad de que la
economía argentina estuviera transitando un proceso de creciente concentración –
con los consiguientes impactos negativos en términos de bienestar y eficiencia–.
En este sentido, cabe destacar que, hasta 1999, no había control efectivo ni
regulaciones sobre las operaciones de fusión y adquisición en la Argentina. El
Gobierno no utilizó ningún instrumento especial para alentar/desalentar las
fusiones y adquisiciones transfronterizas versus las inversiones greenfield y la
Ley Antitrust de 1980 (Nº 22.262) no contenía provisiones referidas a fusiones,
adquisiciones o joint ventures, por lo cual no extraña que esta última fuera
considerada desactualizada e inefectiva durante los noventa.325
Más en general, si bien se podría argumentar que la competencia de
importaciones compensaría la falta de una Ley Antitrust eficiente, la experiencia
de la década pasada mostró que las prácticas de mercado distorsivas y los abusos
de posición dominante no necesariamente desaparecen en una economía más
abierta. Ciertamente, la ausencia de mecanismos efectivos de disciplinamiento de
324 En efecto, la modalidad preferida de ingreso de la IED en los ’90 fueron las fusiones y adquisiciones –
involucrando tanto a empresas públicas como privadas-, las cuales explican alrededor del 60% de los ingresos
ocurridos entre 1992 y 2000. En contraste, las inversiones en nuevas instalaciones (greenfield) o en
ampliaciones de las existentes fueron relativamente bajas, lo cual explica que el notable aumento de la IED no
haya impactado de modo significativo en las tasas de inversión en capital fijo (ver Chudnovsky y López, 2001).
325 En este contexto, comenzaron las discusiones parlamentarias sobre un nuevo régimen antitrust en 1997,
pero fue recién en 1999 cuando el Congreso aprobó finalmente una Ley moderna sobre el tema. En realidad,
el traspaso del total del capital accionario de la empresa petrolera YPF a la española Repsol en los primeros
meses de 1999 (YPF había abierto su capital a la Bolsa en 1993) aceleró la aprobación de la nueva Ley.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
193
estos comportamientos constituyó una seria deficiencia del set de políticas
públicas vigente en aquella década –como vimos antes en este documento, no se
trata de todos modos de un problema nuevo, sino más bien de antiguo arrastre en
el país–.
En tanto, en los noventa aparece un nuevo actor en el mundo empresario local:
los fondos de inversión. En un contexto en el cual existía acceso relativamente
fácil a fondos internacionales, estas entidades captaban recursos en distintos
mercados con el objetivo principal de comprar empresas, reestructurarlas y luego
venderlas, apostando a obtener una ganancia de capital en un plazo relativamente
breve.326 Estos fondos (Exxel, CEI –Citicorp Equity Investments–, IRSA, MBA,
entre otros), alcanzaron una presencia importante en la economía local durante la
pasada década. Sin embargo, el mayor de ellos, Exxel, terminó desprendiéndose
del grueso de las firmas que había alcanzado a controlar (aunque otros siguen
operando en la actualidad e incluso surgieron nuevos fondos desde el 2001 para
acá). En todo caso, creemos que el análisis de las conductas y estrategias de estos
agentes pasa más por comprender los aspectos financieros de sus negocios, más
que sus desempeños productivos o tecnológicos.327
Volviendo a las reformas, se abandonaron las políticas de carácter sectorial,
aunque con una significativa excepción: la industria automotriz. Dicha industria
fue beneficiada, hasta el año 2000, por un régimen comercial especial que incluía
cupos para la importación de vehículos terminados, preferencias arancelarias para
que las terminales que producían localmente importaran automotores y autopartes
y un régimen especial de intercambio compensado con Brasil (ver más abajo).
Otras dos excepciones de menor impacto, pero también importantes, fueron las
relativas a los sectores minero y forestal, en los cuales se crearon regímenes de
estabilidad tributaria y desgravaciones impositivas para alentar la inversión.
El programa de reformas se completó con un cambio en el sistema previsional que creó un sistema
de jubilación privada (a través de las llamadas AFJP) –el cual se suponía que, además de sus
propios fines en términos de una mejor administración de los fondos previsionales, iba a contribuir
a la expansión del mercado de capitales y facilitar el financiamiento a la inversión (objetivo que no
fue alcanzado)–, la desregulación de diversos mercados de bienes y servicios, y el avance hacia una
mayor flexibilidad en las relaciones laborales –acompañado por una baja en los costos laborales a
partir de mediados de la década–. Estas últimas medidas fueron la respuesta del gobierno frente al
fuerte aumento del desempleo (ver más abajo).
La combinación de la estabilización macroeconómica y las reformas estructurales
llevó a que entre 1991 y 1994 el PBI creciera a una tasa acumulativa anual del
8,7%. En el mismo período, la inversión bruta interna fija acumuló un aumento
del 120%. Las cuentas fiscales, en tanto, mostraron una tendencia positiva, a
partir del fuerte incremento de la recaudación, resultado tanto del mayor nivel de
actividad como del mejor control de la evasión.
326 De hecho, la mayor parte de estos fondos adoptó un sistema muy empleado a nivel internacional, llamado
leveraged buyout (compras apalancadas), por el cual primero se reúne un conjunto de fondos para comprar
una empresa y, una vez concretada la operación, se emiten bonos a nombre de la firma adquirida, lo cual
implica que, de hecho, la adquisición se financia a través del propio endeudamiento de la empresa objeto del
takeover.
327 Obsérvese que el objetivo de endeudar a las empresas una vez compradas era que ello habilitaba a
deducir los intereses contra el pago del impuesto a las ganancias (Naishtat y Maas, 2000).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
194
Pese a estos éxitos, ya existían señales que introducían dudas sobre la
sustentabilidad del programa macroeconómico, incluyendo una débil tasa de
ahorro interno, la dificultad para cerrar la brecha fiscal y los significativos
déficits acumulados en la cuenta corriente del balance de pagos. Asimismo, se
observaba que las exportaciones crecían muy lentamente, contra el fuerte
dinamismo de las importaciones, y que la inversión, pese a su recuperación, era
todavía muy inferior, como porcentaje del PBI, no sólo a las cifras de los años
setenta, sino también a las tasas necesarias como para garantizar un crecimiento
sostenido de la economía en el largo plazo.
En este contexto, no sorprende que, cuando a fines de 1994 se desata el llamado
“efecto Tequila”, la economía argentina se viera fuertemente afectada. El ingreso
de capitales externos disminuyó bruscamente, se elevaron rápidamente las tasas
de interés, hubo un fuerte retiro de depósitos bancarios –provocando dificultades
en varias entidades financieras–,328 y la economía ingresó en una fase recesiva –el
PBI se redujo un 2,8% durante el año 1995–. La principal consecuencia negativa
de la recesión fue el notorio aumento del desempleo (trepó a más del 18% a
comienzos de 1995), que quedó instalado en niveles muy altos –e inéditos
históricamente– desde aquel año, pese a la adopción de diversas medidas para
reducirlos.
Si bien luego del Tequila la economía local volvió a crecer fuertemente entre
1996 y 1998 –con la inversión y las exportaciones como “motores” del
crecimiento (recuérdese que el repunte exportador estuvo ayudado por la mayor
demanda brasileña y por la mejora de los precios internacionales en 1996–1997)–,
la persistencia de problemas fiscales y el creciente nivel de endeudamiento del
sector público, así como la continua dependencia de los mercados internacionales
para financiar la falta de ahorro interno y los déficits en cuenta corriente,
siguieron siendo puntos débiles dentro del esquema macroeconómico.
En particular, la economía argentina hacia fines de la década pasada se mostraba
vulnerable frente a la aparición de posibles perturbaciones o shocks externos
considerando: i) los escasos mecanismos de ajuste disponibles, en el marco de la
Convertibilidad, frente a una creciente apreciación del tipo de cambio;329 ii) la
escasa disciplina fiscal del sector público, que llevó al creciente endeudamiento
antes mencionado; iii) las restricciones a la política económica que provenían del
descontento de amplios sectores de la sociedad ante la evolución del desempleo,
la distribución del ingreso y la pobreza durante los noventa.
En efecto, tras un período inicial de alto apoyo –producto de la estabilización y
la retomada del crecimiento–, las reformas –o lo que dio en llamarse, en el debate
público, “el modelo”– comenzaron a ser cuestionadas por sectores cada vez más
amplios de la población. Un tema central en este sentido es que el aumento del
desempleo, en la percepción de la mayor parte de la sociedad, estaba asociado
fuertemente a diferentes mecanismos vinculados con el proceso de reformas,
328 Como parte de la salida de la crisis del Tequila, se introdujeron regulaciones bancarias más estrictas
(normas de Basilea) y se alentó la llegada de bancos extranjeros, lo cual se suponía que ayudaría a reducir el
riesgo de crisis financieras (desafortunadamente, como es bien conocido, esto no evitó la crisis del 2001).
329 En Perry y Servén (2002) se mide la apreciación del tipo de cambio real efectivo respecto a su valor de
equilibrio, y se lo estima en 35% en 1999 y 55% en 2001, explicándose dos tercios de esas magnitudes por el
efecto combinado de la apreciación del dólar norteamericano y de la depreciación del real en Brasil.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
195
incluyendo la reducción del aparato estatal y la privatización de empresas
públicas, la desaparición o achicamiento de firmas locales que no pudieron
afrontar la mayor competencia derivada de la apertura comercial y el
abaratamiento relativo de los bienes de capital.330 Asimismo, el boom de la
inversión extranjera, además de traducirse en una “desnacionalización” de la
economía –observada por muchos como una pérdida de soberanía incluso–,
también se asociaba, en el debate público, con la desocupación creciente. Incluso
transformaciones estructurales como las ocurridas en algunos sectores de
servicios –por ejemplo, supermercados– al amparo de reformas desregulatorias
también se vincularon al incremento del desempleo y/o a la desaparición de
pequeñas empresas (comercios) locales.
La evolución dispar de diferentes sectores de actividad y tipos de empresas
también contribuyó en el mismo sentido de minar el respaldo para las reformas.
En efecto, con el tiempo se fueron observando impactos diferenciales a nivel
sector –con la industria (y más en particular, los sectores “trabajo–intensivos”)
perdiendo terreno a favor de los servicios, por ejemplo–331 y por tipo de empresas
–productores grandes y extranjeros (en particular, pero no exclusivamente, en
sectores privatizados) desempeñándose mejor, en promedio, que las PyMEs (más
abajo volvemos sobre este punto). Esta heterogeneidad de trayectorias también
era visible a nivel territorial, en función del tipo de estructura productiva y
recursos disponibles en cada caso y la forma en que a partir de ellos cada
provincia y/o región podía insertarse en el nuevo esquema.
Fue entonces en un contexto macroeconómico no demasiado sólido, un marco
político que gradualmente iba haciéndose más turbulento, con importantes
intereses empresarios –y sindicales– que habían tenido dificultades para
adaptarse al nuevo escenario de la economía local y con un cada vez más amplio
descontento social con los resultados de las reformas, que la Argentina debió
enfrentar los shocks externos resultantes de las crisis de Rusia y Brasil en 1998 y
1999. A consecuencia de ambos shocks se observó un “sudden stop” en el ingreso
de capitales –que rápidamente pasó a ser salida de capitales neta–, el cual se
combinó con un nuevo episodio de sobrevaluación cambiaria –por la devaluación
brasileña y la apreciación del dólar frente al euro–. Esto dio inicio a un largo
proceso recesivo, que se inició en la segunda mitad de 1998 y terminaría
estallando en 2001 con la peor crisis de la historia argentina.
En suma, en los noventa se produjeron un conjunto de profundas
transformaciones que, al calor de un ambiente más estable y competitivo que en
330 Desde las posiciones más “ortodoxas”, el desempleo era leído principalmente como resultado de una
legislación poco flexible y de los altos costos laborales (ver, por ejemplo, FIEL, 1997a).
331 Un trabajo de FIEL (2002) –basado en una muestra de empresas grandes y PyMEs de distintos sectores
de actividad-, revela que mientras que la productividad total de factores creció en los sectores no transables
durante los ‘90, lo opuesto ocurrió, en su conjunto, para las empresas que operaban en actividades
productoras de transables. El trabajo argumenta que este hallazgo puede deberse a la baja del precio relativo
de algunos transables –consecuencia de la liberalización comercial-, así como a caídas en el precio de ciertos
commodities exportables (petróleo, carne) y a la sobrevaluación cambiaria. En cualquier caso, de allí se
desprende que la liberalización comercial habría tenido un impacto negativo sobre una buena cantidad de
firmas industriales, y que en lugar de inducir ganancias de productividad, tuvo el resultado opuesto. En tanto,
las ganancias de productividad en no transables podían reflejar, hasta cierto punto, mejoras en sectores
privatizados y otras ramas de servicios en donde había extendidas ineficiencias micro a comienzos de los
noventa.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
196
el pasado y de una amplia apertura a las fuentes extranjeras de tecnología,
generaron un impulso para el crecimiento del PBI, la productividad y las
exportaciones hasta 1998. Hacia aquel momento, parecía que podría configurarse
un patrón de especialización basado en la explotación de recursos naturales
(agricultura, agroindustria, minerales, combustibles), pero también en el
aprovechamiento de oportunidades de exportación en sectores manufactureros, en
especial orientadas hacia el MERCOSUR, así como en ciertos servicios transables
–turismo, etc.– (Heymann y Kosacoff, 2000), aunque existían fundadas dudas
sobre las consecuencias sociales de tal tipo de patrón de especialización (en
particular, sobre su capacidad de generar empleo) y respecto de su
sustentabilidad (tanto económica como también ambiental) a largo plazo. Sin
embargo, el proceso de crecimiento se detuvo y el país ingresó en una larga
recesión que desembocó en la crisis ya comentada. Las previsiones antes
mencionadas no pudieron materializarse en un ambiente caracterizado por grados
crecientes de incertidumbre macroeconómica y política y fragilidad institucional.
Cuando miramos el período 1976–2001 en su conjunto, la imagen que se obtiene
dista de ser reconfortante. En el plano político–institucional, el retorno a la
democracia, como se dijo más arriba, es un valiosísimo logro. Sin embargo, el
funcionamiento del Estado –incluyendo los tres poderes– y del sistema de
representación política distan de haber mejorado –y de hecho probablemente han
empeorado–, generando no sólo problemas para el diseño e implementación de
políticas públicas en todas las áreas, sino también un gran descrédito de la
sociedad en torno al accionar del Estado.
En lo social, los indicadores de empleo, pobreza y distribución del ingreso
empeoraron dramáticamente. El coeficiente de Gini medido para el Gran Buenos
Aires pasó de 34.5 en 1974 a 48.8 en 1999 y 52,8 en 2002. En este último año
más de la mitad de la población se hallaba debajo de la línea de pobreza. El
desempleo se instaló desde mediados de los noventa en niveles de dos dígitos
para nunca más volver al dígito hasta el presente.
En el plano macroeconómico, el PBI per capita de 2002 era 11% inferior al de
1974 (en pesos constantes). Entre ambas puntas, hubo 14 años con crecimiento
del PBI y otros 13 con caídas. El período 1991–1994 fue aquel en el que se
alcanzó el máximo número de años consecutivos con variación positiva del PBI
durante toda esta etapa.
En este marco, no resulta sorprendente verificar que la frecuencia de las
depresiones en la Argentina está muy por encima del promedio de los países en
desarrollo. En este sentido, la crisis de 1975 representa un punto de quiebre.
Entre 1950 y 1974, la probabilidad de que tuviera lugar una depresión estaba más
o menos en línea con la correspondiente a los países en desarrollo –21%–. Entre
1975–2001, en cambio, esta probabilidad aumentó a 52% (Fanelli, 2002).
Asimismo, las variaciones en el tipo de cambio real y el impuesto inflacionario se
agudizaron durante esta etapa –ambas variables exhiben un comportamiento
similar y sus picos están asociados a períodos de ajuste macroeconómico–.
Siguiendo a Fanelli (2004), los dos instrumentos fueron utilizados para
redistribuir ingresos y riqueza y lidiar, de esta forma, con las consecuencias de
las numerosas crisis que han tenido lugar en el país.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
197
Así, los periódicos episodios de crisis –y sus subsecuentes estabilizaciones–
vinieron acompañados de masivas transferencias de ingresos entre distintos
grupos de agentes, generando “windfall profits” (ganancias inesperadas) –y
también pérdidas inesperadas–. Naturalmente, esas ganancias/pérdidas estuvieron
lejos de premiar/castigar a los agentes en función de su habilidad para producir,
competir y/o innovar. Por el contrario, generalmente beneficiaron a aquellos con
mayor capacidad y/o información para prever los episodios de crisis, a los que
mantuvieron activos líquidos dolarizados o en el exterior, a los que tuvieron
mayor fuerza (o poder de lobby) como para influir sobre el Estado para evitar
pérdidas y/u obtener ganancias y, por qué no –el azar también juega un rol–, a los
más afortunados.
La ruptura de contratos y el dislocamiento del sistema financiero fueron
generalmente parte integrante de los mencionados episodios de crisis. Esto hizo a
la estructura de derechos de propiedad aún más precaria y dificultó no sólo el
proceso de profundización financiera, sino también la formación de un horizonte
de planeamiento cierto para los agentes. Periódicamente, entonces, un gran
número de agentes se encontró con “expectativas frustradas” (missing
expectations), dañando las bases mismas de funcionamiento de la economía.
B) La reestructuración de los sectores productivos: lineamientos principales
1) El sector industrial
El sector manufacturero perdió, desde 1975 en adelante, la capacidad de
dinamismo productivo, generación de empleo y liderazgo del proceso de
inversiones que lo distinguía durante la etapa de la ISI. Al mismo tiempo, se
produjeron profundas transformaciones que dieron lugar a un modelo de
organización industrial muy diferente al que estaba en vigencia en aquella etapa
(Kosacoff, 1998).
Como se señaló antes, la dictadura militar asumida en 1976 pretendió generar un
proceso de “sinceramiento” de la economía que comenzó con una significativa
rebaja de aranceles. Sin embargo, en una primera etapa el sector industrial
todavía no se vio mayormente afectado por el aumento de importaciones –indicios
de la existencia de “agua” en las tarifas (Nogués, 1986)–. A posteriori, la
combinación de apertura comercial y retraso cambiario, en un contexto de altas
tasas de interés y retracción del consumo doméstico, dieron lugar, a comienzos de
los años ochenta, a la crisis más profunda de la historia para el sector industrial
(Kosacoff, 1989).
Siguiendo a Kosacoff (2000), Pari passu su drástica contracción, el sector
industrial sufrió radicales transformaciones durante ese período –que llevaron a
lo que el autor denomina “reestructuración regresiva”–. El equipo económico que
asumió en 1976 no intentó mejorar la ya existente base de conocimientos,
habilidades y equipamientos acumulados durante la ISI, sino que indujo una
rápida reestructuración en la cual los sectores “ineficientes” desaparecerían.
Esto, probablemente, llevó a la destrucción de capacidades que hubieran podido
ser la base de un patrón más exitoso de industrialización en un escenario en el
cual se hubiera adoptado una estrategia de reestructuración gradual. En cambio,
según el autor, la estrategia de “shock” elegida dio lugar a una nueva estructura
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
198
productiva que fue menos capaz de generar empleo que la previa y más
dependiente de la dotación de recursos naturales, ofreciendo, en consecuencia,
menos oportunidades para un sendero de desarrollo basado en el conocimiento.
De todos modos, aún en este contexto, en algunos sectores se verificó un proceso
de renovación del parque industrial. En este sentido, hay que considerar que, pese
a la retórica anti intervención del Estado en la economía que permeaba el
discurso oficial, se mantuvieron los regímenes de promoción industrial. A su vez,
se dio nuevo impulso a regímenes previos, como los correspondientes a las
provincias de Tierra del Fuego, San Juan, Catamarca, San Luis y La Rioja. La
siderurgia, la petroquímica y la producción de papel estuvieron entre las ramas
más beneficiadas por la promoción industrial en esta etapa –recuérdese que antes
se señaló que también fueron privilegiadas en el plano de la protección
arancelaria–, además de otras como alimentos, cemento, textiles, confección,
madera y cerámicos (Azpiazu, 1989).
Como resultado de estas tendencias, se produjeron varios cambios estructurales
en el sector manufacturero. Por un lado, creció la presencia de las antes
mencionadas ramas de insumos intermedios, así como la de aquellas basadas en
recursos naturales (en especial aceites). La metalmecánica, en tanto, fue la
principal afectada por las políticas económicas de la época, así como la industria
textil.
En tanto, pese al contexto legal favorable para las ET, la participación del capital
extranjero en la producción industrial cayó del 30,4 al 26,8% entre 1973 y 1984
(Azpiazu, 1992). Este movimiento fue producto tanto del mencionado retiro de
varias empresas grandes, como de la pérdida de peso relativo de algunas ramas
donde las ET tenían una posición dominante.
A su vez, se observa un crecimiento –que se prolongará durante los ochenta– de
un grupo de grandes conglomerados de capital local altamente diversificados –los
cuales, además de operar en el sector industrial, se expandían hacia actividades
como construcción, petróleo, bancos, agro, etc.–, que progresan al amparo del
aprovechamiento de las leyes promocionales, así como de las posibilidades
abiertas por la apertura del mercado de capitales y el acceso al endeudamiento
externo (Bisang, 1996) –este crucial tema será analizado en extenso más abajo–.
Durante el gobierno radical (1983–1989) el sector industrial alternó años de
expansión con otros recesivos, acompañando la inestabilidad característica de
aquel período. La crisis que terminó con la salida anticipada de dicho gobierno
tuvo un impacto muy significativo sobre la industria, cuya producción acumuló
una caída del 15% entre 1988 y 1989. Ya con la administración Menem, como
resultado de la continuidad de los problemas macroeconómicos, 1990 fue el año
de menor producción industrial en tres décadas. No sorprende, entonces, que en
el total de la década del ochenta la industria acumulara una caída del orden del
2,3% anual y que la productividad laboral apenas creciera al 0,7% anual –gracias
a que el empleo cayó más que la producción–.
En este contexto hostil, continuó el proceso de transformación estructural del
sector industrial, con la consolidación de algunos cambios iniciados en la fase de
la dictadura militar, tales como el aumento de la presencia de los grandes
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
199
conglomerados de capital local y la pérdida de peso relativo de las industrias
metalmecánicas en favor de las ramas productoras de insumos de uso difundido y
algunos sectores de alimentos. Ambas tendencias fueron favorecidas por la
continuidad de los regímenes de promoción, que progresivamente estuvieron
sujetos a cada vez más fuertes críticas –ver más abajo–
Por otra parte, se observa un rápido crecimiento de las exportaciones de
manufacturas, que pasan, en valores corrientes, de U$S 2000 millones a mediados
de los setenta a U$S 8000 millones hacia fines de la década siguiente. Son las
manufacturas de origen industrial (MOI) las que están a la cabeza de ese
movimiento expansivo, ya que crecen de U$S 680 a alrededor de U$S 3300
millones, siempre en el mismo período.
Si bien este aumento de las exportaciones industriales podía verse como
continuidad de las tendencias observadas desde los años sesenta, en realidad las
exportaciones MOI dinámicas durante los ochenta eran muy distintas de las que
habían liderado el crecimiento en la última parte de la ISI. En efecto, se produce
un desplazamiento de las exportaciones metalmecánicas y textiles a favor de
industrias tales como la siderurgia, la refinación de petróleo, el aluminio y la
petroquímica –en consonancia con el avance de estas últimas en la estructura
productiva– (Bisang y Kosacoff, 1995). Asimismo, la salida a los mercados
externos en estas ramas se vincula también con la concreción de diversos
proyectos que, originalmente planificados para sustituir importaciones, debieron
salir a exportar cuando, como producto del estancamiento macroeconómico y de
la desarticulación de la cadena industrial, encontraron una demanda doméstica
muy inferior a la estimada al momento de definir las escalas de planta. Otro
factor nuevo en la dinámica exportadora se vincula con el hecho de que un
conjunto de actividades, incluyendo la automotriz y otras metalmecánicas,
redefinieron sus estrategias de funcionamiento a favor de una mayor apertura
hacia los mercados externos como forma de compensar el escaso dinamismo de la
economía local (Bisang y Kosacoff, 1995).
A modo de breve balance, puede señalarse que en el período 1975/1990 la
actividad industrial cayó un 25%, lo cual llevó a una pérdida de peso del sector
manufacturero en el PBI desde un 24 a un 19% aproximadamente. En tanto, el
perfil de especialización cambió fuertemente, con expansiones de ramas
asociadas a recursos naturales, tanto primarios como minerales, y de las
productoras de insumos difundidos –actividades que, en general, son capital
intensivas y que en Argentina no avanzaron hacia la producción de bienes
“diferenciados” con mayor valor agregado–, en detrimento de otros sectores más
asociados al uso intensivo de recursos humanos calificados y con mayores
requerimientos de esfuerzos tecnológicos domésticos –en particular, el complejo
metalmecánico y electrónico– (Kosacoff, 1993).
La adopción del Plan de Convertibilidad dio lugar a una recuperación del sector
industrial entre 1991 y 1994, ya que al calor del fuerte aumento de la demanda
doméstica y de la reaparición del crédito para consumo, se registró un
significativo incremento de la producción manufacturera, paralelamente a una
alta expulsión de personal consecuencia de la generalización de procesos de
racionalización de los puestos de trabajo.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
200
Luego del derrumbe de la producción industrial en 1995, resultante del llamado
“efecto Tequila”, se retoma la expansión en 1996, la cual, a diferencia de la etapa
anterior, se hace en un contexto de incremento en el nivel de empleo
manufacturero. Esta nueva fase expansiva se detiene a partir de la segunda mitad
de 1998, cuando el sector –al igual que la economía en su conjunto–, se ve
afectado por las consecuencias de las crisis asiática y rusa y por el
endurecimiento del mercado financiero internacional, para luego recibir un nuevo
golpe con la devaluación del real a comienzos de 1999. Entre 1998 y 2001, en un
contexto de fuerte recesión, restricción financiera332 y apreciación cambiaria, la
industria acumuló una caída del 13% y en 2001 la producción estuvo casi en los
niveles de 1993.
En el balance, en los años noventa, pese al mejor desempeño promedio del sector
industrial vis a vis los quince años previos, el mismo siguió perdiendo peso en la
estructura global de la economía. Hay que considerar, además, que el punto de
partida del proceso de recuperación de la producción industrial era muy bajo,
dado el retroceso acumulado anteriormente –recién en 1994 el PBI industrial
supera al de 1977–. En tanto, en 1998, punto máximo de la serie en los noventa,
la producción industrial era apenas 19% mayor que la de 1987.
En este sentido, hay que tener en cuenta que, además del impacto
macroeconómico propio de la adopción de la convertibilidad –que en general fue
favorable–, la industria sintió también los efectos de otros cambios en la política
económica. Por un lado, se terminó de desmantelar el régimen regulatorio de la
ISI (eliminándose la mayor parte de las políticas promocionales), en paralelo a la
puesta en marcha del ya mencionado programa de reformas estructurales “pro–
mercado”, dentro del cual se destacan los efectos de la apertura comercial, que
obviamente aumentó fuertemente la exposición de las firmas domésticas a los
rigores de la competencia. Por otro, la formación del MERCOSUR definió tanto
una oportunidad –desde el punto de vista del mercado ampliado– como un desafío
–por la constitución de un espacio común de competencia con un socio, Brasil, de
mayor nivel de industrialización y con un tramado de relaciones productivas más
denso y eficiente–.
La expansión del sector industrial vino acompañada de un aumento de la
productividad laboral, la cual creció a un ritmo superior al 7% anual acumulativo
entre 1991 y 2000 –resultado de la combinación de un crecimiento del volumen
de producción del orden del 2,8% anual y de la caída del empleo a un ritmo del
4% anual–. Si bien una porción de este aumento de la productividad se debió al
elevado margen de capacidad ociosa existente en 1990, también tuvieron un
impacto positivo la adopción de nuevas tecnologías en una parte importante del
aparato industrial, así como los incrementos de eficiencia (o ahorros reales de
costos) por mejoras en el management, la reasignación de recursos hacia sectores
más productivos, el aprovechamiento de economías de escala, un clima de
negocios más propicio, etc. Sin embargo, la racionalización de personal
provocada tanto por la adopción de nueva maquinaria –favorecida por el
abaratamiento relativo de los bienes de capital–, como por la adopción de nuevas
332 Obsérvese que muchas empresas que se habían expandido al calor de expectativas optimistas por la vía
del endeudamiento, encontraron difícil de pagar sus deudas en un contexto de recesión, aumento de las tasas
reales de interés y restricción en el acceso al crédito, lo cual llevó a procesos de convocatoria de acreedores
generalizados (Kosacoff y Ramos, 2005).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
201
prácticas de organización y gestión empresaria –incluyendo la terciarización de
actividades–, explica también una parte sustancial del aumento de la
productividad laboral.
A la vez, se dio un movimiento generalizado hacia la incorporación de un mayor
porcentaje de insumos importados en el proceso productivo –desplazando,
lógicamente, a los anteriores proveedores locales–, en tanto que muchas firmas –
notoriamente las filiales de ET– pudieron complementar su oferta local con
bienes importados –lo cual permitió la reducción y especialización del mix de
producción doméstica– (Chudnovsky y López, 2001).
En este contexto general, el desempeño de la producción industrial fue
heterogéneo a lo largo de los años noventa. En la comparación entre 1993 y 2000
aparecen, por un lado, un conjunto de sectores y complejos productivos
“ganadores” (en términos de su participación en la producción industrial
agregada): alimentos y bebidas, refinación de petróleo, el complejo químico,
productos de caucho y plástico y, en menor medida, la producción de metales y el
complejo celulósico–papelero. Se trata, en lo esencial, de ramas que están
directamente vinculadas a la dotación de recursos naturales del país y/o producen
commodities industriales con procesos escala–intensivos y que, en general,
pueden acceder con cierta facilidad a los mercados externos en momentos de
caída de la demanda local.
¿Qué sectores pierden participación en la producción industrial? Textiles y
prendas de vestir, metalurgia y maquinarias, maquinarias y aparatos eléctricos y
electrónicos y equipo de transporte. Son, en general, ramas intensivas en mano de
obra no calificada (textiles) o calificada (maquinarias) y/o actividades en donde
el progreso tecnológico es rápido (electrónica), que, además, tendieron a ser
fuertemente afectadas por la apertura implementada en los noventa.
Estos cambios observados en la década pasada representaron, en gran medida, la
continuidad del proceso de transformación de la estructura industrial iniciado en
los años setenta, y caracterizado, como vimos antes, por la pérdida de peso del
sector metalmecánico y de las industrias trabajo–intensivas y por el avance de las
actividades vinculadas a recursos naturales.
En cuanto al desempeño relativo de los diferentes segmentos empresarios,
claramente se observa un avance de las filiales de ET, en consonancia con el ya
observado en la economía argentina como un todo. Así, en 1998, las ET
participaban con alrededor del 60% de las ventas de las 500 mayores firmas
industriales, frente a un 34% en 1990 (Chudnovsky y López, 2001).333
La expansión de las ET se dio, en gran medida, como contracara de la retracción
de los conglomerados económicos que habían venido creciendo en décadas
previas –así como también de la cuasi desaparición de las empresas estatales y de
la salida del mercado (por quiebra o venta) de un buen número de PyMEs
333 Asimismo, la presencia de las ET en el sector industrial llegó a ser muy superior a la que se observaba en
la ISI. Mientras que en 1963 las filiales extranjeras contribuían con 46% del valor agregado y 36% del empleo
de las mayores 500 empresas industriales, en 1997 dichas cifras llegaban a 79 y 61% respectivamente. La
participación de las ET en las ventas de las mayores 100 firmas industriales pasó de 43 a 61% entre 1974 y
1998.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
202
industriales–. Así, el movimiento dentro de la cúpula empresaria en los noventa
fue inverso al observado en los quince años previos.
Otra de las transformaciones clave en el sector industrial durante los noventa es
el aumento de su nivel de apertura comercial. Mientras que las importaciones
pasan del 13,4 al 18,5% del consumo aparente manufacturero entre 1993 y 2000,
la participación de las exportaciones en el valor bruto de producción sube de 8,8
a 15,2% en el mismo período. En ambos casos, se observan aumentos en los
respectivos coeficientes en más del 90% de las ramas industriales, lo cual indica
que el incremento del nivel de apertura fue un proceso generalizado.
Las exportaciones de manufacturas pasaron de U$S 8045 millones en 1990 a U$S
15790 millones en 2001, mientras que las exportaciones MOI crecieron de U$S
3360 a U$S 8325 millones en el mismo período. El aumento de estas últimas fue
motorizado por sectores de insumos difundidos escala intensivos –petroquímica,
siderurgia, celulosa y aluminio– en los que operaban un conjunto de plantas
relativamente nuevas que habían avanzado en su sendero madurativo hasta
alcanzar altos niveles de competitividad internacional– y por las exportaciones
automotrices, favorecidas, como dijimos antes, por un régimen promocional
específico. Las ventas MOI se concentraban fuertemente en MERCOSUR, hecho
que indicaba, a la vez, tanto su vulnerabilidad, como la dificultad para alcanzar
niveles de competitividad internacionales.
Por el lado de las importaciones, las mismas impactaron de modo muy diferente
en las distintas ramas manufactureras. Así, por ejemplo, como se señaló antes, la
producción de bienes de capital sufrió fuertemente la competencia extranjera. Las
industrias trabajo intensivas –textiles, calzado, juguetes, etc.– también se
encontraron entre las más afectadas, así como los segmentos con menores
capacidades competitivas dentro del complejo de insumos difundidos –papel, por
ejemplo–. Estos sectores comenzaron a ser protegidos, desde mediados de los
años noventa, con medidas tales como derechos antidumping, cláusulas de
salvaguardia, etc., pero sin plantearse, desde el gobierno, estrategias que
pudieran mejorar sus niveles de competitividad o inducir una reconversión
“ofensiva” de las firmas involucradas –sobre esto volvemos más abajo–.
Naturalmente, las transformaciones descriptas se procesaron a través de formas
heterogéneas y tuvieron impactos diferentes al interior del aparato
manufacturero, no sólo a nivel sectorial –como se describió antes–, sino también
a nivel empresa. Esta heterogeneidad fue mucho más allá de las divisiones
tradicionales –ET versus empresas locales, firmas grandes versus PyMEs–, ya que
dependió también de las capacidades y estrategias puestas en juego por cada
empresa frente al nuevo escenario. Sobre esto volvemos más abajo.
2) El sector agropecuario pampeano
El proceso expansivo de la producción pampeana iniciado en la segunda mitad de
los años cincuenta se mantuvo hasta la cosecha 1984–85, cuando se alcanzaron
las 44 millones de toneladas, cuadriplicando la producción del quinquenio 1950–
54 y aumentando en un 60% la de 1972–73. La expansión productiva se sustentó
en la consolidación de cultivos nuevos (soja), la difusión de los materiales
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
203
genéticos disponibles desde los años sesenta y la continuidad del proceso de
mecanización que se había iniciado en los años cincuenta.
Sin embargo, el proceso de modernización tecnológica se daba de forma
heterogénea. Así, mientras las empresas de “punta” se asemejaban a las de los
países avanzados (Obschatko et al, 1984), desde mediados de los años setenta la
brecha tecnológica entre distintos tipos de productores se había acentuado (Solá,
1986). Si bien había un conjunto de productores “de avanzada”, predominaban las
unidades con signos de atraso tecnológico (Pizarro y Cascardo, 1991). En
esencia, la polarización de los productores se daba en función de su nivel de
capitalización, que derivaba en diferencias substanciales en cuanto a regímenes o
formas de producción y paquetes tecnológicos empleados.
La expansión se interrumpe, sin embargo, a partir de mediados de los ochenta y
recién en 1994/95 se superará el pico alcanzado diez años atrás. Siguiendo a
Barsky (1993) la necesidad del Estado de extraer ingresos fiscales del agro se
conjugó con una situación de precios internacionales en claro descenso a partir de
1984 para provocar una crisis de rentabilidad en el sector, de la cual se derivó la
mencionada caída de la producción. Más en general, la inestabilidad del contexto
macroeconómico –que determinó variaciones fuertes en el nivel de tipo de cambio
real y en los precios relativos domésticos–, en un contexto tendencialmente
recesivo y donde las necesidades fiscales del Estado encontraban en las
retenciones al agro una fuente importante de recursos, no pudieron sino haber
tenido un efecto negativo sobre la rentabilidad y, por ende, la inversión y la
producción en el agro pampeano.334
En contraste con la década previa, la política económica adoptada en los años
noventa tuvo, en general, un efecto positivo sobre el sector agropecuario, tanto
por el lado de los costos como por el de los precios. Se derogaron casi todas las
retenciones a la exportación, así como otro conjunto de tasas y cargas vinculadas
al comercio exterior que significaban sendas detracciones del ingreso de los
productores y exportadores. A su vez, se redujeron o eliminaron aranceles para la
importación de maquinarias e insumos, facilitando la incorporación de
tecnología. Asimismo, se disolvieron casi todos los entes reguladores pre–
existentes –Junta Nacional de Granos, Junta Nacional de Carnes, etc.– y se
mejoró tanto la infraestructura de transporte y comunicaciones como los puertos.
Este contexto doméstico favorable dio lugar a significativos aumentos de la
productividad en la región pampeana viabilizados por las inversiones y la
actualización tecnológica llevados adelante por una buena parte de los
productores. Así, se expandieron fuertemente tanto el área bajo cultivo como la
producción, la cual alcanzó sucesivos récords históricos aún en un contexto en el
cual los precios internacionales distaban de ser elevados (en particular desde
1997 en adelante). Como consecuencia, la producción de granos y oleaginosas
pasó de 26 millones de toneladas a 67 millones de toneladas entre 1988/89 y
2000/01.
334 Barsky y Gelman (2001) señalan que “la combinación durante las décadas del setenta y del ochenta de
políticas contrapuestas sobre las retenciones a las exportaciones agropecuarias, los movimientos pendulares
del tipo de cambio y las oscilaciones de los precios internacionales de los cereales y oleaginosas generaron
un contexto caótico para el desarrollo de actividades que como las agropecuarias se desarrollan sobre la base
de inversiones de mediano y largo plazo” (p. 363).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
204
Los determinantes principales del aumento de la producción agropecuaria fueron
la expansión del área cultivada y el incremento de la productividad física. La
expansión de la frontera agrícola –tanto territorial como “virtual” (por la difusión
del doble cultivo trigo–soja)–, a su vez, fue en buena medida consecuencia de la
disponibilidad de innovaciones tecnológicas –por ejemplo, germoplasma adaptado
a condiciones agroecológicas de áreas previamente no aptas para el cultivo,
técnicas de labranza que reducen el período entre la cosecha de un cultivo y la
siembra del siguiente, etc.– (Chudnovsky et al, 1999).
En lo esencial, la fuente de las transformaciones observadas en el agro en los
noventa fueron insumos tecnológicos de origen extranjero, cuyo ingreso al país se
vio facilitado por los procesos de liberalización comercial y desregulación de la
economía, que redujeron sustantivamente el precio relativo de los insumos
químicos y mecánicos vis a vis los granos.
En el caso de la maquinaria agrícola, los productores locales se encontraron con
una oferta amplia –y a precios internacionales– de maquinarias y equipos que
incorporaban substanciales mejoras en términos de calidad y eficiencia. La
evidencia indica que los productores más pequeños participaron en menor medida
que los medianos y grandes en el proceso de mecanización, a la vez que, dado
que el uso de las maquinarias modernas supone un nivel de escala (tierra) mayor
al necesario en décadas pasadas, se profundizó la tendencia a la terciarización de
actividades.
En paralelo, se expandió notablemente el uso de agroquímicos. Por ejemplo, el
consumo de fertilizantes pasó de poco más de 300 mil toneladas anuales en los
años ochenta a más de 2 millones en 1996. También creció significativamente el
uso de plaguicidas y herbicidas, de la mano de la apertura y la baja de precios en
el mercado local.
La introducción de los organismos genéticamente modificados (OGM) fue otra de
las grandes novedades tecnológicas en el agro argentino en los noventa. De
hecho, la Argentina es, luego de los Estados Unidos, el país que está a la
vanguardia en cuanto a adopción de OGM. En el caso de la soja, el área sembrada
con la variedad RR ya supera el 90% de toda la superficie sojera. También se han
adoptado variedades transgénicas en maíz y algodón. Entre 1991 y 2001 se
otorgaron casi 500 permisos para liberación al medio ambiente de OGM, de los
cuales más del 75% fueron solicitados por ET, y cerca de otro 15% por semilleras
nacionales.
Esta rápida expansión encuentra su origen principalmente en dos factores: i) las
nuevas variedades, especialmente en el caso de la soja transgénica, ofrecen
grandes ventajas económicas para los productores, tanto en lo que hace a la
intensidad de manejo requerida por el cultivo, como en los costos de producción;
ii) la muy temprana instalación en el país de esquemas de bioseguridad e
información pública acerca del manejo de los productos de la biotecnología y de
los organismos modificados genéticamente (Chudnovsky et al, 1999).
También es importante señalar que la difusión de los OGM ha venido de la mano
de paquetes tecnológicos ofrecidos por las ET, y que incluyen herbicidas y otros
tipos de agroquímicos que deben ser usados en conjunto con las distintas
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
205
variedades OGM, así como la correspondiente asistencia técnica para el uso de
dichos paquetes.335
Otro de los cambios tecnológicos importantes fue la expansión del llamado
sistema de siembra directa, cuya incidencia pasó de 0,3% de la superficie
cultivada en 1988/89 a alrededor de un 30% al presente. La adopción de este
sistema generó un mejor aprovechamiento de los recursos productivos y dio lugar
a mayores rendimientos de los cultivos. Asimismo, permitió una extensión
temporal del ciclo agrícola, al eliminar la necesidad de rotación
agricultura/ganadería, y contribuyó a detener los procesos de erosión y
degradación de los suelos (Sonnet, 1999). A su vez, la combinación del paquete
soja RR y siembra directa permitió también expandir el área cultivable con soja a
regiones antes no aptas o marginales, así como introducir el doble cultivo trigo–
soja con las obvias ventajas en materia de rentabilidad para los agricultores.
En los años noventa también fue importante la difusión de distintos tipos de
mejoras agronómicas (planes de rotación de cultivos, monitoreo de balances de
nutrientes, análisis periódicos de suelos, selección de híbridos, mejoras en la
utilización de maquinarias, cosechadoras y fertilizantes, etc.), proceso en el cual
tuvieron un papel importante tanto el INTA, como los grupos CREA y las
empresas privadas productoras de semillas. Asimismo, se modernizó la gestión y
administración de una parte significativa de las explotaciones agropecuarias,
mediante el uso de nuevos instrumentos de información y análisis de datos,
comercialización y planificación estratégica (Sonnet, 1999).
A la vez, la difusión de las nuevas tecnologías se dio en gran medida a través de
redes que incluían a agricultores, subcontratistas, proveedores de insumos y
maquinarias y empresas semilleras. La participación en estas redes permitía,
siguiendo a Bisang (2003), la obtención de beneficios no obtenibles a partir de la
actuación individual de cada agente, la creación de bienes club336 (por ejemplo, la
generación de conocimiento tácito y codificado en biotecnología), la obtención de
externalidades positivas intra–red y la reducción de costos de transacción.
Sin embargo, como se dijo antes, los protagonistas de la mayor demanda de
maquinarias e insumos químicos han sido las explotaciones de mayor tamaño, en
tanto que las pequeñas han tenido serios problemas de endeudamiento y
rentabilidad. Lo mismo ha ocurrido con la adopción de nuevas técnicas de gestión
y comercialización. En consecuencia, el problema de heterogeneidad estructural
parece haberse agravado en los años noventa. Sobre esto volvemos más abajo, al
examinar el comportamiento empresario en el sector agropecuario en dicha
década.
Asimismo, otro punto clave respecto del proceso de modernización del agro es
que el impacto sobre el medio local del conjunto de transformaciones
tecnológicas arriba descripto se vio amortiguado debido a la reestructuración del
sector proveedor de maquinaria agrícola –donde en los noventa hubo tanto cierres
de plantas como reconversiones en pos de esquemas asimilables a “armadurías”
335 Cabe señalar, en este sentido, que el éxito de la difusión de la soja RR no fue replicado en los casos del
algodón y el maíz (ver Trigo et al, 2002 para una explicación de los diferentes impactos en cada caso).
336 Ver Buchanan (1965) para una definición de los “bienes club”.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
206
de partes importadas–, y al hecho de que los paquetes químico–genéticos claves
en el nuevo contexto son crecientemente provistos por un núcleo muy acotado de
empresas transnacionales cuyas dinámicas de acumulación económica y técnica
escapan a la lógica local y se insertan en otra de corte global (Bisang, 2001).
3) Las privatizaciones
Los servicios, como es bien sabido, son el principal sector de actividad en la
economía argentina, y su peso relativo se ha incrementado –como ha ocurrido en
casi todo el mundo– en las últimas décadas. Sin embargo, esa importancia no se
ha visto reflejada en el análisis económico, en tanto que son relativamente pocos
los trabajos académicos destinados a estudiar el funcionamiento de las muy
diversas actividades que se engloban dentro del rubro “servicios” en la
Argentina. Esto, pese a las notables transformaciones que se han producido en
varias de dichas actividades en la última década, al calor de nuevas inversiones,
avances tecnológicos, cambios regulatorios y transformaciones en las prácticas
organizativas, comerciales y de consumo.337
Una notoria excepción en este sentido surge en el área de los servicios públicos
privatizados, los cuales sí han generado un gran volumen de literatura dirigida a
analizar los impactos de la política de privatizaciones. Esta literatura, en su gran
mayoría, ha hecho hincapié en cuestiones tales como marcos regulatorios, tarifas,
inversiones, mejoras (o deficiencias) en los servicios prestados, etc., pero
relativamente poco en la cuestión de las estrategias empresarias. Vale la pena, sin
embargo, dado el rol que las privatizaciones tienen en la discusión sobre el
desempeño empresario argentino en los noventa, presentar un breve resumen
acerca de la evolución de dicho proceso y de los principales hallazgos de la
literatura recibida.
A fines de los ochenta había un amplio consenso acerca del hecho de que las
empresas estatales proveían servicios de baja calidad –si bien no había acuerdo
sobre las causas de tal ineficiencia–.338 Por lo tanto, se esperaba que su
privatización resultara en sustanciales mejoras no sólo para los consumidores
domiciliarios, sino también en la infraestructura disponible para los sectores
productivos, un elemento clave para la reestructuración de la economía argentina.
Al mismo tiempo, las privatizaciones fueron vistas como un instrumento para
aliviar las cuentas públicas y también como un factor de atracción para la IED.
Este último objetivo fue plenamente logrado, ya que la mayor parte de las
empresas privatizadas fue adquirida por inversores extranjeros. No obstante,
muchas privatizaciones incluyeron, inicialmente, joint ventures con socios
domésticos, entre los cuales se encontraban varios de los mayores conglomerados
nacionales (con el tiempo, sin embargo, dichos conglomerados vendieron buena
parte de sus participaciones en las firmas privatizadas –ver más abajo–).
337 Entre los escasos trabajos disponibles sobre estos temas se cuentan los realizados acerca del sector
supermercados por Artana et al (1997) y Rabetino et al (2002). El sector software y servicios informáticos
también ha sido objeto de varios trabajos (Chudnovsky y López, 2005; López, 2003b; Erbes et al, 2004).
338 Mientras que algunos analistas atribuían las fallas de las empresas estatales a las ineficiencias intrínsecas
de la administración pública, otros afirmaban que dichas empresas habían sido debilitadas por la falta de
recursos para invertir (debido a las restricciones fiscales) y por el uso de las tarifas como herramienta antiinflacionaria.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
207
Generalmente, la contraparte extranjera quedó a cargo del lado técnico y
operacional del negocio, mientras que los socios locales se responsabilizaban del
lado administrativo y financiero. Frecuentemente, bancos extranjeros participaron
como proveedores de financiamiento en estos consorcios, particularmente a través
del aporte de títulos de deuda que eran aceptados como parte del pago en los
respectivos procesos de venta.
El modelo de integración de los consorcios, con inversores nacionales y
extranjeros en asociación, devino también de los objetivos del programa de
privatizaciones. Por un lado, se apuntaba a abrir nuevos espacios de acumulación
en una economía que había estado sumida en una recesión prolongada. Por otro,
el gobierno suponía que la presencia de inversores extranjeros en las
privatizaciones contribuiría a reducir el riesgo país. A su vez, para los bancos
acreedores, la participación de empresas extranjeras en los consorcios resultaba
esencial para disminuir el riesgo–empresa de los nuevos emprendimientos
(Chudnovsky et al, 1996).
Además de esta legitimación “hacia afuera”, el gobierno buscaba una legitimación
“hacia adentro”, basada fundamentalmente en una rápida mejora de la eficiencia
de los servicios transferidos. En los pliegos de privatización se exigía –como
regla general– que la responsabilidad técnica de la operación estuviera en manos
de firmas con experiencia previa en el mismo sector de actividad, las cuales
estaban obligadas a tener –y conservar durante cierto lapso– participación
accionaria en los respectivos consorcios. Dadas las atribuciones y
responsabilidades que los pliegos otorgaban a los operadores técnicos, se
configuró una situación en la cual estos pasaban a desempeñar el rol de primus
inter pares entre los socios con acciones controlantes. A la vez, considerando que
el gobierno no deseaba que el personal superior de las empresas estatales pudiera
hacerse cargo de la operación de las nuevas firmas privadas, y teniendo presente
que ninguna empresa local privada tenia experiencia previa como operador de
estos servicios, implícitamente se exigía que los operadores técnicos fuesen
extranjeros. En otras palabras, la búsqueda de “legitimación” fue solventada, en
ambos casos, con el concurso de inversores extranjeros (Chudnovsky et al, 1996).
Este último punto tuvo una importante repercusión a largo plazo, ya que fueron
pocas las firmas nacionales que –aprovechando las privatizaciones– pudieran
desarrollar un proceso de aprendizaje y acumulación de capacidades en nuevas
áreas de negocios que, eventualmente, podrían haber luego haber aprovechado
para cimentar sus procesos de internacionalización. Advirtamos que un proceso
de ese tipo se observó en Chile, lo cual permitió que varias firmas de ese país
participaran luego en privatizaciones no sólo en Argentina sino en otras naciones
de América Latina como Perú, Brasil o Colombia (López, 1999).
El entorno macroeconómico prevaleciente influyó decisivamente sobre la forma
en que fue evolucionando el programa de privatizaciones. La privatización de las
telecomunicaciones, completada en 1990 en el medio de una profunda crisis
económica, incluyó modestos compromisos de inversión, un marco regulatorio
difusamente definido, un fuerte aumento de las tarifas y un monopolio
garantizado durante 10 años. A pesar de estos beneficios y del apreciable
potencial del mercado de telecomunicaciones (existía una gran demanda
reprimida tras años de mal funcionamiento de la empresa estatal), sólo tres
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
208
consorcios presentaron ofertas –y uno de los que resultó ganador posteriormente
declinó hacer efectiva su oferta–.
Por el contrario, las privatizaciones realizadas entre 1992–1993 tuvieron lugar en
el contexto de una economía con alto crecimiento y baja inflación, lo cual mejoró
fuertemente las expectativas de los inversores potenciales. Esto hizo posible
mejorar el diseño de los procedimientos de venta y de los cuerpos regulatorios,
tal como ocurrió en el caso de la privatización del transporte y distribución de
gas natural y de la generación, transporte y distribución de energía eléctrica.
Sin embargo, incluso en estos casos se ofrecieron importantes incentivos para
atraer a los inversores. Por ejemplo, la mayor parte de las empresas fueron
transferidas sin pasivos.339 Asimismo, el sistema tarifario usualmente incluía
cláusulas altamente cuestionables, ya que buena parte de ellas se fijaba en
dólares y se contemplaban mecanismos de indexación en función de las tasas de
inflación estadounidenses –naturalmente, el gobierno podía aducir que sin esas
cláusulas, nadie vendría a invertir en un país cuya moneda casi se había
evaporado apenas 3 o 4 años atrás–. En todo caso, esta situación, combinada con
el hecho de que muchas actividades privatizadas eran monopolios naturales o
tenían mercados reservados por largos períodos de tiempo, derivó en una
extendida percepción a nivel de la sociedad respecto de que las empresas
privatizadas estaban acumulando beneficios “desproporcionados”.
La principal privatización fue la de YPF, la mayor empresa argentina, con
negocios en toda la cadena del petróleo y el gas natural. YPF fue privatizada en
1993 a través de la venta de acciones en pequeños bloques en los mercados
domésticos e internacionales. El 58% del stock de acciones de la compañía fue
lanzado al mercado, siendo adquirido tanto por inversores locales como por
extranjeros. En enero de 1999, en el pico de la crisis provocada por la
devaluación del real, la petrolera española Repsol le compró al gobierno nacional
su parte de YPF (el 15%). Unos meses después (en abril de 1999), Repsol hizo
una oferta pública por el restante 85% del capital, quedándose con el control de
la empresa.
En un estudio realizado sobre el desempeño de las empresas privatizadas, Galiani
et al (2001) encontraron sustanciales aumentos en sus niveles de eficiencia
operativa luego de la privatización. Los indicadores de productividad mejoraron
gracias a los despidos masivos,340 pero también debido al hecho de que las firmas
privatizadas incrementaron fuertemente sus niveles de producción e introdujeron
modernos métodos gerenciales y nuevas tecnologías organizacionales y de
producción. Según los autores, las inversiones de estas firmas crecieron, como
mínimo, 350% como resultado de las privatizaciones, un proceso que fue, en gran
medida, facilitado no sólo por la posibilidad de acceso a los mercados financieros
internacionales, sino también por la reducción de aranceles para importar bienes
de capital. Asimismo, usualmente las privatizaciones tuvieron impactos positivos
339 Algunas de las privatizaciones, en realidad, involucraron subsidios del gobierno con el fin de atraer
inversores (fue el caso de los ferrocarriles de pasajeros, por ejemplo). Las empresas extranjeras rara vez
participaron en este tipo de privatizaciones, las cuales atrajeron, mayoritariamente, a empresas domésticas.
340 El empleo en las ex-empresas estatales cayó aproximadamente un 40% luego de las privatizaciones. YPF,
por ejemplo, redujo su personal de 36.935 a 9.350 empleados. El Puerto de Buenos Aires, que operaba con
8.000 trabajadores antes de la privatización, tenía sólo 2.500 empleados en 1994.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
209
sobre la calidad, disponibilidad y, en menor medida, los costos de los respectivos
servicios y/o productos,341 Los resultados fueron, en general, mejores en los
sectores en donde existió cierto grado de competencia y/o los en los que los
marcos regulatorios estuvieron mejor diseñados.
Considerando estos datos, ¿cómo puede explicarse la creciente impopularidad de
las privatizaciones? –además de lo ya mencionado respecto de la dolarización de
tarifas y los fuertes beneficios acumulados por varias empresas privatizadas–. En
primer lugar, algunas operaciones de privatización quedaron asociadas, en la
percepción social –e incluso en ciertos casos esto llegó a los estrados judiciales–,
a episodios de corrupción –de hecho, la corrupción ya estaba instalada cuando las
empresas eran estatales, pero en ese caso sus protagonistas eran las firmas
contratistas y proveedoras, así como los sindicatos y parte de los empleados–.342
En segundo lugar, no se alcanzaron mejoras de calidad sustanciales en todos los
casos –por ejemplo, los servicios de ferrocarriles de pasajeros no mejoraron
significativamente luego de su privatización–. En tercer lugar, mientras que el
sector empresario fue el más beneficiado por las reducciones tarifarias, los
hogares sufrieron aumentos de tarifas en algunos casos –por ejemplo, en los
servicios de telefonía básica–. Nótese, en este sentido, que durante los noventa
hubo una casi continua mejora de los precios relativos del sector servicios
públicos vis a vis el resto de los precios de la economía local, y en particular
frente a los precios industriales. Esto fue producto de la combinación de tarifas
indexadas en dólares con, primero, los efectos de la apertura comercial en
sectores transables, y luego con las tendencias deflacionarias que se hicieron
notorias a partir de que se ingresara en la fase recesiva a fines de 1998.
En cuarto lugar, como se dijo más arriba, generalmente las privatizaciones
implicaron despidos masivos, siendo percibidas, entonces, como una de las
principales causas de los altos niveles de desempleo. En quinto lugar, no se
pusieron en marcha incentivos para fomentar encadenamientos hacia atrás con
proveedores locales (en realidad, la provisión local fue mayormente reemplazada
por importaciones). Por último, la calidad de las normas y agencias regulatorias
fue muy heterogénea y, en ciertos casos, esto permitió incumplir parte de las
exigencias planteadas al momento de la privatización.
Como lo señalan Gerchunoff et al (2003), la existencia de problemas normativos
y regulatorios ha sido interpretada, tanto por la literatura crítica del proceso
privatizador como en el debate público acerca de dicho proceso, como plenamente
funcional a los intereses de los grandes conglomerados locales y extranjeros que
tomaron a su cargo las ex–empresas estatales. Este será uno de los temas que
examinamos en el resto de este capítulo.
341 En lo que respecta a la electricidad, las tarifas cayeron para los usuarios industriales y la capacidad
aumentó de 13,267 MW a 18,100 MW cinco años después de la privatización. En el sector gasífero, las redes
de transporte crecieron un 25%, de 66,765 a 105,614 km. en el mismo período. En telecomunicaciones, el
número de líneas se incrementó un 100% en el período 1989-2000 y la productividad media creció de 92
líneas en servicio por empleado en 1990 a cerca de 400 líneas en 2000 (Gerchunoff et al, 2003).
342 Como lo señala Etchemendy (2001), YPF ejemplificaba desde los ’50 el paradigma de una empresa
situada en una red de rent-seeking que incluía a proveedores, sindicatos y a parte de sus propios
funcionarios.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
210
C) Conductas y desempeños a nivel empresarial
1) La “larga recesión” (1975–1989)
La etapa que analizamos se abre con el “experimento” de Martínez de Hoz.
Considerando los objetivos de nuestro trabajo, lo primero a decir en este sentido
es que la literatura “heterodoxa” es casi unánime en interpretar a este período
como un intento –exitoso– de terminar con un “empate histórico” entre dos
bloques de poder –el liderado por la burguesía “concentrada” versus la coalición
obrero–patronal representada en el peronismo–, por la vía de la represión sindical
y política y de la adopción de una política económica “liberal” (ver Acuña,
1995).
Para los autores heterodoxos, en esta etapa no sólo se habría inclinado
decisivamente hacia el lado de las clases dominantes la balanza de poder
económico y político en nuestro país, sino que se habría reforzado fuertemente la
vocación especulativa de la elite local. Así, el gobierno militar habría creado
“invernaderos” protegidos de la competencia externa y de las crisis económicas
por los subsidios, la política financiera y la política comercial discrecional. “El
núcleo… de la elite se desplazó desde la producción… hacia la capacidad de
operación financiera y de ‘lobbying’… este ajuste… llevó a desplazar la
estructura industrial hacia ‘invernaderos’ cuyo desempeño depende de la
preservación de condiciones monopólicas no transitorias y no de la innovación de
las firmas” (Nochteff, 1994b, p. 107).
Naturalmente, este no era el objetivo declarado de las reformas, sino otro muy
distinto: “sincerar” la economía. En otras palabras, como se dijo antes, se
apuntaba a mejorar la asignación de recursos en función de las ventajas
comparativas del país, modernizando el stock de capital y las tecnologías
empleadas, ajustando la composición del mix productivo, eliminando factores
“redundantes” y promoviendo la expansión de los sectores “eficientes” y la
contracción de los “ineficientes”. Estos objetivos, cabe enfatizarlo, eran
ampliamente compartidos por los economistas “ortodoxos”, tanto locales como
extranjeros, que habían venido criticando desde tiempo atrás el patrón de
desarrollo asociado a la ISI.
Está claro que, aún en términos estrictamente económicos, este programa estuvo
lejos de ser exitoso. En particular, fue poco exitoso en estimular una respuesta
inversora dinámica en los agentes privados, hecho que podía ser esperable en un
contexto donde se habían acallado las protestas sindicales, parecía haberse
estabilizado el orden político –ambas cosas obtenidas “a sangre y fuego”–, el
gobierno prometía un ambiente favorable a la empresa privada, se había abierto el
acceso a financiamiento internacional y el Estado, pese a la retórica “liberal”,
seguía dando subsidios fiscales y crediticios para proyectos de inversión.
En contra de estas expectativas, la inversión se mantuvo en niveles bajos –
creciendo a apenas el 0,3% anual entre 1976 y 1981–. Más aún, el cierre de
fábricas, incluso grandes, fue un hecho extendido en esta etapa –según datos de
Sourrouille et al (1985) entre 1975 y 1982 cerró alrededor del 20% de los
establecimientos fabriles de mayor tamaño–. Los movimientos en el segmento de
las firmas más grandes fueron tan intensos que, de las 100 mayores empresas
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
211
industriales de 1975, 33 de ellas ya no estaban en ese grupo en 1981 (Schvarzer,
1983).
Particularmente interesante es analizar el comportamiento de las empresas
transnacionales –recordemos que una de las primeras medidas del gobierno
militar fue liberalizar el tratamiento hacia la IED–. No sólo los flujos de IED
fueron relativamente modestos durante este período, sino que entre 1976 y 1981
se retiraron o cerraron temporariamente sus actividades empresas como General
Motors, Citroen, Olivetti, John Deere y Massey Ferguson, al tiempo que pasaban
a manos nacionales dos firmas extranjeras de gran tamaño como Sudamtex y
Tamet.
Tratando de interpretar este comportamiento, Sourrouille et al (1985) sugieren
que la IED arribada al país en las décadas previas, lo había hecho en el marco del
programa sustitutivo y de una economía fuertemente cerrada. Cuando estos datos
se alteran, las bases del proceso previo de acumulación desaparecen, sin ser
reemplazadas necesariamente por nuevas fuentes de rentabilidad que viabilicen la
operatoria en el mercado local. En todo caso, el comportamiento de la IED
muestra que la mayor parte de las empresas extranjeras consideraba que las
posibilidades de continuar con su expansión en el mercado argentino, en el nuevo
escenario macro y regulatorio, eran escasas.
Como se mencionó antes, la caída de la participación de las ET en la producción
y el valor agregado industrial se dio Pari passu el avance de un núcleo de
ascendentes conglomerados locales a través de estrategias de consolidación en
sus mercados principales y diversificación hacia nuevas áreas de negocios. Esos
procesos incluyeron tanto inversiones greenfield –generalmente apoyadas en
subsidios del Estado– como compras de empresas existentes.
Siguiendo a Bisang (1996), estos grupos no se forman a consecuencia de la
necesidad de resolver problemas organizativos de tipo “chandleriano”, ni
tampoco –aunque hay excepciones– por la aparición de spin offs tecnológicos,
sino como forma de captar sinergias y aprovechar intangibles propios de las
funciones corporativas, a la vez que como resultado de la búsqueda de aprovechar
oportunidades de inversión en áreas de articulación con el sector público.
Cabe distinguir, dentro de estas organizaciones, dos lógicas diferentes. Por un
lado, los procesos de consolidación de conglomerados ya existentes que habían
sustentado su proceso de acumulación previa en el área productiva –Techint,
Bridas, Aluar, Pérez Companc, Massuh, Macri, Bunge y Born, etc.–. Por otro, la
aparición de un pequeño número de conglomerados basados en la actividad
financiera –como los nucleados en torno a los Bancos Oddone y de los Andes–,
que se expanden fundamentalmente a través de la compra de empresas. A
diferencia del primer grupo, la lógica de estos últimos conglomerados estuvo
totalmente dominada por objetivos de valorización financiera y, finalmente, tuvo
corto vuelo (aunque altos costos sociales), en tanto aquellos fueron liquidados
durante la crisis bancaria desatada en 1980.
Como ya se dijo, la expansión de los grupos locales estuvo en gran medida
asociada al aprovechamiento de regímenes promocionales para la inversión –que
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
212
otorgaban fuertes subsidios–,343 el abastecimiento a entidades o empresas
estatales, el ingreso a operaciones de privatización o concesión de actividades
antes en manos del Estado e incluso al papel de “partero” cumplido por el Estado
para la creación y/o consolidación de empresas locales en actividades tales como
la industria naval, la pesca o el sector nuclear (Schvarzer, 1983).
Durante esta etapa varios de estos grupos asimismo incrementan su nivel de
internacionalización financiera –accediendo a créditos externos y también
aumentando su operatoria en plazas del exterior–, a la vez que constituyen
sociedades holding en el extranjero (preferentemente en “paraísos fiscales”),
incluso para invertir en la propia Argentina, con fines vinculados a minimizar la
carga impositiva global (Bisang, 1998).
Sin embargo, más allá de la expansión de los conglomerados recién mencionados,
el programa de Martínez de Hoz estuvo lejos de generar una respuesta entusiasta
por parte del sector privado que se tradujera en un boom inversor como el que
podría haber sido esperable ante un programa que parecía ser decididamente
“pro–burguesía”.
Buscando explicaciones a esta aparente paradoja, una hipótesis presentada en la
literatura “ortodoxa” hace hincapié en la volatilidad y falta de credibilidad del
esquema de política económica. Nogués (1986) señala que, tras la segunda guerra
mundial, en ningún otro país ni en la historia argentina previa se habían
observado fluctuaciones tan grandes en la tasa de cambio real efectiva como
durante el período que estamos analizando. A su vez, hace hincapié en que las
expectativas de los agentes incluían una alta probabilidad de que ocurriera una
crisis cambiaria en vista de la continua apreciación del peso desde 1978 en
adelante.344 En este escenario, parecía razonable que los agentes fueran reacios a
invertir (salvo que tuvieran contratos o incentivos fiscales que les garantizaran
ciertos márgenes de rentabilidad –gracias a la articulación con el Estado–).
Nogués también subraya que la política arancelaria se sujetó progresivamente a
objetivos anti–inflacionarios –“contaminando” los propósitos “eficientistas”
originales–, con lo cual se hizo imprevisible para las empresas, reforzando el
sesgo anti–inversor (recuérdese, además, que la profundización de la apertura se
dio Pari passu la apreciación del peso derivada de la “tablita”). Más aún, se
dieron casos de expectativas de inversión frustradas a causa de la apreciación del
peso (Petrei y De Melo, 1985). Las dificultades para obtener financiamiento a
largo plazo y la volatilidad de la tasa de interés real en el mercado local también
conspiraron contra las decisiones de inversión en el ámbito productivo.
Asimismo, se ha argumentado que la reforma financiera cum atraso cambiario
habría llevado a generar oportunidades de arbitraje (por ejemplo, toma de
préstamos en dólares para represtar el dinero en pesos) que fueron aprovechadas
por las empresas para generar ganancias de corto plazo, perjudicando
343 Según Schvarzer (1978), a mediados de los ’70 un gran proyecto industrial en la Argentina se financiaba
en un 10% con recursos propios de la empresa beneficiada, siendo el resto aportado por desgravaciones
impositivas, créditos de organismos internacionales y créditos locales (en ambos casos, con tasas y
condiciones preferenciales).
344 Ver también Petrei y De Melo (1985), quienes argumentan que las firmas posponían decisiones de ajuste e
inversión considerando la falta de certidumbre respecto de la futura evolución de la política económica.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
213
naturalmente el ejercicio de la actividad productiva, dado el desvío de recursos y
esfuerzos desde una a otra área. A la vez, esto habría viabilizado la permanencia
de firmas no competitivas, en tanto que sus pérdidas en los mercados de bienes y
servicios se habrían más que compensado con ganancias financieras (Petrei y De
Melo, 1985).
Cabe también tener en cuenta que por esta misma época un conjunto importante
de empresas locales realizó inversiones directas en el exterior, fundamentalmente
en países vecinos. Las empresas protagonistas de estos emprendimientos eran, en
promedio, algo más grandes que las que habían liderado similar proceso durante
la ISI y los sectores involucrados también comenzaban a reflejar el cambio en el
patrón de especialización de la economía local, en tanto incluían
fundamentalmente alimentos y bebidas, petróleo, farmacéutica e imprentas –
aunque las inversiones en metalmecánica también eran relevantes– (Katz y
Kosacoff, 1983). La saturación de los respectivos mercados domésticos era una
de las principales razones para la internacionalización en aquel momento, aunque
de todos modos las inversiones en el exterior eran generalmente una parte menor
del proceso de acumulación de las firmas respectivas. El contexto de
sobrevaluación cambiaria en Argentina era asimismo citado como un factor
inductor, en tanto tendría a deprimir la rentabilidad industrial.
Podríamos pensar, entonces, que la expansión de un núcleo de conglomerados de
capital nacional en un contexto de debilidad del proceso inversor en la economía
local sería signo de un acceso preferencial, como grupo, de esta nueva elite al
decision making process dentro del corazón del aparato estatal. Sin embargo,
autores de origen ideológico muy disímil han afirmado que el equipo económico
de Martínez de Hoz operó como una “tecnocracia aislada” (Acuña, 1995; Nogués,
1986). Para concretar el intento de “disciplinamiento” del comportamiento de los
empresarios industriales y las corporaciones sindicales en procura de quebrar el
ciclo inflacionista al cual habían llevado las coaliciones entre ambos grupos –
siempre en la perspectiva de Martínez de Hoz, concordante con la interpretación
“ortodoxa” de la ISI–, resultaba necesario neutralizar las presiones sectoriales y
el lobby empresarial (ver Canitrot, 1981). Así, el equipo económico habría sido
mucho más refractario que sus antecesores a la influencia del sector privado: “the
economic policies were designed by a handful of persons –not more than five–
which held absolute power and who were not prepared to discuss and hear
criticism to their policies either from inside our outside the government”
(Nogués, 1986).345
Naturalmente, esto no niega la posibilidad de que los grupos en ascenso durante
estos años ejercieran su poder de lobby en otras áreas del gobierno. El candidato
obvio en este sentido son las fuerzas armadas, que tenían desde tiempo atrás una
influencia decisiva sobre varios sectores industriales en los que, justamente,
varios de aquellos grupos tendieron a especializarse.346 Lo que la hipótesis
presentada en el párrafo anterior discute es la idea de una conexión estructural
345 Palermo y Novaro (1996), en el mismo sentido, señalan “la gran autonomía del gobierno en relación con el
mundo de los agentes económicos durante aquellos años” (p. 51).
346 La siguiente cita ilustra bien esta posibilidad: “Ahora no tenemos el mismo lobbying de antes, cuando
Fabricaciones Militares era accionista de las plantas satélites del Polo (de Bahía Blanca) y nosotros
solucionábamos rápidamente nuestros inconvenientes” (declaraciones del presidente de Duperial Argentina –
filial de Imperial Chemical Industries (ICI)-. Diario Clarín, 17-11-93).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
214
entre el nuevo programa económico y sus objetivos y el ascenso de los
conglomerados locales a través de la influencia directa de estos últimos sobre –o
la asociación con– los tomadores de decisiones en materia de política económica.
Incluso un autor que hemos agrupado en la categoría de “heterodoxo” señala que
no necesariamente hubo durante esta etapa una conexión directa entre el poder de
mercado de las empresas y sus posibilidades de beneficiarse con el programa
económico en vigencia. Así, si bien las empresas de mayor tamaño se vieron
beneficiadas por el acceso –a tasas de interés reales negativas– a créditos en
divisas, “el sistema tendía a beneficiar a las mayores, pero no siempre a todas las
mayores; los casos atípicos no son escasos ni despreciables” (Schvarzer, 1983, p.
10). En este escenario, se observaban empresas grandes con fuertes costos
financieros, y otras que, disponiendo de activos líquidos, podían tomar partido
del escenario local, tanto a través de colocaciones financieras como de la compra
de empresas.
Aceptando estos argumentos, la expansión de un conjunto de grupos económicos
durante esta época parece responder más bien a lógicas individuales que
colectivas (Acuña, 1995). Factores tales como la rama de actividad en la que
operaban, su disponibilidad de activos líquidos, la habilidad para moverse en
situaciones de alta volatilidad y predominio de la valorización financiera del
capital y, last but not least, su nivel de influencia sobre determinadas áreas del
aparato estatal (i.e. Fuerzas Armadas), fueron los principales determinantes de la
mayor o menor suerte que tuvieron las grandes empresas durante esta etapa.
¿Cómo interpretar, entonces, la “estatización” o “socialización” de la deuda
externa privada y la licuación de pasivos financieros domésticos implementadas a
comienzos de los ochenta, las cuales beneficiaron en gran medida a los
conglomerados de los que hemos venido hablando? Ciertamente, esa estatización
terminó premiando estrategias de financiamiento altamente riesgosas, validando
algunas conductas especulativas antes descriptas que se basaban en el
aprovechamiento del acceso a fondos externos.
Está claro que hacia 1981–1982 la combinación de altas tasas de interés reales
con la devaluación había generado enormes problemas para la continuidad
operativa de muchas firmas locales. En este sentido, la licuación de pasivos y la
estatización de la deuda externa constituyeron un salvataje “genuino” para
algunas empresas y un “regalo” para otras, que tenían activos en moneda
extranjera como respaldo de sus deudas (Canitrot, 1994).
Sin embargo, también hay otra perspectiva para analizar el tema: ¿cuál era la
seguridad de los grupos empresarios beneficiados respecto de que serían
rescatados en caso de una maxidevaluación como la que ocurrió en 1982?347
Acuña (1995), en este sentido, sugiere que justamente ese episodio –y en general
el carácter imprevisible de toda la política económica del gobierno militar y el
dramático final del experimento de la “tablita”– fue un factor decisivo para que
347 Obsérvese que, tras la crisis de 2001, las grandes empresas lograron la pesificación de sus deudas locales
–al igual que los restantes agentes económicos– pero no de las contraídas en el exterior (obviamente, más
que nada pero menos que todo de lo que pretendían), hecho que aún sigue pesando negativamente en la
operatoria de varias de ellas y que implicó la necesidad de reestructuraciones pactadas con los acreedores
tras usualmente complejas negociaciones que aún no han concluido en muchos casos.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
215
la “gran burguesía” abandonara su tradicional preferencia por los gobiernos
militares.
En efecto, a diferencia de lo que se suponía en el pasado, ya no estaba
garantizado que dichos gobiernos beneficiaran siempre a los intereses
empresarios, ya que, en el evento de la crisis de la deuda, por ejemplo, las firmas
endeudadas en dólares podían –o no– haber sido salvadas. Más tarde, la Guerra
de las Malvinas y las rebeliones militares post–1983 –levantando consignas
“nacionalistas” y “anti–liberales”– contribuyeron a reforzar el distanciamiento
entre el mundo empresario y las Fuerzas Armadas.
¿Qué pasó en la fase siguiente, con el gobierno radical que asumió el poder a
fines de 1983? Como vimos antes, dicha fase se caracterizó, en lo
macroeconómico, por un alto nivel de incertidumbre, la permanencia de un
régimen de elevada inflación, el bajo crecimiento y la volatilidad del set de
precios relativos básicos. Si a esto se le suma el escenario de economía cerrada,
la alta conflictividad laboral y la creciente debilidad política del gobierno, no
sorprende que sea difícil encontrar estrategias empresarias basadas en la
incorporación de innovaciones o la ampliación de capacidades productivas.
La retracción inversora se comprende no sólo considerando el clima
macroeconómico e institucional general, sino también el hecho de que el
corrimiento de los activos financieros hacia el corto plazo y la moneda extranjera
hizo caer fuertemente la disponibilidad de crédito, el cual era inexistente para los
consumidores y caro y escaso para las empresas (Fanelli y Frenkel, 1996). No
resulta extraño, entonces, que las escasas inversiones relevantes se dirigieran
exclusivamente hacia sectores y regiones para los que existían mecanismos de
subsidios.348
Por otro lado, previsiblemente, tampoco fue significativa la incorporación de
tecnología por la vía de importaciones de bienes de capital, IED, licencias, etc.,
ni hubo un aumento en el nivel (bajo) de gastos en I&D del sector privado. En
este contexto, la distancia con las mejores prácticas internacionales en el plano
tecno–productivo siguió acentuándose, más allá de un puñado de excepciones
correspondientes a plantas inauguradas en sectores promovidos, o algunas
inversiones puntuales en la rama automotriz, por ejemplo. Asimismo, fue lenta la
adopción de las nuevas tecnologías organizacionales y de proceso que se estaban
difundiendo en el mundo desarrollado (just in time, calidad total, trabajo en
células, etc.), aunque también aquí hubo excepciones como las de IBM (ver Vispo
y Kosacoff, 1991) y otras filiales de ET.
348 Un trabajo mostraba, en base a una encuesta a firmas industriales, que los recursos canalizados hacia la
inversión entre 1983 y 1988 por dichas firmas representaban apenas poco más de la vigésima parte de sus
ventas totales (Azpiazu et al, 1993). El grueso de dichas inversiones se concentraba en sectores productores
de bienes intermedios de uso difundido, mientras que en las restantes actividades prácticamente no se
registraban inversiones más allá de las requeridas para un mantenimiento mínimo de las instalaciones. La
concentración también se observaba a nivel de firma, ya que eran las empresas de mayor tamaño relativo y,
en especial aquellas controladas patrimonialmente por grupos económicos de capital nacional y por
conglomerados transnacionales, las que habían aportado el grueso de las inversiones. En el sexenio se había
concretado la implantación de apenas treinta nuevos establecimientos fabriles, 29 de los cuales habían
contado con los incentivos derivados de la promoción industrial.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
216
No sorprende tampoco que en el contexto de los ochenta las empresas
privilegiaran la construcción de capacidades en el área financiera y en el
desarrollo de acciones de lobbying sobre el Estado, ya que era en esos ámbitos en
donde se decidía finalmente su tasa de ganancia.349, 350
En este contexto general, el impacto del entorno sobre cada sector de actividad
fue diferente. Así, previsiblemente, prosperaron los negocios con menor riesgo
económico y tecnológico, concretándose solamente los proyectos con rápido
retorno y/o rentabilidad segura (Fanelli y Frenkel, 1996). En tanto, la necesidad
de continuas recontrataciones ante el cuadro de volatilidad general afectó
principalmente la evolución de las ramas con mayor “densidad contractual” –por
ejemplo, la metalmecánica.351, 352
¿Qué ocurrió, en este volátil y complejo contexto, con los diferentes segmentos
del sector empresario? Inicialmente, dicho sector no sólo estuvo alejado de los
espacios de decisión del nuevo gobierno, sino que mostró su oposición a medidas
tales como los controles de precios, el aumento de las retenciones a la
exportación y la expansión del gasto público (Acuña, 1995).
Sin embargo, a partir de 1984–85 se forma un bloque empresario conocido como
“Grupo María” o “capitanes de la industria”, integrado por los conglomerados
domésticos que se habían expandido fuertemente durante el período militar, el
cual comienza a tener una relación privilegiada con el gobierno radical (Ostiguy,
1990). A la vez, la asunción de un nuevo equipo económico en 1985, liderado por
Juan Sourrouille, va a implicar que comiencen a encararse algunos temas que
habían sido históricos reclamos de los sectores empresarios líderes –aumento de
las exportaciones, baja del gasto público, etc.–, aunque también otros que
generaban disensos en el nuevo escenario –por ejemplo, apertura de la economía,
ahora resistida por la UIA353 o reavivaban antiguos enfrentamientos –i.e., con el
sector agropecuario en torno a cuestiones tales como retenciones, precios
máximos y otras (Acuña, 1995).
349 Por ejemplo, la extendida aplicación de controles de precios en esos años hacía central el tener una buena
llegada a los organismos en los cuales se autorizaban los precios máximos para cada producto.
350 Como afirman Kosacoff y Ramos (2005) “la suerte de muchas empresas se asoció con la habilidad de las
gerencias financieras de administrar los saldos líquidos financieros”.
351 Las fuertes tensiones contractuales llevaron a que los productores que operaban en dicha rama trataran de
reducir la dependencia de sus clientes principales diversificando el mix productivo más allá de lo razonable
desde el punto de vista técnico. A la vez, los clientes también trataban de diversificar proveedores, con lo cual
se afectó el proceso de learning by interacting, tan relevante en el sector de bienes de capital y, más en
general, se desviaron los esfuerzos de las firmas desde el área tecno-productiva a la financiera y comercial
(Donato, 1996).
352 Los problemas de costos de transacción y las deficiencias generales del contexto doméstico, por cierto, no
afectaron únicamente a las PyMEs. Por ejemplo, la planta local de IBM, ante la dificultad para hallar
proveedores eficientes, confiables y con costos competitivos, exhibía niveles de integración vertical mucho
más altos que los de otras filiales de la corporación –en momentos en los que en estas últimas se observaban
claras tendencias a la terciarización de procesos productivos- (Vispo y Kosacoff, 1991). En general, los
autores observaban que la planta local debía hacer un “sobreesfuerzo” para compensar las limitaciones del
entorno en pos de lograr estándares de productividad y calidad aceptables.
353 Según Acuña (1995), desde 1987 el gobierno radical comienza a encarar la cuestión de la apertura en
términos de “disciplinamiento” de comportamientos empresarios –en particular, en materia de precios-, una
visión que ya había sido aplicada, como vimos antes, por el equipo de Martínez de Hoz.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
217
Está claro, de todos modos, que el acercamiento de los “capitanes de la industria”
al gobierno radical no derivó en ningún tipo de alianza Estado–burguesía
nacional del tipo de la surgida en diversos países de industrialización tardía –
según vimos en el capítulo I–, sino que más bien pareció responder a objetivos
coyunturales de ambos bandos.
En todo caso, los ochenta fueron un período de consolidación de los grupos
económicos locales, que siguieron gozando de los beneficios de los regímenes de
promoción a la inversión y las exportaciones –incluyendo el acceso a ciertos
insumos como energía y gas a precios preferenciales–, las reservas de mercado y
el acceso privilegiado a las compras y contratos públicos (la llamada “patria
contratista”).354
En efecto, en un contexto de economía cerrada, nulo crecimiento y alta
inestabilidad, estos grupos optan por proseguir su proceso de diversificación
hacia áreas en donde pueden replicar esquemas de articulación con el Estado.
Asimismo, se observan inversiones en busca de diversificar riesgos –envío de
fondos al exterior, compra de tierras–355 y reducir costos de transacción –
integración vertical– (Bisang, 1998). En el plano productivo, en tanto, el patrón
de especialización de estas organizaciones se mueve hacia mercados poco
expuestos a la competencia externa y/o con fuerte base competitiva derivada de la
dotación de recursos naturales renovables y/o no renovables del país (Kosacoff,
1999).
La concreción de operaciones de inversión directa en el exterior, aunque
usualmente de magnitud acotada, también forma parte del proceso de evolución
de los grupos en los ochenta. En este sentido, si bien puede argumentarse que, a
corto plazo, los desequilibrios macroeconómicos generan oportunidades de
inversiones financieras de alta rentabilidad, al mismo tiempo imposibilitan la
planificación a largo plazo, con lo cual se resiente la formulación de una
estrategia de crecimiento basada en el mercado local. Ello contribuye a explicar,
entonces, la búsqueda de nuevas oportunidades de inversión en el exterior
(Bisang et al, 1992).
Dentro de este contexto general de búsqueda de áreas de negocios vinculadas a la
articulación con el Estado, inversiones destinadas a diversificar riesgos y reducir
costos de transacción y alta preferencia por los activos líquidos, la evolución y
desempeño de los conglomerados locales no fue uniforme durante los ochenta. Si
bien son varios los factores en juego para entender estas distintas trayectorias –
incluyendo la historia previa de cada grupo, las capacidades acumuladas, etc.–,
no podemos descartar la influencia de las diferencias en los objetivos y
“visiones” de los dueños y managers de cada una de estas organizaciones
(Bisang, 1996).
354 Ciertamente, desde el sector empresario se ha aducido repetidamente que hacer negocios con el Estado
en esta etapa era también riesgoso considerando, por ejemplo, las demoras incurridas en los pagos –
resultado de urgencias fiscales-, las cuales eran particularmente gravosas en momentos de alta inflación. En
cualquier caso, se trata de otra ilustración de la dificultad para negociar contratos en épocas inestables.
355 Por ejemplo, Arcor se diversifica hacia el agro para reducir riesgos, pero también para mejorar la
disponibilidad financiera y facilitar el acceso al crédito (Kosacoff et al, 2001).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
218
En particular, nos interesa destacar que, aún compartiendo con otros grupos la
base de acumulación en actividades vinculadas con la presencia estatal, algunas
empresas tuvieron en los ochenta una trayectoria tecnológico–productiva más
ambiciosa –y exitosa– que otros. Un caso notorio en este sentido es el de Techint,
quien pasa en los noventa a convertirse en un global player en el mercado de
tubos sin costura –ver más abajo–, tras haber aprovechado fuertemente durante
varios años tanto los regímenes de promoción industrial como la posibilidad de
abastecer a YPF en un mercado cerrado a precios bastante mayores que los
internacionales. Naturalmente, la conversión del grupo en una organización
competitiva en los principales mercados mundiales fue posible debido a que,
mientras aprovechaba las rentas derivadas de la articulación con el Estado, la
empresa desarrolló un proceso de acumulación de capacidades tecnológicas,
productivas y organizacionales que iban más allá de lo necesario para sobrevivir
en el hostil contexto argentino entre 1976 y 1990.
IMPSA es otro ejemplo en la misma dirección. Como señala Gutiérrez (1999), si
bien la empresa aprovechó las ventajas del proteccionismo y del “compre
nacional”, su conversión en una transnacional en el mercado de grandes obras de
energía exigió cambios estructurales y organizacionales, así como un proceso de
aprendizaje tecnológico –que incluyó montar un importante laboratorio de I&D y
fortalecer los departamentos de ingeniería de la empresa–, sin los cuales dicha
conversión hubiera sido imposible. En todo caso, como lo señala Gutiérrez, pocos
empresarios locales vislumbraron en la década del ochenta las oportunidades de
la exportación o la transnacionalización en ciertos rubros –y mucho menos en
áreas tecnológicamente complejas–, aún contando con los recursos para llevarla
adelante.
En el balance, más allá de estos casos puntuales, es bastante obvio que la
expansión de este conjunto de conglomerados nacionales durante el período bajo
análisis no fue resultado de un proyecto estructurado de construcción de
“campeones nacionales”, al estilo de otras experiencias de industrialización
tardía en América Latina, Europa o Asia. Si ello fue producto de la ausencia de
voluntad política para encarar tal proyecto, de la ineptitud o falta de claridad en
los objetivos del gobierno o de otros factores, es un tema que debería ser
analizado con mayor detalle a futuro. Creemos, sin embargo, que al menos una
fracción de aquel grupo de organizaciones empresarias podría haber sido parte de
ese eventual proyecto –en otras palabras, nada en su seno “intrínseco” lo habría
impedido–. Las razones de esta carencia debemos buscarlas, entonces, no tanto en
características inamovibles de nuestra burguesía empresaria, sino en la forma en
que se fueron moldeando sus conductas y estrategias, así como sus modos de
interacción con el Estado. Sobre esto volvemos al concluir este trabajo.
Mientras los grupos económicos siguieron ganando espacio en la economía local,
las ET exhibieron un comportamiento inversor cauteloso, aprovechando
puntualmente algunas oportunidades abiertas por los regímenes de promoción
industrial primero y, más adelante, los beneficios del programa de capitalización
de deudas. Así, se viabilizaron un puñado de grandes proyectos de inversión –tal
vez el más importante haya sido el de la planta de cajas de cambio instalada en
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
219
Córdoba por Transax (Ford–Volkswagen) –,356 pero en el balance global ello no
alcanzó a alterar un escenario de poca atractividad de la Argentina para la IED.
En cambio, muchas filiales de ET se mostraron muy activas en la implementación
de cambios organizacionales asociados a tecnologías desincorporadas y de
procesos de racionalización de las líneas de producción en búsqueda de aumentos
de productividad que no exigieran inversiones significativas (Kosacoff y
Bezchinsky, 1993).
En cuanto a las PyMEs, el escenario de estancamiento y turbulencias
macroeconómicas vigente desde mediados de los setenta hicieron de la capacidad
de asimilar los vaivenes coyunturales la base central de su supervivencia. Así,
dichas firmas tendieron a desarrollar una serie de características y rasgos
específicos e idiosincráticos concordantes con las condiciones en las que debían
operar en un contexto en el cual la posibilidad de trasladar a precios sus
ineficiencias se convirtió en una práctica relativamente sencilla (Gatto y Yoguel,
1993).
A su vez, el bajo nivel de competencia en el mercado local y la fuerte presencia
de incertidumbre macroeconómica tendieron a desalentar el desarrollo de
capacidades estratégicas en las PyMEs industriales, en tanto que su evolución
dependió mucho más de su habilidad en materia de gestión financiera de corto
plazo. En este contexto, un pequeño número de firmas llevó a cabo procesos de
innovación e inversiones orientados a elevar su productividad en concordancia
con las mejores prácticas internacionales. En el resto de las empresas, la
incorporación de maquinarias y equipos fue fundamentalmente de carácter
incremental, estuvo orientada a reducir costos o simplemente se trató de acciones
no programadas adoptadas ante la aparición de alguna oferta “interesante”, como
ser equipamiento usado vendido por alguna firma que se retiraba del mercado
(Kantis, 1996).
Asimismo, y aún a costa de perder eficiencia productiva, las PyMEs tendieron a
adoptar conductas de carácter defensivo orientadas a neutralizar el impacto de la
recesión en el mercado interno, tales como la ampliación del mix de producción,
la integración vertical y la internalización de actividades. Sólo un grupo
minoritario de firmas pudo orientarse hacia la exportación, aunque en general de
manera reactiva y en forma subsidiaria a las actividades locales. No obstante, la
elevada inestabilidad macroeconómica atentó contra la continuidad de este
incipiente proceso exportador y sólo una pequeña minoría evolucionó hacia fases
más avanzadas que incluyeran a la exportación como una actividad estratégica
(Moori–Koenig y Yoguel, 1995; Gatto, 1995). Veremos que este conjunto de
rasgos dificultó fuertemente la adaptación de las PyMEs al nuevo escenario de
los noventa.
356 Tanto en el caso de Transax como en el de IBM, en los ochenta se tomaron decisiones destinadas a
posicionar a las fábricas locales como “proveedoras globales” de determinados bienes para la corporación en
su conjunto (fueron prácticamente las únicas empresas en avanzar en esa dirección). Estas decisiones
obedecían, por un lado, a cambios en las estrategias de las respectivas ET –en el pasaje desde la
organización multiplanta hacia la especialización de las filiales en búsqueda de ganancias de especialización y
escala- y, por otro, a la percepción de que en el contexto argentino no tenía sentido continuar con la lógica
productiva del modelo sustitutivo, suponiéndose implíticamente que las exportaciones generadas a partir de la
nueva inserción de las filiales en la estructura intracorporativa “compensarían” (políticamente) las
importaciones que provendrían del resto de las subsidiarias en forma de insumos, partes y bienes finales para
vender en el mercado doméstico.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
220
2) Convertibilidad y reformas (1990–2001)
i) Lineamientos generales de la reestructuración empresarial
Al momento de adoptarse el Plan de Convertibilidad y el programa de reformas
estructurales el aprendizaje histórico de las firmas –y las capacidades que habían
acumulado en el pasado– resultaban funcionales para un escenario de fuerte
volatilidad e incertidumbre macroeconómica e institucional, economía cerrada,
extensa presencia regulatoria del Estado y disponibilidad de diversas fuentes de
subsidios y transferencias para el sector privado. Las estrategias rent–seekers y
especulativas naturalmente eran premiadas en ese escenario.
¿Qué ocurre cuando esas reglas de juego cambian? Las estrategias de las
empresas presentan, inicialmente, un fuerte componente inercial, basado no sólo
en su propia historia sino también en la demora en evaluar como irreversibles las
nuevas señales exógenas (Chudnovsky et al, 1992). En líneas generales,
excepción hecha de las compras de activos públicos o de los traspasos
accionarios entre firmas privadas –concentrados en pocos sectores–, en un primer
momento predominaron las acciones dirigidas a garantizar la supervivencia
empresaria por sobre las que incluían un componente de dinamismo inversor o
tecnológico importante.
En efecto, la respuesta más generalizada y rápida de las firmas frente a las
nuevas reglas de juego fue la reducción de personal, el cierre de líneas de
producción y aún de plantas completas y la racionalización de estructuras
administrativas y comerciales. A su vez, este movimiento se combinó con la
creciente adopción de modernas técnicas de organización y manejo del proceso
productivo y de nuevas estrategias de comercialización y distribución, que
incluían un creciente peso de bienes importados en la oferta de las firmas
locales.357
En este sentido, obsérvese que, tal como argumentan Kosacoff y Ramos (2005),
para muchas empresas el contexto de apertura y tipo de cambio apreciado, en un
país donde la memoria histórica jugaba en contra de las expectativas de
sostenibilidad del esquema macro, llevó a preferir aprovechar la expansión del
mercado doméstico a través del establecimiento y consolidación de canales de
importación antes que hacerlo vía ampliación de la capacidad instalada –si bien
establecer dichos canales implica experimentación y el desembolso de ciertos
costos, en todo caso son mucho menores que los asociados a inversiones en
activos fijos que, además, tienen carácter irreversible.
En tanto, a lo largo de la década un buen número de empresas locales quebró o
cerró sus puertas, ya que, sea por el modo en que se hicieron las reformas, por
dificultades propias de los empresarios para adaptarse a las nuevas reglas de
juego y/o por obstáculos surgidos desde el entorno institucional (por ejemplo,
falta de acceso al financiamiento), no pudieron modernizar, o no lo hicieron
suficientemente, las capacidades organizacionales, productivas, comerciales y
357 La preferencia por la inversión en tecnologías organizacionales y el recurso a la importación de bienes
finales como medio de sostener la participación en el mercado local reflejarían lo que Arza (2003) llama
“preferencia por la maleabilidad”, generada en las firmas tras años de operar en un marco económico
inestable.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
221
tecnológicas acumuladas previamente. Otras tantas firmas fueron vendidas –
predominantemente a capitales extranjeros– a la vez que muchas pasaron de la
producción a la comercialización (importación)358.
Esto no debería sorprendernos si consideramos a la empresa como una entidad
que evoluciona en el tiempo pero de forma gradual, desarrollando rutinas que
sólo lentamente se ajustan a las nuevas condiciones del ambiente. Así, contra lo
usualmente supuesto en la tradición neoclásica, las firmas no se adaptan
instantáneamente a los cambios del entorno en el cual se mueven. Por un lado, las
estrategias empresariales tienen un fuerte componente de path–dependance –es
decir, la inercia puede demorar la adaptación al nuevo contexto–. Por otro, aún si
las firmas perciben la necesidad de reestructurar sus actividades, las fallas de
mercado (por ejemplo, las relacionadas con el acceso al crédito, la información,
el cambio tecnológico, etc.) pueden impedirles que lo logren –mucho más si,
como en el caso argentino, no se ponen en marcha iniciativas tendientes a
facilitar la transición de un contexto a otro y reducir el impacto de esas fallas de
mercado–.
Más aún, la adopción de las reformas no necesariamente disminuyó el nivel de
incertidumbre para las empresas, sino más bien cambió la fuente y naturaleza de
dicha incertidumbre. Como lo señalan Dal Bó y Kosacoff (1998), en los noventa
se pasa de la incertidumbre “macro” a la de carácter “estratégico” –hacia el final
de la década, retornará, lamentablemente, la incertidumbre macro–. En otras
palabras, se pasa de una situación en la cual, como lo señalan los autores, el
problema era saber que iba a pasar la semana próxima, a otra donde había que
“saber leer” la evolución mundial y regional de la rama de actividad, o la
sostenibilidad de la posición de riqueza relativa de la firma en el mediano y largo
plazo. Naturalmente, las estrategias y capacidades útiles para lidiar con el primer
tipo de incertidumbre eran poco aptas para moverse en un contexto signado por la
incertidumbre “estratégica”.
De todos modos, a medida que avanzó la década, con la consolidación del nuevo
régimen de política económica, comenzaron a hacerse más nítidas las estrategias
de las firmas industriales, así como los lineamientos básicos del proceso de
reestructuración. A su vez, la inversión en el sector manufacturero tomó mayor
fuerza con el paso del tiempo, lo cual se reflejó en el aumento de las
importaciones de bienes de capital industriales y en la aparición de algunos
nuevos proyectos de inversión greenfield o que involucraban significativas
ampliaciones de capacidad en diversos sectores –de todos modos, cabe acotar que
las inversiones greenfield fueron relativamente escasas en la década pasada,359 y
se concentraron en algunas ramas específicas como alimentos y bebidas,
petroquímica y automotriz, entre otras.
358 No existen datos que permitan conocer con precisión el número de empresas que cerraron sus puertas
durante toda la década pasada, así como el de aquellas que abandonaron la producción para convertirse en
comercializadoras de productos importados. De todos modos, un estudio reciente afirma que el número de
firmas en el sector manufacturero se redujo de 50.000 en 1995 a 45.000 en 2001, muriendo 3500 y creándose
2500 empresas en promedio por año en ese período. Estimaciones preliminares sugieren que la mayor parte
de las empresas que cesaron en sus actividades existían desde antes de 1995 (JICA-UNGS, 2003).
359 En base a datos del Centro de Estudios para la Producción (CEP) se puede estimar que las inversiones
greenfield fueron alrededor del 13% del total de inversiones en la industria entre 1990 y 1997.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
222
El cambio en las reglas de juego, y en particular la mayor competencia en el
mercado doméstico producto de la apertura importadora, operaron como
“garrote”, forzando a las firmas a modernizarse, pero también como facilitadoras
de dicha modernización. Así, en función de la liberalización comercial se abarató
el acceso a partes, piezas, subconjuntos y materias primas importadas, lo cual
permitió avanzar notablemente en el área de tecnología de producto, a la vez que
las tecnologías de proceso se mejoraron, entre otras vías, por la incorporación de
bienes de capital de origen extranjero. La contracara de estos procesos fue el
debilitamiento de los encadenamientos con proveedores y subcontratistas locales
(Yoguel y Rabetino, 2000).
En tanto, si bien la mayor predisposición a subcontratar o terciarizar parte de los
procesos ya se insinuaba, como subproducto de tendencias mundiales en ese
sentido, a fines de los ochenta en varias industrias (e.g. automotriz), los cambios
en los precios relativos, las mayores facilidades para la importación y las
condiciones generales de estabilidad y apertura de la economía, que disminuyen
la incertidumbre y permiten una mayor credibilidad en las relaciones
contractuales y en los mecanismos de funcionamiento del mercado –en otras
palabras, reducen los costos de transacción– potenciaron este proceso en los
noventa (Bisang et al, 1996).
La reestructuración también incluyó una tendencia al establecimiento de nuevas
formas de organización del trabajo basadas en la movilidad funcional y la
polivalencia, la valoración de la capacitación del personal y la búsqueda de
mecanismos de participación directa por parte de los trabajadores. Así, por
ejemplo, en el sector automotriz se avanzó hacia versiones “locales” de la
llamada “lean production” y se incorporaron nuevas tecnologías de gestión –
trabajo en equipos y células, JIT, calidad total, programas de mejora continua,
etc.– (Soifer y Tomada, 1999).
La consolidación de formas organizacionales relativamente poco usuales en las
décadas previas –incluyendo alianzas inter–firmas, asociaciones entre firmas
locales y extranjeras, acuerdos de complementación, etc.– también formaron parte
del nuevo escenario inducido por la reestructuración (Bisang et al, 1996).
Pero las firmas industriales también debieron adaptarse a otros cambios, por
ejemplo, en la cadena de comercialización. Un ejemplo nítido de estos cambios
aparece en el sector supermercadista. La consolidación de grandes cadenas de
supermercados –que muy probablemente trajo ganancias para los consumidores en
varios aspectos– supuso un rebalanceo del poder entre dichas cadenas y los
productores, a favor de las primeras. Este rebalanceo no sólo alteró las
condiciones en las cuales distintos productores llegan con sus bienes al
consumidor final –dado que no necesariamente las negociaciones de las cadenas
con las distintas firmas productoras son simétricas–, sino que también implicó
una adaptación a las exigencias de las cadenas en términos de productos, precios,
logística, condiciones de cobro, etc., con impactos diferenciales en distintos
segmentos de empresas (Rabetino et al, 2002).
Finalmente, en el nuevo escenario, la necesidad de esfuerzos tecnológicos
adaptativos es mucho menor que en el pasado, en tanto aumenta el peso de los
insumos importados en los procesos de producción y se facilita la renovación del
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
223
equipamiento, lo cual hace innecesarios los esfuerzos locales de ingeniería de
planta que antes se realizaban para prolongar la vida útil del parque de
maquinarias instalado. Asimismo, en el caso de las filiales de ET, se transita
hacia la cada vez más completa homologación del mix de productos fabricados
localmente con el de la casa matriz, se “globalizan” los modelos de organización
industrial y se hace cada vez más fácil operar online con el resto de la
corporación. Así, los departamentos de I&D y de ingeniería de procesos pueden
ser eliminados cuando las subsidiarias se vuelven parte de sistemas de producción
integrados mundialmente y los esfuerzos de I&D y de ingeniería son transferidos
a las casas matrices.360 En suma, hay un cierre –parcial– de la brecha en
tecnologías de producto y proceso, con una menor importancia relativa de los
esfuerzos innovativos locales (ver Katz, 1999b; Cimoli y Katz, 2003).
Sintetizando lo expuesto, como consecuencia del cambio en las reglas de juego en
los noventa se observan en el sector industrial una serie de transformaciones que
incluyen (Kosacoff, 1998): i) un sesgo hacia “funciones de producción” menos
trabajo–intensivas; ii) una fuerte disminución de la “verticalidad” de la
producción interna originada, centralmente, en la sustitución de valor agregado
doméstico por mayores contenidos de origen externo; iii) una especialización
mayor de las firmas locales, vía reducción del mix de productos y
complementación con oferta importada; iv) una creciente externalización de
actividades de servicios auxiliares; v) la introducción de innovaciones
organizacionales; vi) un peso creciente de las actividades de marketing y
publicidad (Bisang y Malet, 1998); vii) una mayor atención a las cuestiones de
calidad y medio ambientales (Chudnovsky et al, 2000).361 Todo esto, sin embargo,
procesado con ritmos, magnitudes, características e impactos altamente
heterogéneos al interior del sector manufacturero en función de las capacidades y
estrategias de las distintas firmas.
En efecto, y tal como es esperable desde el enfoque evolucionista de la firma, hay
distintas conductas, estrategias y desempeños empresarios en el nuevo ambiente
de los años noventa. Las reacciones de las firmas, a su vez, están influenciadas
tanto por su historia previa, como por sus posibilidades de reconvertirse, las
cuales dependen tanto de los activos y capacidades acumuladas internamente
como de su habilidad para insertarse en entornos o redes que les pueden proveer
de recursos y asistencia en el plano financiero, tecnológico, etc., en un contexto
de racionalidad limitada y fuertes fallas de mercado. Así, resulta previsible
encontrar una vinculación entre el desempeño de las firmas y su tamaño, tipo de
360 Cabe destacar que las estrategias de las subsidiarias de ET en lo que respecta a las actividades de I&D
estuvieron lejos de ser homogéneas dentro del grupo de países que han atravesado similares procesos de
reforma. Datos del Bureau of Economic Análisis de los Estados Unidos muestran que el ratio I&D/ventas de
las subsidiarias de ET estadounidenses en la Argentina pasó de 0.21 a 0.11% entre 1991 y 1999, mientras
que en Brasil creció de 0.45 a 0.51%. Si se considera tan sólo la industria manufacturera, las diferencias son
aún mayores: de 0.29 a 0.15% en Argentina y de 0.56 a 0.8% en Brasil. Esto sugiere que la creación del
MERCOSUR, al permitir el despliegue de estrategias de “búsqueda de eficiencia” -en las cuales se
reorganizan las actividades de las filiales de las ET en busca de lograr sinergias intra-corporación y
aprovechar economías de escala y scope-, pudo haber llevado al desplazamiento de algunas actividades
innovativas que eran realizadas en la Argentina para el mercado nacional hacia las subsidiarias brasileñas, las
cuales ahora poseen responsabilidades regionales –e incluso en ciertos casos, globales- en lo que respecta a
las actividades de I&D en determinadas líneas de producción.
361 El número de certificaciones ISO 9000 (calidad) pasó de 3 en 1992 a unas 2600 al presente, en tanto que
ya se han otorgado más de 400 certificaciones ISO 14000 (medio ambiente).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
224
propiedad del capital y sector de actividad, pero también un peso de factores más
específicos de cada empresa, en función de su historia pasada, sus capacidades
internas y su percepción del futuro. En la sección siguiente exploraremos con más
detalle este tema.
ii) Ganadores y perdedores
Siguiendo a Kosacoff (1998), durante los noventa un conjunto de firmas
industriales adoptaron lo que el autor llama “reestructuraciones ofensivas”. Este
grupo abarcaría unas 400 empresas –que representaban alrededor del 40% del
producto industrial en 1995–, que realizaron fuertes inversiones y llevaron
adelante profundos cambios organizacionales –del tipo de los mencionados más
arriba–, a resultas de lo cual obtuvieron significativas mejoras de productividad
que las acercaron a las “mejores prácticas” internacionales.
Se trata, como es evidente, de un número muy reducido de firmas si se lo
compara con el conjunto del universo manufacturero. Dichas firmas están
concentradas en cuatro grandes áreas: i) industrias de insumos básicos
(siderurgia, petroquímica, aluminio, cemento, refinación de petróleo); ii)
industrias basadas en recursos naturales (aceites, agroindustrias); iii) complejo
automotriz; iv) bienes de consumo no durable diferenciados (golosinas, lácteos,
etc.).
Las firmas que protagonizaron estos procesos fueron, en todos los casos, de gran
tamaño y, la mayoría de ellas, de origen extranjero. Esto no sorprende
considerando que, como ya vimos antes, las filiales de ET estuvieron claramente
entre las “ganadoras” del proceso de reestructuración, teniendo en cuenta la
fuerte ampliación de su peso en la economía local observado en todos los
indicadores relevantes usualmente considerados. A su vez, las ET superaban a las
firmas locales en términos de productividad laboral, con las consiguientes
ventajas en el plano de la competitividad (Chudnovsky et al, 2004a).
Pese a las transformaciones observadas en el entorno local, así como en el
contexto internacional, el mercado doméstico siguió siendo, al igual que en la
ISI, el principal destino de las ventas de las filiales de ET en el sector industrial.
Sin embargo, esto no implica que, como parte del proceso de adaptación al nuevo
escenario, las ET no hayan adoptado cambios importantes en su operatoria. Así,
se observa que dichas firmas tienden a operar con estrategias más “abiertas” que
sus contrapartes nacionales (con un peso importante del comercio intrafirma),
muchas veces en el contexto del despliegue de estrategias “efficiency–seeking”,
facilitadas por la liberalización comercial y la integración en el MERCOSUR362
(Chudnovsky y López, 2001). Asimismo, en general las filiales de ET
contribuyeron al cierre de la brecha con la frontera internacional en materia de
362 En la medida en que se modifican las condiciones de competencia en los mercados receptores como
resultado del propio proceso de desarrollo económico o de la liberalización comercial o por la emergencia de
nuevos competidores locales, las inversiones market seeking son seguidas con frecuencia de inversiones
efficiency seeking, en las cuales se busca racionalizar la producción para explotar economías de
especialización y de ámbito. Tanto los procesos de integración regional, como la reducción de los costos de
transporte y los avances en las telecomunicaciones favorecen este tipo de estrategias, ya que frecuentemente
se materializan a través de procesos de complementación y articulación, tanto comercial como productiva, de
las operaciones de las distintas filiales de la corporación transnacional.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
225
tecnología de producto y proceso, aunque usualmente a costa de menores vínculos
con los proveedores locales y reducción de esfuerzos (“idiosincráticos”) en
actividades de I&D e innovación desarrolladas localmente.
A la vez, entre los agentes que adoptaron estrategias “ofensivas” también
encontramos a un conjunto de empresas nacionales (el grueso de ellas
perteneciente a los conglomerados económicos de los que hemos venido hablando
a lo largo de este trabajo) que, en el transcurso de su proceso evolutivo,
generaron estructuras organizacionales que les permitieron atravesar
exitosamente los procesos de cambios generacionales, gracias a la masiva
incorporación de profesionales en sus estructuras. Asimismo, son firmas que
cuentan con una expertise de varias décadas, lo cual les permite “leer” e
“interpretar” el cambio internacional y local y utilizarlo a su favor en base a la
plataforma de aprendizaje acumulada en décadas previas (Bisang y Gómez, 1999).
Dada la importancia de analizar el comportamiento de estos agentes para los
objetivos de nuestro trabajo, incluimos más abajo una sección específica sobre el
tema.
¿Qué ocurrió en el resto del aparato manufacturero? Por un lado, como dijimos
antes, una cantidad de firmas cerró sus puertas o abandonó la producción. Entre
las “sobrevivientes”, se observaron en general distintos tipos de movimientos –
desde racionalización de personal, introducción de cambios organizacionales,
mejoras en los sistemas de calidad e inversiones menores en debottlenecking y
optimización de procesos (estrategias “defensivas”) a intentos más ambiciosos de
reestructuración que incluyeron renovaciones del stock de capital físico, upgrades
tecnológicos, búsqueda de nuevos mercados y/o redefiniciones en el mix
productivo.
A medida que quedaba claro que el nuevo modelo había venido para quedarse,
muchas firmas en las que se combinaban cambios generacionales, la percepción
de una dura competencia por mantener posiciones en el mercado local y el
elevado valor de los activos resultante de la apreciación cambiaria (“efecto
riqueza”), fueron vendidas, generalmente a ET.363 En otros casos, las PyMEs
buscaron alianzas con socios extranjeros que le permitieran bloquear parte de la
competencia y/o contar con mejor acceso a tecnologías de proceso y/o producto
(Bisang y Gómez, 1999).
De todos modos, para entender la evolución de las PyMEs durante los noventa
hay que considerar que, más allá del tipo e intensidad de las acciones de
reestructuración adoptadas, su proceso de adaptación a las nuevas condiciones de
competencia resultó particularmente complejo, ya que habían acumulado en su
trayectoria algunos rasgos conflictivos con el patrón de concurrencia más
internacionalizado que se iba consolidando. En efecto, buena parte de las PyMEs
combinaban un equipamiento relativamente obsoleto y heterogéneo, un mix de
producción excesivamente diversificado, baja o nula experiencia exportadora,
reducidos niveles de cooperación con otras firmas, escasa interacción con
entidades oferentes de servicios tecnológicos y una organización fuertemente
363 Para el empresario local que vendía su firma, el flujo de retornos futuros se descontaba a la tasa de interés
predominante en el mercado local, la que fue, en promedio no menos de 2 ó 3 veces superior a la tasa
internacional, a la que la ET compradora operaba (Kosacoff y Ramos, 2005).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
226
basada en la integración vertical y en la centralización del saber tecnológico y
productivo en la figura del “dueño”, lo cual obviamente afectaba sus
posibilidades competitivas. A su vez, en general las PyMEs se encuentran más
expuestas a las fallas de mercado en temas como financiamiento, tecnología,
información, etc. y habitualmente tienen mayores dificultades para incorporar
recursos humanos calificados (Cepeda y Yoguel, 1993; Gatto, 1998; Gatto y
Yoguel, 1993; Yoguel, 1996, 1998 y 1999).
Así, no sorprende que en un gran número de casos, pese a las acciones adoptadas,
las PyMEs continuaban operando lejos de la mejor práctica internacional, lo cual
complicó sus posibilidades de competir en una economía abierta. Estas
dificultades eran mayores cuando las empresas actuaban en actividades en las que
se había producido un gran salto tecnológico en el escenario internacional (lo
cual implicaba la necesidad de altos niveles de inversión para mantener
competitividad en el mercado) –productos de consumo durable, ciertos bienes de
capital, electrónica, etc.–,364 o en las que habían ingresado nuevos competidores
con precios altamente competitivos y condiciones no siempre leales de comercio
internacional –textiles y confecciones, juguetes, etc.– (Bisang y Gómez, 1999).
Un ejemplo claro de predominio de estrategias “defensivas” es el de la industria
textil. Afectada fuertemente por la apertura comercial, el nivel de inversiones e
incorporación de nuevas tecnologías durante la década pasada fue reducido,
optando la mayor parte de las empresas por la drástica reducción del peso de la
masa salarial en la estructura de costos, primero a través de la disminución del
número de obreros ocupados y de las horas trabajadas y, luego, mediante la
contracción de los salarios nominales y una creciente “informalización” laboral y
previsional. El cierre de un gran número de firmas y la racionalización de la
capacidad productiva instalada de las sobrevivientes fue otro rasgo distintivo en
este sector. A su vez, varias empresas trataron de desplazar su oferta hacia las
gamas de producto menos transables y/o competidas, o hacia aquellas orientadas
a sectores de mayor nivel de ingreso, en la búsqueda de esquemas de negocios
más remunerativos (Kosacoff et al, 2004).
En base a lo expuesto hasta ahora, podríamos pensar que los “ganadores” y
“perdedores” del proceso de reestructuración vinieron determinados por variables
tales como tamaño, sector y/o propiedad del capital. Sin embargo, algunos
estudios muestran un panorama más complejo, en el cual otros factores también
entran en juego para explicar la evolución de las firmas en los noventa.
Por un lado, Yoguel y Rabetino (2000), analizando el desempeño de las firmas
industriales en los años noventa, encontraban que, en la mayor parte de los casos,
364 El problema en este grupo de sectores no pasaba tanto por el acceso a las nuevas tecnologías, sino por la
velocidad del cambio en la frontera internacional que amortizó buena parte de la acumulación tecnológica
realizada previamente –hecho agravado por la ampliación de la brecha que ya previamente se había
observado desde los años ’70 y con más intensidad en los recesivos años ’80-. A esto se sumaban aspectos
específicos de los agentes locales, que iban desde su tamaño reducido respecto al promedio mundial hasta
las vicisitudes propias de los cambios generacionales en las firmas familiares. En este escenario, no
sorprende que respondieran a la apertura y al cambio en los precios relativos con inversiones marginales para
mejorar productividad -sin cambiar en lo sustancial su parque de maquinarias- u orientadas a la adopción de
nuevas tecnologías organizacionales. Los ajustes de personal, la terciarización de actividades, la
complementación de la oferta local con bienes importados y el replanteo de la relación con los proveedores
también formaron parte de las estrategias adoptadas (Bisang y Gómez, 1999).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
227
las estrategias y desempeños de los agentes no habían estado directamente
asociados al dinamismo de la rama a la que pertenecían. Por otro, un trabajo de
FIEL (2002) sobre la evolución de la productividad de las grandes empresas en la
Argentina durante los noventa, mostraba que alrededor de la mitad de las firmas
allí analizadas había sufrido reducciones en la productividad total de factores,
mientras que la otra mitad presentaba cambios positivos en dicho indicador. De
nuevo, las trayectorias divergentes no eran explicadas únicamente por factores
sectoriales, sino que también encontraban causales en variables propias de cada
empresa.
A su vez, dentro de las PyMEs –grupo que, como vimos antes, fue fuertemente
afectado por las reformas de los noventa–, se destacó durante la pasada década un
conjunto de empresas “dinámicas” –estimado en un 20% del universo de PyMEs
manufactureras– que logró no sólo sobrevivir, sino expandir su mercado
doméstico y, en muchos casos, hasta exportar, sobre la base de sus capacidades
tecnológicas acumuladas, sus habilidades gerenciales y su stock de capital
humano (Yoguel y Rabetino, 2000). Como lo muestra Milesi (2000), en buena
medida el mejor desempeño durante los noventa estuvo asociado a capacidades
diferenciales que distinguían a estas firmas del resto del universo PyME en la
etapa previa a las reformas.
Algunos ejemplos ilustran sobre la dinámica de este segmento del universo
PyME. Por ejemplo, en el sector autopartista aparece la firma Edival, productora
de válvulas para motores que en la actualidad exporta más del 90% de sus ventas
a países como Brasil, EE.UU., México, Alemania, Suecia, Hungría y Polonia. La
empresa cuenta con plantas en Argentina y Portugal, una oficina comercial en
Brasil y cuatro centros de logística –dos ubicados en Norteamérica y los dos
restantes en Europa–, y ha logrado instalarse en la frontera tecnológica mundial
en su rubro de operación (Ascua, 2003). Un caso similar de éxito, en el mismo
rubro –válvulas– y proveniente de la misma ciudad –Rafaela– es el de la empresa
Basso SA.365
Incluso en el marco de la mencionada retracción de los sectores high–tech en la
economía argentina, existieron empresas que operaban en sectores
tecnológicamente complejos y que lograron una inserción exitosa en los mercados
externos. En biotecnología, Bio Sidus consiguió avances notables, incluyendo la
obtención de un rodeo clonado transgénico productor de la hormona de
crecimiento humana, que hizo que la Argentina se convirtiera en uno de los
únicos seis países del mundo que disponen de la tecnología para obtener bovinos
clonados transgénicos, y en el primero que logra la producción de hormona de
crecimiento humana en dichos animales. En 2003 la empresa exportó por U$S 21
millones a varios países del mundo.
En el sector de software y servicios informáticos, de fuerte expansión en los
últimos años, sobresale, por ejemplo, el caso de la firma Intersoft, que en 1995
fue premiada por la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Industrial (ONUDI) por su capacidad innovativa. La firma, que se destacó tanto
365 Indudablemente, no podemos atribuir a la casualidad el hecho de que ambas firmas se encuentren en
Rafaela, ciudad que ha sido repetidamente citada y estudiada como un modelo de “distrito industrial” exitoso
en el país. Esto llama a pensar en la importancia del “ambiente local” como determinante del comportamiento
empresario.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
228
por haber generado sus propios “ambientes” de desarrollo de software como por
la calidad y competitividad de sus aplicativos, llegó a contar con filiales en
Brasil y México y un laboratorio para el desarrollo de software en Rusia. Hacia
fines de los noventa, la necesidad de contar con capitales para financiar su
expansión llevó a sus dueños a ingresar en negociaciones con inversores
externos. En el proceso, en lugar del ingreso de nuevos capitales a Intersoft, lo
que ocurrió fue la creación de una nueva empresa –FuegoTech– con sede en los
Estados Unidos –país del cual son originarios los actuales socios mayoritarios de
la firma–, donde comercializa sus productos. Esto muestra las dificultades que
encuentra una firma innovadora en la Argentina para conseguir financiamiento
para su proceso de expansión –sobre esto volvemos más abajo–. De todos modos,
significativamente, el laboratorio de I&D de la empresa está situado en la
Argentina (ver López, 2003b).
Otro caso interesante en el sector software es el de Core Security Technologies,
empresa argentina que ha instalado oficinas en Boston para desde allí exportar a
unos 20 países productos y servicios de seguridad informática –los cuales se
siguen desarrollando en su sede en Argentina–. Entre los clientes de la empresa
figuran la NASA, Microsoft, Continental Airlines, Korea Telecom, Symantec, la
U.S. Military Academy de West Point y Amazon, entre otros.366
En algunos trabajos recientes (Chudnovsky et al, 2004a, b, c y d), hemos
profundizado en el análisis de los determinantes de las estrategias y performance
empresaria en el marco de las reformas implementadas en los noventa, sobre la
base de información de dos encuestas de innovación llevadas a cabo en 1997 y
2001 (INDEC–SECYT, 1998; INDEC–SECYT–CEPAL, 2003), lo cual permite
tener una mejor comprensión de la “microeconomía” de la convertibilidad.367
Previsiblemente, los hallazgos de dichos trabajos sugieren que las grandes firmas
fueron más proclives a realizar actividades de innovación y a lanzar innovaciones
al mercado,368 Lo mismo ocurrió con las firmas que empleaban personal calificado
y que estaban más orientadas hacia los mercados externos que el promedio de la
industria manufacturera. Esos mismos factores –tamaño, empleo de personal
calificado, exportaciones–, junto con la magnitud de las inversiones en capital
físico, fueron elementos determinantes de los niveles de productividad laboral.
Hasta aquí, tenemos que las firmas grandes, exportadoras,369 con mayores
inversiones y/o más intensivas en el uso de personal calificado tuvieron un mejor
desempeño que el resto del aparato manufacturero durante los noventa. Sin
embargo, de los trabajos mencionados también surge evidencia algo menos
previsible respecto de la “microeconomía” de dicha década.
366 Muy recientemente, la empresa recibió el aporte de capital de riesgo de un importante fondo internacional.
367 Si bien las mencionadas encuestas se basan en muestras representativas del universo empresario en el
sector industrial en cada momento del tiempo, naturalmente no pudieron incluir a aquellas firmas que
desaparecieron durante la convertibilidad. En ese sentido, no es improbable que las conclusiones que
mostramos a continuación reflejen lo ocurrido con un grupo de firmas que tuvieron el mejor desempeño
relativo en los noventa.
368 Por el contrario, las subsidiarias de las ET no fueron más activas ni en términos de la realización de
actividades de innovación ni en el lanzamiento de nuevos productos o procesos al mercado
369 El ya mencionado estudio de FIEL (2002) también muestra que las exportaciones están positivamente
relacionadas con la productividad –en este caso, la PTF-.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
229
• Realizar actividades de innovación (incluyendo tanto I&D in house como
la adquisición de tecnología tangible e intangible) aumentó la probabilidad
de convertirse en innovador. Los esfuerzos continuos de I&D tuvieron,
además, un impacto considerablemente mayor sobre la probabilidad de
obtener un producto innovador que los gastos discontinuos. A su vez, los
innovadores –i.e., las firmas que introdujeron productos y/o procesos
nuevos o radicalmente modificados para ellas aunque no necesariamente
para el país o el mundo– tuvieron un mejor desempeño que los no
innovadores en términos de productividad laboral.
• Si bien las filiales de ET operaban con mayores niveles de productividad
laboral que las firmas locales, su presencia no produjo spillovers ni
positivos ni negativos370 –esto es válido tanto para los spillovers
horizontales como verticales–.371 No obstante, las firmas domésticas con
altas capacidades de absorción372 fueron más proclives a recibir spillovers
positivos por la presencia de ET que aquéllas con baja capacidad de
absorción –este resultado es válido no sólo para los spillovers horizontales
o intra–sectoriales sino también para los verticales (hacia atrás).
¿Qué conclusiones se derivan de estos hallazgos? En primer lugar, que existió
otro grupo de “ganadores” del proceso de reestructuración, integrado por las
empresas locales que innovaron y/o que dispusieron de “capacidades de
absorción” para beneficiarse de los derrames de productividad provenientes de la
presencia creciente de filiales de ET en el sector industrial.
Pese a que la mayoría de las firmas encuestadas nacieron y crecieron en el mismo
contexto económico e institucional (el grueso de ellas había sido fundada antes
de los noventa), desarrollaron diferentes trayectorias productivas y tecnológicas,
que finalmente las llevaron a poseer mayores o menores capacidades de
innovación y absorción para enfrentar el desafío de las reformas durante los
noventa. Así, en un escenario de reestructuración ampliamente “guiado por el
mercado”, un número significativo de firmas fue capaz de tener un buen
desempeño relativo en materia de productividad y beneficiarse con la presencia
creciente de filiales de ET en el mercado local.
370 Esto es, las firmas locales no se vieron ni afectadas ni perjudicadas, en términos de productividad laboral,
por la presencia de ET en sus respectivas ramas de actividad.
371 Los spillovers horizontales son aquéllos que surgen entre las firmas que compiten en la misma industria.
Los verticales son los que pueden aparecer entre firmas que están mutuamente relacionadas a través de
encadenamientos hacia delante o hacia atrás.
372 Para medir la capacidad de absorción, siguiendo a Yoguel y Rabetino (2002), se elaboró un índice de
absorción de capacidades que incluye diferentes factores: i) variables cuantitativas: el ratio empleados en
I&D/empleados totales, el ratio gastos en consultoría/ventas, los pagos por licencias tecnológicas con relación
a las ventas, los gastos en bienes de capital relacionados con nuevos procesos o productos con relación a las
ventas y el ratio actividades de innovación (incluyendo no sólo los gastos en actividades formales de I&D sino
también en actividades de innovación adaptativa e incremental, ingeniería de procesos, etc.) sobre ventas; ii)
variables cualitativas: el grado de formalización de las actividades de I&D (es decir, si la firma tiene o no
departamento de I&D), el uso de técnicas organizacionales modernas, la importancia asignada a la innovación
de producto dentro de las estrategias empresariales, el uso de tecnologías de la información en sus relaciones
con sus clientes y proveedores y la importancia de las fuentes de información tecnológica tácitas y
codificadas; iii) variables cualitativas-cuantitativas: si la firma ha realizado actividades de capacitación y, en
caso afirmativo, los gastos en capacitación con relación a las ventas.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
230
Sin embargo, otro segmento del universo de empresas manufactureras tuvo un
desempeño mucho menos exitoso (i.e., perdiendo mercado o quebrando). Ello
puede haber obedecido a tres tipos de factores: i) adopción de estrategias y
decisiones “equivocadas”; ii) carencia de las capacidades mencionadas en el
párrafo anterior; iii) incapacidad para mejorar o incorporar dichas capacidades
aún queriendo hacerlo (por ejemplo, por la presencia de fallas de mercado). En el
primer caso podríamos pensar que efectivamente la reestructuración guiada por el
mercado desplazó a firmas que se mostraron “poco eficientes” para diagnosticar y
operar en la nueva realidad. En los otros dos, en cambio, se revelan tanto la
desigual “herencia” de la ISI y de los ochenta en términos de capacidades
empresariales, así como los límites y las consecuencias negativas de la estrategia
de reformas adoptada en los noventa.
En segundo lugar, de la evidencia comentada surge que, aunque la magnitud de
los recursos asignados es muy pequeña en la comparación internacional,373 un
grupo incipiente pero relevante de firmas comenzó a considerar a las actividades
de investigación y desarrollo como parte de sus rutinas empresarias. Los
hallazgos resumidos antes sugieren, además, que lo hicieron por buenas razones
microeconómicas, ya que ese insumo contribuyó a transformarlas en innovadoras
y a mejorar su productividad.
Nuevamente, surge un déficit en materia de políticas públicas durante los
noventa, en tanto que las iniciativas adoptadas para favorecer el desarrollo de
actividades de I&D en las firmas privadas fueron pocas, tuvieron escasos
recursos y no llegaron a tener un impacto importante sobre el proceso de
reestructuración empresaria.
En suma, los “ganadores” y “perdedores” de los noventa son grupos más
heterogéneos que lo usualmente supuesto en la literatura crítica de dicha década.
Los límites entre ambos grupos vinieron determinados no sólo por factores tales
como tamaño, sector y propiedad del capital, sino que también fueron resultado
de capacidades y estrategias diferenciales a nivel de cada empresa. En otras
palabras, los desempeños exitosos no sólo se observaron entre las firmas grandes
y/o de origen extranjero –y, como veremos en la sección siguiente, no todas las
empresas grandes se expandieron durante los noventa–, sino que aún dentro de las
PyMEs locales hubo un importante segmento de empresas que pudo mejorar su
competitividad por la vía de la innovación y la acumulación de capital humano.
La pregunta que nos interesa plantear es por qué esas estrategias “ofensivas” no
fueron adoptadas con mayor intensidad y/o por un mayor número de firmas, lo
cual, probablemente –y asumimos que siempre los argumentos contrafactuales son
controversiales– hubiera contribuido a que el crecimiento económico durante la
Convertibilidad fuera más sostenido y tuviera menos costos sociales. Entendemos
que, además de problemas macro generales –como la fuerte apreciación
cambiaria, la elevación de las tasas de interés reales y la agudización de la
restricción financiera hacia el final de la Convertibilidad–, la respuesta a este
373 En promedio, las firmas industriales gastaban alrededor de un 0,2% de sus ventas en I&D durante los ’90.
Tomando sólo a las firmas con gastos en I&D, ese ratio sube hasta cerca de 0,9%. Estos valores se
encuentran lejos de los observados en los países de la Unión Europea (1,6%) y en el promedio de la OECD
(1,9%) –ambas cifras, por la metodología de cálculo, deben compararse con el 0,2% antes mencionado-
(INDEC-SECYT-CEPAL, 2003).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
231
interrogante se encuentra por el lado del set de políticas públicas en vigencia
durante la pasada década, donde tanto por acción como por omisión se generó un
esquema de incentivos y reglas de juego en el cual muchas veces las empresas
encontraron difícil tanto el saber como adaptarse al nuevo escenario como, si lo
sabían, encontrar vías concretas para materializar dicha adaptación–. Más abajo
volveremos en distintos momentos sobre esta cuestión crucial: no sólo las
reformas carecieron de gradualidad –desconociendo el carácter path–dependent
de los comportamientos y las capacidades empresarias–, sino que atendieron muy
escasamente la necesidad de resolver fallas de mercado y otros problemas del
entorno que dificultaron el desempeño empresario en los noventa.
Hasta aquí, en esta sección no hemos hecho ninguna referencia al rent–seeking. Y
sin embargo, los autores “heterodoxos” han analizado la década del noventa como
un período en el cual gracias a las privatizaciones y las oportunidades de
valorización financiera derivadas de la apertura del mercado de capitales y el
acceso a fondos externos, las estrategias empresarias exitosas replicaron las
conductas rentísticas y especulativas que en décadas previas habían sido la base
de acumulación de nuestra elite económica. En contraste, los autores “ortodoxos”
hubieran esperado que las reformas llevaran a una gradual desaparición del rent–
seeking en tanto aquellas suponían una drástica reducción del papel del Estado en
la economía. ¿Qué fue lo que ocurrió en este crucial ámbito, entonces?
Está claro que, en un juego con “ganadores” y “perdedores”, hubo sectores que
tendieron a apoyar con mayor intensidad al programa de reformas (las grandes
empresas, en particular las de origen extranjero y las que participaron en
privatizaciones, buena parte de los productores agropecuarios) y otros cuya
adhesión fue menos intensa o que, más temprano o tarde, asumieron posiciones
opositoras (un segmento importante del sector industrial, así como las PyMEs y
los pequeños productores agropecuarios).
En este contexto, el gobierno estuvo atento a la necesidad de mantener una base
de apoyo importante para el programa de reformas, lo cual derivó en la
concreción de acuerdos o el otorgamiento de concesiones a algunos sectores
potencialmente afectados por aquellas. Así, siguiendo a Etchemendy (2001), este
proceso implicó: i) otorgar rentas en nuevos mercados a sectores empresarios y
sindicales y compensar lo que estos actores perdían en ciertas áreas mediante
retribuciones en áreas alternativas; ii) evitar deliberadamente la desregulación
masiva y unilateral en algunas actividades –específicamente, en aquellas en las
cuales la reforma perjudicaría a actores poderosos tradicionales del modelo
“mercadointernista”–. El Estado, entonces, actuó como un agente “coordinador” y
“negociador”, con el objetivo de que algunos rent–seekers tradicionales apoyaran
reformas que previamente habían ayudado a bloquear.374
Por cierto, no todos los rent–seekers lograron mantener posiciones en el nuevo
modelo, habiendo “ganadores” y “perdedores” tanto en el sector industrial como
en la clase trabajadora. Los ganadores en ambos grupos fueron aquellos que
habían conseguido incrementar su poder en términos económicos y
organizacionales en los años previos a la reforma y, por ello, representaban una
374 Ver también Gerchunoff y Torre (1996) para un análisis de los procesos de negociación que el gobierno
debió llevar adelante para imponer el programa de reformas.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
232
amenaza mayor a la sustentabilidad política del proceso.375 A la inversa, los
perdedores eran menos poderosos económicamente y, en general, estaban más
fragmentados en términos organizativos.376
Una conclusión que surge de este análisis es que, en el caso argentino las
compensaciones asociadas a las reformas no estuvieron dirigidas a los débiles
sino a los fuertes –en otras palabras, no se orientaron hacia los desocupados o a
los perdedores individuales del mercado, sino a actores colectivos poderosos
arraigados en el viejo sistema Estado–céntrico– (ver también Palermo y Novaro,
1996). Sin embargo, nótese que, en el análisis de Etchemendy, tanto en el grupo
de ganadores como en el de perdedores conviven intereses empresarios y
laborales.
Está claro que, en el ideal, la orientación de la asistencia de parte del Estado
debería haber sido la opuesta –esto es, apoyar a los más débiles–. Sin embargo,
que los sectores afectados por las reformas busquen compensaciones no debería
sorprendernos, ni es, mucho menos, una peculiaridad argentina. El problema, en
todo caso, es cómo son otorgadas esas concesiones
Un ejemplo en este sentido surge por el lado de la política comercial. Como
dijimos antes, una vez puesta en marcha la estrategia de liberalización en ese
ámbito, el gobierno se vio forzado a otorgar protección a determinados sectores
por la vía de derechos antidumping y otras barreras no tarifarias. Esto resultaba
previsible en un escenario en el cual las firmas locales, acostumbradas a años de
economía cerrada, se verían repentinamente expuestas a la apertura con un tipo
de cambio sobrevaluado. No es extraño, entonces, que buscaran protección.
El hecho es que el gobierno debió salir a otorgar esa protección, contrariando sus
objetivos iniciales, por que la apertura sin gradualismos,377 ni políticas de
asistencia a la reestructuración empresaria no generó un ajuste relativamente
rápido de las firmas al nuevo escenario, sino quejas y resistencias en un amplio
espectro del mundo empresario y sindical. Peor aún, la protección vía barreras no
tarifarias y derechos antidumping se otorgó sin requerir “contrapartidas” de parte
del sector privado. En ese escenario, no sorprende que determinadas ramas fueran
demandantes continuas de protección, ya que nunca se les exigió a las firmas
respectivas compromisos serios en materia de inversión, costos y productividad.
¿Qué sectores fueron los principales beneficiarios de la protección no
arancelaria? Metales y productos metálicos, químicos y bienes eléctricos y
375 Entre las reformas analizadas por Etchemendy los ganadores (compensados), según el autor, fueron: i)
reforma administrativa: UPCN (sindicato); ii) reforma laboral: cúpula sindical, segmentos del sector asalariado
formal; iii) reforma petrolera: productores nacionales, SUPE (sindicato); iv) reforma acero: productores
nacionales integrados (Techint-Acindar); v) reforma sector automotriz: industria terminal, SMATA (sindicato).
376 Los perdedores, de acuerdo a Etchemendy, fueron: i) reforma administrativa: ATE (sindicato), sindicatos de
docentes y del sector salud; ii) reforma laboral: desempleados; iii) reforma petrolera: productores extranjeros,
refinadores extranjeros, trabajadores despedidos; iv) reforma acero: pequeños productores de laminados,
trabajadores despedidos, UOM (sindicato); v) reforma sector automotriz: empresas de autopartes,
trabajadores despedidos en la industria de autopartes, UOM.
377 Se nos dirá que la liberalización gradual hubiera sido imposible por la resistencia de las firmas afectadas,
por lo cual resultaba preferible una estrategia de “shock”. Sin embargo, como vemos, aquella resistencia se
expresó de todos modos a lo largo del programa, sin que fuera posible ignorarla debido a razones políticas y
sociales.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
233
electrónicos (Bouzas y Pagnotta, 2003). Otros sectores, como calzados por
ejemplo, fueron protegidos no sólo por esta vía, sino que también recibieron un
tratamiento especial dentro del MERCOSUR, debido a sus dificultades para
competir con Brasil. En todo caso, debiera quedar claro que no necesariamente
los sectores protegidos fueron aquellos en donde había grandes empresas.
Volviendo al análisis de Etchemendy, podríamos pensar que las privatizaciones
fueron, por excelencia, “el” instrumento para generar nuevas rentas que
compensaran las fuentes de ingresos perdidas por los actores protagonistas del
viejo modelo. En efecto, como vimos más arriba, las privatizaciones han sido
fuertemente criticadas, entre otras razones, por las muy elevadas tasas de
ganancia que obtuvieron muchas empresas debido a marcos regulatorios mal
diseñados y/o aplicados. Como bien apunta Fanelli (2004), los problemas
regulatorios fueron consecuencia de la creencia errónea, por parte de las
autoridades económicas de aquel momento, de que el rent–seeking es un
fenómeno sólo asociado a las políticas “intervencionistas”, lo cual derivó en que
el proceso de privatización terminara con una parte del Estado capturada por
grupos de interés.
Ahora bien, ¿de donde surgieron las empresas que capturaron las agencias
regulatorias estatales? La literatura “heterodoxa” hace hincapié en el papel de los
grupos económicos locales, que habrían mudado su patrón de especialización
hacia las áreas de servicios, incluyendo los públicos, protegidas de la
competencia y beneficiadas, en el último caso, por marcos regulatorios favorables
para las empresas. Sin embargo, como es bien conocido, el grueso de las
privatizaciones quedó en manos de empresas extranjeras sin experiencia previa en
el país (y varias de ellas de propiedad estatal en sus países de origen).
La pregunta es, entonces: ¿es que la Argentina atrae particularmente a
rent–seekers? ¿O será más bien –y nosotros, como esperamos que ya haya
quedado claro a lo largo de todo este trabajo, optamos por esta segunda
interpretación– que las empresas, en todo tiempo y lugar, aprovechan siempre que
pueden las debilidades del marco institucional para extraer rentas
“no–schumpeterianas”? Si este es el caso, entonces, una vez más no estamos en
presencia de racionalidades burguesas autóctonas y peculiares, sino de entornos
institucionales que abren oportunidades para conductas empresarias subóptimas
desde el punto de vista social.
¿Qué podemos decir respecto del argumento “heterodoxo” según el cual durante
los noventa –y “coronando” un proceso iniciado en 1976–, la lógica de la
acumulación productiva fue reemplazada por la valorización financiera y/o
especulativa del capital? –en realidad, para dicha corriente, como ya vimos en
capítulos previos, la elite local siempre prefirió acumular a través de las finanzas
o la especulación, pero sería sólo a partir de 1976 cuando esa tendencia comenzó
a hacerse dominante a nivel de la economía en su conjunto–.
La discusión de este tema resulta naturalmente muy compleja, en tanto que
debemos considerar lo ocurrido no sólo en la Argentina, sino en la economía
internacional como un todo. Más allá de las visiones de autores que argumentan
que el pasaje a un escenario de dominio de la lógica financiera como fuente clave
del proceso de acumulación capitalista es parte esencial de la economía global en
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
234
las dos últimas décadas (ver, por ejemplo, Chesnais, 1996), es notorio que en
dicho período se han expandido notablemente los flujos financieros
internacionales, modificando no sólo las conductas microeconómicas, sino
también alterando decisivamente –i.e. reduciendo– los límites de la política
económica nacional en el escenario de la globalización. Esto nos dice, en primer
lugar, que, una vez más, la realidad argentina se puede entender mejor a la luz de
lo que ocurre en el resto del mundo, en lugar de pensarla como una curiosidad
exótica.
Yendo al plano local, digamos, por un lado, que lo expuesto más arriba en este
capítulo dista de avalar la idea de que la inversión o el cambio tecnológico no
fueran factores determinantes del desempeño empresario en los noventa. En todo
caso, serían algunos agentes –por ejemplo, los antes mencionados “fondos de
inversión”– quienes encarnarían una lógica puramente financiera, pero más bien
como excepción –no siempre bien sucedida– que como regla. Incluso, la escasa
evidencia empírica disponible nos sugiere que la dimensión financiera ocupó una
parte menor en el esquema de negocios de las firmas locales que la que había
alcanzado en los ochenta, lo cual resulta lógico a la luz del ambiente
macroeconómico más estable. De todos modos, son necesarios más estudios para
analizar esta cuestión, en particular distinguiendo el comportamiento de distintos
segmentos empresarios en esta área.
Para finalizar con este tema, digamos que las repetidas crisis cambiarias y
financieras sufridas en las últimas décadas contribuyeron, según vimos antes, a
moldear las estrategias de los agentes económicos, orientándolas a maximizar su
capacidad para adaptarse rápidamente a los cambios en un ambiente de alta
incertidumbre y periódicas redistribuciones de ingresos en los momentos de
crisis, asociadas a rupturas de contratos y violaciones a los derechos de
propiedad (Fanelli, 2004). La lógica de estos procesos quedó bien reflejada en la
crisis del 2001. Sin embargo, siguiendo a Fanelli, los comportamientos
observados en esos momentos por parte de los agentes económicos locales no
eran nuevos para la realidad argentina, sino que, como lo argumenta el
mencionado autor, encuentran su origen, como mínimo, en el inicio del período
de posguerra. La inestabilidad económica e institucional que caracterizó a la
Argentina desde aquel momento llevó a que los agentes “depredadores” no
encontraran grandes barreras para capturar instituciones clave en el dominio de la
“economía política” de las crisis, que fueron siempre usadas para violar derechos
de propiedad e inducir grandes redistribuciones de ingreso.
Este, sin embargo, no es un resultado propio de una determinada mentalidad o
vocación de nuestra burguesía, sino un producto histórico concreto de un
escenario en el cual los incentivos para producir e invertir fueron
progresivamente dañados y la voluntad de cooperar y consensuar (parte esencial
de lo que ha sido denominado “capital social”),378 fue reemplazada por la
inversión en la formación de coaliciones para la defensa de los derechos de
propiedad propios, en el mejor de los casos, o, en el peor, para la violación de los
ajenos. En las conclusiones de este capítulo volveremos sobre esta crucial
cuestión.
378 Ver también F. Sturzenegger (2003).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
235
¿Y qué sucedió, en tanto, con los conglomerados económicos que, en el pasado,
habían basado su expansión en gran medida en el aprovechamiento de las rentas
obtenibles a través de diversas formas de articulación con el Estado? Dada la
enorme relevancia de este tema para los objetivos de nuestro trabajo, dedicamos
la sección siguiente por entero a su análisis.
iii) Los grupos económicos en los noventa: trayectorias heterogéneas
Al asumir Carlos Menem el gobierno en 1989, le ofrece la cartera de economía a
Miguel Roig, funcionario del grupo Bunge y Born, quien fallece apenas asumido
y es reemplazado por Néstor Rapanelli, del mismo grupo, cuyo mandato fue
breve. Prima facie, estas nominaciones parecían sugerir que los conglomerados
que se habían venido expandiendo fuertemente en las últimas décadas finalmente
se habían alzado con el poder formal en el área económica dentro del aparato
estatal, o bien que se había establecido una alianza entre dichos grupos y el
Estado –en cualquiera de los dos casos, parecía previsible que este segmento
empresario consolidaría y ampliaría sus posiciones en la economía local–. Sin
embargo, en la práctica, como veremos enseguida, su destino, al menos si se los
analiza en conjunto, fue otro bien diferente.
En efecto, las estrategias y desempeños de los conglomerados locales durante los
noventa fueron heterogéneos, en un contexto en el cual, como grupo –tal como
adelantamos más arriba–, han tendido a perder parte del protagonismo que tenían
en las décadas previas. El siguiente dato ilustra sobre esta retirada: tomando los
mayores 24 grupos económicos que se identificaban en Bisang (1996) como
representativos de dicho universo a comienzos de los noventa, comparamos sus
ventas –en proporción a las de las mayores 1000 firmas locales– en los años 1992
y 2001, comprobando que dicha proporción había bajado del 18 al 11% entre
ambos años (cuadro 10).
Más aún, entre los grupos sobrevivientes –dos de los antes mencionados 24
desaparecieron entre ambos años por venta total de sus activos a ET (Astra y
Corcemar)–, varios de ellos habían debido asociarse a empresas extranjeras, en
algunos casos perdiendo el control accionario (Bridas, Acindar, Alpargatas) y
otro habían mudado su centro de decisión hacia terceros países (Bunge y Born).
Observemos, además, que si tomáramos la misma foto en 2005, veríamos que
Bemberg y Loma Negra ya no son propiedad de dueños locales y que la
facturación de Pescarmona y Pérez Companc se redujo considerablemente por la
venta de algunos activos clave (IMPSAT y todo el negocio energético,
respectivamente).
Cabe señalar que la involución de la presencia de los conglomerados, acompañada
del notable avance de las filiales de ET en la economía local, no dejó de generar
crecientes cuestionamientos desde el ámbito empresarial, intelectual y político.
En este sentido, a fines de los noventa comenzó a surgir un reclamo en pos de
reconstruir la “burguesía nacional”, revirtiendo el proceso de
transnacionalización, o al menos generando condiciones tendientes a proteger a
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
236
las empresas locales sobrevivientes.379 Sin embargo, poco o nada fue lo que
efectivamente se hizo en ese sentido en los noventa.380, 381
Cuadro 10
Evolución de las ventas de los principales grupos económicos nacionales
(millones de pesos). 1992–2001
Grupo Ventas 1992 Ventas 2001
Acindar 539 .165 535 .500
Alparga t as 428 .706 45.000
Arcor 618 .090 1 .070.000
Arte Gráf i co Argent ino (Clar ín) 361 .902 1 .499.000
Astra 422 .107 n .c .
Bagó 170 .783 299 .900
Bembe rg 650 .300 763 .900
BGH 310 .000 273 .600
Bridas 345 .100 825 .000
Bunge y Born 1 .750.000 863 .700
Catena 250 .000 84.300
Comerci a l d e l P l a t a 737 .754 100 .300
Corcema r 81.998 n .c .
Garovagl io y Zor raquín 311 .057 26.100
Ledesma 177 .134 274 .300
Loma Negra 430 .275 327 .400
Madanes 404 .212 669 .900
Mas suh 99.273 110 .000
Pérez Companc 917 .490 2 .479.300
Pescarmona 300 .000 280 .100
Roggio 182 .500 385 .300
SOCMA 1.850.000 1.458.800
Techint 1.800.000 2.408.300
Urquia 327 .649 1 .115.400
Total 13.465.495 15.895.100
% sobre ventas de las 1000 mayores
empresas 18,2 11,4
Fuente: Elaboración propia en base a Bisang (1996), Revista Prensa Económica
(octubre 1992) y Revista Mercado (diciembre 2002).
n.c.: las empresas del grupo fueron adquiridas por ET.
379 En un seminario realizado en 1999 en ocasión de la presentación de un libro sobre las multinacionales
latinoamericanas, el directivo de Techint Paolo Rocca, hoy presidente de la organización, señaló que el
gobierno argentino debería haber facilitado que un grupo local –en particular, Techint- adquiriera el control de
YPF, en lugar de permitir que lo hiciera la petrolera española Repsol.
380 A poco de decretarse la devaluación de comienzos de 2002, el gobierno argentino temió una “invasión” de
inversiones extranjeras en procura de comprar firmas argentinas “baratas” –por la devaluación y el alto
endeudamiento que arrastraban-. En base a ese temor (en algunas declaraciones periodísticas se
mencionaba la idea de que había que evitar el traspaso de “empresas estratégicas”), se dictó una nueva ley
de quiebras destinada a evitar ese proceso –ley que limitaba la posibilidad de que los acreedores tomaran
posesión de las empresas locales endeudadas-, la cual luego debió ser modificada, respondiendo a presiones
internacionales (fundamentalmente, del FMI). Sin embargo, más allá de algunos casos puntuales, no se
observó ninguna oleada de IED tras la crisis.
381 La reciente compra de Loma Negra por parte de un grupo brasileño reavivó una vez más esta temática. Un
tanto curiosamente, algunos sectores que expresaron quejas públicas frente a esta operación –y llamaron a
preservar espacios de acumulación para la burguesía nacional- son los mismos que previamente la habían
asimilado a la “patria contratista” o el “capitalismo prebendario”.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
237
Un factor clave en la redefinición de estrategias de estos grupos en la pasada
década fue el repliegue del Estado, que si bien cerró antiguas vías de articulación
–i.e. promoción industrial, créditos subsidiados, “patria contratista” (en parte)–,
también abrió nuevas áreas de negocios (i.e. privatizaciones), además de las
generadas por el propio proceso de estabilización y retomada del crecimiento. Al
mismo tiempo, las reformas enfrentaron a los grupos a la contestabilidad de la
competencia internacional, debilitando su capacidad para acumular
exclusivamente y con cierto poder monopólico en el mercado local (Kosacoff,
1999).
Los cambios en el contexto se combinaron con las capacidades propias y los
patrones previos de especialización en cada caso para definir las estrategias a
adoptar en los noventa. Así, la heterogeneidad de las respuestas empresarias
estuvo influida por factores tales como el tipo de sectores en los cuales actuaban
dichas organizaciones, el grado de diversificación inicial, el tamaño relativo
respecto a los competidores internacionales y la etapa de cambio generacional por
la que transitaba el conglomerado, entre otros (Kosacoff, 1999).
Otro factor de diferenciación en las estrategias y desempeños de estos grupos
radicó en el mayor o menor acceso al crédito internacional –en este sentido, el
“efecto Tequila” implicó un fuerte golpe para varios grupos–. Un punto central es
que si bien algunas de estas organizaciones poseían bancos propios, su principal
centro de articulación estaba en las actividades productivas y, en muy menor
medida, en lo comercial, mientras que la actividad bancaria no era el eje central
de los negocios ni tampoco la palanca principal de la acumulación (Kosacoff,
1999)382 –incluso en ciertos casos los grupos que tenían participación o control
sobre bancos se desprendieron de esas inversiones (Pérez Companc –Banco Rio–,
Alpargatas –Banco Francés–, Garovaglio–Zorraquín –Bancos Español y
Comercial del Norte–)–.
En este contexto general, varios de los grupos que se habían expandido en las
décadas previas desaparecieron o se achicaron fuertemente. Según Bisang (1998),
ello obedeció, en algunos casos, al hecho de no haber podido completar su ciclo
de inversiones o de aprendizaje y verse enfrentados a un proceso de apertura para
el cual no estaban preparados (Celulosa, Massuh, Richard, Garovaglio). En otros
casos, se trataba de organizaciones poco diversificadas que perdieron terreno en
el mercado interno y carecían de respaldo financiero sólido (Aurora, BGH,
Zanella). Finalmente, se dieron casos de conglomerados sólidos pero que deciden
vender por percepción de problemas de crecimiento futuro (Astra, Moreno) –
aunque Bisang no los incluye en este grupo, dado que las respectivas ventas se
dieron más adelante en el tiempo, Bemberg y Acindar también podrían entrar en
esta última categoría–.383
Otros grupos, en tanto, encararon estrategias de alta diversificación con elevado
riesgo financiero (el ejemplo más notorio es Sociedad Comercial del Plata –grupo
382 Como mencionamos más arriba, la historia argentina reciente registra algunas experiencias fallidas de
estrategias de conglomeración basadas en bancos (grupos Greco y Oddone, por ejemplo).
383 Lamentablemente, no hay demasiada evidencia disponible acerca del destino que dieron los grupos
económicos que vendieron sus activos (y en general los numerosos empresarios locales que siguieron similar
estrategia) a los fondos obtenidos por esa vía (la sospecha o conjetura de la literatura “heterodoxa” es que
ese destino fue principalmente la fuga de capitales).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
238
Soldati–), ingresando en áreas en las cuales no tenían experiencia previa; el
resultado de este tipo de estrategias no parece haber sido demasiado exitoso, en
particular en el caso mencionado de Soldati.
En contraste, otros grupos mostraron conductas más “proactivas”. Empresas como
Techint, Arcor,384 Pérez Companc, SOCMA, Bagó, Urquia, Pescarmona o Aluar
fortalecieron sus posiciones en el mercado local, muchas veces replegándose
hacia sus respectivos core business, e incrementaron su presencia en los
mercados externos, no sólo por la vía de la exportación sino también, en ciertos
casos, mediante operaciones de IED (ver Kosacoff, 1999).
En buena parte de estos casos, se observaron procesos de recambio generacional,
mayor profesionalización del management, incrementada relevancia de las
actividades de marketing y logística y avance hacia esquemas organizativos tipo
holding –diferenciando las actividades productivas de las corporativas– (Bisang,
1998). Asimismo, se materializaron procesos de desverticalización en áreas no
estratégicas, al tiempo que se buscó la integración vertical hacia nuevas
actividades tanto vía privatizaciones (ver más abajo) como en busca de avanzar
en la cadena de comercialización hacia negocios de mayor valor agregado y
donde, en lugar de la competencia vía precios, domina la diferenciación de
producto.
Sin embargo, aún en estos casos, también hubo tanto necesidad de replantear el
core business ante las dificultades de avanzar en las áreas pre–existentes (el
ejemplo más notorio es el de Pérez Companc, que pasa de energía a alimentos,
pero también es el caso de otros grupos como SOCMA) y experiencias fallidas de
diversificación hacia áreas de gran dinamismo (IMPSAT, empresa de
telecomunicaciones del grupo Pescarmona, que debió ser vendida hace pocos años
por problemas financieros).
Cuando se analiza la actitud de los conglomerados hacia las privatizaciones,
también se observan estrategias muy diferentes. Algunos de ellos deciden no
participar en el proceso. Otros sólo lo hacen cuando pueden adquirir activos
vinculados con actividades preexistentes en la corporación (por ejemplo, energía,
puertos, ferrocarriles). En tanto, sólo un puñado de ellos participó activamente en
dicho proceso como forma de acceder a nuevas áreas de negocios.
De hecho, considerando la inversión de capitales nacionales en las
privatizaciones de teléfonos, energía eléctrica, gas y petróleo, sólo 5 grupos
nacionales (Techint, Pérez Companc, SOCMA, Soldati y Astra) acapararon 77%
de los montos involucrados, en tanto que sumando otros 4 (Bridas, Pluspetrol,
Aluar y Acindar) se llega al 90% aproximadamente.385 En otras palabras, la
entrada a las privatizaciones no fue un movimiento generalizado dentro de este
segmento empresario. Hay que aclarar, asimismo, que en varios casos aquellas
384 Ver Kosacoff et al (2001) para un análisis de la historia de este conglomerado.
385 Ciertamente, aquí no incluimos algunas operaciones de privatización en las que no hubo desembolsos
iniciales en efectivo, sino que se realizaron contra el pago de un canon anual o el ofrecimiento de la tarifa más
baja para la prestación del servicio (aguas, correo, corredores viales, entre otros). Sin embargo, en esos
casos vemos también que la presencia de los grupos locales se restringe a pocos ejemplos (Macri, Soldati),
complementada con empresas constructoras de obras viales –para las que el negocio de mantenimiento de
rutas era naturalmente una extensión de su actividad previa-.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
239
participaciones no fueron sino una extensión de negocios previos en la misma
área (petróleo) y en otros se vincularon con la integración vertical hacia atrás en
energía eléctrica (Acindar, Aluar).
Más aún, si observamos el mapa de las privatizaciones hacia fines de la década
pasada, veremos que en muchos casos los grupos locales se habían retirado de las
empresas privatizadas. Todo esto confirma la hipótesis de Etchemendy (2001),
para quien los grupos económicos en los noventa, más que redirigir sus objetivos
hacia las nuevas áreas de negocios abiertas por las privatizaciones, se
concentraron en profundizar su dominio en sus sectores previos de actividad.386
Una característica común a varios conglomerados fue el despliegue de procesos
de internacionalización vía IED. En Kosacoff (1999) se estudiaba el impacto de
esos procesos en un conjunto de grupos para los cuales las ventas en el exterior
en 1997 representaban el 20% de sus ventas totales, sus activos el 21% de los
totales y los empleados que ocupan en el exterior 35% del total, cifras que
indicaban la relevancia del proceso de internacionalización (mayor que en etapas
anteriores) –el cual se esperaba que incluso se profundizara a futuro–.387
Se trataba en la mayoría de los casos de procesos evolutivos en donde, en algún
momento de la historia de estas empresas, el reducido tamaño del mercado
doméstico implicó la necesidad de iniciar el camino de la exportación, la cual fue
ganando en relevancia con el correr del tiempo. La internacionalización vía IED
fue un paso usualmente posterior. La búsqueda de materias primas o de “activos
estratégicos” –por ejemplo, mejora en las condiciones de acceso al
financiamiento o a recursos humanos especializados– también fue un factor
inductor de los procesos de internacionalización.
Las reformas de los noventa en el contexto de la globalización de la competencia
llevaron a que la IED fuera no sólo un modo de expandirse hacia el exterior, sino
incluso de sustentar la propia posición en el mercado doméstico, muchas veces
bajo el imperio de la lógica “comprar o ser comprado”, que lleva a la necesidad
de incrementar el tamaño de la firma como modo de mantener las posibilidades de
competir en el nuevo escenario (Kosacoff, 1999).
En ciertos casos, la internacionalización vino asociada a una disminución de la
exagerada diversificación generada, primero, por las condiciones de la economía
semi–cerrada y, luego, por las oportunidades abiertas por el proceso de
privatización, permitiendo obtener economías de escala y especialización en los
respectivos core business. A su vez, los procesos de internacionalización
reforzaron el aprendizaje organizacional y la formación del capital humano,
386 Digamos, en este mismo sentido, que los empresarios nacionales que se están quedando con algunas
firmas privatizadas ante el retiro total o parcial de los inversores extranjeros no pertenecen, salvo alguna
excepción, a los conglomerados que estamos analizando en esta sección.
387 Las firmas encuestadas tenían, a mediados de 1998, 63 empresas radicadas en el exterior, de las cuales
46 desarrollaban actividades de producción y comercialización, siendo las 17 restantes filiales comerciales
(sólo se tomaban en cuenta las inversiones de mayor significación económica en este recuento). Los países
limítrofes eran el principal destino de las actividades de IED. Sin embargo, también se observaban inversiones
en el área del NAFTA, Europa y Asia –claramente el grupo Techint era y sigue siendo el jugador líder en ese
sentido-.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
240
constituyéndose entonces en parte central de los esfuerzos en pos de mejorar la
competitividad.
La internacionalización vía IED supuso asimismo una mayor sofisticación de la
gestión financiera –planteando exigencias de transparencia y modernización del
corporate governance no siempre satisfechos por los grupos locales– (de todos
modos, el acceso al financiamiento internacional es aún una desventaja para estos
grupos vis a vis sus competidores de otros países) y la construcción de nuevos
modelos organizativos adaptados a las exigencias de una operatoria
multinacionalizada (Kosacoff, 1999).
Probablemente, los dos casos más relevantes de internacionalización vía IED sean
los de Arcor y Techint–. Esta última organización comenzó en los noventa su
proceso de internacionalización en el sector de tubos sin costura absorbiendo
sucesivamente empresas en México, Italia, Brasil, Venezuela, Japón, Canadá y
Rumania, hasta convertirse en el principal productor y exportador de tubos sin
costura para la industria petrolera a nivel mundial.388 En este proceso, creó un
holding llamado Tenaris que agrupa a todas las filiales del grupo –manteniendo el
centro de decisión corporativa en el país–, avanzó hacia una creciente
sofisticación organizacional (conformando empresas que brindan servicios
comunes en las áreas de proveedores, comercialización y finanzas), mejoró
sustancialmente su imagen en los mercados de los países desarrollados gracias a
sustantivos adelantos en la calidad y el desarrollo de sistemas modernos de
atención y servicio a clientes y profundizó su ya previa inclinación por la
generación de conocimientos e innovaciones tecnológicas propias en sus tres
centros de investigación actualmente existentes –el principal de ellos, en
Argentina–.
Un punto importante es que este proceso de expansión global se afianzó en el
aprendizaje, las inversiones y la acumulación de conocimientos tecnológicos
realizada en las décadas previas en la Argentina. Si bien ese proceso ciertamente
se apoyó en la articulación con el Estado a través de distintos mecanismos,
también fue producto de la estrategia y objetivos desplegados por los directivos
del grupo, que llevaron a generar capacidades distintivas dentro de la economía
argentina de aquel momento (Artopoulos, 2004).
El caso de Arcor es también destacable. La empresa, nacida en el interior del
país, inicialmente se orientó a competir en mercados poco desafiables, que no
interesaban a los grandes productores de golosinas y alimentos, y
progresivamente fue expandiendo sus actividades, incorporando nuevas líneas de
producción e integrándose hacia delante y hacia atrás a través de un ambicioso
programa de inversiones, aún en las adversas condiciones de los ochenta. Luego,
el grupo controlante, a diferencia de otros competidores en el sector alimentos
como Terrabusi, Bagley, Stani u otros, decidió mantener la propiedad de la
empresa, y encaró decididamente el proceso de expansión vía exportaciones e
IED, primero en los mercados regionales y luego en los más lejanos (incluyendo
Asia), hasta convertirse en el primer productor de caramelos y la 13ª empresa
388 El grupo también ha profundizado su proceso de internacionalización en aceros planos, primero con la
compra de la mayor acería venezolana en los ’90 y recientemente –mayo 2005- con la adquisición de una
acería en México.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
241
productora de golosinas a nivel mundial. Este proceso supuso, al igual que en el
caso de Techint, cambios en la estructura organizacional en procura de una mayor
profesionalización del management, la creación de esquemas de manejo de
negocios a escala global y una búsqueda por avanzar en la diferenciación de
productos y la competencia vía calidad (Kosacoff et al, 2001).
En contraposición con estos casos exitosos, es interesante notar que de los 11
conglomerados que se habían internacionalizado vía IED estudiados en Kosacoff
(1999), 3 actualmente están en manos extranjeras –Bemberg (ahora Ambev), YPF
(Repsol) e IMPSAT (los inversores financieros tomaron el control de la
empresa)–.389 En tanto, otro grupo se retiró del área en la cual más había
avanzado en el proceso de internacionalización –Pérez Companc (Petrobras
compró sus negocios en energía y el grupo se orientó hacia alimentos)– y
SOCMA abandonó buena parte de sus negocios en Brasil. Esto indica claramente
que el contexto abierto por las reformas de los noventa –en el marco de una
economía internacional donde la competencia se ha hecho mucho más globalizada
que en el pasado– es más incierto y difícil de controlar para los conglomerados
domésticos que cualquier otro observado en las décadas previas.
Tres puntos finales sobre este tema. El primero, relativo a la hipótesis
heterodoxa, expuesta en el capítulo II, respecto de que la retracción de los grupos
en términos de su participación en la economía local se habría visto compensada
por un incremento de su tenencia de activos líquidos en el exterior. Los datos
disponibles, o al menos los que nosotros conocemos, no permiten saber si dicha
hipótesis es correcta o no, y naturalmente no parece sencillo recolectar la
información necesaria para realizar dicha comprobación. En todo caso, se trata de
un tema que sería necesario explorar más a futuro, no sólo en lo que hace a la
evidencia empírica, sino también respecto de qué interpretación se le puede dar a
esa conducta, si la misma efectivamente existiera –en un marco donde la tenencia
de activos financieros en el exterior está lejos de ser una estrategia reservada a
grandes empresas–.
En segundo lugar, al presente, más allá de algunos casos –como los de Techint o
Arcor–, los grupos nacionales argentinos enfrentan serios limitantes para su
supervivencia en un mundo global, considerando las deficiencias propias del
entorno –en particular, pero no únicamente, en el plano de acceso al
financiamiento– y su tamaño pequeño vis a vis los líderes internacionales en sus
respectivos mercados. Esto introduce dudas respecto de su viabilidad a futuro y
plantea desafíos fuertes en términos de la necesidad de definir estrategias que les
permitan no sólo mantenerse en el mercado, sino también continuar con su
proceso expansivo en un ambiente mucho más competitivo del que enfrentaban
veinte o treinta años atrás.
Finalmente, desde el punto de vista del país, y más allá de en qué medida cada
uno suscriba o no a las posturas críticas heterodoxas respecto de su papel en la
economía argentina, la contribución de este núcleo empresario al proceso de
desarrollo económico del país se ve limitada, entre otras razones, debido a que su
patrón de especialización se basa principalmente en actividades que generan
389 Loma Negra, recientemente vendida a la empresa brasileña Camargo Correa, no forma parte de esta
nómina debido a que no había iniciado ningún proceso de internacionalización en los noventa.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
242
escasas repercusiones sobre el resto del aparato productivo y que están lejos de
basarse en competencias tecnológicas avanzadas. Estos rasgos del patrón de
especialización de los conglomerados son comprensibles en un contexto local
muy poco estimulante para la inversión en sectores intensivos en conocimiento y
que favoreció el repliegue hacia “no transables” y actividades basadas en
recursos naturales. Sin embargo, si pensamos que es relevante que el país cuente
con grandes actores empresarios de capital nacional –tal como ocurrió, según
vimos antes, en muchas experiencias de industrialización tardía–, se hace
importante analizar cómo se insertan esos actores en la economía nacional e
internacional y en qué medida contribuyen o no a objetivos vinculados a mejorar
la inserción del país en los mercados de exportación, generar empleos o
profundizar la acumulación de capacidades tecnológicas. Sobre esto volvemos en
las conclusiones de este trabajo.
iv) Una rápida mirada al comportamiento empresario en el agro
Si en el pasado podemos hablar de un debate inconcluso acerca de las conductas
empresariales en el agro argentino –especialmente durante la ISI–, parece difícil
negar que en los noventa hubo una generalizada actitud de incorporar nuevas
tecnologías en la mayor parte de los productores pampeanos, sin la cual hubiera
sido imposible que se registrara la gran expansión de la producción observada en
dicha década.
Mientras que en los ochenta, como se mencionó antes, la inestabilidad macro, el
cierre de la economía y las fuertes retenciones a la exportación conspiraron
contra la inversión en el agro, en la década pasada los empresarios agropecuarios
reaccionaron positivamente a un conjunto de señales de mercado producidas por
la liberalización comercial y el acceso a nuevas tecnologías, sin que el Estado
jugara un rol importante más allá de proveer condiciones infraestructurales y
(des)regulatorias favorables para la inversión en el sector.
Sin embargo, como señalamos más arriba, este proceso de reestructuración guiado
por el mercado se dio Pari passu un aumento del nivel de heterogeneidad entre
los distintos grupos de productores, que incluso implicó la desaparición de un
buen número de estos últimos.
Un dato central en este sentido es que la expansión vino de la mano de un
proceso de fuerte endeudamiento del sector (producto de la presión por
tecnificarse), así como con una creciente concentración de la producción.390 Por
ejemplo, se ha estimado que la superficie promedio de las unidades se incrementó
un 46% entre 1992 y 1997 y que desapareció un tercio de las explotaciones
existentes en 1990 (Sonnet, 1999).391
Si bien se trata de un proceso inducido en gran medida por la introducción de un
conjunto de cambios tecnológicos que han tendido a elevar la escala mínima
390 Obsérvese que en los sesenta años previos se había registrado un fuerte proceso de desconcentración y
reducción del tamaño medio de las unidades productivas (Barsky y Gelman, 2001).
391 Como lo señalan Barsky y Gelman (2001), la concentración de la producción en unidades de mayor
tamaño no necesariamente significó un proceso de concentración de la propiedad, pues las diversas formas
de cesión de la tierra -contratos accidentales, arriendo, etc.- facilitaron a los inversores producir en unidades
de mayor tamaño sin inmovilizar su capital en la compra de tierras.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
243
eficiente de explotación –y que han llevado a que también en los EE.UU. se
observe un proceso de aumento del tamaño medio de la unidad agrícola–, no
puede dejar de resaltarse lo rápido que ocurrieron esas transformaciones en la
Argentina, sin que existieran mecanismos compensadores o de reconversión para
los agricultores afectados.392
Pari passu surgieron en el agro nuevas formas de organización empresaria, cuyo
impulso provino, entre otros factores, de las mayores exigencias en materia de
capital y tamaño necesarias para competir en el actual escenario local e
internacional. Así, aparecieron los llamados pools de siembra (que muchas veces
diversifican riesgo de precios y clima mediante el control de establecimientos en
distintas zonas del país),393 los fondos de inversión directa, la agricultura por
contrato con la agroindustria y las asociaciones de productores para concretar
integraciones horizontales o verticales (Estefanell et al, 1997).
Estas nuevas modalidades empresarias, que reemplazan a la figura tradicional de
la explotación familiar o unipersonal, permitieron mejorar los niveles de
productividad y rentabilidad, al mismo tiempo que diversificar riesgos frente a la
volatilidad de los precios internacionales en los años noventa (Sonnet, 1999).
También creció, aunque no hay datos que permitan cuantificar el proceso, el peso
de los propietarios extranjeros.
Por otra parte, continuaron las tendencias al cambio en la estructura de relaciones
sociales y productivas dentro del sector. Así, el contratismo siguió ganando peso,
por la mayor demanda de labores asociada a la agriculturización y a la
introducción de cultivos más exigentes, como la soja (Becerra et al, 1997). La
expansión del contratismo significó una mayor flexibilidad para el sector,
permitiendo aprovechar mejor el parque de maquinarias existente, así como
facilitando una mayor difusión de las innovaciones tecnológicas disponibles
(Obschatko, 1997).
La aparición de nuevas formas de articulación y relacionamiento inter–
empresario dentro del sector también fue resultado del surgimiento de un nuevo
modelo de organización productiva basado en la oferta de insumos y paquetes
tecnológicos por parte de un conjunto acotado de grandes empresas
multinacionales –que también ofrecen financiamiento a los productores–, lo cual
les otorga una posición de privilegio dentro de las respectivas tramas
392 Ver Barsky y Gelman (2001).
393 Según Barsky y Gelman (2001), los pools de siembra son un particular mecanismo de articulación de los
factores de producción y de atracción de capitales hacia el sector. Se crean generalmente por inversores de
origen urbano agrupados bajo la dirección técnica de un ingeniero agrónomo o de empresas con profesionales
especializados, para luego arrendar explotaciones y sembrar diversos campos con tecnologías avanzadas. De
esta forma, generan elevadas utilidades al abaratar costos vía la operatoria a mayor escala, la compra de
insumos a menores precios, el logro de mejores condiciones de comercialización y la disminución de riesgos
climáticos al diversificar la producción en distintos campos. Estos pools constituyeron no sólo un mecanismo
de inversión en el agro, sino también un instrumento de profundización del cambio tecnológico, dado que
utilizaban mayores niveles de insumos y controlaban las formas de producción con equipos de profesionales.
Sin embargo, se resalta que no necesariamente implicaron cambios radicales en los actores vinculados con el
proceso productivo, ya que fue muy común que utilizaran a contratistas de la zona e, incluso, a los propios
productores que arrendaban los campos. De esta forma, marcaron una tendencia a concentrar la producción a
nivel de las unidades pero sin afectar la propiedad de las explotaciones, dado que su estrategia no incluyó la
adquisición de campos, en tanto que esto último hubiera implicado la inmovilización de su capital.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
244
productivas, en un contexto de fuertes imperfecciones en los mercados crediticios
(Bisang, 2003).
En el agro se observaron asimismo tendencias a la creación de redes productivas.
Una de las razones para el surgimiento de estas redes es la existencia de “meta–
funciones” de producción de la red en su conjunto, que incluyen a proveedores de
insumos, semilleras locales y extranjeras, productores, subcontratistas, industrias
“aguas abajo” (por ejemplo, la aceitera) y productores de maquinaria. Para estos
actores, como se dijo más arriba, la cooperación en redes supone ventajas
mayores a las de la operatoria individual. Por ejemplo, aparecen externalidades
positivas por el lado del conocimiento tecnológico que circula al interior de la
red. Asimismo, se crean “bienes club” justamente en el plano del desarrollo y
difusión de conocimientos tácitos y/o codificados entre los agentes de la red.
Finalmente, la operatoria en redes permite disminuir los costos de transacción
que surgen del entorno general de negocios local –por ejemplo, en el ámbito
financiero– (Bisang, 2003).
Un caso significativo en este sentido es el del grupo Los Grobo. Sus antecedentes
se remontan a inmigrantes provenientes de Besarabia que comienzan a trabajar en
el país como pequeños contratistas rurales a principios del siglo XX. Al presente,
el grupo factura U$S 65 millones (incluyendo los llamados “agronegocios”, junto
con la producción de commodities), gracias a un proceso que implicó la adopción
de nuevos modelos organizativos de la producción en los ochenta, la
profesionalización del management en los noventa, una estrategia de asociaciones
con firmas extranjeras (por ejemplo, Novartis), la formación de una red de
negocios con productores y contratistas, el apoyo a la investigación en
biotecnología (e.g., BIOCERES), el avance hacia la producción de materias
primas con alto valor agregado (maíz colorado libre de OGM) y la adopción de
modernas técnicas de gestión de la calidad y de tecnología informática (Ordóñez
y Nichols, 2003).
D) Un problema que empeora: el funcionamiento del Estado y las políticas
públicas
Las carencias en el proceso de formulación de políticas públicas ya señaladas
para las etapas previas, lejos de mejorar, en general tendieron a profundizarse en
el período bajo examen.
En primer lugar, la inestabilidad en las políticas públicas se incrementó durante
el período bajo análisis. Así, en un ranking de volatilidad del “índice de libertad
económica” publicado por el Instituto Fraser para el período 1970–1999, la
Argentina se ubicaba como el séptimo país más volátil en una muestra de 106
países (Spiller y Tommasi, 2003). Esta volatilidad es percibida como altamente
costosa para la operatoria del sector privado, motivo por el cual la Argentina
aparece en el puesto 61 en un ranking de 75 países que releva estos aspectos.
La percepción del sector privado con relación a la competencia de los
funcionarios públicos también es negativa –nuestro país ocupa el 71º lugar en un
ranking de 75– (Spiller, Stein y Tommasi, 2003). A la vez, una encuesta realizada
en 2000 a dirigentes y líderes de opinión argentinos reflejaba que los encuestados
señalaban a la ineficiencia de la burocracia estatal como el principal obstáculo
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
245
para el éxito de las políticas públicas, seguida de la corrupción de los
funcionarios y la falta de planeamiento (Gervasoni, 2001).
Naturalmente, el cocktail de políticas volátiles y aparato burocrático débil, en un
marco de inestabilidad macro y fragilidad institucional, no puede sino haber dado
lugar a políticas públicas poco eficaces. Una revisión rápida de algunos de los
más importantes instrumentos de política pública adoptados en el período 1976–
2001 puede servir para ilustrar este aserto.
Con relación a los regímenes de promoción industrial –vigentes hasta los años
ochenta–, su implementación no se enmarcó dentro de una estrategia de
desarrollo industrial consistente –en tanto que dichos regímenes no fueron más
allá del estímulo a la formación de capital per se–. A su vez, el sistema
funcionaba de manera incoherente, ya que los objetivos de los distintos
regímenes promocionales eran imprecisos, superpuestos y desarticulados. La
transparencia tampoco fue un atributo de la promoción, abriendo la puerta para
actos de corrupción. La ausencia de requisitos de desempeño para las empresas
beneficiadas, la escasa preocupación por incentivar la búsqueda de ganancias de
eficiencia microeconómicas (en un escenario en el cual el sector industrial estaba
protegido de la competencia extranjera por altas barreras tarifarias y no
tarifarias) y la carencia de prioridades, criterios de selectividad y evaluaciones
ex–post contribuyeron al poco éxito de estos regímenes (Azpiazu, 1989;
Kosacoff, 1993).
En este contexto, se desaprovecharon recursos sociales –el costo fiscal de estos
regímenes fue muy alto– e incluso se indujeron o facilitaron conductas
“perversas” (por ejemplo, elusión fiscal). Más aún, en algunos casos la
promoción tuvo efectos estructurales negativos sobre la propia organización
industrial, en tanto desalentó la integración de la producción, la incorporación de
valor agregado y la compra de equipos en el mercado local. De hecho, los
mecanismos promocionales influían negativamente sobre el patrón de
localización, los precios relativos y la segmentación técnica de la producción, de
manera tal que un potencial proveedor podía resultar radicado lejos de la
demanda o bien no estar interesado en la producción de componentes para agentes
externos a su grupo económico, ya que ello podía implicar la pérdida de las
exenciones impositivas concedidas. Al mismo tiempo, en ciertos casos –como la
desgravación del IVA– se atentaba contra la consecución de otros objetivos clave
de la política industrial, como la promoción a las exportaciones de manufacturas
(Azpiazu, 1989).
En este escenario, no sorprende encontrar que sólo un relativamente pequeño
grupo de firmas –entre las cuales se contaban los ya mencionados conglomerados
económicos locales, pero también un buen número de PyMEs–394 aprovechara una
394 Interesantemente, si en los ochenta las grandes firmas y los conglomerados empresarios de capital
nacional y extranjero concentraron la mayor parte de la formación de capital promocionada, las PyMEs fueron
las que efectivizaron la mayor parte de sus inversiones al amparo de la legislación de promoción -71,4%-. A
su vez, las empresas nacionales tendieron a financiar mayor proporción de sus inversiones por estas vías que
las extranjeras. El menor interés relativo de las ET en estos regímenes puede explicarse porque, al estar
focalizados en incentivos de carácter impositivo, se tornan poco atractivos para quienes igualmente quedan
expuestos al poder fiscalizador de los respectivos organismos responsables de la recaudación tributaria en
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
246
parte sustancial de los recursos disponibles. A la vez, estos regímenes
financiaron casi toda la inversión realizada en los ochenta, hecho poco
sorprendente considerando el poco favorable entorno local.
Dicho esto, también es necesario tener en cuenta que la discrecionalidad y el
rent–seeking involucrados en las decisiones relativas a las políticas de promoción
de inversiones tuvieron efectos menos lineales que los imaginables para quien
supone que a mayor poder inicial de cada agente se sigue, Pari passu, un mejor
acceso a las rentas derivadas del accionar del Estado. En este sentido, el
detallado análisis que hace Schvarzer (1993) de los regímenes promocionales es
una buena ilustración de los complejos matices que estuvieron asociados a su
funcionamiento e impacto. El autor destaca que, al menos para aquellos proyectos
de mayor dimensión, su importancia derivó en numerosos e intensos conflictos y
presiones, incrementados por el hecho de que la inestabilidad política reinante en
el país llevó a que fueran tratados y revisados por varios presidentes, y por un
número aún más elevado de gabinetes ministeriales. No es de extrañar que, en
todo ese proceso, los criterios técnicos y económicos se sacrificaran muchas
veces frente a los de naturaleza política.
En este escenario, algunos proyectos no se llevaron a cabo; otros mostraron un
enorme retraso, otros fueron modificados durante su concreción para acomodar su
marcha a las cambiantes condiciones de la economía argentina y sólo pocos se
llevaron a cabo con escasas complicaciones. Los cambios estuvieron
frecuentemente asociados a modificaciones en la propiedad de esos proyectos
entre su concepción y su concreción, y por cierto incluso después de esta última.
Naturalmente, como dijimos antes, todo este complejo proceso no fue ajeno a los
vaivenes de la política y los cambios en los elencos de gobierno, aunque también
fue moldeado por la propia evolución de los grupos de control y los sectores
respectivos y las transformaciones en el entorno económico e institucional
general. En este juego, como lo señala el propio Schvarzer, no siempre las
empresas más poderosas consiguieron todo lo que deseaban, en tanto que
prácticamente en cada proyecto se expusieron intereses contradictorios cuyas
posiciones de fuerza relativa iban cambiando a lo largo del tiempo.
Finalmente, la experiencia de esta legislación avala los argumentos de
inspiración “kruegeriana”, que sugieren la dificultad de remover las rentas a los
grupos beneficiados. Así, por ejemplo, pese a que en los noventa la promoción
industrial estaba, en teoría, suspendida, se reactivaron proyectos que debieron
haber perdido los beneficios respectivos por no haber cumplido los requisitos
fijados por la legislación (FIEL, 1997b). Las presiones de las provincias
beneficias por la promoción lograron, en tanto, que los incentivos a la inversión
permanecieran a lo largo del tiempo, aunque con modalidades cambiantes, aún en
contextos de fuerte restricción fiscal y pese a las repetidas críticas por el uso de
los recursos respectivos.
El impacto de la operatoria del BANADE –cerrado a comienzos de los noventa–
tampoco fue muy favorable –incluso empeorando su desempeño vis a vis lo
comentado para el período de la ISI–. El apoyo financiero del organismo a la
sus países de origen y a las, igualmente, muy estrictas normas en términos de la internalización de subsidios
(Azpiazu et al, 1993).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
247
formación de capital en la industria entre 1983 y 1988 alcanzó a menos del 5% y
se caracterizó por su elevado grado de concentración en un núcleo pequeño de
grandes empresas y de sectores –las industrias químicas y petroquímicas y las
metálicas básicas– (Azpiazu et al, 1993). Al momento de su cierre, la cartera del
Banco estaba poblada de créditos en mora o incobrables –tal como recordó hace
poco el ministro de Economía Roberto Lavagna–.
Yendo ahora a la política comercial, en la etapa de Martínez de Hoz se adoptó
una estrategia de liberalización, que luego fue profundizada no tanto por motivos
vinculados a la búsqueda de un marco de incentivos favorables a la eficiencia
micro, sino en función básicamente de objetivos anti–inflacionarios. Dicha
liberalización se implementó, además, en un contexto de tipo de cambio retrasado
y creciente incertidumbre macro. Asimismo, hubo excepciones notables a la
liberalización, que beneficiaron fundamentalmente a sectores en donde las
fuerzas armadas tenían intereses directos (Nogués, 1986).
Tras el cierre forzado de la economía post–crisis de la deuda –que naturalmente
provocó una brusca reversión en el marco de incentivos que enfrentaban los
agentes–, desde fines de los ochenta se retomó la estrategia de liberalización,
produciéndose numerosos cambios en la estructura arancelaria en un lapso muy
breve –incluyendo experimentos de corta duración tales como la adopción de un
arancel único en 1991–.
Ya en los noventa, a pesar del compromiso inicial del gobierno con la
liberalización, la evolución desfavorable de la balanza comercial y la emergencia
de presiones sectoriales –en un contexto de creciente desempleo– indujeron al
Gobierno a introducir ciertos instrumentos ad–hoc para limitar las importaciones,
como el aumento de la “tasa de estadística” pagada por las importaciones –de 3 a
10% en 1992. A su vez, como ya se mencionó, las salvaguardas y la legislación
de defensa comercial –antidumping y derechos compensatorios– fueron utilizados
agresivamente. En lo que respecta al dumping, el número de investigaciones
creció de 24 en 1996 a 65 en 1999 y 98 en 2001. En 1996–2001, la cantidad de
casos con decisiones adoptadas ascendió a 412 (Bouzas y Pagnotta, 2003). De
hecho, entre los miembros del MERCOSUR, Argentina fue el país con el mayor
número de casos durante los noventa y, entre 1992 y 1997 estuvo entre los 7
países de la OMC con el mayor número de investigaciones anti–dumping iniciadas
cada año –como ya se dijo, estas medidas de alivio no fueron utilizadas como
instrumento de estímulo a la reestructuración de los sectores protegidos–.
Las presiones sectoriales, así como los objetivos de política económica de corto
plazo –por ejemplo, los relacionados con el control de la inflación, los
desequilibrios de cuenta corriente o los ingresos fiscales– contribuyen a explicar
por qué hubo recurrentes cambios en la política comercial durante los noventa.
En cualquier caso, el hecho es que dichos cambios debilitaron el rol de la
estructura arancelaria como guía para la asignación de recursos por parte del
sector privado (Bouzas y Pagnotta, 2003).
Algo similar ocurrió con la integración regional en MERCOSUR. A pesar de que
el comercio intra–regional tuvo una sustancial expansión, surgieron disputas
periódicas entre los países miembro, especialmente entre Argentina y Brasil, las
cuales alcanzaron sus picos durante los momentos de crisis económica en una o
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
248
más de las economías de la región. Esas disputas fueron agravadas por la falta de
arreglos institucionales efectivos para lidiar con los conflictos comerciales o de
otro tipo, así como por la ausencia de mecanismos de integración “profundos”
más allá de la liberalización comercial. Resulta de particular importancia el
hecho de que el MERCOSUR nunca ha tenido políticas comunes orientadas a
sacar provecho de las ganancias potenciales de la integración –el régimen del
sector automotor, que se comenta más abajo, ha estado fundamentalmente
relacionado con la regulación del comercio bilateral entre Argentina y Brasil con
el fin de evitar una masiva migración de la industria desde la primera hacia el
segundo–. En este marco, prevalecieron las medidas defensivas o proteccionistas,
mientras que los problemas estructurales subyacentes nunca fueron resueltos.
Como comentamos más arriba, tempranamente debió hacerse una notable
excepción al programa de liberalización comercial: el sector automotriz.395 La
principal razón detrás de esta excepción era el temor acerca de la (in)capacidad
de la industria para enfrentar la competencia de los productos importados –debe
destacarse que las autoridades temían especialmente que ocurrieran despidos
masivos si la industria automotriz desaparecía–. El régimen fue presentado como
una manera de permitir una gradual reestructuración de la industria, luego de la
cual aquella estaría en condiciones de competir en un mercado abierto.
Aunque la operatoria del régimen automotriz fue sufriendo modificaciones, en
general flexibilizando las condiciones de cumplimiento para las terminales, su
lógica básica de funcionamiento se mantuvo inalterada. En esencia, se trataba de
un mecanismo que generaba una considerable ventaja para los productores locales
–en tanto los resguardaba de la competencia y les permitía importar partes y
vehículos con aranceles preferenciales–, pero imponía un “precio” a pagar por
dicha ventaja: las exportaciones a generar por parte de las terminales, las cuales,
al menos durante los primeros años de funcionamiento del régimen, eran poco
rentables por sí mismas. En este marco, la presencia productiva de la mayoría de
las terminales en Argentina y en Brasil simultáneamente facilitaba la
compensación de divisas y, con ello, el acceso a las importaciones con arancel
preferencial (Chudnovsky et al, 1996).
Desde el punto de vista de la atracción de inversiones, el régimen automotriz fue
exitoso. Entre 1990 y 1995 se invirtieron alrededor de U$S 2000 millones en el
sector; en tanto, sumando proyectos concretados, en marcha y anuncios, se
estimaba que entre 1996 y 2000 se sumarían otros U$S 3400 millones (Bastos
Tigre et al, 1999). También hubo un movimiento significativo de inversiones en
el sector autopartista, con varias adquisiciones de firmas locales por parte de ET.
Si bien como resultado de estas inversiones se produjo un salto cualitativo
sustancial en la industria automotriz, a partir de la incorporación de tecnología
de producto “estado del arte” y las correspondientes mejoras de proceso (Bastos
395 En 1992 se decidió establecer un sistema de cupos a la importación, a la vez que se fijó un esquema por el
cual las firmas que produjeran vehículos en la Argentina podrían importar unidades terminadas o autopartes
con un arancel del 2% (contra un arancel general del 22% para automóviles y de 14 a 20% para autopartes),
siempre y cuando compensaran esas importaciones con exportaciones equivalentes. El régimen local se
articuló con sucesivos acuerdos especiales en el marco del MERCOSUR, que tendían a establecer
condiciones para asegurar un intercambio comercial equilibrado entre Argentina y Brasil hasta tanto se
alcanzara una política sectorial común en 2000.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
249
Tigre et al, 1999; Kosacoff y Porta, 1997), el régimen también tuvo problemas
notorios: i) se permitió una entrada excesiva de terminales al mercado doméstico,
dificultando el alcance de las economías de escala necesarias para competir a
nivel internacional y generando el peligro de llegar a situaciones de
sobrecapacidad estructural; ii) los “derrames” hacia los autopartistas locales
fueron escasos, en tanto se careció de una estrategia explícita de desarrollo de
proveedores; iii) las transferencias otorgadas a las terminales –incluyendo tanto
las renuncias fiscales como las rentas obtenidas en el mercado protegido– fueron
excesivas (J. Llach et al, 1997); iv) mientras algunos de los proyectos alentados
por el régimen se orientaron a alcanzar escalas productivas internacionales, otros
tuvieron horizontes de corto plazo y, en su mayoría, procuraron capturar las
rentas asociadas con los regímenes promocionales (J. Llach et al, 1997); v) el
monitoreo del cumplimiento de los compromisos asumidos por las empresas en el
marco del régimen sectorial fue realizado de forma errática y con una estructura
administrativa débil.
En este último sentido, cabe destacar que, dado que los compromisos de
exportación originalmente acordados no habían sido totalmente cumplidos por las
terminales, en mayo de 1994 se pospuso la aplicación de las multas establecidas
en el régimen de 1991, otorgándose un año adicional para compensar el
desequilibrio comercial acumulado. Al mismo tiempo, se relajaron parcialmente
las condiciones para compensar importaciones con exportaciones. Estos
beneficios fueron otorgados a cambio de nuevos compromisos –algunos de ellos,
vagamente estipulados– en términos de precios, competitividad, inversiones y
exportaciones. Algunos años después, aquellas firmas que, a pesar de la
flexibilización del régimen, no habían podido cubrir los déficits previos
acumulados con nuevas exportaciones, se vieron obligadas a cancelar sus deudas
por importaciones no compensadas (estimadas en U$S 140 millones). No
obstante, en 1999, en un intento por paliar la recesión doméstica, el Gobierno
permitió que los fabricantes de automóviles utilizaran las multas pagadas para
cancelar obligaciones impositivas. En suma, está claro que la política automotriz,
pese a sus intenciones originales, tuvo muchos de los viejos vicios de las
políticas industriales de décadas pasadas.
Con relación a las políticas de promoción de las exportaciones, durante los años
ochenta, incluso en el marco de severas restricciones fiscales, estuvieron
disponibles diferentes incentivos fiscales y financieros para la exportación de
manufacturas –también existían reembolsos y esquemas de admisión temporaria
durante esa década–. Estos mecanismos fueron adoptados por diferentes motivos
en cada caso, pero las tres principales razones eran compensar el sesgo anti–
exportador derivado del cierre de la economía, reembolsar impuestos internos
indirectos y/o directos y lidiar con las fallas de mercado del sistema financiero
que impedían el acceso al crédito para la exportación por parte de las firmas
locales.
Según Bisang (1990), la fragmentación institucional, la inestabilidad y la falta de
coherencia fueron elementos característicos del sistema de promoción de las
exportaciones durante los años ochenta. Mientras que los costos fiscales del
sistema distaban de ser insignificantes, sus beneficios se concentraron en un
pequeño número de firmas/sectores. A su vez, el sistema estaba desprovisto de
transparencia y mecanismos de control efectivos. Por otra parte, los subsidios
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
250
explícitos a las exportaciones complementaban a los subsidios cruzados entre los
mercados internos y externos –de hecho, las actividades que más se beneficiaban
del sistema de promoción explícito eran generalmente las mismas que podían
subsidiar sus exportaciones con los altos precios obtenidos en los mercados
domésticos protegidos–.396
Debido a su costo fiscal elevado y a las sospechas de corrupción en cuanto a su
utilización, buena parte de los mecanismos promocionales para la exportación
fueron removidos a comienzos de los noventa. Sin embargo, se mantuvieron los
esquemas de draw back y admisión temporaria, así como la devolución del IVA
para la compra de insumos empleados en los productos exportados. La operatoria
de este régimen, sin embargo, fue afectada por las repetidas urgencias fiscales
que llevaron a demoras en el reintegro de los fondos, con el consiguiente
perjuicio a los exportadores. En cuanto a los reembolsos a la exportación, en
1992 se dispuso un diseño en base al concepto de “espejo” –igualándolos a los
aranceles para eliminar el “sesgo antiexportador”–, pero a lo largo del tiempo
fueron retocados en distintas ocasiones, sin que exista un criterio cierto de
definición de sus niveles al presente.
Saliendo de la política comercial, a medida que avanzaba el programa de
reformas en los noventa, comenzó a quedar en evidencia la existencia de fallas de
mercado y de otro tipo de obstáculos que impedían a las firmas adoptar
estrategias de adaptación a las nuevas reglas de juego. Este hecho, junto con las
presiones sectoriales y corporativas y el temor del gobierno al crecimiento del
desempleo, llevó a la adopción de algunas políticas públicas “horizontales”,
dirigidas fundamentalmente a PyMEs, orientadas a reducir el costo del
endeudamiento y/o facilitar el acceso al crédito, difundir información técnica y
estándares de calidad, promover el acceso a mercados de exportación, abaratar el
costo de los procesos de reconversión empresaria y modernización tecnológica y
organizacional, etc.
Dichas políticas no lograron –por fallas en su diseño, insuficiencia de fondos,
falta de continuidad u otras deficiencias–,397 tener un impacto significativo sobre
el desempeño de las PyMEs locales. Más aún, en general fueron aprovechadas por
el antes mencionado grupo de PyMEs relativamente “exitosas”. En consecuencia,
a menudo estos programas profundizaron, obviamente sin ser este su objetivo, la
heterogeneidad dentro del universo PyME (Yoguel et al, 1998).398
396 En este caso, en lugar de derivar en un sesgo anti exportador, la protección del mercado doméstico
funcionaba, en un contexto de recesión económica, como una herramienta no planeada de promoción de las
exportaciones.
397 Angelelli et al (2004) mencionan algunos factores que podrían explicar el escaso uso de los regímenes
disponibles por parte de las PyMEs, tales como capacidad de gerenciamiento débil, burocracia excesiva, falta
de participación del sector privado en su diseño y operación e inestabilidad institucional. La falta de
articulación entre los diferentes programas fue habitual, al igual que la carencia de una visión estratégica o
global que guiara su diseño y aplicación. Asimismo, sólo en pocas ocasiones estuvieron sujetos a
evaluaciones serias, lo que derivó en una fuerte incertidumbre acerca de sus reales resultados.
398 En este sentido, debe destacarse que, a fines de los noventa, sólo el 20% de las PyMEs manufactureras
habían recurrido a al menos uno de los programas públicos en vigencia durante la década (Yoguel y Moori
Koenig, 1999). La mayoría de aquellos que no habían utilizado los programas aducían falta de información,
mientas que otro grupo de firmas argumentaba que los programas no cubrían sus necesidades.
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
251
E) Las deficiencias de tres sistemas clave: finanzas, educación y ciencia y
tecnología
En capítulos previos, ya hemos analizado cómo los sistemas financiero, educativo
y de ciencia y tecnología evolucionaron, en la Argentina, a través de vías que, en
lugar de favorecer el desarrollo productivo y empresario, lo obstaculizaron
(sistema financiero) o bien estuvieron desvinculadas de las necesidades de aquel
proceso. Veremos que en las últimas tres décadas poco cambió en esta materia.
En primer lugar, el problema del subdesarrollo financiero, lejos de resolverse, se
agravó durante los setenta y ochenta. Siguiendo a Fanelli (2004), esta tendencia
se explica en un contexto de alta volatilidad macroeconómica y fragilidad de las
reglas de juego, en el cual existe incertidumbre acerca del respeto de los
compromisos asumidos y donde se hace difícil calcular el valor real que tendrá un
contrato en el futuro. Bajo estas condiciones, numerosas transacciones
financieras que serían beneficiosas tanto para deudores como para acreedores no
se llevan a cabo y, al caer el número de transacciones, el tamaño del sistema
financiero y de los mercados de capital se reduce. Sin embargo, dado que una
economía como la argentina no puede sobrevivir sin un mercado financiero, se
buscan sustitutos –por ejemplo, la tenencia de activos financieros en el exterior–.
A su vez, la falta de crédito local lleva a que la participación del crédito externo
–cuando está disponible– en el crédito total sea excesiva.
Más adelante, a pesar del proceso de creciente profundización financiera durante
los primeros años de la Convertibilidad, la Argentina permaneció rezagada en la
comparación internacional, aún vis a vis otros países en desarrollo. Esto llevó a
que persistiera una situación de altas tasas de interés y elevados costos de
intermediación en el mercado doméstico. En tanto, la reforma de la seguridad
social adoptada en 1995 –llevada a cabo, supuestamente (entre otros fines), con
el objetivo de ampliar el estrecho mercado local de capitales–, estuvo lejos de
cumplir ese rol, tanto por los límites puestos al tipo de colocaciones en las cuales
podían invertir los fondos privados creados por dicha reforma, como por el
creciente peso del Estado en su cartera de inversiones –en un contexto de
urgencias fiscales–.
A su vez, el mercado de valores, en lugar de expandirse, se contrajo. El número
de empresas cotizantes bajó de 278 en 1980 a 170 en 1991, 157 en 1994 y 130 en
1998, pese a las leyes y regulaciones dictadas en los noventa con objeto de
revitalizar su accionar. Este menor interés de las empresas por el mercado de
valores se vincula con problemas impositivos y legales, pero también, en algunos
casos, con la renuencia de algunos empresarios por exponerse al monitoreo que
ejercen los agentes de dicho mercado. El traspaso de empresas locales a manos
extranjeras también contribuyó a la salida de algunas firmas de la cotización
pública. En tanto, el gobierno no aprovechó las privatizaciones para exigir que al
menos parte de las acciones de las nuevas empresas cotizara en bolsa.
Así, no sorprende que las empresas siguieran enfrentando una situación de
racionamiento en el mercado de crédito. En este sentido, hay que recordar que,
como se señaló en el capítulo conceptual, en una economía en la cual durante un
período largo los mercados de capital de largo plazo han estado ausentes o han
sido estrechos, las firmas que sobreviven no son necesariamente las más aptas
para asignar eficientemente recursos o con capacidad para innovar, sino aquellas
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
252
que usan técnicas capital intensivas y cuyos ingresos son previsibles, ya que son
las que pueden aumentar más su coeficiente de deuda sin producir grandes saltos
en sus índices de riesgo financiero. En el caso argentino durante los noventa, las
empresas privatizadas serían las menos afectadas por este problema, seguidas de
las firmas grandes –en particular, las que operan en ramas con fuerte peso de las
economías de escala–. En el otro extremo, las PyMEs, especialmente las que
actúan en ramas trabajo intensivas como textiles y ciertos bienes de capital,
serían las más perjudicadas (Fanelli y Frenkel, 1996).
En efecto, las grandes firmas tuvieron mucho más fácil acceso al mercado de
crédito tanto doméstico como internacional –nuevamente abierto para las firmas
argentinas– que las PyMEs399. Estas últimas estaban racionadas en los mercados
de crédito internacionales y tenían acceso limitado al financiamiento por parte de
los grandes bancos locales. Por estos motivos, recurrían mayoritariamente a los
pequeños bancos –los cuales cobraban tasas de interés mayores– para cubrir sus
necesidades de financiamiento (Fanelli y Machinea, 1995). Esta situación se
volvió aún peor cuando muchos de esos pequeños bancos fueron vendidos a
bancos extranjeros, dado que estos últimos tenían políticas crediticias más
conservadoras que sus contrapartes domésticas.400 Las regulaciones financieras
más estrictas, derivadas de la adopción de las normas de Basilea, también
redujeron las posibilidades de las PyMEs de acceder al crédito.
Tal vez inesperadamente, la estabilización incluso significó mayores y no
menores problemas financieros para muchos empresarios locales, en particular los
pequeños. Así, en el caso textil (Kosacoff et al, 2004), en el período de alta
inflación, ante la inexistencia de capital de trabajo, el comprador debía adelantar
el dinero con el que se producía, y luego se le cobraba la diferencia por
indexación. Con la estabilización, las ventas pasan mayoritariamente a cobrarse a
plazos, incrementando el nivel de exposición financiera de las empresas, pero en
un mercado financiero imperfecto, segmentado, con altas tasas de interés real y
denominado en divisas. El problema se agrava cuando a partir de la crisis del
Tequila se interrumpe la cadena de pagos, sube fuertemente el nivel de la tasa de
interés y las empresas quedan afectadas en su operatoria por las deudas
contraídas con anterioridad.
En suma, la estabilización con crecimiento, junto con la adopción de las
regulaciones de Basilea, no fueron suficientes para sobrepasar las viejas
deficiencias del sistema financiero. El mercado de capitales tuvo booms y caídas
durante la década, pero no logró convertirse en una fuente relevante de
financiamiento para las firmas domésticas. El sistema bancario, por su parte,
discriminó en contra de las PyMEs y, en general, tuvo un sesgo hacia el
financiamiento del consumo privado y las necesidades del gobierno en detrimento
399 A mediados de los noventa, sólo el 58% de las PyMEs tenía acceso al crédito bancario, mientras que otro
25% no tenía siquiera relación alguna con los bancos (J. Llach, 1997).
400 Puede argumentarse que los pequeños bancos domésticos habían acumulado una importante cantidad de
conocimiento acerca de su clientela PyME, lo cual les permitía prestarles a aquellas firmas aún si éstas no
cumplían con los estándares derivados de estrictas normas de evaluación de los préstamos. Este “capital de
conocimiento” se perdió cuando los bancos fueron transferidos a dueños extranjeros (debemos este
argumento a José Fanelli).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
253
de las inversiones productivas. El mercado internacional de crédito, en tanto,
estuvo abierto para un núcleo limitado de empresas.401
Por cierto, a partir del inicio de la recesión en 1998 las cosas en este ámbito no
cesaron de empeorar, hasta que en 2001 la crisis final de la Convertibilidad se
desata justamente en el sistema financiero, afectado por un masivo retiro de
depósitos, prueba de que la memoria de los agentes respecto de las consecuencias
de anteriores crisis estaba aún activa en el país.
Yendo ahora a la educación, en el nivel medio un hecho particularmente
preocupante desde el punto de vista del desarrollo industrial tiene que ver con la
baja calidad de la enseñanza técnica, donde el equipamiento de las escuelas es
obsoleto, los programas suelen estar desactualizados y los profesores están mal
pagos. Las relaciones entre el sistema de educación técnica y el sector empresario
son muy débiles, lo que hace que las calificaciones generadas por dicho sistema
no sean adecuadas para las necesidades de las empresas (Winkler, 1990; Fuchs,
1994). Si bien existen programas de capacitación privados y públicos que tienden
a cubrir esa brecha, su calidad es heterogénea y su cobertura es limitada.
También se ha afirmado que el sistema educativo no promueve la creación de
habilidades de “orden superior”, que están relacionadas con la adaptabilidad, la
flexibilidad y la capacidad de identificar y acceder a información relevante y
realizar análisis independientes en función de los datos existentes (Del Bello,
2002, citado en Holm–Nielsen y Hansen, 2003). Este es el resultado, ente otras
cosas, de estrategias de enseñanza y planes de estudio desactualizados.
En cuanto al sistema universitario, como ya fuera mencionado en capítulos
previos, los estudiantes argentinos han sido tradicionalmente proclives a elegir
profesiones “liberales”, al tiempo que la inscripción en carreras relacionadas con
las ciencias y la ingeniería ha sido relativamente baja. Este sesgo fue incluso
reforzado en los noventa, cuando las carreras de ciencias sociales incrementaron
fuertemente su participación entre los estudiantes universitarios. Así, no
sorprende encontrar que, comparando el número de estudiantes de ingeniería vis a
vis la población total, Argentina rankea debajo de naciones de desarrollo
intermedio como Corea, Chile, España, Portugal o Grecia.402 En paralelo, las
estadísticas indican que la Argentina tiene más médicos por habitantes que
Canadá, EE.UU., Japón, Gran Bretaña o Nueva Zelandia, por ejemplo (PNUD,
1999).
Asimismo, el sistema universitario ha tenido, históricamente, lazos muy débiles
con el sector productivo. Esta situación no cambió en décadas recientes, a pesar
de algunas tímidas iniciativas gubernamentales –recordemos que las
universidades públicas tienen autonomía para decidir sus planes de estudios y sus
401 Por cierto, la escasez de fuentes de financiamiento es un problema no sólo para empresas existentes sino
también para el surgimiento y consolidación de nuevos emprendimientos (en particular, desde el punto de
vista de la falta de recursos para capital de riesgo y capital semilla).
402 Cabe destacar, además, que el número de alumnos de ingeniería cayó en términos absolutos entre 1987 y
1997, con lo cual el peso de dicha disciplina en la matrícula universitaria bajó de 14,3% a 8,1% entre ambos
años. Otro aspecto problemático es que las carreras de ingeniería son las que presentan la relación más
elevada entre duración real y teórica dentro del sistema universitario (1,8 contra 1,6 del promedio del sistema –
ver Kulfas y Ramos, 1999-).
Empresarios, insituciones y desarrollo económico: el caso argentino
254
políticas– (Decibe y Canela, 2003). En este contexto, no sorprende encontrar que
los ejecutivos argentinos, en promedio, piensan que el sistema universitario es
poco relevante para las necesidades de la economía (Holm–Nielsen y Hansen,
2003).
En cuanto a la educación de posgrado, los datos disponibles sugieren que el
número de estudiantes es escaso (en particular en doctorados), a la vez que la
calidad de las carreras existentes es, como mínimo, heterogénea, con una gran
cantidad de posgrados ofreciendo una educación de baja calidad (Barsky, 1994).
Más aún, diversos indicadores señalan que, en todos los niveles educativos, se ha
producido un deterioro notorio de la calidad y, Pari passu, un empeoramiento
visible en el rendimiento de los alumnos, lo cual se refleja en los resultados de
varios exámenes internacionales que permiten comparar el desempeño de los
estudiantes en distintos países.403 Estos problemas son en gran medida
consecuencia de presupuestos escasos, pero también surgen por deficiencias en el
diseño y funcionamiento del sistema educativo en el plano institucional (Holm–
Nielsen y Hansen, 2003; Llach et al, 1999; Decibe y Canela, 2003; Etchart,
1999).
Para empeorar este cuadro, las dificultades económicas han llevado a que la
emigración de recursos humanos calificados (brain drain) continuara, e incluso
se profundizara visiblemente en los últimos años. Si bien es difícil precisar una
cifra que dimensione el fenómeno en forma concreta, está claro que existe un
número considerable de graduados universitarios, científicos y técnicos
argentinos en el exterior, lo cual da cuenta de un desaprovechamiento de recursos
humanos que son formados en el país pero que terminan desempeñándose fuera de
sus fronteras.
Finalmente, el sistema educativo, más allá de algunas iniciativas recientes que
tienen aún un carácter incipiente, no ha tendido a fomentar el espíritu
emprendedor –de hecho, los planes de estudios de la mayoría de las universidades
se concentran generalmente en formar alumnos para que desarrollen una carrera
como “empleados