LA REGULACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS EN LA ARGENTINA. UNA PROPUESTA DE REFORMA INSTITUCIONAL


LA REGULACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS EN LA ARGENTINA. UNA PROPUESTA DE REFORMA INSTITUCIONAL

Pablo T. Spiller

1999

Fundación Gobierno y Sociedad

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LA REGULACION DE LOS SERVICIOS
PUBLICOS EN LA ARGENTINA
UNA PROPUESTA DE REFORMA INSTITUCIONAL
Pablo T. Spiller*􀀀
Cuaderno 3 Marzo de 1999
* Investigador Visitante, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional, Fundación Gobierno y Sociedad.
Catedrático Joe Shoong de Negocios Internacionales y Política Pública, Universidad de California, Berkeley
y Principal, LECG Inc.
Las opiniones y puntos de vista expresados en este documento son del autor y no reflejan
necesariamente los de la Fundación Gobierno y Sociedad. Registro de Propiedad Intelectual en
trámite.
2
I. Introducción
La reforma de la provisión de servicios de infraestructura en Argentina ha sido de un
alcance inusitado a nivel internacional. Desde 1990, los monopolios de empresas públicas
en sectores de gas, electricidad, telecomunicaciones, agua, correo y en los distintos
subsectores proveedores de la infraestructura de transporte (trenes, caminos, puertos y
aeropuertos) fueron reemplazados por operadores privados. Esta transformación ha
llevado a un aumento sustancial en la calidad de los servicios públicos, como a su vez en la
relación operador/cliente.1 Sin embargo, dichas transformaciones no fueron realizadas con
un enfoque común, teniendo los distintos sectores amplias diferencias tanto en su
organización y regulación como en su operación y en los resultados visibles por los
usuarios. A su vez, las restricciones a las políticas tradicionales de gasto público
procedentes de la globalización de los mercados, en general, y de las restricciones
impuestas por la Coparticipación Fiscal y, en particular, por la Ley de Convertibilidad, han
hecho que en los próximos años la política pública se base más en la creación de subsidios
cruzados a través de la regulación que a través de programas de gasto público. Por lo
tanto, muchos de los logros obtenidos durante la última década, entre los cuales cabe
mencionar el aumento sistemático en la calidad del producto, el aumento en la oferta y su
variedad un mejor servicio al cliente y la reducción en los precios reales,2 podrían ser
revertidos si las presiones para la realización de política a través de la regulación lleva a la
introducción sistemática de subsidios cruzados, con su consecuente creación de trabas a la
competencia.
Por lo tanto, es importante analizar en qué medida la institucionalidad de la regulación de
los servicios públicos domiciliarios en la Argentina otorga credibilidad a la regulación de
los servicios públicos domiciliarios. A su vez, y como se afirmará más abajo, en el caso de
que la institucionalidad no favorezca a la credibilidad, es importante proveer una serie de
1 El desastroso apagón de Febrero del ´99 ha generado la impresión entre políticos y usuarios de que los
servicios públicos domiciliarios están en crisis. Si bien esta impresión es razonable debido a las pecurias que
el apagón le ha hecho vivir a un número sumamente elevado de ciudadanos, la realidad de los servicios
domiciliarios es otra. En todos los sectores de servicios públicos domiciliarios, la calidad y cantidad del
producto aumentó. No sólo se eliminaron casi por completo los problemas de racionamiento (en electricidad
y en agua) y las demoras para la obtención de servicio (en teléfonos, electricidad y agua), sino que también se
redujeron sustancialmente las demoras en la reparación de los servicios.
2 Si bien en varios sectores -como ser en telefonía- los precios aumentaron previo a la privatización, desde la
misma, los precios promedio han bajado en términos reales.
3
recomendaciones para fortalecer la institucionalidad regulatoria, consolidando así los
logros obtenidos.
II. Credibilidad e Instituciones
La credibilidad y efectividad de un marco regulatorio –y, por ende, su capacidad de
facilitar la inversión privada- varía según las instituciones políticas y sociales de un país.
Ellas no sólo afectan la capacidad de limitar la acción administrativa, sino que también
tienen un impacto independiente sobre el tipo de regulación que puede ser implementada y,
por lo tanto, sobre el apropiado balance entre credibilidad y flexibilidad. En general, para
que las reglas regulatorias sean relativamente eficientes, se requiere otorgar un margen de
discreción importante a los reguladores. Sin embargo, a menos que las instituciones de un
país permitan una adecuada delimitación entre arbitrariedad y discrecionalidad regulatoria,
los sistemas que otorgan demasiada discreción administrativa pueden no generar los
niveles de credibilidad necesarios para que la participación del sector privado arroje los
resultados esperados tanto en términos de inversión como de bienestar. Por el contrario,
algunos países pueden tener regímenes regulatorios que limitan drásticamente el alcance de
la flexibilidad regulatoria. Si bien a primera vista ese tipo de regímenes regulatorios puede
verse como ineficiente, en los hechos, puede que se ajuste a las características
institucionales del país en cuestión, proveyendo substanciales incentivos para la inversión.
Dos tipos de instituciones otorgan credibilidad a un entorno regulatorio: instituciones
macro, que yo considero como instituciones exógenas al sistema regulatorio en la
problemática del diseño institucional, e instituciones micro, que las considero como
endógenas.
Empezaremos por afirmar que las instituciones macro de un país son, en cierta medida,
determinantes para que los inversores puedan sentir que existe un entorno en el cual su
inversión –y las rentas con ella asociadas-, va a ser respetada. En ese sentido, la separación
de poderes es fundamental. La experiencia muestra que los gobiernos unificados3 tienen
dificultades para otorgar credibilidad ya que las reglas de juego pueden ser cambiadas
3 Como gobiernos unificados nos referimos al tipo de gobierno que surge cuando tanto el poder legislativo
como el ejecutivo están en manos de un mismo partido. Ello puede darse en un sistema presidencial bipartidista,
como en uno presidencial con un partido dominante.
4
en forma unilateral de manera mucho más fácil que en aquellos casos en que existe una
efectiva división de poderes. La existencia de un poder judicial independiente y profesional
también resulta clave para el desarrollo de credibilidad en el sistema regulatorio4.
Sin embargo, estas instituciones macro no son fácilmente reformables, por lo menos en el
corto plazo. Ello implica que, a los fines de incrementar la credibilidad del sistema, la
atención deba ser puesta en otras instituciones más micro, pero no por ello menos
importantes. En particular, tres son las instituciones del sistema regulatorio que deben ser
tenidas en cuenta: a) la centralización de la toma de decisiones; b) el nivel de
discrecionalidad; y c) la especificidad de los procedimientos necesarios para la toma de
decisiones.
En primer lugar, es crítico para el funcionamiento del sistema y su credibilidad, la forma
en que se toman las decisiones. En aquellos sistemas donde las decisiones se toman
unilateralmente, son menos predecibles y, por lo tanto, su credibilidad es menor que en los
países donde la toma de decisiones está descentralizada5. A su vez, también es fundamental
el tipo de reglas regulatorias presentes en el sistema. Mientras que con la existencia de
reglas que permiten una alta discrecionalidad regulatoria es de esperar que sea poca la
credibilidad, lo contrario ocurre cuando las mismas son claras y específicas, como ha
tendido a ser en el caso chileno. Por último, los procedimientos para la adopción de
decisiones también son parte fundamental del sistema. Otra vez, es previsible que en
aquellos sistemas donde los procedimientos no estan especificados, los entes regulatorios
tengan una mayor arbitrariedad administrativa, y por lo tanto sus decisiones serán menos
creíbles que aquellos que tienen que tomar sus decisiones a través de procedimientos
transparentes y participativos.
Sin embargo, el problema de la credibilidad y su relación con las instituciones del sistema
regulatorio no se agota aquí. En otros trabajos he demostrado cómo en entornos
caracterizados por gobiernos divididos, la existencia de una legislación regulatoria con un
4 La Corte Suprema Argentina tiene uno de los niveles de rotatividad más altos del mundo. Eso es consistente
con el hecho de que en los últimos 50 años casi todos los gobiernos, sean civiles o militares, nombraron a la
mayoría de sus miembros. A su vez, la capacidad de comenzar juicio político a jueces opositores ha sido otro
factor que tradicionalmente ha restringido la independencia de la Corte Argentina.
5 En algunos países, v.g., Reino Unido, es necesaria la opinión de más de una agencia de regulación para la
toma de decisiones regulatorias importantes.
5
alto grado de especificidad limita la discrecionalidad del regulador, fomentando, por lo
tanto, la credibilidad institucional6. Sin embargo, hay algunos problemas que comúnmente
se asocian a la alta especificidad en la legislación regulatoria. El primero de ellos deviene
del hecho de que toda legislación puede ser cambiada por futuras legislaturas. En este
sentido, sólo en sistemas políticamente fragmentados es posible que una alta especificidad
legislativa otorgue credibilidad. Por lo tanto, si bien la existencia de legislación regulatoria
con un alto grado de especificidad ayuda a desarrollar credibilidad en el sistema en su
conjunto, es posible que ello no ocurra en sistemas políticos donde los gobiernos tiendan a
ser unificados. En estos, aún mientras la legislación sea específica, es posible que la misma
sea cambiada de manera unilateral –reduciendo la credibilidad en el sistema7.
Así como la especificidad en la legislación, la especificidad en las concesiones o licencias
puede ser otro instrumento que ayude a generar credibilidad. Sin embargo, aquí también es
importante ser conscientes de las limitaciones con ella asociada, en especial en países
como la Argentina donde se utiliza a las concesiones como contratos regulatorios. En este
tipo de casos, la alta especificidad en las concesiones puede dar lugar a la individualización
de la regulación y esto, a su vez, puede llevar a su politización. A su vez, la regulación
individualizada aumenta la probabilidad de renegociación de la concesión. Como era
previsible, este tipo de problemas son evidentes en el caso argentino.
Si bien la renegociación de concesiones es natural, ya que resulta prácticamente imposible
mantener un precio fijo por períodos muy largos, la expectativa de renegociación desvirtúa
las bases por las que operadores entran en el sistema. Para que la renegociación se pueda
dar tiene que darse una situación en la que aparte del precio se pueda cambiar una
dimensión del contrato que beneficie al concedente. El ejemplo más instructivo son
requerimientos de inversión. La inclusión de requerimientos de inversión implica que el
contrato no otorga suficientes incentivos de inversión al operador.8 En tales casos, siempre
6 Véase Levy, B. y P. T. Spiller, Regulation, Institutions and Commitment, Cambridge University Press,
1996.
7 Es por ello que en el Reino Unido las leyes de regulación de servicios públicos no son los instrumentos que
otorgan credibilidad regulatoria, sino que es en las licencias donde se detalla en forma muy específica los
procedimientos por los que el operador será (o no) regulado.
8 Este es, por ejemplo, el caso de múltiples concesiones, en que la existencia de fuertes subsidios cruzados no
otorgan incentivos al operador a invertir en aquellas áreas en que los precios están por debajo de los costos.
Los casos extremos son los servicios de telefonía (véase, Spiller, P.T.,1998, “De la Ilusión al Realismo,”
Fundación Gobierno y Sociedad, Cuadernos de Opinión, #1), y los servicios de agua potable y acantarillado
6
existirá la posibilidad de renegociación, en la cual el concedente obtiene nuevos
compromisos de inversión,9 y el operador obtiene aumentos tarifarios. Si los contratos
otorgasen incentivos adecuados a la inversión, y por lo tanto, no se especificasen metas
mínimas de inversión o expansión, la posibilidad de renegociación no sería tan alta, pues el
único punto que se discutiría sería aumentos tarifarios, los cuales para el concedente no es
políticamente beneficioso.
Por lo tanto, los contratos que están mal diseñados conllevan una alta posibilidad de
renegociación, no necesariamente para obtener un mejor diseño, sino para obtener un
resultado que sea mutuamente beneficioso. Por lo tanto, la expectativa de renegociación
implica que el operador que obtiene el derecho a operar es aquél que tiene mayor
capacidad (o habilidad política) de renegociar la concesión. Por lo tanto, el operador
elegido no es necesariamente el más eficiente o el que posee la mejor tecnología o
capacidad de bajar costos. Ello implica que, en el mediano plazo, el consumidor estará en
condiciones inferiores a las que podría estar si se hubiese transferido el control al operador
más eficiente. Esta insatisfacción del usuario llevará, a su vez, a que el sector político
reaccione a las ineficiencias potenciales a través de una demanda por mayor ingerencia
regulatoria en la operación del sector, reduciendo así la credibilidad del sistema. Por lo
tanto, el comportamiento racional de los inversores los llevará a tratar de obtener el retorno
a su inversión en el corto o mediano plazo, sabiendo que en el largo plazo la regulación
será mucho más intrusiva y potencialmente oportunista. Esto, a su vez, se traducirá en una
demanda por precios inicialmente elevados, lo que aumentará aún más la insatisfacción del
usuario así como la demanda por mayor regulación.
Por lo tanto, un sistema regulatorio basado en concesiones con regulación individualizada
no es creíble en el largo plazo, conllevando, asimismo, a precios más elevados, menor
calidad, inversiones sub-óptimas, y la consecuente re-regulación.10 Por lo tanto, no siempre
un alto grado de especificidad en las concesiones lleva a que se desarrolle la credibilidad
en el sistema regulatorio.
en el Gran Buenos Aires (Véase, Spiller P.T., y W. Savedoff, Spilled Water, The Political Economy of Water
Supply in Latin America, InterAmerican Development Bank, 1999.).
9 Estos pueden ser mas estringentes o simplemente promesas de cumplir con lo pactado previamente.
10 En otras palabras, la regulación basada en concesiones con regulación individualizada abre las puertas al
oportunismo gubernamental. Sobre las perniciosas consecuencias de éste sobre la operación de servicios
públicos véase, Spiller (1999), op. cit.
7
En ese sentido, una alternativa válida en países como la Argentina –donde estos problemas
aparecen con relativa frecuencia- es el uso de marcos regulatorios más genéricos, de
manera tal de evitar la individualización en la regulación. En segundo lugar, las
privatizaciones se tendrían que hacer como transferencia de activos, y las concesiones
deberían servir como permiso de operación y no como un instrumento regulatorio en sí
mismo11
III. Hacia una Propuesta de Reforma Institucional del Sistema
Regulatorio en Argentina
Empezaremos esta sección mostrando que varios componentes del actual diseño del
sistema regulatorio argentino atentan contra su credibilidad. En este sentido, y como
argumentaremos en detalle más abajo, las características más salientes del sistema
regulatorio -y, al mismo tiempo, los principales obstáculos para desarrollar y consolidar
una indispensable credibilidad regulatoria- son la amplia variedad en el diseño institucional
y la considerable participación del sector político en la toma de decisiones regulatorias.
En los últimos años, y debido a factores tanto endógenos como exógenos, las
transformaciones de la economía argentina llevaron a reducir los grados de libertad del
sector político en lo que se refiere al manejo de la economía. Este proceso no se
experimentó con la misma intensidad en todos los sectores. En la regulación de servicios
públicos, el acotamiento de los límites de la intervención política no acompañó la operada
en otros sectores -a pesar de que se produjeron avances considerables con respecto los años
en que los servicios públicos eran de propiedad estatal. Actualmente, la regulación es uno
de los pocos ámbitos donde la acción discrecional del sector político no sólo es tolerada,
sino que es un producto del diseño institucional vigente. Por lo tanto, resulta necesario
llevar adelante reformas institucionales que refuercen la credibilidad del sistema,
manteniendo los logros obtenidos. Sin embargo, las reformas que han sido propuestas no
son muy alentadoras. En este trabajo, nos proponemos analizarlas y, finalmente, formular
un esbozo de propuesta alternativa.
11 El ejemplo de Chile en torno a las compañías de agua y el de la energía eléctrica en Bogotá es de suma
utilidad en este sentido.
8
A. La Regulación Argentina en la Práctica
Sumariamente, son tres los aspectos comunes que caracterizan a la regulación de los
servicios públicos en la Argentina. Primero, el sistema regulatorio se caracteriza por una
amplia variedad institucional. Segundo, el sistema regulatorio padece de una amplia
variedad de procedimientos. Por último, e íntimamente relacionado con las dos
características previas, existe una notoria diversidad en cuanto a los comportamientos
regulatorios.
Variedad institucional
En general, se suele explicar la amplia variedad institucional del sistema regulatorio
argentino debido a la rapidez e inexperiencia con que se diseñó gran parte del mismo. El
caso de la CNC confirmaría esta hipótesis. Más aún, los que la sostienen también ven
confirmados sus argumentos cuando analizan los casos del ENARGAS y el ENRE. Se
afirma que como la urgencia y la improvisación no estuvieron presentes en la misma
medida que cuando se diseñó el sistema regulatorio telefónico, los resultados en el sector
energético fueron substancialmente mejores. Sin embargo, existen varios contra-ejemplos
que refutan este tipo de explicaciones. Probablemente, el más evidente de ellos es del ente
que regula los aeropuertos. Si bien dicho ente es de reciente creación, adolece de los
mismos defectos de diseño y funcionamiento que otros entes creados en un contexto
considerablemente más problemático.
Por lo tanto, si bien es posible que la urgencia haya constituído una razón importante que
afectó el diseño regulatorio, es importante tener presentes otros factores que lo
condicionaron fuertemente. En particular, hay que tomar en consideración que la gran
mayoría de los entes reguladores en Argentina fueron creados sin un ámbito centralizador
que dotase de coherencia y sistematicidad a la regulación en cada sector. Por un lado, no
existía dentro de la Administración una vocación de reforma institucional que cruzase
sectores. Más aún, la Ley 23.696 de Reforma del Estado delegó al Ministerio y Secretaría
a cargo del sector la responsabilidad de dirigir su reforma y privatización. Estas, a su vez,
fueron realizadas con el Banco Mundial otorgando su supervisión. Dado que las
9
operaciones del Banco Mundial también están fragmentadas, la fragmentación inicial de la
Administración se tradujo en reformas ad-hoc en vez de sistemáticas12. Esto, a su vez, se
vió reforzado por el hecho de que la mayoría de dichos entes fueron creados por decreto,
por lo que la posible armonización que daría la labor legislativa tampoco se dio13.
Resulta interesante el hecho de que los entes creados por decreto, es decir, los entes que
regulan las telecomunicaciones, los aeropuertos, el transporte y el agua, tienen una
variedad institucional mucho mayor que los entes reguladores del gas y de la electricidad,
que obedecen a una ley sancionada por el Congreso. Pero, probablemente, el hecho de que
éstos tengan un marco regulatorio común se deba más al hecho de que éstos tienen su
origen en la Secretaría de Energía. Dicha secretaría, ya desde la primera administración del
Presidente Menem, tuvo una fuerte capacidad de análisis regulatorio. Por su parte, la falta
de trabajo de armonización por parte del Ministerio de Economía llevó,14 a su vez, a un
desmembramiento de sus responsabilidades regulatorias. Es así que, sectores como agua
potable y sanemiento pasaron a la Secretaría de Medio Ambiente mientras que
comunicaciones y correos a la Secretaría de Comunicaciones, aumentando aún más la
variedad institucional.
Es importante señalar además que la creación de entes regulatorios por decreto les resta
independencia a los mismos frente al poder ejecutivo, ya que de la misma manera que
fueron creados por decreto, sus atribuciones pueden ser cambiadas por otro decreto. Por lo
tanto, mismo si formalmente los entes son independientes, de facto no lo son, y sus
decisiones terminan estando supeditadas a la voluntad política más que al análisis
técnico/económico de la problemática regulatoria.
Ahora bien, los entes reguladores no sólo difieren en cuanto a su constitución. También lo
hacen en cuanto a su ubicación en la administración. En ese sentido, mientras la CNC
depende directamente de la Secretaría de Comunicaciones, y el ETOSS de la Secretaría de
12 Resulta interesante comparar esta variedad institucional con la homogeneidad del sistema de regulación de
Chile o del Reino Unido, donde todos los sectores de servicios públicos domiciliarios son regulados en base a
una metodología y procedimientos relativamente similares. Véase Levy, B. y P.T. Spiller (1996), op. cit.
13 En principio, la creación de la Jefatura de Gabinete podría haber ayudado a esta armonización. Sin
embargo, dado que la Jefatura de Gabinete tampoco tuvo capacidad de análisis regulatorio, no cumplió con
dicha labor de armonización.
10
Medio Ambiente, el ENARGAS, el ENRE y otros dependen del Ministerio de Economía.
Esto limita la previsibilidad del sistema regulatorio en su conjunto, ya que da lugar a serias
divergencias regulatorias entre distintos sectores e industrias.
A su vez, el nombramiento de los directores de los diferentes entes tampoco obedece a
criterios uniformes. Sólo en el caso de los entes reguladores de Electricidad y Gas los
miembros del directorio son nombrados desde el poder ejecutivo, basándose en un
concurso de méritos, y con acuerdo (opinión) posterior del Congreso (Comisión
Bicameral). En los restantes casos, los nombramientos obedecen exclusivamente a
decisiones del poder ejecutivo15. Si bien el mecanismo de basar los nombramientos en
concursos de méritos con participación del Poder Legislativo no garantiza que en los
mismos no primen criterios políticos,16 – no caben dudas de que dicho mecanismo es
potencialmente superior al puramente discrecional por parte del ejecutivo. Este último
mecanismo, en general, ha llevado a lesionar la indispensable independencia de las
agencias en cuestión.
Por último, y en referencia a los problemas que devienen de la amplia variedad
institucional del sistema regulatorio argentino, es necesario destacar que las agencias de
regulación también difieren en cuanto a su composición. El más llamativo de los casos es
el del ETOSS, donde el equilibrio de poderes se plantea, más que entre el ejecutivo y el
Congreso -como en el caso del ENRE y el ENARGAS-, entre las jurisdicciones
intervinientes/delegantes (Nación, Provincia de Buenos Aires y Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires). En este sentido, la composición de su Directorio, al representar intereses de
tres niveles diferentes de gobierno –que a su vez pueden estar controlados por diferentes
partidos políticos- puede, si la estabilidad en los cargos estuviese relativamente
garantizada, otorgar una mayor estabilidad institucional al mismo tiempo que una mayor
independencia del poder ejecutivo. Sin embargo, ello no ocurre. La presidencia rota cada
año entre cada miembro del Directorio, y es justamente esa excesiva rotatividad la que,
14 La cual parcialmente puede deberse a la falta de interés personal en la temática regulatoria de los varios
Ministros de Economía de la Administración del Presidente Menem.
15 En el caso del ETOSS, el nombramiento es realizado por los poderes ejecutivos de las jurisdicciones
involucradas (Nación, Prov. De Buenos Aires y GCBA). En el caso de la CNT, en cambio, si bien uno de los
cinco directores es propuesto por un consejo federal formado por gobernadores, el resto es nombrado desde
el ejecutivo nacional.
16 Prueba de ello son los problemas relacionados con el nombramiento del Presidente del ENARGAS durante
la segunda administración del Presidente Menem.
11
probablemente, le haya dificultado al Ente desarrollar prácticas regulatorias más
estandarizadas.
Variedad de Procedimientos
Otro aspecto fundamental para asegurar la credibilidad de sistemas regulatorios son los
procedimientos para la toma de decisiones regulatorias. En Argentina, en general, los entes
reguladores no disponen de procedimientos muy específicos y generalizados para tal fin.
En ese sentido, la realización de audiencias públicas en algunos entes (ENRE, ENARGAS,
CNC) es uno de los pocos procedimientos formalmente establecidos. Sin embargo, su
forma de uso es muy variada, así como también lo son los objetivos que se persiguen a
través de la realización de las mismas. La diversidad en su uso y objetivos queda
claramente diferenciada si contraponemos la experiencia de las audiencias públicas
organizadas por la CNT, por un lado, y el ENRE, por el otro.17
Por lo tanto, al no existir mecanismos formalizados que prevean el “acceso” de las partes
afectadas e interesadas a la toma de decisiones de las distintas agencias regulatorias,
aumentan considerablemente las probabilidades de captura tanto por parte del poder
político como de los operadores. Asimismo, y también debido a la ausencia de
procedimientos formales, surgen otros tres problemas centrales siempre presentes, en
mayor o menor medida, alrededor de las agencias de regulación. Nos referimos a los
problemas asociados con la responsabilización (“accountability”), transparencia y
legitimidad del proceso regulatorio.
Si los sistemas de toma de decisiones no son transparentes, no sólo pierden legitimidad
sino que también limitan la credibilidad y autoridad de los reguladores. Un ejemplo
interesante en este sentido es la decisión de la Secretaría de Comunicaciones de abrir el
sistema de telecomunicaciones a la competencia a través de un procedimiento sumamente
dirigido en el cual el decreto mismo determina quienes son los operadores que
potencialmente pueden entrar. Dicho decreto pone en evidencia las consecuencias de la
inexistencia de requerimientos de transparencia en la toma de decisiones regulatorias y, a
17 La realización de audiencias públicas por parte de la CNT en relación al rebalanceo del año 1994 fueron
altamente politizadas. Mas aún, un juez puso una medida de no innovar en base a la falta de transparencia
del proceso. Véase Abdala, Manuel, “Instituciones, contratos y regulación de infraestructura en Argentina,”
CEDI, 1999.
12
su vez, cómo la falta de transparencia repercute en limitar la credibilidad de la agencia
reguladora así como la previsibilidad y estabilidad de las políticas por ella adoptadas -en
este caso la de apertura. En particular, a pesar de las declaraciones de interés de la
Secretaría de Comunicaciones, nada impide que un futuro Secretario tome una posición
distinta, particularmente, si como analizo en un trabajo reciente,18 el proceso de apertura
probablemente culmine en una quiebra generalizada de los compromisos de inversión tanto
por parte de los nuevos entrantes como de las telefónicas en operación.
Variedad en comportamiento
Así como los procedimientos para la toma de decisiones son fundamentales para
desarrollar credibilidad en el sistema regulatorio, también lo es el comportamiento y estilo
de las agencias implicadas en dicho sistema.
En el caso argentino, otra vez, la diversidad es la norma. Ello se debe a que existe una
marcada heterogeneidad en la calidad del diseño. En ese sentido, la sofisticación de los
entes reguladores del sector energético se puede contrastar claramente con las de sus pares
en otros sectores. Con respecto a estos últimos, existe un generalizado consenso en que es
mucho lo que resta por hacer y mejorar. A modo de ejemplo, bastaría con mencionar que
mientras en la Secretaría de Energía se otorgaron originalmente 15 días para la realización
de consultas (relativamente formalizadas) con aquellos involucrados en una determinada
decisión regulatoria reciente,19 en el resto de las agencias reguladoras las consultas y los
comentarios sólo se dan a nivel informal.
Por otro lado, es importante señalar que no existe política alguna sobre la publicidad de las
decisiones regulatorias –y, más aún, en lo que se refiere a la calidad, cantidad y
accesibilidad de la información disponible, ya sea en referencia al sistema regulatorio en
general como al funcionamiento de las agencias en particular.
B. Propuestas de Reforma: El Super-Ente y una Propuesta Alternativa
Hasta aquí se han discutido las razones por las cuales el actual sistema regulatorio en
18 Véase, Spiller, PT, 1998, “De la Ilusión al Realismo: Hacia Una Política de Competencia en
Telecomunicacinoes en la Argentina,” CEDI, Cuaderno de Discusión #1, Buenos Aires.
19 Decisión que por un lado propuso cambiar la regulación del transporte de electricidad y del acceso al
mercado mayorista por parte de pequeños usuarios. Cambios ambos con gran trascendencia para el sector.
13
Argentina no favorece la credibilidad regulatoria. También se argumentó que son varios
los componentes institucionales que atentan contra dicha credibilidad: la amplia variedad
en el diseño institucional; la variedad y divergencia en los procedimientos para la toma de
decisiones; la falta de uniformidad en el comportamiento regulatorio; y la considerable
participación del sector político en la toma de decisiones regulatorias.
Frente a este panorama, resulta necesario llevar adelante reformas que refuercen la
credibilidad del sistema, manteniendo los logros obtenidos. Sin embargo, las propuestas
introducidas recientemente en el Congreso no favorecen la credibilidad. En adelante, se
analiza la más representativa de ellas –que propone la creación de un Super Ente- y,
finalmente, se formula un esbozo de propuesta alternativa.
i. El Super Ente
Una de las propuestas de reforma al actual sistema regulatorio surgió recientemente del
Parlamento. En la misma, se propone la creación de una Comisión compuesta por
legisladores, representantes del Poder Ejecutivo Nacional y representantes de usuarios de
servicios públicos. Asimismo, dicha Comisión sería la encargada de nombrar y remover a
los directores de los entes reguladores, de establecer las políticas de cada sector, de revisar
las decisiones regulatorias adoptadas desde los entes (incluidas las tarifarias), de supervisar
el comportamiento de los mismos y de aprobar sus presupuestos, entre otras funciones.
Si bien los fundamentos en que se basa esta propuesta pueden ser legítimos, es importante
señalar que ella adolece de varios y serios problemas. Entre ellos, el más objetable es el
otorgar capacidad ejecutiva al poder legislativo. Dejando de lado la posibilidad de que esto
sea inconstitucional, ello implicaría un cambio fundamental en la naturaleza de la
regulación.
En primer lugar, el otorgar capacidad ejecutiva al poder legislativo llevaría a que se
politicen aún mas las decisiones regulatorias, ya que la influencia de los legisladores en el
proceso regulatorio sería prácticamente absoluto. A ello habría que sumarle el problema de
que como el horizonte electoral de los legisladores en Argentina es relativamente corto,
éste se vería reflejado en las decisiones regulatorias que ellos adopten. Por lo tanto, es de
esperar que en las mismas se privilegie la obtención de beneficios políticos de corto plazo,
14
pudiendo ello afectar la eficiencia económica del sector regulado, perjudicando por lo tanto
a aquellos que con esta propuesta se buscaba beneficiar. A su vez, esta propuesta facilita la
influencia de aquellos grupos con acceso político –aumentando substancialmente las
actividades de lobbying. Esto perjudicaría notablemente los intereses de los grupos con
menores recursos materiales y organizacionales: los usuarios y consumidores. En
definitiva, de materializarse, esta propuesta llevaría no sólo a una reducción de la
credibilidad del sistema regulatorio, sino que también aumentaría las probabilidades de
oportunismo gubernamental –haciendo más altos los costos regulatorios y, por lo tanto,
reduciendo los incentivos para invertir.
La Experiencia Internacional
Si analizamos esta propuesta de reforma en términos de la experiencia internacional,
podemos observar varios elementos que refuerzan nuestro escepticismo con respecto a los
resultados de su aplicación. Tanto en el Reino Unido como en los Estados Unidos y en
Chile, se puede observar que las agencias de regulación son independientes o dependen del
Poder Ejecutivo, pero nunca se permite una participación directa de los Parlamentos en su
funcionamiento.
En el caso de los Estados Unidos, las agencias regulatorias son multipersonales y, en
general, independientes del poder político –ya sea del poder ejecutivo y en mayor medida
del legislativo. La participación del poder legislativo en el sistema se da en varios
momentos: primero, el Senado aprueba el nombramiento de los miembros de las
comisiones reguladoras Federales, ya que éstos son propuestos por el ejecutivo pero
necesitan de la venia del Senado para ser designados. Segundo, las comisiones
permanentes encargadas de la supervisión realizan llamados a comisión, como así
participan activamente en la preparación de los presupuestos de las agencias. Sin embargo,
ni el Poder Legislativo, ni el Ejecutivo pueden unilateralmente revisar las decisiones
adoptadas por las agencias de regulación. Para ello se necesita una Ley la cual debe estar
firmada por el Presidente.20 Sin embargo, es importante destacar que el papel de las cortes
en el sistema regulatorio de aquel país resulta de fundamental importancia.
Adicionalmente, si bien el método regulatorio se caracteriza por estar basado en
20 El Parlamento introdujo el Veto Legislativo para ciertas decisiones administrativas, pero fue declarado
inconstitucional por la Suprema Corte.
15
sistemas de regulación tradicionales (tasa de retorno), sus procedimientos son sumamente
estandarizados y detallados. En ese sentido, la Ley de Procedimientos Administrativos y
otras leyes específicas son un componente clave en la credibilidad del sistema regulatorio.
La experiencia del Reino Unido en la regulación de servicios públicos también merece ser
tenida en cuenta. A diferencia del modelo norteamericano, en el Reino Unido las oficinas
regulatorias son unipersonales, a excepción de la Monopolies and Mergers Commission
(MMC) –la agencia que se encarga de promover y defender la existencia de la
competencia. La designación de los reguladores es facultad del Secretario de Industria y
Comercio y el Parlamento no tiene mayor ingerencia en ese respecto. Su única
intervención en lo que se refiere a los problemas regulatorios es a través de las comisiones
permanentes que se encargan de monitorear el funcionamiento y desempeño de las
agencias especializadas. Teniendo en cuenta la volatibilidad legislativa propia de los
sistemas parlamentarios, el instrumento regulatorio por excelencia en este país es el uso de
licencias. Con relación a los procedimientos para la toma de decisiones regulatorias, a
diferencia del caso norteamericano, son pocos los formalmente preestablecidos, aunque
cabe señalar que los existentes son muy específicos. En general, la autonomía de las
agencias es importante. De todas maneras, su discrecionalidad no es absoluta. Por un lado,
las decisiones más importantes –como el otorgamiento de licencias- son adoptadas desde la
Secretaría de Industria y Comercio. Por otro lado, las decisiones de los reguladores pueden
ser sometidas a revisión de la MMC tanto por los operadores como por el Secretario de
Industria y Comercio, delimitando por lo tanto la discrecionalidad regulatoria.
La tercera experiencia en regulación de servicios públicos que es valiosa considerar aquí es
la chilena. En primer lugar, hay que destacar que aquí también los nombramientos son
realizados desde el Poder Ejecutivo, excepto en el caso de la Comisión de Antitrust. A su
vez, las agencias sectoriales de regulación dependen de distintos ministerios y, dentro de
ellos, de distintas Secretarías. Por lo tanto, también varían en su composición. Como en los
otros dos casos, el Congreso sólo supervisa el funcionamiento regulatorio a través de
comisiones parlamentarias. En lo que respecta a los procedimientos, se hace un uso
extensivo de los mismos que, a su vez, se caracterizan por su grado de especificidad. Ello,
sumado a que los cambios importantes en materia regulatoria requieren cambios
legislativos, resulta en que las agencias de regulación gozan de una mínima
16
discrecionalidad regulatoria. Por último, resulta importante mencionar que en los últimos
años en Chile se ha estandarizado substancialmente el método regulatorio, especialmente
en lo que se refiere a los procesos de toma de decisiones y a la resolución de conflictos
entre los actores intervinientes en el proceso. Esto ha resultado en considerables
incrementos en la previsibilidad del sistema y, por lo tanto, en su credibilidad.
En resumen, del análisis de los casos norteamericano, británico y chileno se desprende que
el papel de la independencia de las agencias de regulación resulta clave si el ámbito de
acción de las mismas no está claramente delimitado. En ese sentido, el ejemplo chileno
evidencia que si la discrecionalidad regulatoria es muy limitada, poco afecta al buen
funcionamiento del sistema el grado de independencia de las agencias en cuestión.
Asimismo, otra conclusión que se puede deducir del análisis de los casos nacionales
comúnmente señalados como “exitosos”, es que el rol de los Parlamentos –y por lo tanto la
influencia de intereses electorales- en materia de regulación tiene que tender a limitarse
más bien a tareas de supervisión y legislación. En este sentido, y no sólo en virtud de la
necesaria separación de poderes, la experiencia aquí analizada confirma que es preferible
que el Parlamento funcione como “alarma de incendios” –llamando la atención sobre
problemas existentes- en lugar de “policía de tránsito” –llevando a cabo el micro-manejo
del aparato regulatorio.
ii. Algunos Elementos para una Propuesta Alternativa
Como se mencionó en la introducción, a partir de la privatización de los servicios públicos
se han producido logros considerables en la provisión de servicios públicos. Son muchas
las razones que explican estas mejoras. Entre ellas, se destaca el cambio en la propiedad de
dichos servicios, la existencia de competencia –actual o potencial- en muchos de ellos y las
innovaciones regulatorias en algunos sectores.
En ese sentido, cualquier reforma del sistema regulatorio debe tener como objetivo mejorar
los marcos regulatorios existentes manteniendo los logros obtenidos. Por lo tanto, es
importante tener en mente algunos puntos relacionados con esta última cuestión. En primer
lugar, las reformas institucionales que se encaren deberían ajustarse a la realidad
institucional argentina. En segundo lugar, tendrían que ser diseñadas de manera tal
que se limite al máximo la ingerencia política en la toma de decisiones regulatorias,
17
disminuyendo el riesgo de oportunismo gubernamental. Tercero, con ellas se debería
aumentar, y no disminuir, la sustentabilidad del marco regulatorio. Por último, los costos
de introducir tales reformas no deberían ser mayores que los beneficios. Esto último resulta
particularmente relevante, ya que es importante señalar que las reformas institucionales
generalmente no son neutras –ellas pueden implicar importantes expropiaciones
administrativas.
Teniendo en cuenta estas precauciones, las reformas institucionales deberían procurar, en
cada sector,
a) Delimitar de manera clara y precisa cuáles serían las áreas sujetas a regulación.
b) Institucionalizar y estandarizar procedimientos para toma de decisiones regulatorias.
c) Promover la regulación descentralizada y la “autoregulación”, y por último
d) Promover la competencia donde sea posible
Delimitar las áreas sujetas a regulación
Uno de los problemas fundamentales en la práctica regulatoria argentina es que los entes
reguladores (incluyendo sus respectivas Secretarías) tienen ámbitos regulatorios vagos, los
cuales extienden la capacidad regulatoria a todas las áreas relevantes del sector. Es así que
en agua no sólo se regula los precios y la calidad, sino que también el tipo de inversión y
su cronograma. En telecomunicaciones, se regula desde la interconexión hasta los precios
finales, como así también los requerimientos de inversión. En electricidad, además de
precios, se regulan las reglas de juego. Como se discute en otro trabajo21, cuanto mayor el
ámbito regulatorio, menor la credibilidad de todo el sistema. En otras palabras, cuanto
mayor es el ámbito regulatorio, también serán mayores las dimensiones del proceso
regulatorio susceptibles de ser manipuladas con el fin de obtener rentas políticas. En este
sentido, si lo único que se fijase fuesen los precios intermedios -en el caso de electricidad
el precio de acceso a las redes-, no sería mucho el margen de acción discrecional del
regulador y por lo tanto tampoco sería elevado el riesgo de oportunismo gubernamental.
Si, en cambio, el regulador fija los precios finales, los precios intermedios, exige
inversiones, pone precios debajo del costo en algunos casos y en otros más altos, etc.,
entonces se eleva considerablemente la capacidad de manipular de manera oportunista el
proceso regulatorio.
21 Véase, Spiller (1999), op cit.
18
Por otro lado, cuanto mayor es el ámbito regulatorio, mayor la probabilidad de error
regulatorio. Los modelos de texto presumen que el regulador no sólo es benevolente –en el
sentido que su objetivo es maximizar el bienestar general- sino que también es
omnipotente, omnipresente y omnisapiente. Pero en la realidad, el regulador está expuesto
a tremendas fallas de información. Tampoco es benevolente, ya que está sujeto tanto a
presiones políticas como a presiones de los operadores. Por lo tanto, no maximiza lo que
los economistas llaman el bienestar social. Más bien, lo que el regulador va a maximizar es
un cierto beneficio político, el cual depende naturalmente de su forma de nombramiento y
potencial de renovación. Por lo tanto, es fundamental delimitar el ámbito de regulación a
aquellos segmentos del sector donde la competencia, actual o potencial, no es factible, y
donde la acción burocrática, con sus falencias, es mejor que el mercado, incluyendo sus
propias deficiencias.
Institucionalizar y estandarizar procedimientos para toma de decisiones
regulatorias
Dada la amplia variedad institucional y la falta de legitimidad con ella asociada, es
importante estandarizar procedimientos para la toma de decisiones regulatorias. En ese
sentido, es importante capturar las innovaciones logradas por algunos entes. La utilización
de audiencias públicas por el ENRE es particularmente interesante, tanto desde el punto
vista de su publicidad como de su organización. Por otro lado, la publicación de
información y el otorgamiento de plazos perentorios para la introducción de evidencia por
partes interesadas en procedimientos regulatorios aumentará la trasparencia y, por lo tanto,
la legitimidad del sistema. A su vez, es necesario estandarizar la publicidad de la
información por parte de los entes reguladores, tanto de sus decisiones, como de los
procedimientos regulatorios.
Promover la regulación descentralizada y la “autoregulación”
En referencia a la primera, es evidente que ella surge como una necesidad en la medida en
que, en Argentina, el poder judicial –que es el encargado de controlar, ante un eventual
conflicto, las decisiones de los entes reguladores- no es lo suficientemente profesional ni
trabaja con los plazos requeridos para una satisfactoria regulación de los servicios
19
públicos22. La descentralización regulatoria compensaría este problema ya que –como lo
demuestra la experiencia británica con la Monopolies and Mergers Commission (MMC)-
ella implicaría la necesidad de la opinión de otra agencia reguladora a la hora de tomar
decisiones importantes o conflictivas23. En el caso argentino, la descentralización
regulatoria podría ser introducida a través de la transformación de la Comisión Nacional de
Defensa de la Competencia en un ente testigo, que participe en decisiones regulatorias
importantes y siempre protegiendo los intereses de largo plazo, es decir promoviendo la
competencia. En este sentido, la CDC debería ser consultada en toda decisión que
implicase un cambio en el marco regulatorio. El papel de la CDC sería opinar si dicho
cambio favorece a la “competencia”, es decir, si es beneficioso para el bienestar general en
el largo plazo. A su vez, la CDC participaría de la misma manera en la renegociación de
contratos de concesión. De esta manera se introduciría en el aparato regulatorio una
entidad cuya finalidad no esta asociada con el sector y que tiene una perspectiva de largo
plazo. Para que esta descentralización sea exitosa, la CDC debe volverse independiente
del poder ejecutivo de manera tal que sus decisiones no sean, como lo son actualmente,
influenciadas por el quehacer político.
Con respecto a la autorregulación, ella no sólo es deseable, sino que –como lo demuestra el
caso neocelandés para la fijación de estándares eléctricos- también es perfectamente
posible. Dado que los mercados son muy buenos para desarrollar estándares, éstos no
tienen por qué ser desarrollados por las agencias de regulación. Las partes pueden acordar
estándares entre ellas, o, cuando haya un problema de coordinación, a través de la
autorregulación. Obviamente, la auto-regulación tiene que estar sujeta a que no sea una
forma de cartelizar la industria, es decir a la defensa de la competencia. Un ejemplo típico
que sirve para mostrar sus potencialidades y virtudes es el plan de numeración en telefonía.
No existe lógica alguna por la cual la agencia reguladora tiene que ser la que determina el
plan de numeración ya que este puede ser hecho por una empresa privada a través de un
grupo independiente de la industria.
22 Aún cuando se descentralice la regulación, es fundamental la necesidad de contar con un poder judicial
profesional e independiente ya que el rol de las cortes seguiría siendo muy importante. De ellas dependería
evitar que se haga una interpretación distorsionada del mandato regulatorio legislativo, así como evitar
cambios unilaterales en los términos de las concesiones.
23 El rol de la Comisión Federal de la Competencia en México también ilustra las ventajas de descentralizar
las decisiones regulatorias.
20
Otro ejemplo de auto-regulación que amerita ser tenido en cuenta es el de la fijación de
calidad en la transmisión de electricidad en Nueva Zelanda. Si miramos cómo se fija la
calidad de la transmisión en Argentina, vemos que fundamentalmente se lo hace a través
de las multas que la empresa transmisora debe pagar por fallas. Sin embargo, es importante
destacar que dichas multas están fijadas en el reglamento de forma arbitraria y sin relación
a las necesidades del mercado. Es decir, es probable que el mercado hoy demande un nivel
de calidad mayor que el que los trasmisores deseen otorgar dado el nivel de las multas.
En Nueva Zelanda, en donde no existen agencias reguladoras de servicios públicos y los
operadores de servicios públicos sólo están sujetos a lo que prevé la ley de defensa de la
competencia, la industria de electricidad llegó a su auto-regulación para determinar la
calidad sin ingerencia gubernamental24.
Promoción de la Competencia
Actualmente, y en casi todos los sectores de los servicios públicos, el concepto de
monopolio natural es cada vez más obsoleto como fundamentación para justificar la
existencia de regulación. El problema asociado a la duplicidad de inversiones ya no refleja,
necesariamente, fallas de mercado. Más bien, lo que evidenciaría son fallas regulatorias25,
por lo cual su existencia debería indicar al ente regulador la necesidad de ajustar su política
regulatoria. Asimismo, y como la libre entrada de operadores es factible en casi todos los
segmentos de los servicios públicos, la existencia de monopolios sólo se justificaría si lo
que se pretende es mantener la existencia de subsidios cruzados.
Sin embargo, para desarrollar la competencia es necesario que el marco regulatorio esté
balanceado, de manera tal que las empresas existentes puedan mantener su competitividad
frente a la amenaza de los nuevos entrantes. Para ello, es fundamental que las mismas
tengan libertad para fijar los precios. Asimismo, se hace imperioso permitir un rebalanceo
de los mismos, permitiendo que los precios se ajusten a los costos, y terminando con la
perniciosa estructura de subsidios cruzados.
24 Para una discusión de este tema, véase Spiller (1999) op cit.
25 Duplicación de inversiones pude darse tanto porque sean económica y socialmente redituables, como
porque reflejan decisiones regulatorias equivocadas que aumentan el costo de la interconexión y promueven
por lo tanto la duplicación de redes.
21
Es importante destacar que, el desarrollo de la competencia tambien requiere cambiar la
estructura de incentivos a la inversión. En particular, se deben eliminar los requerimientos
de inversión, siendo estos substituídos por una estructura de precios que favorezca la
inversión. A su vez, la competencia requiere de un campo de juego nivelado, por lo que es
indispensable eliminar el tratamiento discriminatorio hacia empresas existentes.
Aplicación a Telecomunicaciones
Si tomamos como ejemplo el sector de las telecomunicaciones en Argentina, la reforma
que aquí sugerimos debería seguir, a grandes rasgos, los siguientes lineamientos. Primero,
y siempre que sea posible, habría que promover la libre entrada de operadores en todos
aquellos sectores del mercado potencialmente competitivos. Esto no sólo permitiría
simplificar las áreas sujetas a regulación, sino que las reduciría. De esta manera, la
regulación debería tender a fomentar acuerdos de interconexión, establecer los mecanismos
para la adjudicación del espectro y resolver los eventuales conflictos por utilización del
espectro o por acuerdos de interconexión. También debería encargarse de los aspectos
relacionados con la provisión de servicio universal, siendo recomendable para tal fin, y con
el objetivo de facilitar la transición a un sistema más competitivo, la creación de un
“fondo de servicio universal”.
Es importante destacar que, en este nuevo contexto, no habría necesidad de regular precios
finales, estándares tecnológicos, ni la utilización del espectro. Más aún, para estas dos
últimas actividades sería factible, y deseable, estimular tanto la auto-regulación como la
descentralización de funciones regulatorias. Sin embargo, para hacer viable una reforma
como la que aquí se sugiere, se requeriría expandir el rol de la Comisión de Defensa de la
Competencia. Entre otras cosas, ella debería supervisar que la auto-regulación no lleve a
que se establezcan límites para la entrada de nuevos operadores. Además, debería pasar a
ocupar un lugar clave entre sus objetivos el procurar que las decisiones regulatorias no
lesionen el interés público. En este sentido, resulta sumamente provechosa la experiencia
de la MMC británica, así como la de sus pares en Nueva Zelanda y Chile.
Por último, y a fin de incrementar la credibilidad institucional del sistema regulatorio,
sería conveniente transformar a la CNC en una agencia independiente. Para ello, se
hace imperioso reformar los mecanismos actualmente previstos para la elección de sus
22
miembros. Además, habría que avanzar en la delimitación de su papel, así como el del
gobierno, en términos de facultades, objetivos y funciones de cada uno.
IV. Conclusiones
Los logros obtenidos en esta última década en materia regulatoria han sido sustanciales.
Las presiones a las que el sistema regulatorio va a estar sujeto en los próximos años
requieren que, para mantener dichos logros, los cambios institucionales aumenten la
credibilidad del sistema. Para ello, resulta clave promover la transparencia regulatoria –
restringiendo su discrecionalidad- y fomentar la competencia. La discrecionalidad
regulatoria se limita a través de una especificación y limitación del ámbito regulatorio, así
como a través de claros y simples procedimientos regulatorios. Además, a través del
fomento de la descentralización regulatoria y de la autoregulación cuando sea ésta posible.
Finalmente, la promoción de la competencia actual o potencial -manteniendo intactos los
compromisos originales- es un factor determinante en la reducción de la discrecionalidad y
del consecuente aumento en la credibilidad del sector. Es importante señalar, sin embargo,
que la competencia no puede ser introducida sin a su vez crear un entorno nivelado en el
que los diversos operadores puedan competir en igualdad de condiciones.

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