Curso para el Sector Agua: Regulación, Precios y Evaluación de Proyectos


Curso para el Sector Agua: Regulación, Precios y Evaluación de Proyectos

Walter Cont

2004

FIEL

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Curso para el Sector
Agua: Regulación, Precios
y Evaluación de Proyectos
UNLP – UNL
Walter Cont
FIEL y UNLP
9-12-2004
2
Temario
n Motivos y objetivos de la regulación económica de
servicios públicos
n Consideración de aspectos particulares del
servicio de APyDC
n Aspectos institucionales tendientes a
instrumentar eficientemente la regulación
(capacidad técnica, autonomía, transparencia,
participación, etc.)
n Aplicaciones: i) qué regular (calidad, inversiones,
impacto ambiental, tarifas, etc.), ii) ajuste
tarifario (distintos mecanismos, propiedades), iii)
expansión del servicio (criterios aplicables)
n Conflictos regulatorios
3
Motivos y Objetivos
n El punto de partida es que el servicio de
red es la forma más económica (desde el
punto de vista de costos) de proveer
APyDC.
n Comparar con agua provista por vendedores
(camiones, bidones, etc.)
n Pero, resulta ineficiente desplegar dos
redes paralelas para proveer el servicio
n MONOPOLIO NATURAL
4
Objetivos…
n El usuario no tiene opciones de
elegir quién provee el servicio.
n El usuario no participa en la
definición del precio
n El usuario no tiene posibilidad de
observar calidad
n Esto genera un desafío regulatorio…
5
Rol de la Regulación
n Por un lado, la representación de los
consumidores
n Los consumidores necesitan una agente que
supervise las acciones del proveedor del
servicio y limitar la posibilidad de ejercer
poder de mercado
n Tamaño del mercado como determinante:
> Pequeño: rol para las cooperativas
> Grande: escasa posibilidad que usuarios puedan
ejercer alguna influencia
6
Rol de la Regulación
n Por otro lado, protección del inversor:
los ingresos deben alcanzar para cubrir
los costos de inversión y operación del
sistema.
n La agencia reguladora puede aceptar precios
elevados y desempeños pobres
n o puede aprovechar su posición una vez que
la compañía realizó la inversión (hundida)
7
Rol de la Regulación
n Diseño regulatorio y contractual debe
tener esto en cuenta
• … en el primer aspecto, presión pública
• … en el segundo aspecto, la empresa anticipará esta
acción y sub-invertirá
n Claramente depende de cómo se
ponderan a los consumidores y a la
empresa (cuestión que usualmente va
más allá de la regulación)
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Estructura del Sector
n Reservorios
n Tratamiento de agua
n Almacenamiento de agua potable
n Red de
• distribución / comercialización de agua
• recolección de residuos cloacales
n Tratamiento de residuos cloacales
En cuál de ellos puede existir competencia?
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Monopolio Natural
n Monopolio natural:
El costo de abastecer la demanda es
mínimo con una única empresa
(subaditividad de costos).
n Cuando se provee un único bien/servicio,
las economías de escala son suficientes,
pero cuando se proveen varios servicios
hay que considerar “efectos cruzados” por
producción conjunta (“economías de
alcance o panorama”)
10
Monopolio Natural (1 servicio)
Cme
$
Demanda2
Cantidad
Cmg
Demanda1
11
Monopolio / Competencia
n En otros sectores se ha realizado una división
“vertical” de activos. Algunos se expusieron a
competencia, otros son monopolio natural.
n Electricidad, Gas Natural
n Caso Chile: intentos de invertir en una planta de
tratamiento de agua para vender a usuarios finales.
Requiere de acceso competitivo a la red.
n Posible competencia en límites de areas de
provisión, y a través de algunas formas de by
pass (grandes usuarios construyen su propio
sistema)
12
Monopolio / Competencia
n Diferencias entre AP&DC y otros servicios
(Electricidad, Gas Natural)
n Inversiones hundidas, con lento crecimiento
tecnológico.
n Costo de la red son una proporción de los
costos totales del sistema Þ Duplicación
ineficiente.
• Plantas de tratamiento: tamaño de escala eficiente.
n Calidad: difícil de observar. La competencia
puede llevar a que un proveedor sacrifique
calidad para sobrevivir en el mercado.
n Externalidades fuertes (por conexión).
n Altos costos de medición (cuestión práctica).
13
Monopolio / Competencia
n Desagües Cloacales
n Sistema complementario al de agua
potable
n Problemas similares al de agua potable
n Además, no es posible desconectar el
servicio Þ cobranza conjunta
14
Monopolio / Competencia
n Donde puede haber competencia?
n Competencia en cuestiones menores
• Tareas de medición, cobranza,
mantenimiento, reparaciones, etc.
n Replicar la condición de competencia en
el mercado. competencia por el
mercado: licitaciones.
n Pero, como no es conveniente repetir
con frecuencia, necesidad de regulación.
15
Cuestiones Regulatorias:
Separación vs integración vertical
n Separación vertical e información.
n Se pueden obtener mejores medidas de costos y
del desempeño de las empresas (se evitan
traslados de costos entre actividades), facilitando
a su vez la comparación inter-jurisdiccional
(yardstick).
n Al permitir varios participantes en el sector, con
intereses contrapuestos, el regulador puede
obtener información adicional (desde la
perspectiva de los otros participanteses).
n Si una compañía opera una pequeña parte del
sistema, el reemplazo de las empresas con pobre
desempeño puede resultar más fácil que cuando
una empresa controla todo el sistema.
16
Cuestiones Regulatorias:
Separación vs integración vertical
n Integración vertical
n Ahorros de costos comunes (de
gerenciamiento, overhead administrativo,
etc.)
n Ahorros de costos de interconexión
n Trade-off entre ambas opciones que se
debe analizar caso por caso:
• Evidencia de integración vertical
• Aguas de Córdoba vs. AASA
17
Qué regular
n Contrato detalla objetivos a seguir y/o
instrumentos a utilizar.
n Objetivos:
n Eficiencia asignativa
n Eficiencia productiva
n Eficiencia distributiva
n Calidad
n Asignación de riesgos
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Qué regular
n Instrumentos: Precios, inversiones
n Idealmente, el contrato pone metas a
cumplir (cobertura, calidad, etc.) tratando
de ponderar los objetivos detallados en la
página anterior
n Hay reglas a seguir respecto de los precios
(p.e., tarifas reguladas, estructura tarifaria,
ajustes, etc.). Definido por el regulador.
n Hay planes de inversión [con mayor o menor
detalle] a cargo del operador
n Contingencias…
19
Precios
n Problema fundamental: regulación de
precios bajo información asimétrica.
n La empresa tiene mejor información sobre
demanda y costos que el regulador.
n Alternativa 1: propiedad.
n Alternativa 2: regulación de precios a
partir de información de costos.
n Alternativa 3: Licitación del derecho a
operar el sistema [se puede utilizar
información de Alt. 2].
20
Precios. Alt. 1: Propiedad
n La propiedad pública puede resolver el
problema de falta de observación de
costos.

+
Calidad
Privada – + –
(*)
Depende
de
posturas
frente al
riesgo
Pública + – +
Objetivo EA EP ED AR
21
Precios. Alt. 1: Propiedad
n La evidencia indica que la provisión
pública es más costosa que la privada.
n Evidence is now conclusive that privately
owned firms outperform SOEs and empirical
studies clearly show that privatization
significantly improves the operating and
financial performance of divested firms.
n Pero…
n those countries which have chosen the mass
privatization route hace done so largely out
of perceived necessity, and face ongoing
efficiency problems as a result (Megginson &
Netter (2000)).
22
Precios. Alt. 1: Propiedad
n A lo anterior se agrega el uso de la
empresa para otros fines:
Tarifas subsidiadas (en Argentina y otros
países en Latinoamérica), para controlar
inflación)
n Costos tarde o temprano (p.e., mala calidad),
directamente o indirectamente (p.e.,
impuestos)
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Precios: Alt. 2: Regulación
n La regulación tiene como misión aprovechar los
incentivos para minimizar costos y lograr la
eficiencia productiva que siguen a la intención de
maximizar beneficios privados, corrigiendo los
precios para que éstos reflejen los costos
involucrados, alcanzando el nivel de provisión
eficiente.
n Los problemas distributivos, de empleo, de
desarrollo de Pymes, etc., no son los que
justifican la regulación de servicios públicos: la
justificación es la insuficiente competencia, y ello
es lo que debe atacarse.
24
Precios: Alt. 2: Regulación
n Intentar replicar el resultado que ocurre
en los contextos competitivos.
n Para lograr este objetivo, la regulación
debe diseñarse en forma adecuada,
enfrentando las limitaciones existentes:
informativas, institucionales, humanas,
económicas, etc.
n El diseño regulatorio debe diferenciar
mercados potencialmente competitivos de
los naturalmente monopólicos,
aprovechando la competencia siempre
que sea posible
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Precios: Alt. 2: Regulación
n Cuando no hay monopolio natural, la
competencia requiere acceso a la red que
opera un monopolista, requiriendo
participación del regulador
n Defensa de los consumidores/usuarios
intertemporalmente, esto es, presentes y
futuros (inversiones).
26
Precios: Alt. 2: Regulación
n Fuentes de información: la empresa,
otras empresas en otras regiones, países,
etc.
n Por ahora, información de la empresa
27
Regulación ideal (sin asimetría
informativa)
n Regulación de calidad es trivial: si se
observa a costo cero y se conoce el costo
óptimo implicado, se exige y se compensa
económicamente en las tarifas
n Tarificación al costo marginal para
replicar propiedades de eficiencia de la
competencia perfecta [gráfico]
n Precios estacionales: tarifas según costo
marginal de largo plazo y de corto plazo
[gráfico]
n Pero: economías de escala.
28
Regulación ideal (sin asimetría
informativa)
n Si hay economías de escala se requieren
transferencias (subsidios) a la empresa.
n Éstas tienen distintos costos (distorsiones
por la recaudación, pérdida de control
social sobre costos fijos, desconocimiento
de valoraciones inframarginales, colusión
entre regulador y empresa, etc.) que en
el extremo llevarían a tarifar al costo
medio.
29
Regulación ideal
n Tarifas en dos partes (cargo fijo más
precio por unidad consumida)
n Esquema de cargo fijo+cargo variable
n Resuelven el problema de financiamiento,
pero tienen problemas con consumidores
heterogéneos.
n Precios no–lineales con descuentos por
cantidad son óptimos si puede evitarse el
arbitraje
30
Regulación ideal
n Subsidios cruzados y competencia: si las tarifas
de los distintos servicios superan sus respectivos
costos marginales de largo plazo y son inferiores
a sus costos de provisión aislada (“standalone”),
entonces son tarifas “libres de
subsidios”; ej.: si CT = k+ c1q1 + c2q2 entonces
c1 £ P1 £ c1+k/q1
n Si hay competencia potencial entonces no es
posible mantener subsidios cruzados (p.e., TE,
correo postal)
n Pero con costos fijos (y comunes) elevados, el
rango es amplio
31
Regulación ideal
n Precios Ramsey (alternativa particular):
para cada servicio, fijar mark-up (Pi-Ci)/Pi
inverso a la elasticidad-precio de la
demanda, contabilizando efectos cruzados
n Interpretación: aumentar P1 y P2 a partir
del costo marginal hasta que p=0, de
modo de minimizar la distorsión global.
n Ver gráfico
n Resulta en (P1–C1)/P1 > (P2–C2)/P2 porque
h1 < h2.
32
Regulación ideal
C2
P2
Q2
D2
$
Q1
C1
D1
$
P1
A
B
33
Regulación Ideal
n Precios Ramsey P1 y P2 son “libres de subsidios”
aún si son distintos y C1=C2
n En el caso de agua potable, dos productos: uso de la
red y acceso a la red. Costos comunes son los de red
(transporte y distribución), no los de conexión.
n Ramsey minimiza distorsiones pero requiere
mucha información
n Por eso es manipulable y genera mucho lobby, y suele
ser políticamente resistido (demandas menos elásticas
típicamente de usuarios residenciales)
n Ramsey-Feldstein
n Tarifa residencial, comercial e industrial
34
Regulación Ideal:
Externalidades
n Existen externalidades positivas por acceso a la
red tanto en agua (por menores problemas de
salud) como en cloacas (contaminación de
napas, olores, etc.).
n Resulta conveniente algún tipo de subsidio
cruzado
• En lo posible, evitar distorsionar la señal de precios
que recibe la empresa e intentar corregir la valoración
privada detrás de la función de demanda para que
ésta refleje las preferencias sociales.
• Caso: si las expansiones son subsidiadas con un cargo
sobre las conexiones existentes, el concesionario
tendrá incentivos a retrasar las inversiones para
conectar nuevos usuarios más costosos y quedarse
con la fuente del subsidio.
35
Regulación con Asimetría
Informativa
n Considerando la relación regulador–regulado,
suele haber “información asimétrica” sobre el
esfuerzo (decisiones de producción, innovación,
etc.), la utilización y disponibilidad de tecnología
(productividad, costos, etc.), la calidad del
producto, la demanda, la disponibilidad de
empresas competitivas, etc.
n En los mercados competitivos la limitación
informativa de las propias empresas genera
decisiones “ex-post” incorrectas, pero la
competencia “regula” descentralizamente,
induciendo decisiones eficientes (esfuerzo,
precios bajos, desarrollo de nuevos productos,
mejoras en la calidad, etc.)
36
Regulación con Asimetría
Informativa
n En la regulación de servicios públicos, la
asimetría informativa tiene además costos “exante”:
la empresa interactúa estratégicamente
(bilateralmente) con el regulador (y por ello la
información revelada es imperfecta)
n Por eso, el problema informativo en la regulación
requiere considerar las siguientes preguntas:
a) ¿Qué información debe obtenerse?
b) ¿Cómo debe obtenerse?
c) ¿Cómo debe usarse la información obtenida?
y puesto que todo esto tiene costos y limitaciones,
d) ¿Cómo evitar la necesidad de tener información de la
empresa?
37
Regulación con Asimetría
Informativa
n Veamos el problema informativo en 2
niveles:
1) marco conceptual básico,
2) ventajas y defectos de distintas
alternativas regulatorias
38
Modelo principal–agente,
selección adversa y riesgo moral
n Votantes®gobierno®regulador®empresa:
delegación sucesiva con diferencias de
objetivos y de información (cuidar
incentivos e imponer restricciones)
n Relación regulador–empresa: información
asimétrica sobre
n tecnología de la empresa o ambiente
(selección adversa)
n acciones de la empresa (riesgo moral)
39
Modelo principal–agente,
selección adversa y riesgo moral
n Ejemplo: Costo total es
CT = (b–e)Q + k
n el regulador sólo observa CT; además, el
“esfuerzo” e genera “desutilidad” a la
empresa (k=k(e))
n La empresa puede ser eficiente (bb) o
ineficiente (ba), cosa que el regulador no
sabe ex ante.
40
Regulación con Asimetría
Informativa: costos variables
bb–e*
bb–e0
ba–e*
ba–e0
Q
D
$
41
Regulación con Asimetría
Informativa
n Consecuencias:
n la empresa (cuando es eficiente) tiene una
“renta informativa”, porque el precio debe
permitir cubrir costos aún si b es elevado
n el esfuerzo es menor al óptimo mientras el
precio dependa del costo observado [razón,
parte de reducción en costos no es apropiada
por la empresa].
n Distintas formas de determinación
tarifaria tienen distintos efectos sobre
estas dimensiones
42
Determinación de Tarifas
n Price cap: IT = P.Q, y P está fijo Þ P es
independiente de CT.
n Beneficios p = IT–CT. Maximizar p
equivale a minimizar CT.
n Eficiencia productiva, pero p puede ser
muy alto o muy bajo (IT muy distinto
de CT), arriesgando eficiencia
asignativa y dejando rentas a la
empresa
43
Determinación de Tarifas
n Costo plus: IT = CT, y P se ajusta según
costos (para hacer p=0).
n e no afecta p y por ende no hay
incentivos a minimizar costos,
n pero hay eficiencia asignativa y es
“políticamente” sostenible.
44
Determinación de Tarifas
n Price cap vs Costo Plus:

+
Calidad
Price – + –
Cap
(*)
Depende
de
posturas
frente al
riesgo
Costo + – +
Plus
Objetivo EA EP ED AR
45
Determinación de Tarifas
n “Regulación por tasa de retorno”:
n caso particular de costo plus (se regula
la remuneración máxima s al capital K)
n además puede provocar efecto
“Averch–Johnson” (si s>r entonces
empresa puede aumentar K/L para
aumentar p)
46
Determinación de Tarifas
n Regulación por incentivos:
IT = a + bCT, con 0<b<1
n Si b=0 es un price cap (con a=PQ), y si
b=1 equivale a costo plus (con a=0).
Por eso tiene propiedades intermedias.
n Este es el mecanismo que mejor
aproxima a la regulación.
47
Determinación de Tarifas
n Price Cap vs. Costo Plus en la práctica:
n En el price cap las tarifas se revisan
periódicamente (5 años) estimando no
sólo las perspectivas futuras sino
también la rentabilidad (costos)
pasados
n En la regulación costo plus (por tasa de
retorno) hay un rezago regulatorio que
introduce algún incentivo para
minimizar costos.
48
Determinación de Tarifas
n Competencia yardstick (comparación).
Versión extrema con 2 empresas:
ITi = CTj
(i,j son dos empresas en mercados
separados pero bi=bj).
n Como ITi no depende de CTi se logra la
minimización de costos (eficiencia productiva,
ei=ej=e*), y como bi=bj entonces CTi=CTj y
por ende pi=pj=0 (eficiencia asignativa)
49
Determinación de Tarifas
n Competencia yardstick (cont’d).
n El problema práctico está en comprobar
que bi=bj (si son distintos podrían
resultar beneficios negativos)
n Práctica menos extrema:
ITi=aCTi+(1–a)CTj con 0<a<1
n Aplicable cuando las empresas son
aversas al riesgo.
50
Determinación de Tarifas
n Menú de opciones: Se permite a la
empresa elegir entre distintas alternativas
IT=ai+biCT. El regulador diseña las
combinaciones posibles (ai,bi).
n Logra que si la empresa tiene b elevado (mala
tecnología) elija un esquema con b®1 (“bajo
poder” o costo plus), mientras que si tiene b
bajo (buena tecnología) prefiere y elige un
esquema con b®0 (“alto poder” o price cap).
n Permite reducir las rentas informativas que la
empresa regulada obtendría en caso de
aplicarse un price cap puro (respetando p³0
para todo b posible).
51
Determinación de Tarifas
n Ejemplo de Menú de Opciones: la revisión
del factor X (en IPC-X) en los cargos de
acceso regulados por la FCC en EE.UU.
n X=3% con rentabilidad máxima y mínima
regulada permite extraer X=5% con price cap
puro
n Luego de la elección del esquema dentro del
menú el regulador infiere qué b tiene la
empresa.
n Requiere compromiso (“commitment”) en el
uso de la información recibida. Si no,
problemas dinámicos.
52
Estructura Tarifaria
n En el caso en que la empresa provee
varios bienes/servicios, conviene un price
cap individual en cada precio o ponderar
los precios de alguna manera?
n Recordar tarifas Ramsey:
(Pi–Ci)/Pi =q/hi, i=1,…,n (mark-up inverso
a la elasticidad de la demanda para los n
servicios provistos), y p=0.
53
Estructura Tarifaria
n Para fijar Pi el regulador debe conocer las
funciones de costo y demanda (en el tramo
relevante), ya que debe computar Ci (costos
marginales), hi (elasticidad de las demandas) y q
(que representa la importancia de la restricción
de autofinanciamiento de la empresa).
n Pero un monopolista libre elegiría la misma
estructura tarifaria (Pi/Pj) espontáneamente,
aunque con un nivel general de precios mayor
(p>0): el conflicto de objetivos entre empresa y
regulador (usuarios en conjunto) está sobre el
nivel de precios pero no sobre los precios
relativos (estructura).
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Estructura Tarifaria
n Mecanismo alternativo (price cap global):
n delegar la elección de precios Pi a la empresa,
dentro del menú de opciones ofrecido por el
regulador: åqi
*.Pi£P* (los precios ponderados
por las cantidades proyectadas qi
* deben
evolucionar según la restricción del price cap
global P*).
n Puede resultar necesario establecer límites
(pueden existir externalidades que el
regulador considera pero el monopolista no,
posible subsidios cruzados cuando una
actividad es competitiva, etc.).
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Ajuste Tarifario
n Contratos de largo plazo incompletos,
asignación de riesgo, discrecionalidad:
Los contratos son necesariamente
incompletos, con más razón si son de largo
plazo, demandando ajustes en el tiempo
que pueden ser más o menos automáticos,
y cuando no lo son dejan lugar a distintas
interpretaciones.
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Ajuste Tarifario
n Indexación y pass-through vs.
revisión periódica de tarifas:
n Si los riesgos no controlables por cambios en el
contexto (exógenos) son fácilmente cuantificables,
su paso automático a las tarifas disminuye el
costo del capital sin generar problemas de
incentivos, beneficiando a los consumidores.
• Ej: cambios en la tasa de interés, costo de equipos
n Si la cuantificación es difícil y la empresa controla
(aunque parcialmente) dichos riesgos, hay que
ajustar tarifas minimizando costos de transacción
y evitando dañar incentivos a la minimización de
costos.
• Deterioro de la eficiencia operativa
57
Ajuste Tarifario
n La ausencia de mecanismos automáticos
de ajuste implica necesariamente cierta
discrecionalidad (no arbitrariedad) por
parte del regulador
n El passthrough de costos exógenos debe
diseñarse con cuidado para mantener
fuertes los incentivos a la minimización
de costos: benchmark o passthrough de
costos promedio del insumo en la
industria (yardstick)
58
Ajuste Tarifario: Indexación
n La indexación es una práctica internacional, pero
en la Argentina está prohibida por la Leyes de
Convertibilidad y de Emergencia Económica:
Art.10: “Derógase… todas las normas legales o
reglamentarias que establecen o autoricen la
indexación de precios, actualización monetaria,
variación de costos o cualquier otra forma de
repotenciación de deudas, impuestos, precios o tarifas
de los bienes, obras o servicios”
Ley 25.561, “mantienen prohibidas las cláusulas
indexatorias…”)
59
Ajuste Tarifario:
Revisión Tarifaria
n Objetivo: mantener incentivos a
minimización de costos.
n Pero, trade-off entre eficiencia asignativa
y productiva (los costos son endógenos y
precios dependen de éstos, tarde o
temprano)
n Distintas alternativas de ajuste tarifario
(determinación del “factor X” en la
regulación IPC-X):
60
Revisión Tarifaria
1) Yardstick
+ en el extremo replica características
competitivas (precios independientes de
costos, pero que se acercan a los costos)
+ reducción de costos
– demandante de información
– colusión entre empresas
– no se lograría autofinanciamiento si empresas
heterogéneas
61
Revisión Tarifaria
2) Benchmarking (o tecnología
eficiente)
+ replica características competitivas (precios
se acercan a los costos)
+ relevante cuando las actividades de las
empresas no son comparables
– demandante de información
– rezagos en ajustes
– da lugar a discreción del regulador
(determinación de tecnología modelo)
62
Revisión Tarifaria
3) Productividad Total de los Factores
+ se compara PTF sectorial “futura” de la
empresa o sector con la del resto de la
economía
+ prospectivo
+ ganancias en EP, pero menos que con
Yardstick (incluye a la empresa)
– demandante de información
– no garantiza autofinanciamiento si firmas
heterogéneas
63
Revisión Tarifaria
4) Proyectos específicos (en base a
efecto de proyectos sobre los costos)
+ EP: desvincula precios futuros de costos
efectivamente incurridos
+ contempla las diferencias de evolución de
costos entre empresas
+ respeta autofinanciamiento
– asimetría informativa
64
Revisión Tarifaria
5) Criterio del regulador
+ puede utilizar las opciones anteriores de la
mejor manera
– discrecional (dependerá de si responde a la
sociedad o es oportunista o es capturado,
etc)
Instituciones de control?
65
Revisión Tarifaria
6) Vogelsang-Finsinger
+/- espíritu costo-plus
+ poco requerimiento informativo
Pero supuestos fuertes sobre conducta de la
empresa y estructura de costos.
7) Menú de opciones: Discutido antes.
Contratos de selección (ejemplo, X=2% y
X=0 pero con intervalos de rentabilidad) a
elegir por la empresa.
+ extrae rentas informativas vía más
información.
66
Revisión Tarifaria
n Práctica doméstica: Aguas
Argentinas
Ø Indexación: inicialmente “gatillo” de revisión
por índice de costos (revisando costos
efectivos); en 1999 reemplazado por índice de
costos de saneamiento en EE.UU.
Ø Ajuste tarifario: desde 1999 revisión
quinquenal
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Precios. Alt. 3: Licitaciones
n Licitación del derecho a operar el sistema.
n La competencia por el mercado como
sustituto de la regulación: competir el derecho
de exclusividad en base a la mejor oferta
económica (menor precio final por el servicio),
permite minimizar costos evitando explotación
del poder de mercado.
n Pero hay situaciones cambiantes y contratos
incompletos, y entonces la licitación debe
repetirse periódicamente (problemas con la
remuneración de inversiones de largo plazo) o
requiere ajuste contractual (sinónimo de
regulación).
68
Precios. Alt. 3: Licitaciones
n Licitación de contratos de
concesión: conceptos básicos.
n Asignar contratos de concesión es muy
distinto a vender activos en industrias
competitivas: existe una relación de
largo plazo posterior que afecta el
significado de la oferta
69
Licitaciones
n 4 aspectos claves:
1. ¿Qué se concesiona o vende (diseño
contractual)?
2. ¿Debe utilizarse una licitación o una
negociación bilateral?
3. ¿Cómo debe estructurarse la licitación?
4. ¿Quién conduce el proceso licitatorio y quién
audita el desempeño posterior de los
concesionarios?
70
Licitaciones
n La cuestión es cómo una licitación puede
ayudar a obtener mejores términos para
la autoridad concedente, logrando
competencia “por el mercado” que supla
lo más posible la posterior ausencia de
competencia “en el mercado”
n Variables de interés: canon (o subsidio),
tarifas, calidad, inversiones, empleo
n Riesgos: de mercado (evolución de la
demanda, competencia, costos operativos y
financieros) y contractuales (oportunismo,
“expropiación”, renegociación)
71
Licitaciones
n Condiciones en licitaciones públicas:
n eficiencia y transparencia en la selección
(concedente es agente, no principal)
n Interrelaciones:
n i) mayor riesgo expropiatorio implica mayor
costo del capital y por lo tanto una
combinación de mayores tarifas, menor
canon (mayor subsidio), menores
inversiones (y calidad), menor expansión (y
empleo)
n ii) tarifas altas implican mayores incentivos a
invertir, crecimiento más rápido, mayor
canon (menor subsidio), etc.
72
Licitaciones
n Interrelaciones:
iii) mayor transparencia implica mayor
legitimidad, y en promedio mejor selección del
ganador (mejores términos para concedente /
usuarios)
iv) mayor plazo de exclusividad o duración de
la concesión aumenta el canon ofrecido, etc.
v) mayor consistencia contractual que reduzca
espacio posterior para la renegociación atrae
“mejores” oferentes
73
Licitaciones
n Interrelaciones:
vi) en general, fijando n-1 variables, la n–ésima
resulta de la competencia (competir en varias
dimensiones puede ser eficiente pero no
transparente, muy subjetivo y manipulable)
Pero no suele ser el caso… Propuesta de
“Régimen Nacional de Servicios Públicos”:
Selección operador ponderando “prioritariamente” precio
y objetivos en Art.5 (calidad, cobertura universal,
equidad, justicia, tecnología, desarrollo de proveedores
locales, medioambiente, etc.).
Prioridades confusas, difícil comparación de
ofertas
74
Licitaciones
n Prescripción normativa: transparencia
para selección eficiente, optimizando
concurrencia, desalentando conductas
estratégicas oportunistas
(incumplimientos y renegociaciones) de
ambas partes
75
Licitaciones
n En la práctica: Licitaciones con 2 ó 3
sobres (presentados simultáneamente
pero abiertos en secuencia y
condicionalmente):
1) antecedentes técnicos y requerimientos
económico-financieros (solvencia, compromiso
de oferta, etc.)
2) Propuesta técnica (inversiones previstas,
procesos a incorporar, etc.)
3) Oferta económica (1 ó varias dimensiones)
(cuando son 2 sobres, el 2) se incluye en el 1)
ó en el 3))
76
Calidad
n Detalle en marco regulatorio / contrato:
n Estándar de calidad física (contaminación,
color, Ph, etc.) y de servicio
(respuesta a reclamos, tiempos de
instalación, tiempos de reparación)
n Esquema de incentivos:
n Estándares deben ser monitoreados por el
regulador
n Multas por incumplimiento
n Premios por cumplimientos anticipados
77
Calidad
n Problema fundamental: la calidad no es
observable (o lo es, pero luego de
ocurrido algún hecho)
n Incentivos a proveer calidad? La forma en que
se remunera tendrá efectos sobre los
incentivos a proveer calidad. [Casos:
remuneración por price cap o costo plus]
78
Calidad
n Problema: la calidad no es observable
n Variables regulatorias: la asimetría
informativa también afecta la selección de
variables a regular.
Considerando la calidad, las opciones
extremas son el control ex-ante (controlando
procesos productivos) y el control ex-post
(penalizando malos resultados para que la
empresa “internalice” los costos y riesgos de
sus decisiones). En este último caso, mejor si
se puede medir la calidad, el diseño de las
penalidades es crucial.
79
Calidad
n Diseño óptimo de penalidades:
n Deben reflejar en el margen los costos
causados a los usuarios (para “internalizar”
los costos de la mala calidad).
n Pero mayor valoración de dichos costos
significa mayor calidad y por ende, en el largo
plazo, mayores tarifas,
n Inframarginalmente puede haber tolerancia
(esto es, penalizaciones a partir de un nivel
umbral de fallas): L>0 en el gráfico.
80
Calidad – Penalización
C total
Cr
B
$
L F* Fallas
B’
C total’
81
Calidad
n Diseño óptimo de penalidades:
n Penalizando para F>0 o para F>L genera los
mismos incentivos a minimizar costos, pero el
precio pagado por la calidad es inferior en el
segundo caso. El problema es estimar L.
n Extensión: Vínculos entre operación de ciertas
partes del sistema y provisión de calidad.
Puede generar incentivos a proveer calidad si
la penalización es la pérdida de la operación de
otras partes [rentables] del sistema.
82
Oportunismo Contractual
n Contratos incompletos: siempre existen
cambios en las condiciones del mercado
(costos, demanda, etc.) cuyos efectos no
fueron previstos explícitamente en el
contrato, que generan discusiones y
decisiones regulatorias (por acción u
omisión.
n Las alternativas extremas son:
n a) contratos muy rígidos, que se implementan
automáticamente (y que ex-post pueden
implicar altas ineficiencias),
n b) contratos muy flexibles, con permanentes
ajustes frente a eventos imprevistos
83
Oportunismo Contractual
n Conflicto de objetivos: decisiones
regulatorias tienen aspectos de corto y
largo plazo que deben ponderarse
n Oportunismo o “hold-up” vs. credibilidad o
“commitment”),
n Subsidios cruzados entre distintos tipos de
usuarios por acción de grupos de interés
(preferencia histórica por nuevos usuarios en
agua, usuarios residenciales urbanos en
telecomunicaciones, etc.).
84
Oportunismo Contractual
n Oportunismo regulatorio:
n Incumplir promesas (anunciar Pt+1 que permite
remunerar inversiones realizadas en t, y en t+1
reducir Pt+1 para cubrir sólo costos variables)
n Alternativamente, considerando el menú de
opciones, modificar los esquemas ofrecidos
luego de la elección de la empresa que revela
información.
n La falta de compromisos creíbles crea retraso en
las inversiones y mayor costo del capital que
finalmente perjudican a los usuarios futuros.
85
Oportunismo Contractual
n Versión simple: Inversiones hundidas
n Costo hundido: K, costo marginal: c
n Secuencia de acciones:
• Empresa invierte
• Regulador elige p para max W(p) s.a.
continuación de prestación del servicio.
• Solución?
86
Oportunismo Contractual
n Resultado: p=c, que son los costos
evitables
n Ex ante, la empresa anticipa esta respuesta
del regulador (p=-K), y no realiza la inversión.
n Consecuencia: La maximización de bienestar
ex-post reduce el bienestar ex-ante.
n Varias soluciones: tasa de retorno justa
(al capital útil y utilizable)
n Solución contractual: Salant y Woroch
87
Oportunismo Contractual
n Salant y Woroch:
n La característica del contrato es tal que el
regulador no tenga incentivos a expropiar
(por considerar la pérdida futura de hacerlo,
que implica una pérdida de bienestar asociada
a la demanda insatisfecha por la ausencia de
inversión).
n Esquema de inversiones graduales (Planes
quinquenales) para resolver parcialmente la
subinversión consecuente del oportunismo
regulatorio.
n Reembolso en t de la inversión en dicho
período.
88
Oportunismo Contractual
n La empresa no realizará toda la inversión en un
período, ya que queda expuesta a una
expropiación a partir de entonces.
n La empresa no realizará el remanente de
inversión por la misma razón.
n La solución involucra subinversión (pero
decreciente en el tiempo): la expansión óptima
del no lleva al nivel óptimo de provisión de
manera inmediata.
n Secuencia de precios y de inversiones:
89
Oportunismo Contractual
Qt Pt
Qmax
t t
90
Oportunismo Contractual
n Cuando hay “inconsistencia temporal”
(esto es, cuando el gobierno no podrá
resistir a la tentación de “expropiar” a las
empresas reguladas modificando los
contratos), la inflexibilidad contractual es
más atractiva (porque el mayor riesgo
terminaría perjudicando a los usuarios)
91
Diseño institucional: Ente
Regulador
n El objetivo principal que debe guiar la regulación
de monopolios naturales, y en particular los
servicios públicos, es replicar en lo posible la
asignación de recursos que resultaría en un
mercado competitivo, tarea eminentemente
técnica, dentro del marco legal.
n Al haber fuertes inversiones hundidas en las
industrias de servicios públicos, y dado el
contexto histórico e institucional argentino,
resulta razonable y conveniente la creación de
entes reguladores “independientes” del Poder
Ejecutivo y del Congreso, que deban instrumentar
marcos regulatorios bastante detallados, que
limiten el riesgo de “expropiación”.
92
Diseño institucional
n La “independencia” es un concepto relativo, y
debe entenderse aplicada al funcionamiento
cotidiano y en cuanto al ejercicio de las
atribuciones que son delegadas por el poder
político.
n Dicha independencia/autonomía debe estar
acompañada de incentivos apropiados para
inducir las decisiones consistentes con el
objetivo detrás de la creación de dichos entes (la
defensa intertemporal de los usuarios de los
servicios públicos).
93
Diseño institucional
n La Constitución Nacional indica la participación de
los usuarios en los entes reguladores (Art. 42):
“…la legislación establecerá los marcos regulatorios de los
servicios públicos de competencia nacional, previendo la
necesaria participación de las asociaciones de consumidores
y usuarios de las Provincias interesadas, en los organismos
de control…”
n Dicha participación no necesariamente debe darse
dentro de los directorios.
n La mejor forma de participación es la transparencia
plena por parte del regulador en los procesos
de decisión, asistiendo eventualmente también
“en especie” (asesoramiento técnico gratuito) a
asociaciones o individuos que lo requieran.
94
Diseño institucional
n Captura del regulador:
n El regulador debe tomar decisiones que
afectan a terceros (empresas reguladas,
competidores potenciales, usuarios de
distintas categorías, etc.) por elección de
estructura tarifaria, ajustes tarifarios,
verificación de calidad, interpretación de
imprevistos, resolución de conflictos, etc.,
quienes intentarán influir en sus decisiones
n Es una situación de “agencia múltiple” de
hecho (no de derecho)
95
Diseño institucional
n Captura del regulador:
n Revisar la “benevolencia” del regulador: es un
ser humano con intereses propios.
Construcciones “normativas” deben incorporar
visiones “positivas” como una nueva restricción.
n Al ser más difícil corregir las conductas del
regulador ex-post, mayor es la ventaja de
“ahorrar” en el uso de dicho tipo de
mecanismos y acentuar los controles ex-ante
(incluyendo reducir sus atribuciones).
96
Diseño institucional
n Prescripción:
n reguladores autónomos y profesionales que formen
recursos humanos y desarrollen capacidad técnica,
n actuando sobre más de una empresa en lo posible
(para reducir desventaja estratégica y riesgo de
captura),
n con importante supervisión descentralizada ex-ante
(audiencias públicas y procedimientos administrativos)
n También debe evaluarse:
• Delegación de poderes entre el Poder Ejecutivo y el
Congreso,
• Centralización geográfica e institucional,
• Centralización sectorial de la regulación
97
Diseño institucional
n Rol del Congreso:
n Control ex-post de la ejecución de potestades
delegadas ex-ante al Ejecutivo (sin intervenir
directamente en la ejecución de tareas).
Por ello, la tarea de regulación es ejecutiva,
dentro de los límites legislados y sujeta a una
revisión formal y sustantiva de las decisiones.
98
Diseño institucional
n Elección: evitar politización y garantizar
independencia
n Ejemplo EEUU: PL propone una lista, PE elige, PL
confirma.
n Composición: duración mayor que la del agente
que lo elige. Cargos con rotación escalonada.
n Financiación de recursos generales, definidos en
el presupuesto.
n Evita vínculos con la empresa regulada, pero puede ser
“recortado” por el PE.
n Alzada: apelaciones directamente al PJ o a
organismos intermedios
n preferentemente independientes
n Centralización/descentr – uni/multisectorial
99
Diseño institucional
n “Federalismo regulatorio” óptimo:
n Relacionado con las facilidades relativas de
captura por parte de las empresas reguladas,
pero principalmente con las externalidades en
la provisión en redes.
• La tendencia internacional va hacia centralización
precisamente por el crecimiento de servicios
provistos en redes y sus externalidades.
n La centralización sectorial de la regulación
(“Superente”)
• conduce a uniformidad de criterios que impide el
aprendizaje y la competencia yardstick (entre
reguladores),
• pero aprovecha eventuales economías de alcance y
ahorra recursos humanos.
100
Diseño institucional
n “Federalismo regulatorio” óptimo:
n La organización óptima podría ser:
separación sectorial de la regulación a
nivel federal y conformación de entes
multisectoriales en las provincias (como
ocurre en los EE.UU.)
n Esto permite competencia yardstick en
ambos niveles y aprovechar recursos
humanos más escasos en el interior.
101
Diseño Institucional
n A nivel provincial hay elementos que
justifican la fusión de entes reguladores
sectoriales que están ausentes en el nivel
nacional (p.e., menor disponibilidad de
personal especializado y reducir riesgo de
captura por la única empresa regulada).
n Pero debe mantenerse, en lo posible, la
competencia por comparación entre entes
(caso EPREs).
n A nivel nacional, esto implica evitar el
Superente
102
El Diseño Institucional de los Entes Reguladores o de Control
de Servicios Públicos e Infraestructura: Caso APyDC
CREACIÓN
Forma y año
ASIENTO
INSTITUCIONAL
DISEÑO INSTITUCIONAL
Miembros, designaciones,
estabilidad y financiamiento
ALZADA FUNCIONES
PRINCIPALES
Alcance
TAMAÑO
Gastos y personal
ETOSS
(Ente
Tripartito de
Obras y
Servicios
Sanitarios)
Decreto
999/92
(instrumenta
Ley de
Reforma del
Estado de
1989)
SRNyDS
(hasta 1997
MEyOSP).
6 miembros, 2 por
jurisdicción (Nación, Prov. De
Bs. As. y MCBA). Duración:
6 años, puede existir una
reelección. El presidente y
vice son elegidos entre los
miembros del directorio por 1
año y en forma rotativa.
1° Audiencia Pública en 1998.
Tiene “Defensor del Usuario”
y una Comisión de Usuarios
desde 1999.
Financiamiento con recursos
propios (tasa del 2,67% de los
ingresos de AASA).
Presupuesto no se incluye en
Presupuesto Nacional.
Decisiones del
directorio del ETOSS,
dictadas dentro de los
límites de sus atributos
y funciones, agotan la
vía administrativa.
Existen tres
competencias de
autonomía: fuero
contencioso
administrativo;
arbitraje y fuerza
mayor.
El PEN resuelve
recursos de alzada por
Decretos.
Implementa
Contrato de
Concesión de una
sola empresa
(AASA) en MCBA
y partidos cubiertos.
Presupuesto 1999: $11,6
millones, sin gastos
figurativos, 100%
financiado por tasa del
2,67% sobre ingresos de
AASA.
Gasto en personal
(1994): $2,6 millones;
1999: $7,6 millones.
Empleados (1994): 67
Gasto en personal
promedio mensual
(1994): $3 mil.
103
Diseño Institucional
n La implementación de la regulación de
(todos los) servicios públicos parece
haber sido más problemática en asegurar
la selección del operador más eficiente y
proteger adecuadamente a los
consumidores cautivos que en términos
del ejercicio de un oportunismo político y
expropiatorio por medio de cambios
unilaterales y velados en las reglas de
juego.
104
Diseño Institucional
n Varias propuestas legislativas de los
1990s. Características principales:
n Enfatizaban la necesidad de colaboración e
intercambio de información y experiencias
entre los entes reguladores, la participación del
Congreso en la designación de los directores de
los entes reguladores, consagrar por ley los
marcos regulatorios vigentes y generalizar el
mecanismo de audiencias públicas,
n pero proponían una excesiva centralización de
las decisiones regulatorias (un “super-ente”) y
un rol ejecutivo del Congreso en la tarea
regulatoria: politización del proceso regulatorio
105
Diseño Institucional
n Última Propuesta:
n creación por Ley de organismos
reguladores…
n Pero,… colisiona con la actual
preferencia por “politizar” cargos en
organismos reguladores (Presidentes
del ENARGAS y ENRE sin experiencia
previa, designados sin concurso)
106
Diseño Institucional: Opciones
post crisis
n Fortalecer los entes reguladores existentes,
n asegurando su conformación por medio de
mecanismos idóneos y transparentes y dotando
de estabilidad y autonomía a sus miembros,
n mejorando la naturaleza institucional
(creación/ratificación por Ley).
n Nombrar directores por concursos de
antecedentes, con comité de selección
compuesto en su mayoría por profesionales de
prestigio en sus respectivas áreas de desempeño
(y sin una identificación política fuerte e
incondicional). Los resultados serán imperfectos
pero seguramente mejores que sin este
requerimiento de transparencia.
107
Diseño Institucional: Opciones
post crisis
n Evitar ambigüedades y multiplicidad de objetivos
de los Entes (como ocurre en los marcos
regulatorios vigentes que incluyen la protección
de usuarios, protección de inversiones,
asignación eficiente de recursos, defensa de la
competencia, etc.)
n Homogeneizar alcances de distintos entes en
cuanto a las tareas de control y regulación
extendiendo estas últimas (reservando para el
poder político definición de nuevas concesiones
y/o ventas y conducción de renegociaciones
contractuales).
108
Diseño Institucional: Opciones
post crisis
n Facilitar acceso de usuarios a entes reguladores,
creando “ventanillas” de dichos entes en los
municipios que se adhieran a convenios con las
agencias regulatorias y las provincias respectivas,
n descentralizando la primera instancia del control sobre la
calidad y funcionamiento de los servicios públicos (pero
no la regulación ni las determinaciones administrativas);
n según estos convenios los municipios instalarían una
oficina para atender reclamos sobre servicios públicos a
su costo, pero recibirían asistencia técnica,
entrenamiento y un canal de comunicación expedita
desde los entes reguladores (provinciales y federales), y
asistencia financiera, económica y/o profesional desde las
provincias
109
Diseño Institucional: Opciones
post crisis
n Propiciar intercambio de información y
experiencias entre los distintos Entes, tanto en
Nación como entre provincias, requiriendo
informes conjuntos sobre distintos temas (costo
del capital, passthrough, desregulación
minorista, etc.) y consultas a paneles de
expertos.
n El PEN, desde las distintas secretarías (Finanzas,
Energía, Transportes, etc.), debe producir
documentos de referencia que obliguen a hacer
explícitos los apartamientos o discrepancias
entre decisiones adoptadas
110
Diseño Institucional: Opciones
post crisis
n Reglamentar la publicidad de toda la información
relevante (acceso irrestricto a expedientes
completos a todo interesado, información
actualizada en la página de Internet, oficina de
consulta en los entes, etc., tal como de hecho
ocurre en la CNC, ENRE y ENARGAS)
n Asegurar audiencias públicas obligatorias en
todos los sectores (previendo que con
anterioridad a las mismas los reguladores deban
presentar documentos de consulta)
111
Diseño Institucional: Opciones
post crisis
n Instrumentar la ampliación del ámbito de acción
del TNDC sobre los servicios públicos en cuanto
a su intervención en conductas susceptibles de
ser analizadas según la Ley de Defensa de la
Competencia tal como lo establece el art. 59 de
la Ley 25.156 [el TNDC no enfrentará las
presiones –o conflicto de objetivos derivados de
su propio mandato– que sí enfrenta un regulador
sectorial]
112
Conflictos regulatorios en
APyDC
n Recordar prescripción normativa:
transparencia para selección eficiente,
optimizando concurrencia, sin inducir
conductas estratégicas oportunistas
(incumplimientos y renegociaciones) de
ambas partes
113
Conflictos Regulatorios: Aguas
Argentinas
n Actores: Aguas Argentinas, ETOSS (miembros de
Nación, Provincia de Buenos Aires y Ciudad de
Buenos Aires).
n Responsabilidades de ETOSS (entre otras):
n aprobar tarifas,
n supervisar y aprobar obras de expansión e
infraestructura,
n supervisar la relación entre AASA y usuarios.
n Concesión por 30 años.
n Estructura tarifaria compleja basada en varias
características de la propiedad atendida:
n Medición obligatoria para usuarios no
residenciales
114
Conflictos Regulatorios: Aguas
Argentinas
n Medición optativa para usuarios residenciales.
Esquema catastral: P=T . K . Z . (Sc . E + S/10)
n T: tarifa básica, K: coeficiente de ajuste, Z: coeficiente
de zona, S: superficie (Sc: cubierta), E:calidad de
vivienda (años, tipo de construcción)
n Medición residencial CF=P/2 y CV por m3 (poca
medición residencial).
n Dado que la cobertura inicial en la PBA era baja,
se detallaron planes de inversión obligatorios
durante el primer quinquenio (a redeterminar
planes quinquenales).
n Selección por menor tarifa media, sin canon y
fijando inversiones y calidad en períodos
quinquenales.
115
Conflictos Regulatorios: Aguas
Argentinas
n Resultados
n Tarifa 27% más baja que bajo provisión
estatal.
n Compromisos de inversiones de US$200
millones en los primeros 5 años, comparado
con US$20-40 millones en los últimos años de
provisión estatal.
116
Conflictos Regulatorios: Aguas
Argentinas
n CASO 1 (1994): El gobierno de la CBA requirió
una aceleración en la expansión del servicio en
zonas de bajos ingresos. El gobierno de la PBA
requirió acelerar el plan de expansión en una
municipalidad.
n AASA re-estimó costos de expansión, autorizados por el
MESP. ESOSS aprobó el aumento: 13.5% para
consumo (recalculado entre 15% y 16%) y 42% en
cargos de conexión e infraestructura.
n Se estimó un crecimiento de usuarios del 6%.
n No tuvo mucho impacto entre los usuarios,
• En conexión: hasta que aparecieron los aumentos en 1996
(2 años después)
• En consumo: percepción de servicio barato (1/3
comparado con otros servicios públicos).
117
Conflictos Regulatorios: Aguas
Argentinas
n Críticas:
n Un aumento de 15% en costos y aumento de 15% en
tarifas: mayores beneficios.
n Costo del capital dos años después de la concesión era
más bajo.
n Aumento en beneficios aún mayor: incremento en
ingresos por el 6% de usuarios (no incluido en las
cuentas), quienes eran la razón del incremento en
costos que el aumento en las tarifas iban a financiar.
n De acuerdo con el contrato, los cambios en el Plan
Quinquenal lleva “ajustes tarifarios ordinarios”,
aplicables en el quinquenio siguiente.
n En consecuencia, no se respetó el contrato
original, aunque en parte debido a la rigidez
establecida en los planes de inversión detallados
originalmente.
118
Conflictos Regulatorios: Aguas
Argentinas
n Caso 2 (1996): El contrato de concesión definía
un cargo de infraestructura de referencia para
expansiones del servicio (aumentado en 42% en
1994, esto es, US$450).
n Los cargos definitivos (para agua) en la resolución del
ETOSS oscilaban entre US$ 400 y US$ 600, aún luego
de la reducción tarifaria que hizo AASA en 1996 (del
10%).
n La posición de la empresa es que el valor de referencia
estaba basado en el costo de conexión para un
proyecto completo con densidad de viviendas “en un
valor promedio” y que la expansión correspondía a
densidades mucho menores.
n El aumento en el CI generaba el mismo ingreso total
para la empresa que el estimado con los cargos de
referencia.
119
Conflictos Regulatorios: Aguas
Argentinas
n Crítica:
n La menor densidad en áreas de expansión no
debería haber sido previsto en la oferta /
contrato original? [riesgo comercial]
120
Renegociación 1997 (Cargo de
Infraestructura)
n Aumento generalizado de incobrabilidad del
cargo de ifraestructura
n Nuevas metas ambientales no previstas en el
contrato [contingencia imprevista]
n Acta Acuerdo sobre
n Eliminar el concepto tarifario de CI, y universalizción de
su cobro por medio del concepto SU (Servicio
Universal). Cargo uniforme por partida de unidad
funcional y por servicio.
n Financiación de inversiones por nuevas metas
ambientales con un cargo universal por mejora
ambiental (MA).
121
Renegociación 1997 (Cargo de
Infraestructura)
n El valor del concepto SUMA se determinaría por
quinquenio y en ningún caso podría superar los $3.
Como valor inicial se proponían $ 2.01 bimestrales por
partida de unidad funcional y por servicio.
n Cargo de incorporación al servicio que los beneficiarios
directos de la expansión debían pagar durante 5 años
con un valor de $4 por bimestre por servicio.
n Subsidios cruzados (cargos de acceso) facilitaron la
renegociación del contrato porque los costos fueron
distribuidos entre los consumidores “ricos” de Buenos
Aires para favorecer el acceso de los consumidores
“pobres” de las áreas suburbanas.
n Luego de intervenciones (defensor del pueblo),
Resolución SRNDS 928/98 (Dic 1998) aprueba los
cargos.
122
Conflictos Regulatorios: Aguas
Argentinas
n Conclusiones:
n Las renegociaciones, en principio, lucen
favorables a la empresa (información
asimétrica, baja visibilidad de las decisiones y
contexto regulatorio con debilidades)
n Decisión política de acelerar inversiones.
Contrato no preveía esto.
n Inclusión de inversiones como obligación
contractual (difíciles de auditar y ex-post
ineficientes, ya que superponen objetivos –
cobertura y calidad– con instrumentos).
Demasiado detalle en el plan original vuelve
inconvenientes a algunas inversiones.
123
Conflictos Regulatorios: Aguas
Argentinas
n Conclusiones:
n Se cubrieron ex post riesgos empresarios que
debieron ser previstos en la oferta en la
licitación.
n Estructuras tarifarias con subsidios cruzados
(que limitan competencia potencial o
desincentivan expansión) y demandan
renegociación (expansión).
n [no analizado, pero cuestión de negociación
en 1997] Cláusulas de ajuste tarifario
inapropiadas (indexación por costos efectivos
y no índices exógenos). Se pasó a un
mecanismo similar al de gas y electricidad
(índice de Saneamiento de EEUU)
124
Conflicto en la provincia de
Corrientes
n En 1990 se concesiona la provisión de APyDC.
n Mecanismo de elección del ganador: menor
tarifa, s.a. metas específicas (calidad de agua,
porcentaje de población con acceso a AP y
servicios sanitarios)
n Cobertura: 10 de los 13 partidos. Los otros 3
partidos eran atendidos por la agencia pública
AOSC.
n AOSC también era el ente regulador.
n Formula de price cap, con traslado de costos de
salarios, electricidad y sulfato de aluminio si el
cambio en costos superaba el 5%.
n Estructura tarifaria: cargo fijo (no relacionado
con el valor de la propiedad) + cargo variable
125
Conflicto en la provincia de
Corrientes
n Dos shocks luego de la concesión:
> Inestabilidad política (gobierno de
coalición). Evidente cuando la empresa
intentó cortar el servicio a familias morosas.
> Aumento de población no previsto:
aumento en los objetivos de cobertura
requiriendo mayores inversiones [Contrato:
cobertura como % de población].
n Inversores extranjeros vendieron sus
acciones a inversores locales en 1996.
126
Conflicto en la provincia de
Corrientes
n Problemas con la concesión:
n Mal diseño del ente regulador en Corrientes.
Presidente elegido y removido a discreción por
el gobernador.
n Ingresos del ente (pagados por el
concesionario) y remuneraciones al personal
calculados en metros cúbicos de agua
[potencial captura]
n Ente regulador era proveedor en otros
partidos (conflicto de intereses, si la
competencia era una cuestión relevante).
127
Conflicto en la provincia de
Corrientes
n Conflictos:
n Rechazo en 1993 de trasladar el aumento en salarios y
en el precio del suldato de aluminio. Solo se aceptaron
trasladar aumentos en el precio de la electricidad.
[Se argumentó prohibición de indexación. Pero
electricidad y gas hacen pass-through de precios de
insumos. Por otro lado, la empresa era un demandante
importante de sulfato de aluminio: posibles problemas
de riesgo moral]
n Un juez ordenó a la compañía a no cortar el servicio a
morosos (en 1994).
[Morosidad difícil de reducir por presiones políticas.]
n En 1995, el concesionario no cumplió ciertos objetivos
de expansión (cobertura % a población).
[La agencia reguladora sugirió ejecutar garantías,
mientras que la empresa argumentaba que no tenía
aprobaciones del gobierno]
128
Conflicto en la provincia de
Corrientes
n Varios problemas de diseño
n Algunos elementos de regulación costo-plus
n Regulador no es autónomo, PJ tampoco
n Se regula una sola firma
n No hay audiencias públicas y hubo inestabilidad
política en las provincias
n Mecanismo poco usual para resolver disputas.
Alguna literatura argumenta que los inversores
locales están en mejores condiciones para
interactuar con reguladores locales.
n Problemas pendientes
n Tarifa uniforme crea subsidios cruzados regionales
n Problema de cobrabilidad del servicio (alternativas
de usos, tarifa considerada elevada)
129
Conflicto en la provincia de
Tucumán
n Se presentó un solo oferente CAA.
n Una vez aprobada la propuesta técnica, el gobierno de
Tucumán negoció con la empresa una reducción en su
propuesta de aumento de la tarifa, de 94,1% a 67,9%.
n Aprobada en Dic 1994. Comenzó en Sep 1995.
n CAA a cargo del servicio de APyDC en la ciudad de
Tucumán, 9 ciudades y 70 pueblos.
n Tarifa promedio en base catastral sin metas de
medición.
n Requerimiento de mantener el 90% del personal de la
ex empresa estatal.
130
Conflicto en la provincia de
Tucumán
n Regulador elegido por el gobierno, aprobado
por el Congreso, con duración de 6 años y
prohibición de trabajar en la empresa hasta
2 años de cumplido el cargo. Pero las
municipalidades podían incorporar 2 de los 5
directores.
131
Conflicto en la provincia de
Tucumán
n Dos eventos “inesperados”
n Cambio de gobierno en Dic 1995: limitó el aumento
de la tarifa a 35% hasta que se negocie una tarifa
nueva.
En Ene 1996, la agencia de asuntos legales decidió
que el 67,9% incluía los impuestos locales y
municipales (IIBB).
n En Ene 1996, se encontró excesivo manganeso en la
principal fuente de agua.
El ministro de Salud anunció que el agua no era
potable.
n Aunque se solucionó en poco tiempo, siguió como
tema de conflicto.
132
Conflicto en la provincia de
Tucumán
n Después de largas negociaciones se terminó el
contrato, llegando a reclamo internacional.
• Incluyendo campañas del gobierno para no pagar las
facturas
n Cuestiones:
n Es correcto diseñar un esquema de penalizaciones
por mala calidad del agua.
n Pero en ningún lugar del mundo se terminó un
contrato por un evento que ocurrió una sola vez [en
el caso Azurix, éste fue uno de los tantos factores de
conflicto].
n A su vez, el contrato preveía no sancionar eventos
inesperados.
133
Conflicto en la provincia de
Tucumán
n Cuestiones (cont’d)
n Aunque la Ley de la concesión preveía una
intervención si existían riesgos de salud en
la población, la penalización era una multa.
n Clara intención de politizar el conflicto.
n También fue un tema politizado la
incorporación de los impuestos en el
aumento de la tarifa.
El contrato explicitaba que los impuestos no
eran costo a soportar por la empresa.

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