Políticas regulatorias y nuevo consenso económico y social en América Latina


Políticas regulatorias y nuevo consenso económico y social en América Latina

Alejandro Vivas

2006

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NUEVA SOCIEDAD 199 160 Alejandro Vivas
Políticas
regulatorias
y nuevo consenso
económico y social
en América Latina
Alejandro Vivas
Los países hacen política económica por dos razones fundamentales: por una
parte, sus sociedades se han planteado objetivos claros en cuanto a estabilidad,
crecimiento y equidad, y por la otra, encuentran que los mercados, ese
ingenioso y poderoso invento de la humanidad diseñado para dar respuesta a
Alejandro Vivas: economista, Ph.D., con énfasis en los campos de Econometría y modelos microeconómicos;
profesor titular de la Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, donde es director
del Instituto de Políticas de Desarrollo, IPD, y catedrático de Microeconomía y Regulación de la
Maestría de Economía.
Palabras clave: política macroeconómica, política de regulación económica, equidad, América Latina.
La pobreza económica de
América Latina tiene entre
sus determinantes la
pobreza de las políticas
adoptadas por sus
dirigentes. Por eso,
la intervención en los
mercados mediante la
política económica debe
basarse en diagnósticos
fundamentados. La
regulación de sectores
específicos muestra
progresos pero también
limitaciones impuestas
a la regulación por la
información asimétrica
a favor de las empresas
reguladas y en perjuicio de
las entidades reguladoras.
Otra restricción, es la
intervención de políticos
con intereses ligados
a minorías, que deben
evaluarse frente a los
intereses de la mayoría.
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Políticas regulatorias y nuevo consenso económico y social en América Latina
sus objetivos, no son perfectos; hay imperfecciones en mercados tanto nacionales
como internacionales. Para la economía como disciplina, el objetivo es la sociedad
y los mercados son instrumentos; estos instrumentos deben funcionar de
tal manera que cumplan con su papel organizador de decisiones y permitan
asignaciones eficientes socialmente, lo cual requiere en unos casos dejarlos libres,
y en otros, ayudarlos con intervenciones precisas y cuidadosas. Hacen
política económica los países, o los grupos de países, que se sienten en capacidad
de autocontrolar en medida importante sus objetivos como sociedad y los
instrumentos para alcanzarlos, dentro de restricciones nacionales y de los mercados
internacionales reconocidas con claridad.
En la siguiente sección, con la mira en América Latina, elaboraremos detalles
sobre esta intervención en los mercados mediante la política económica, y se
precisará cómo ella debe basarse en diagnósticos fundamentados, que deben
irse actualizando de manera permanente. En la tercera sección restringiremos
la atención a la intervención regulatoria que surge de consideraciones de fallas
de mercado. La cuarta sección recogerá las conclusiones sobre regulación de
algunos estudios recientes en varios sectores de América Latina. Concluiremos
con algunas notas que enfatizan las ideas centrales del escrito y sus implicaciones
para la región.
La regulación, instrumento de la política económica
La política económica puede clasificarse, desde el punto de vista de las variables
del objetivo que busca controlar, en política macroeconómica y política de
regulación económica. La primera se dirige a variables monetarias –entre ellas
la tasa de inflación, la tasa de cambio, las tasas de interés de corto y largo plazo–
y a variables fiscales como tasas impositivas y de subsidios y la asignación
de los recursos públicos, por ejemplo para la promoción de exportaciones. Por
su parte, la regulación económica se focaliza en precios de bienes y servicios
tales como servicios públicos, salud, vivienda, educación, en velar por la competencia
entre productores y en promover la calidad y oportunidad de la provisión
de los bienes. Combinando políticas macroeconómicas y regulatorias,
los gobiernos responden al mandato recibido de los electores de solucionar el
problema de maximizar el bienestar social teniendo en cuenta las restricciones
tecnológicas y de recursos de los países y las restricciones impuestas por los
mercados internacionales, las cuales con frecuencia presentan fallas de asimetrías
de información y de poder de mercado. Se entiende que si los precios de la
moneda hoy y en el futuro (crédito), los precios de la moneda nacional frente a
las de otros países, de la energía y el agua, de la atención médica, entre otros
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precios, reflejan la valoración social de los bienes y
también objetivos sociales de competitividad, crecimiento
e igualdad, entonces habrá incentivos para
ahorrar e invertir, para atraer inversión extranjera,
para que los agentes económicos asignen eficientemente
los recursos a distintas producciones alternativas
y, más importante, para que la sociedad encuentre
solución a conflictos normales de intereses económicos
contradictorios en su seno.
Las políticas macroeconómicas y regulatorias deben
ser consistentes entre sí y complementarse. Esto no
es fácil. A la conocida complejidad de hacer consistentes
las políticas monetaria, fiscal y de comercio exterior,
se añade la derivada de buscar consistencia
entre ellas y las políticas de regulación. La competitividad de un país puede
verse limitada por estas faltas de consistencia aun si individualmente consideradas
las políticas parecieran tener justificación. Quizá es la visión de conjunto
de las políticas una de las características cruciales que definen a un estadista
hacedor de política económica de un practitioner de la política económica.
¿Son más eficientes las políticas monetaria o fiscal o las políticas regulatorias?
Esta es una pregunta difícil, como les consta a los estudiosos de la teoría macroeconómica
y, más recientemente, a los expertos en teoría regulatoria. Tenemos
algunos criterios generales que guían al estadista. Primero, hay instrumentos
más adecuados a unos objetivos que a otros1. Segundo, las características de las
ofertas y demandas de los bienes objeto de la política pueden hacerla inoperante2.
Tercero, la eficiencia de la política regulatoria depende del conocimiento
que los hacedores de política tengan de la tecnología de las empresas reguladas
en una manera más directa que para la política monetaria o fiscal; el conocimiento
de las preferencias de los consumidores irrumpe con importancia similar
en políticas macro y regulatorias3. Cuarto, en una y otra política su grado de
eficiencia dependerá de si el hacedor de política ha basado su análisis previo en
modelos de equilibrio walrasiano o de equilibrio de Nash, para lo cual deberá
A la conocida
complejidad
de hacer
consistentes
las políticas
monetaria, fiscal
y de comercio
exterior, se añade
la de buscar
consistencia
entre ellas
y las políticas
de regulación
1. Por ejemplo, si el objetivo tiene que ver con acceso a los servicios de salud, deben tomarse medidas
que afecten los precios del sector salud directamente, no precios que afectan a toda la economía,
como la tasa de cambio o las tasas de interés.
2. Características como las elasticidades-precio o ingreso, o características tecnológicas. Encontramos
un caso de esto con la regulación por precios Ramsey, cuando la elasticidad-precio del bien no
tiene los valores requeridos por la regla de Ramsey.
3. Las preferencias entran por igual tanto en la demanda por dinero como en la demanda por energía.
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Políticas regulatorias y nuevo consenso económico y social en América Latina
tener claro que en presencia del poder de mercado
o de asimetrías de información el enfoque de la teoría
de juegos es más indicado que el de la teoría de
mercados competitivos.
Las políticas económicas –macro y regulatoria– se
diseñan y ejecutan dentro de condicionantes comunes
nacionales e internacionales. Por ejemplo, hay
instituciones que limitan expresamente las decisiones
o el margen de acción del hacedor de políticas macroeconómicas4. La inestabilidad
institucional y una baja credibilidad de las normas internas pueden
limitar el campo de acción de políticas macroeconómicas y regulatorias o sus
efectos e impactos. Los mercados internacionales financieros y reales también
pueden afectar la eficacia de la política económica, por ejemplo de la política
monetaria o las normas antimonopolio. Las acciones regulatorias de otros países
afectan positiva o negativamente las políticas sobre movilidad de factores
(trabajo, crédito). Por tanto, cuando plantean las políticas económicas, los hacedores
de política tienen la tarea de ponderar las condiciones nacionales e
internacionales concretas del momento, así como las expectativas sobre estas
condiciones.
En última instancia, la ordenación social entre las metas de estabilidad, equidad
y crecimiento está referida a las preferencias de los ciudadanos. El ideal de
alcanzar grados muy altos de estas tres metas en forma simultánea parece no
ser factible con el conocimiento y los recursos de los que disponemos. De ahí la
necesidad de políticas económicas nacionales y regionales y de políticas económicas
que estén basadas en prioridades adoptadas socialmente5. Podría afirmarse
para América Latina, como ejemplo no excluyente de otros, que países
con 40% o más de su población por debajo de la línea de pobreza deberán preocuparse
más por el crecimiento que por la estabilidad de corto plazo. Más
aún, en estas condiciones de pobreza podría adoptarse el criterio de Rawls y
tomar como prioritario no el crecimiento y el bienestar de toda la economía,
sino los del 40% más pobre. Las políticas macroeconómicas y regulatorias deberán
respetar y seguir el ordenamiento de las preferencias de la sociedad,
manifestadas en nuestros países mediante mecanismos democráticos.
4. P. ej. en Colombia, la Constitución establece que el Banco Central es el encargado de controlar la
inflación, dejando así en un segundo plano el objetivo de crecimiento.
5. P. ej., los países nórdicos y Estados Unidos gozan ambos de niveles altos de PBI per cápita, pero han
adoptado diferentes posturas sociales respecto a objetivos de estabilidad y de distribución de la
riqueza.
Las políticas
macroeconómicas
y regulatorias
deberán respetar
y seguir
el ordenamiento
de las preferencias
de la sociedad
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Políticas económicas a partir de un diagnóstico
Las decisiones sobre combinación de políticas macroeconómicas y regulatorias,
sobre priorización entre estabilidad, equidad y crecimiento y sobre mercados
en los que conviene regular, son decisiones que deben encontrar su base y
guía necesaria en diagnósticos actualizados de la realidad económica concreta
de los países. Las mezclas de políticas macro y de regulación económica, el
ordenamiento de metas de estabilidad, equidad y crecimiento y los mercados
regulados son diferentes para cada espacio y tiempo, dependiendo del diagnóstico
que sea válido en el momento. En un mismo espacio (país), puede convenir
cambiar las mezclas y los ordenamientos a medida que pasa el tiempo, porque
las condiciones nacionales e internacionales van cambiando6. El diagnóstico
deberá establecer estos cambios en el tiempo y el espacio.
Una clase de diagnósticos, que puede llamarse estructural, plantea grupos de
agentes con intereses contradictorios, que cada uno trata de maximizar sujeto a
restricciones tecnológicas, presupuestales, institucionales y de estructura de
mercado, según sea el caso.
Por ejemplo, Vivas (2004) sigue esta estructura con un enfoque de teoría de
juegos. En él, se interrelacionan cuatro agentes. Estos, en orden de capacidad
de decisión, son: poder legal, grupo ilegal, mayoría silenciosa y población en
subsistencia. En particular, el modelo plantea que:
– El poder legal busca maximizar ganancias con la restricción de la tecnología.
En los ingresos cuenta con los provenientes de impuestos a la mayoría silenciosa;
en los costos aparece el funcionamiento de Fuerzas Armadas legales. La tecnología
especifica que la producción de bienes de consumo requiere dentro de
los factores de producción uno denominado «seguridad», que debe producirse
también con trabajadores y recursos.
– El grupo ilegal busca maximizar ganancias de su producción de bienes ilegales
y de su actividad terrorista, con la restricción de la tecnología y de los resultados
de la lucha con el resto de la sociedad. Considera que su lucha por el
poder político tendrá un éxito proporcional a su éxito en controlar el poder
económico.
6. Esta manera de proceder ha sido adoptada por países exitosos como Corea del Sur, cuyas políticas
de apertura e intervención económicas han cambiado desde 1950 a medida que el país ha logrado
mayores niveles de crecimiento económico y de inserción en la economía global.
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NUEVA SOCIEDAD 199 166 Alejandro Vivas
– El grupo en subsistencia maximiza ingresos con la restricción de su capacidad
laboral, su único activo, que es ofrecido a los agentes del poder legal, mayoría
silenciosa y grupo ilegal, o es utilizado para autoproducción de baja rentabilidad.
– La mayoría silenciosa maximiza ingresos o ganancias según decida trabajar
para el poder legal o hacer trabajo independiente, para lo cual compara salarios
y productividad propia; sus restricciones son dos: una tecnológica y otra
de pago de impuestos al poder legal. Pagará impuestos siempre y cuando el
número de personas del grupo de subsistencia y el producto de los insurgentes
no suban de unos techos que se fija.
La solución del modelo se encuentra con el método de inducción hacia atrás.
De estas soluciones se siguen políticas macroeconómicas y regulatorias como
las siguientes:
Políticas macroeconómicas. El modelo recoge claramente el papel de los precios
relativos de los factores, que pueden ser afectados directamente por políticas
sobre la tasa de interés y las tasas de cambio: a tasas de interés más bajas, mayores
los ingresos relativos de los trabajadores tanto del grupo en subsistencia
como de la mayoría silenciosa; a mayores tasas de cambio, mayor el poder adquisitivo
de productos extranjeros con productos nacionales y la capacidad de
realizar programas compensatorios.
Para lograr un mayor crecimiento de la economía, el modelo establece una relación
entre tamaño económico del grupo ilegal frente a los otros grupos a través
de cambios en los precios relativos de los bienes. El mayor poder sobre el grupo
ilegal depende de que haya producción lícita en cantidades crecientes y esto
resulta de que los precios de bienes de consumo y los precios de los factores
productivos incentiven tanto a empresarios y trabajadores del poder legal y de
la mayoría silenciosa como a los trabajadores de la población en subsistencia.
El modelo también hace explícita la importancia de una política macroeconómica
redistributiva, que aparece como una política de ingresos dirigida prioritariamente
al grupo en subsistencia. Esto se hace, en el modelo, con transferencias de impuestos
hacia la población en subsistencia y mediante salarios del poder legal y
los empresarios de la mayoría silenciosa a dicha población, salarios tales que
incentiven a ésta a trabajar para ellos y no para el poder ilegal. Además, el modelo
establece que si no lo hacen, o lo hacen pero la distribución de riqueza empeora y
pasa el límite «aceptable» para la mayoría silenciosa, entonces ésta puede quitarle
su aporte en impuestos al poder legal, mediante mayor evasión fiscal.
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Políticas regulatorias. Las políticas regulatorias deducidas del modelo están dirigidas
a complementar las anteriores medidas macroeconómicas, con conclusiones
que son bastante fuertes. Ellas deben:
– Garantizar que se respeten los contratos con los trabajadores en los niveles de
productividad más redistribución.
– Ampliar el rol del Banco Central de manera que cobije explícitamente un
manejo activo de las tasas de interés de corto y largo plazo y el objetivo de
crecimiento de la economía.
– Implementar políticas antimonopolio para limitar el poder de mercado de
empresas en el grupo «poder legal».
– Implementar políticas que minimicen la intervención del «poder ilegal» y
logren el monopolio de las armas en las fuerzas legales.
Debe recordarse, antes de pasar a la siguiente sección, que las políticas económicas
enunciadas se han deducido del planteamiento de un modelo que permite
hacer un diagnóstico estructural de economías de América Latina.
Políticas regulatorias basadas en un diagnóstico de fallas de mercado
Pasamos ahora a presentar las respuestas a cuándo regular, qué (¿la oferta? ¿la
demanda?) y cómo regular a partir de un análisis de fallas de mercado.
Una condición necesaria –no suficiente– para regular es que haya fallas de mercado.
Como se mencionó anteriormente, éstas ocurren si los agentes tienen información
asimétrica, deciden bajo incertidumbre, están sujetos a externalidades
o internalidades, las tecnologías disponibles permiten economías de escala o
de alcance, hay agentes con poder de mercado (poder para establecer precios).
Estas fallas violan los supuestos del primer teorema fundamental de la Economía
del Bienestar, por el cual los precios de equilibrio competitivo necesariamente
son eficientes socialmente, es decir son Óptimos de Pareto.
Para completar la respuesta y tener entonces un conjunto de condiciones suficientes
para regular, debe comprobarse que7: 1) La falla encontrada corresponde
a lo anteriormente denominado falla de mercado, y no se trata de resultados
7. V. Spulber (1989).
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normales del funcionamiento adecuado del sistema de precios, tales como racionamiento
de bienes por precio, salida de empresas ineficientes, reasignación
de recursos a productos más competitivos. 2) Se tiene una política que está
dirigida a eliminar o morigerar la falla sin alterar
otras partes sin fallas del sistema. 3) Habiéndose
establecido las dos premisas anteriores, los beneficios
de la regulación son mayores que los costos que
ella conlleva por estudios, trámites, seguimiento, burocracia
y similares.
Si hay que regular, porque se satisficieron las tres
condiciones anteriores, ¿se regula la oferta?, ¿o la
demanda? La respuesta es que cuando se toca un
lado del mercado también se toca el otro. Así, siempre
se regulan mercados. En consecuencia, hay que
analizar los efectos de la regulación tanto sobre cantidades
ofrecidas y demandadas como sobre otras características de los bienes
como calidad, oportunidad y, por encima de todo, los efectos sobre sus precios.
Las áreas problema de la política regulatoria son bastante amplias e interesantes;
entre ellas pueden mencionarse: la tecnología, en los casos que presenta
economías de escala (costos promedios decrecientes) o economías de alcance
(en empresas multiproducto, cuando tiene costos menores la producción de
varios productos en una sola empresa que la producción en empresas separadas
para cada uno de los productos); la manera óptima de intervención
regulatoria en los mercados, que puede estar basada en costos mínimos de
producción o en el criterio del segundo mejor, o en precios discriminatorios,
precios óptimos o competición por franquicias; el tratamiento de la competencia
imperfecta y en particular la política antimonopolio, especialmente en lo
relacionado con precios; los temas de calidad de productos, calidad ambiental
y seguridad industrial; el tratamiento de patentes por ejemplo en productos
farmacéuticos, químicos, bioquímicos y agroquímicos; el alcance de instituciones
básicas para el funcionamiento de la economía, como la propiedad privada
y el criterio del bien común. Como puede apreciarse, la regulación económica
de mercados tiene un campo bastante extenso y complejo.
Por sectores, la regulación tiene injerencia directa en bienes públicos, educación,
ciencia y tecnología, salud y en otros que presentan características de poder
de mercado. En América Latina puede incluirse entre ellos los sectores de
pensiones, servicios de salud, servicios financieros, entre otros.
La regulación
tiene injerencia
directa
en bienes públicos,
educación, ciencia
y tecnología,
salud y en otros
que presentan
características
de poder
de mercado
169 NUEVA SOCIEDAD 199
Políticas regulatorias y nuevo consenso económico y social en América Latina
La regulación es vista como un juego entre consumidores y regulados en el cual
el Gobierno actúa como árbitro. Este árbitro puede adoptar reglas de «comando
y control» o, alternativamente, diseñar reglas que se constituyan en incentivos
para que regulados y consumidores interactúen y lleguen a resultados de
precios y cantidades que sean lo más cercano posible a los precios y canti-dades
socialmente eficientes. Las soluciones se plasmarán
en contratos que deberán tener características
de claridad y simplicidad para que sean implementables.
Aquí, a diferencia de un mercado competitivo,
es crucial el proceso estratégico de negociación
que conduce a los contratos.
La política regulatoria tendrá por objetivo proveer
a la sociedad de reglas generales que promuevan
la eficiencia asignativa. La bondad de las políticas
regulatorias se establecerá por el grado en que alcancen este objetivo. El otro
criterio complementario de evaluación es la medida en la que contribuyan a aumentar
el bienestar de los miembros de la sociedad.
La política regulatoria está diseñada para afectar directamente las estructuras
de mercado de diferentes bienes, en particular estructuras oligopólicas o
monopólicas. Como es bien sabido, los monopolios son indeseables (excepto
en el caso de monopolios naturales) por cuanto conducen a producir cantidades
menores que las obtenibles en competencia y a precios más altos, es decir,
llevan a la sociedad a asignaciones de bienes y de factores socialmente ineficientes.
Expertos internacionales han encontrado que en países de América
Latina, concretamente en Colombia, la regulación antimonopolio existe y es
adecuada. Los intereses que impiden esta aplicación siguen teniendo el poder
suficiente. Falta complementar la regulación con incentivos que conduzcan a
utilizarla.
¿Cuál es, entonces, la función fundamental de la regulación? Si las fallas de
mercado acaban con la propiedad de eficiencia social de los mercados competitivos
y sus precios, entonces la regulación deberá promover las condiciones de
competencia en los mercados para restablecer la eficiencia social. Esta es la función
básica y tiene entonces mayor importancia que garantizar la estabilidad y
la seguridad del sistema.
Siendo que la regulación termina afectando todos los mercados y sus precios,
la política regulatoria tiene un impacto significativo sobre la competitividad de
Expertos
internacionales
han encontrado
que en países
de América Latina
la regulación
antimonopolio
existe y es adecuada
NUEVA SOCIEDAD 199 170 Alejandro Vivas
los países. Por una parte, los precios de los servicios públicos entran en los
costos de producción; si estos precios son más altos que los de los países que
compiten con nuestras exportaciones, contribuirán a crear una situación desventajosa.
Por otra parte, los cambios regulatorios hacen que otros precios se
ajusten; su dirección de cambio podrá hacer los productos de exportación más
caros o más baratos que los productos importados. En síntesis, la política
regulatoria no es neutral para la competitividad del país, y debe ser armonizada
para estos efectos con la política macroeconómica.
Algunas lecciones de ejercicios específicos de regulación en América Latina
La política regulatoria se ha aplicado en diversos sectores de América Latina.
Nos referiremos como ejemplo de ellas a algunos resultados específicos encontrados
en la regulación de telecomunicaciones, electricidad, agua y microfinanzas.
En telecomunicaciones se ha argumentado la presencia de fallas de mercado
por características tecnológicas (economías de alcance), asimetrías de información
entre empresas y consumidores sobre la calidad de los servicios, y la característica
del espectro electromagnético como bien público. A partir de estas
consideraciones se ha entrado a regular las telecomunicaciones desde mediados
de la década de 1980, planteando como objetivo una mayor competencia y
la regulación que evite poder de mercado.
A partir de modelos introducidos en 1986 por Atkinson y Halvorsen para estimar
funciones de costo en presencia de ineficiencias, Buitrago y Cristancho
(2005) han establecido para el sector de telefonía fija de Colombia, Brasil, Chile
y México, que este sector ha ganado en eficiencia social a partir de las reformas
de mediados de la década de los 80. Este estudio toma datos del periodo 1989-
2003 y estima una función de costos traslogarítmica mediante la metodología
de panel. No obstante, las estimaciones también permiten establecer que todavía
hay campo en los países considerados para acercarse más a precios de
eficiencia.
Gutiérrez (2003), construye un índice siguiendo a Galal y Nuriyal «basado en:
autonomía, rendición de cuentas, claridad de las funciones y objetivos, transparencia
y participación, y tipo de mandato legal que crea el ente regulador»,
para 24 países de América Latina y el Caribe, con información de 1980 a 1997, y
concluye que la dirección que tomó la regulación en estos países fue, en promedio,
«la sugerida por expertos e investigadores». No obstante estos resultados,
171 NUEVA SOCIEDAD 199
Políticas regulatorias y nuevo consenso económico y social en América Latina
pudo haber un «exceso de competencia» en este sector, como podría interpretarse
la experiencia chilena, que después de dar entrada a numerosas firmas
mostró una concentración en un número más reducido, así como la experiencia
colombiana, que no parece haber llegado a una estructura de mercado estable.
En el sector electricidad, las reformas han separado tres actividades diferentes
que las empresas monopólicas estatales tenían integradas: generación, distribución
y comercialización. El supuesto fundamental en estas reformas fue la
inexistencia de economías de alcance entre estas tres actividades, de tal manera
que era
conveniente la
separación de ellas en
empresas diferentes. Pombo y
Taborda (2004) realizan un trabajo para el
sector eléctrico de Colombia con empresas activas
antes y después de las reformas de 1994, con el fin de establecer
sus resultados en ganancias, inversión, eficiencia y ventas. Sus
principales conclusiones destacan que en generación eléctrica ha habido efectos
positivos en relación con estas variables, no así en distribución de energía.
En el sector agua, la regulación ha tenido como propósitos fundamentales la
fijación de precios (tarifas) y la atracción de inversión privada. En cuanto a las
primeras, se han aplicado metodologías de precio tope, costos medios de largo
plazo y costos incrementales. No necesariamente estas metodologías son
NUEVA SOCIEDAD 199 172 Alejandro Vivas
excluyentes entre sí. Por ejemplo, Vivas (2003) muestra en un estudio sobre
tarifas de agua en bloque, la conveniencia y la factibilidad de mezclar varias de
las metodologías para llegar a tarifas que distribuyan costos entre diferentes
tipos de clientes (consumidores y localidades vecinas que compran agua en
bloque), y que le proporcionen incentivos de inversión a las empresas productoras
de agua potable.
En general, la regulación en agua ha mostrado un proceso importante de aprendizaje,
que sin embargo tropieza con los problemas frecuentes de asimetría de
información entre la empresa regulada y el ente regulador, asimetría que dificulta
la regulación por costos (el método más común), y con problemas de intervención
política inadecuada. Alcázar, en su análisis sobre la Concesión de
Buenos Aires, encuentra que «la falta de información y transparencia en las
decisiones de regulación, unida a intervenciones ad hoc del poder ejecutivo,
tornan difícil asegurar a los consumidores que su patrimonio está siendo protegido
y que las concesiones son sustentables». El ente regulador de agua y
saneamiento de Chile ha reconocido la limitante de la información, y ha venido
pidiéndole a las empresas productoras de agua mayores datos de costos, gastos
e ingresos, con una respuesta de las empresas en la que se pone en duda la
necesidad, utilidad y provecho de la solicitud (véase El Mercurio, Santiago de
Chile, Economía y Negocios, 13/4/02). Se ha criticado el proceso de privatización
de Cochabamba, Bolivia, porque en él han intervenido los partidos políticos
sin involucrar directamente a los interesados (Daniela Vicherat: «¿Globalizar
es sinónimo de privatizar?», Magazine Dhial, http://www.iigov.org/dhial>).
Un tema de regulación de especial interés se refiere a las herramientas financieras
dirigidas a las medianas y pequeñas empresas (PyMEs). ¿Tiene aquí el Estado
un papel regulador especial, relativo al acceso a crédito para ellas y a ofrecerles
tasas de interés bajas? En varios países, las tasas de interés para PyMEs
son más altas que para la industria grande, con base en los argumentos de falta
de garantías reales y de altos costos de adquisición de información para seleccionar
las merecedoras de crédito minimizando el riesgo de incumplimiento.
En los costos del crédito hay que incluir, por supuesto, costos de transacción
específicos cobrados a las PyMEs por las entidades financieras.
La regularización de las microfinanzas tiene varios antecedentes en Latinoamérica.
Pueden citarse los casos de Banco Solidario (Bancosol) en Bolivia, antes de
1992 Prodem, y el caso de Edpyme en el Perú, reorganizado entre 1993 y 1994.
Acción, programa integrado por 18 instituciones afiliadas en 13 países latinoamericanos,
tiene 500.000 clientes, de los cuales cerca de un 60% recibe créditos.
173 NUEVA SOCIEDAD 199
Políticas regulatorias y nuevo consenso económico y social en América Latina
Sin embargo, como se concluyó en el Foro Internacional de Microcrédito de
Cartagena, el 7 de septiembre de 2004, el marco regulatorio no ha logrado facilitar
y normalizar el acceso a los pequeños empresarios
a recursos de capital oportunos y a
tasas favorables.
Este tema es un caso particular del más general
relativo al oligopolio en el sector financiero de
varios países de América Latina, que implica
tasas altas y cantidades de crédito reducidas en
comparación con las de competencia y las internacionales. En el caso de las
microfinanzas, como en general, no parece que la entrada efectiva de nuevos
actores al sector financiero haya conducido al sector a bajar el precio de los
créditos.
A manera de conclusiones
Dentro de las restricciones de los mercados y de la institucionalidad internacional,
la política regulatoria tiene un papel fundamental en América Latina para
lograr sus objetivos de estabilidad, crecimiento y equidad, papel que es complementario
con el de la política macroeconómica y con el de los mercados que
no requieren intervención. América Latina no puede dejar de lado instrumentos
que le permitan controlar su realidad actual y su futuro. No lo ha hecho la
Unión Europea, tampoco Estados Unidos.
Se ha encontrado en otras economías que quienes más se beneficiaron de la
regulación fueron las empresas reguladas. América Latina debe tomar nota de
estas experiencias para no incurrir en costosos errores sociales. El riesgo no es
de despreciar, dadas las estructuras sociales caracterizadas por la existencia de
grupos que concentran una parte importante de las riquezas nacionales y del
poder político y social, como se ilustró con el modelo de la segunda sección.
Una mala regulación –que no contribuya a alcanzar los objetivos mencionados
y que, por el contrario, refuerce estructuras sociales excluyentes– será tan perjudicial
como las malas políticas macroeconómicas. Se ha argumentado en varios
trabajos (por ejemplo, Alvarado y Vivas, 2004), que la pobreza económica de
América Latina tiene entre sus determinantes la pobreza de las políticas adoptadas
por sus dirigentes. La regulación y la política macroeconómica deben ser
dirigidas por estadistas que tengan visión de todo el sistema económico –no ser
dejada a practitioners– y que cuenten con la asesoría técnica adecuada.
América Latina
debe tomar nota
de estas experiencias
para no incurrir
en costosos
errores sociales
NUEVA SOCIEDAD 199 174 Alejandro Vivas
La regulación de sectores específicos de América Latina muestra progresos importantes
pero también las limitaciones impuestas a la regulación por la información
asimétrica a favor de las empresas reguladas y en perjuicio de las
entidades reguladoras. Otra restricción que ha aparecido con frecuencia es la
intervención de políticos con intereses ligados a minorías. Muchas veces estos
intereses pueden ser legítimos, pero deben evaluarse frente a los intereses de
las mayorías de la población, también legítimos.
La política económica, con sus dos variantes, macroeconómica y regulatoria, es
«política». Esto quiere decir que tiene su fundamento en los ciudadanos y en
los principios adoptados por ellos para organizar, dirigir y administrar los países
o grupos de ellos. Es connatural a la política regulatoria, así como a la política
macroeconómica, que sea democrática y que contribuya a organizar nuestras
sociedades para que todos los individuos puedan desarrollar sus capacidades.
No puede haber, entonces, falsos conflictos entre políticos y técnicos de
la regulación. Ambos se necesitan para lograr una sinergia que haga eficiente y
eficaz la regulación económica.
Bibliografía
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