La independencia regulatoria:¿es factible?


La independencia regulatoria:¿es factible?

Los límites de la independencia
Por Jorge Vasconcelos

Regulación por contrato: ¿una alternativa en lugar de la independencia regulatoria?
Por Bernard Tenenbaum, Banco Mundial

Seccion de la Revista Petrotecnia

2004

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Los límites de la independencia
Por Jorge Vasconcelos
Necesitamos un regulador independiente?
Evidentemente esta no puede ser la pregunta porque
un ente regulador o es independiente o no
puede ser un ente regulador. En consecuencia, si eliminamos
la palabra “independiente” la pregunta sería: ¿nosotros necesitamos
un regulador? Cuando decimos “nosotros”, ¿de qué
estamos hablando? Estamos hablando de los países desarrollados
o de países en desarrollo y si así fuera, ¿a qué países
en desarrollo nos referimos? ¿A los países con un grado de
desarrollo socioeconómico considerable o aquellos donde la
mayor parte de la población no tiene acceso a la electricidad
y en los que la pobreza extrema de los pobladores impide
que puedan pagar tarifas que reflejen costos reales?
Los problemas son diferentes en las distintas partes del
mundo. En consecuencia, es probable que necesitemos
diversas respuestas. Mi opinión personal es que cuando
hablamos de los países desarrollados, sin lugar a dudas
necesitamos entes reguladores. Lo que sucedió en
California demuestra que las intervenciones políticas en
los mercados energéticos pueden ser extremadamente costosas,
no sólo para los contribuyentes sino para los políticos
y considero que se trata de una advertencia. En los
países en desarrollo, como la Argentina, Brasil, México y
otros en los que el grado de electrificación es muy alto, y
donde existen instituciones en funcionamiento, francamente
considero que es posible y positivo tener entes
reguladores y, además, pienso que es factible introducir
cierto grado de competencia. El problema es que con
mucha frecuencia en estos países, el proceso y la secuencia
de las diferentes fases han sido erróneas y, en consecuencia,
la falla de la implementación del proceso de reestructuración
no es tanto regulatoria sino política.
En los otros países, aquellos en los que el objetivo prin-
50 I Petrotecnia • agosto, 2004
La independencia regulatoria:
¿es factible?
Otra de las sesiones plenarias del World Forum on Energy Regulation que tuvo lugar
en Roma estuvo referida a “La independencia regulatoria: ¿es factible?”
y sirvió para analizar e intercambiar ideas sobre el tema.
Uno de sus expositores fue Jorge Vasconcelos –presidente
del Consejo de Reguladores Europeos de la Energía y, su
vez, de la Entidad Reguladora de Servicios Energéticos de
Portugal– quien, a la luz de su experiencia, dio una visión
europea interesante para tener en cuenta. Por otra parte,
Bernard Tenenbaum, Lead Energy Specialist del Banco
Mundial expuso sobre “Regulación por contrato: ¿una
alternativa en lugar de la independencia regulatoria?”
A continuación, una síntesis y adaptación de las
presentaciones.
cipal es que la población tenga acceso a la energía y en
especial a la electricidad, probablemente no exista la necesidad
de contar con un ente regulador y quizás podría
resultar útil algún tipo de contrato de concesión. No obstante,
quisiera destacar que debemos aprender de varias
décadas de experiencia con contratos y leyes contractuales
de manera de no repetir los mismos errores, como hicimos
en Europa y en otras partes del mundo.
Ahora quiero hacer cuatro comentarios. Ante todo, en
lo que respecta a las concesiones y a la teoría de las concesiones.
Como ustedes saben, esta es una filosofía muy
francesa, italiana y alemana. Pero el de las concesiones es
un tema europeo de larga data; hay libros muy interesantes
que explican cómo, aquí en Europa, se superó la idea
de los contratos de concesión.
Mi segundo comentario se refiere al concepto de regulación
sin regulador. Después de pasar cinco años imaginando
cómo podía funcionar, el pasado mes de agosto
Alemania adoptó la decisión de introducir un ente regulador
de la energía. Fin de la historia.
El tercer comentario: me gustaría hacer una distinción más
clara entre contrato de concesión y contrato regulatorio y,
definitivamente, no creo que los contratos de concesión resulten
de gran utilidad hoy en día, al menos en Europa. Por otra
parte, considero que esclarecer el concepto de contrato regulatorio
–que no es un contrato en términos legales sino que
implica básicamente una serie de reglas claras y transparentes
que establecen la relación entre el regulador y el regulado (las
compañías reguladas)– y aportarle un enfoque más consistente
y más sistemático es muy útil y representa, sin lugar a
dudas, un área en la que deberían implementarse mejoras.
El cuarto comentario es que en ciertas áreas, en ciertas
regiones, por ejemplo en el sudeste de Europa o en América
Central, donde hay muchos países pequeños interconectados,
donde el país es muy pequeño y el consumo de energía
per cápita es muy bajo, cuando no hay masa crítica para
introducir un mercado energético y donde cabe explotar la
complementariedad de los países vecinos, deberíamos adoptar
un enfoque regional, más que nacional.
Las pautas para los entes reguladores se refieren a tres
aspectos. El primer aspecto es cómo encuadrar el ente regulador
en el contexto legal e institucional de un Estado moderno.
Y ese es un primer punto, aunque no resulta obvio y, por
ejemplo, en los países del sur de Europa no resulta de ningún
modo claro cómo definir y cómo introducir estos nuevos
entes reguladores en el marco legal e institucional.
El segundo aspecto es cómo estructurar el ente regulador,
cómo debería funcionar. El tercer aspecto, muy
importante, es cómo evaluar, cómo medir el desempeño
de los entes reguladores.
Creo que necesitamos cierto grado de armonización
en todos estos aspectos. Dentro de un mismo país es
necesario cierto grado de armonización entre los entes
reguladores que cubren diferentes sectores. La armonización
de las competencias y las características de los entes
reguladores que actúan en el mismo sector; por ejemplo,
en el sector de la energía en diferentes países y también
es necesaria cuando consideramos espacios más grandes
Petrotecnia • agosto, 2004 I 51
como la Unión Europea.
Como conclusión, considero que cuando hablamos de
regulación es necesario que exista independencia. La pregunta
es, entonces, cuáles son los límites de la independencia;
es decir, la clásica pregunta: ¿quién regula al regulador?
Considero que la respuesta es que el límite de la
dependencia es la interdependencia en el espacio público
y creo que la mejor definición de este problema fue formulada
por el profesor Gian Doménico Majoni cuando
planteó la siguiente pregunta: ¿cómo asegurar que nadie
controle al regulador y que, sin embargo, esté controlado?
Regulación por contrato: ¿una alternativa
en lugar de la independencia regulatoria?
Por Bernard Tenenbaum, Banco Mundial
Los elementos formales de la independencia regulatoria
se inscriben en los estatutos regulatorios del sector
energético de la mayoría de los países con economías
en desarrollo y en transición. Pese a ello, de hecho,
en muchas economías en desarrollo y en transición no se
ha logrado una independencia regulatoria importante. Tal
vez fue naïve considerar que era posible lograr independencia
regulatoria en países cuyo sector eléctrico es económicamente
viable (es decir, las entradas no cubren los costos),
los cambios en el sector estructura y patrimonio insumen
más tiempo que el esperado y el organismo regulador
generalmente no suscita el interés o la atención de ministros
clave salvo cuando se propone un aumento de tarifas.
Esta experiencia del mundo real sugiere que la independencia
en cuanto a regulación no producirá por sí sola un
sistema que brinde confianza a los inversores ni protección
(a largo plazo) a los consumidores. Por lo tanto, es
justificable “respaldar” la independencia regulatoria con
una especie de contrato regulador, especialmente cuando
se privatiza en la distribución de electricidad.
Un contrato regulatorio no constituye un reemplazo
para el organismo regulador. En lugar de ello, fundamentalmente
limita al regulador y también limita el criterio
que el gobierno aplica en regular las entidades de distribución
durante un período de transición. Los elementos
clave son los siguientes: contiene un sistema de fijación de
tarifas que rige por varios años, bien especificado, que distingue
entre costos controlables y no controlables; tiene
una duración indefinida pero con revisiones programadas
que se efectúan con una frecuencia de cuatro a ocho años;
especifica un proceso para abordar hechos imprevistos;
está inserto en –o se deriva de– un proceso de privatización,
regulaciones secundarias o la ley de reforma del sector
energético; y especifica que las disputas entre el regulador
y la empresa regulada se tratarán a través de un canal
extrajudicial especializado, como el arbitraje, o de un tribunal
de apelación especializado.
Como ocurre con todos los contratos, el “diablo está en
los detalles”. Para un contrato regulatorio, las cuestiones
esenciales clave se refieren a los detalles de la fijación de
tarifas. Cuando hay discrepancias, suelen referirse a la cuestión
de si la empresa energética, sus clientes o el gobierno
deben correr con algún riesgo en particular. Para las compañías
de distribución, en las economías en desarrollo y en
transición, las cinco decisiones de diseño clave se refieren
a: transferencia de costos de compra de energía, objetivos
de reducción de pérdidas, tratamiento de nuevas inversiones,
fluctuaciones cambiarias y la índole de la obligación
de servicio público. Sería tonto pensar que la regulación
por contrato es una “solución mágica”. Un contrato regulatorio
no crea por sí solo compromiso del gobierno. Sin
embargo, es más fácil juzgar si un gobierno ha respetado
sus compromisos cuando existe un contrato regulatorio
bien especificado y no una ley que establece que las tarifas
deben ser “justas y razonables y no indebidamente discriminatorias”.
Es evidente que un contrato regulatorio no
constituye la solución para todos los problemas. Como
cualquier sistema normativo, un contrato regulatorio se
derrumbará si las economías subyacentes no son operables,
existe una importante crisis macroeconómica, los
consumidores no ven mejoras en el suministro de electricidad
o el gobierno no tiene intenciones reales de cumplir
con el contrato. Empero, es probable crear un sistema
regulatorio que sea más robusto que aquél que sólo se basa
en la independencia regulatoria.
52 I Petrotecnia • agosto, 2004

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