Gobernabilidad de los servicios de agua potable y saneamiento en América Latina


Gobernabilidad de los servicios de agua potable y saneamiento en América Latina

M.E. Corrales

2003

descarga

1
Gobernabilidad de los servicios de agua potable y saneamiento en
América Latina
M.E. Corrales
Algunas definiciones previas.
El término gobernabilidad comenzó a surgir durante la década de los noventa innovando el
esfuerzo que se está realizando por entender, analizar y explicar la grave crisis por la cual
atraviesan los sistemas políticos, sociales, económicos y administrativos en buena parte de los
países y en particular, de América Latina. Si bien la definición de Gobernabilidad, término
tomado del Governance inglés, continua siendo elusiva, en general el mismo se encuentra
asociado a la implantación y desarrollo de arreglos institucionales eficientes y estables que
permitan enfrentar los muy diversos retos que enfrentan las sociedades en diversos ámbitos:
social, económico, político y administrativa. En tal sentido, el término gobernabilidad admitiría
calificaciones (gobernabilidad democrática, e-gobernabilidad ¿?, etc.) y valoración (alta
gobernabilidad, baja gobernabilidad, crisis de gobernabilidad) con el fin de precisar tanto los
principios u órdenes sociales que lo guían, como los niveles alcanzados por el mismo.
A los fines del presente análisis, proponemos entender por gobernabilidad:
La capacidad de la sociedad para identificar sus problemas y retos, diseñar las soluciones
adecuadas e implantar la institucionalidad que permita de manera eficiente, responder y superar
dichos problemas y retos.
En tal sentido son condiciones necesarias para alcanzar niveles apropiados de gobernabilidad:
• El que exista un consenso social frente a los problemas, sus soluciones y la
distribución de los costos y beneficios asociados a dichas soluciones,
• Una relación transparente entre Estado y sociedad que impulse el diseño de
políticas públicas acordes con los intereses revelados por la sociedad,
• El desarrollo progresivo de arreglos institucionales eficientes y estables, que
respondan a las necesidades identificadas por la sociedad, y que impulse soluciones
que se apoyen en las competencias existentes, superen las limitaciones e impulsen
un proceso creciente de aumento de las capacidades que sustente el consenso y la
cohesión social,
• Un liderazgo político social que propicie, a largo plazo, la implantación y el
desarrollo del marco institucional.
Como bien puede extraerse de nuestra definición, un elemento central de la gobernabilidad es la
posibilidad de construir (implantar y desarrollar) arreglos institucionales armónicos con la
naturaleza, competencias, restricciones y expectativas del sistema o ámbito bajo consideración.
La importancia o relevancia actual del término gobernabilidad en buena medida, esta asociado a
la coherencia y eficiencia de las sociedades para enfrentar los profundos cambios institucionales
que han caracterizado la mayoría de las economías y sociedad, durante la última década. En
muchos casos, estos cambios han implicado la construcción de una nueva institucionalidad,
entendida como el diseño y reconocimiento de nuevas reglas del juego, la construcción de nuevas
organizaciones y el desarrollo de nuevos comportamientos, formales e informales, de los agentes
públicos y privados. Obviamente, como cualquier proceso de construcción social, el mismos surge
dentro de un fuerte proceso de cambio y de destrucción del anterior orden social. En realidad, son las
desarmonías existentes entre el arreglo institucional pre-existente y el nuevo; las que pueden estar en
el origen de los problemas de gobernabilidad o la crisis de gobernabilidad que están caracterizando
la situación en muchos países latinoamericanos. Dicha crisis será mas aguda y mas larga en función
de la profundidad y amplitud de los cambios en curso; las competencias y capacidades pre-existentes
y su utilidad para enfrentar los retos de la transformación, y en particular, la coherencia del nuevo
arreglo institucional vis a vis la naturaleza y estructura social y las posibilidades y restricciones
presentes para asumir, de manera asertiva, las reglas de juego propuestas.
2
Cambio institucional y gobernabilidad de los SAPS.
El término gobernabilidad se ha aplicado para referirse a la sociedad en su conjunto y particularmente a
las sociedades democráticas en las cuales el logro de niveles de gobernabilidad adecuados implica la
construcción de un amplio consenso social y el desarrollo de un sistema de balances y controles que
apoyen el logro de los objetivos pautados, propicien el bienestar colectivo y aumenten la cohesión social.
Sin embargo, recientemente comienza a explorarse su aplicación al análisis de situaciones específicas o
sectoriales con el fin de poder ampliar la comprensión analítica de tales situaciones, detectar las trabas
subyacentes a la implantación de los nuevos arreglos institucionales y disenar rutas de acción que
permitan su superación.
En el caso de los servicios de agua potable y saneamiento, nuestro interés es explorar el análisis de la
gobernabilidad apoyándonos en un enfoque institucional para el sector. En tal sentido, para el análisis de
la gobernabilidad del sector de los servicios de agua potable y saneamiento (SAPS), proponemos evaluar
la coherencia y pertinencia del arreglo institucional que se ha propuesto como paradigma de modernidad
sectorial con la naturaleza de tales servicios, su eficiencia en la superación de los problemas más urgentes
y las fortalezas y restricciones de las capacidades presentes en los países latinoamericanos, para superar
con eficiencia dichos problemas.1
Cambio de paradigmas2 en la prestación de los SAPS.
Buena parte de las soluciones y reglas del juego diseñadas y desarrolladas durante las décadas de la post
guerra (50’s, 60’s y 70’s) se vieron superadas y resultaron ineficientes para enfrentar la enorme crisis por
la que atravesaban las economías latinoamericanas a principios de los años ochenta3. Los servicios
públicos por redes en general, y los de agua potable y saneamiento en particular, estuvieron en el centro
del proceso de transformación que se daba en diversos ámbitos de la economía y sociedad.
El desarrollo de las redes de agua potable y saneamiento latinoamericana se produjo entre las décadas del
cuarenta y de los setenta bajo el período de sustitución de importaciones, con un modelo de gestión
mayoritariamente público y altamente centralizado, liderado por un aparato estatal que en la mayoría de los
casos se caracterizaba por tener mucho poder y muy baja capacidad gerencial e institucional. Durante estas
décadas la prioridad en la prestación de los servicios fue ampliar la cobertura, aún en detrimento de la calidad
y eficiencia económica de las entidades operadoras. Los logros de este proceso fueron importantes en
términos de los aumentos en la cobertura; sin embargo, los niveles alcanzados en términos de:
universalización de los servicios, eficiencia de las operadoras y sustentabilidad económico financiera fueron
insuficientes y muy inferiores a los alcanzados por los países desarrollados que utilizaron modelos de gestión
similares.
El agotamiento del modelo de sustitución de importaciones encontró a la Región con una red de
infraestructura todavía a medio construir; altamente dependiente de los aportes del presupuesto nacional, tanto
para las inversiones como para los gastos de operación y mantenimiento, y con muy baja capacidad técnica y
gerencial para resolver los retos planteados. La crisis fiscal de los ochenta no hacen más que agravar la
situación y aumentar el deterioro físico e institucional del modelo de prestación implantado durante las
décadas anteriores.
Ante estos retos, se propusieron cambios profundos en las formas de producir y suministrar los servicios,
en los modelos de organizar y gestionar las empresas y en los niveles de exigencia de la demanda, dando
lugar a una profunda revisión de los roles del Estado y del mercado, de las modalidades posibles de
participación de la iniciativa privada y de los usuarios y, en general, del modelo de gestión asociado a su
explotación. La construcción de esta nueva institucionalidad ha implicado una transformación en los ámbitos
1 Peter Rogers, Water Governance. Draft for presentation at the Inter American Development Bank’s Annual Meeting in Fortaleza,
Brazil, March 7, 2002. “The notion of governance, when applied to water refers to the capability of a social system to mobilize
energies, in a coherent manner, for the sustainable development of water resources. The notion includes the ability to design public
policies (and mobilize social resources in support of them) which are socially accepted, which have as their goal the sustainable
development and use of water resources, and to make their implementation effective by the different actors/stakeholders involved in
the process. An adequate level of governance performance is one aspect of the development of water resources, other aspects being
the technical/physical and the economic.”
2 OJO, dimensionar el término paradigma y de ser necesario sustituirlo por otro
3 Fabián Repetto, ¿Es posible reformar el Estado sin Transformar la Sociedad? Capacidad de gestión pública y política social en
perspectiva latinoamericana. Revista del CLAD. Reforma y Democracia #16. Febrero 2000.
3
políticos, jurídicos y económicos y ha promovido nuevas pautas de conducta de parte de todos: usuarios,
empresarios, funcionarios públicos, agentes financieros y técnicos, entre otros.
La transformación que se adelante para los SAPS en la Región4, constituye una ruptura importante con la
institucionalidad que para el momento se encontraba vigente en la mayoría de los países y la cual
podemos resumir, de una manera muy general, como: prestación del servicio altamente intervenido
políticamente, operadoras fundamentalmente públicas de nivel central o municipal, déficit y rezago
importante en las inversiones, ineficiencia operativa, tarifas que no cubrían los costos totales de la
prestación de los servicios y subsidios generalizados que ponían a riesgo la sostenibilidad de los SAPS a
largo plazo.
El diagnóstico sectorial que parece haber sustentó la necesidad de la transformación es que los SAPS se
encontraban atrapados en un “circulo vicioso de mala calidad’ según el cual el intervencionismo político5
y la confusión de roles del Estado, genera prácticas de gestión ineficientes en las operadoras de los
servicios y mantiene niveles de tarifas bajos que no garantizan la sostenibilidad de los servicios a largo
plazo. Ambas prácticas repercutían negativamente sobre la calidad y cobertura de los servicios y
reforzaban un mayor intervencionismo político.
Figura 1. Círculo vicioso de baja calidad.
Para lograr la ruptura de este círculo vicioso, se planteó la necesidad de la “desintervención política” de
los servicios a través de tres instrumentos interrelacionados: un nuevo Marco Legal que paute la adecuada
separación de roles y la creación de instancias regulatorias independientes; una política y estructura de
tarifas que garantice la sostenibilidad económico /financiera de los servicios y, por último, la
incorporación de operadores privados que puedan mejorar la eficiencia de los mismos y separar,
suficientemente, la operación de los servicios de las funciones rectoras, reguladoras y contraloras, del
Estado.
4 Sabemos el enorme riesgo de imprecisión que corremos al intentar hacer apreciaciones generales para América Latina y el Caribe.
Sin embargo, nuestro interés se centra en presentar los rasgos y retos comunes a buena parte de los sistemas de agua potable y
saneamiento, a pesar de reconocer que siempre han existido excepciones a tales generalizaciones.
5 El intervencionismo político al cual alude la PSPD, entendemos se refiere a la intervención de actores públicos en las decisiones
gerenciales, operativas o económicas de la industria, con fines políticos de corto plazo u oportunista.
Intervencionismo Político
Confusión de roles
Bajas tarifas, subsidios Gestión pública
ineficiente
Bajas niveles de calidad y
cobertura. Insatisfacción de
los usuarios
4
Figura 2. Circulo virtuoso de mejora de la calidad.
El proceso de desintervención política que se busca, generará una mejora sustantiva en la calidad y
cobertura de los servicios, sustentado en un proceso de inversión liderado por el sector privado y en
mejoras importantes en la eficiencia económico financiera de los operadores, al incorporarse la
participación del sector privado como modalidad de gestión. Tales mejoras garantizarían a los usuarios la
obtención de servicios de calidad al menor costo posible. A su vez, la satisfacción de los usuarios y los
canales que crea el nuevo arreglo institucional para su participación directa, reduce la necesidad,
propensión y justificación de “los políticos” a intervenir en la operación y financiamiento de los servicios,
reforzando la dinámica de transformación y creando un “circulo virtuoso de mejora de la calidad”. La
implantación de este arreglo institucional ha orientado las reformas que se han dado en la mayoría de los
países latinoamericanos durante la última década y ha servido de referencia para orientar las acciones de
transformación pautadas. Sin lugar a dudas el esfuerzo desplegado tanto por los países como por la Bnaca
Multilateral por impulsar el arreglo propuesto, ha sido enorme a pesar que los logros alcanzados han sido
bastante desiguales. En un primer grupo conformado por Argentina y Chile, el proceso de transformación
ha sido integral si bien con resultados, velocidades y principios fundamentalmente distintos. En un
segundo grupo se pueden ubicar los países que de manera parcial y no exenta de dificultades, han venido
avanzando en la construcción de tal arreglo, dentro del cual se ubican: Bolivia, Colombia, Perú,
Venezuela, Nicaragua y en menor medida, Honduras, Paraguay, Ecuador y Brasil. En el resto de los
países de la región, incluyendo el Caribe, los cambios si bien se han intentado, han sido más lentos y han
estado sujetos a un difícil proceso de concertación nacional. En el siguiente cuadro se puede observar los
diferentes avances logrados en algunos países seleccionados de la Región.
Desintervención Política
Separación roles
Políticas públicas
sectoriales y sociales Regulación y control
independiente
Subsidios
focalizados y
directos
Tarifas
Suficiencia
económica
Competencia
Participación Sector
Privado
Eficiencia operativa
mínimo costo
Mejora de la calidad
y cobertura
Marco Legal
Operación bajo
régimen de
competencia
5
Cuadro No 1 Avances en la construcción del nuevo arreglo Institucional.
PAÍSES
LEY según
nuevas
reglas del
juego
Ente rector
Ente
regulador
Participación
Privada
Subsidios
Estructura de
la industria
Argentina No. Sin
embargo, la
Regulación se
realiza a
través de los
contratos de
concesión
firmados con
los operadores
privados
No Existe
Cada provincia
creo su propio
ente rector que
realiza el
seguimiento de
contrato de
concesión
70% del
servicio
prestado por
privados.
Fallas de los
subsidios
cruzados
implantados
con
posterioridad
a la firma del
contrato de
concesión
(Aguas de
Argentina)
Sistemas
integrados y
descentralizados
a nivel
provincial y, en
algunos casos,
municipales.
Bolivia Ley Nº 2066,
del
04/04/2000.
Sustituyo a la
Ley Nº 2029
del 10/99 para
ajustar a las
demandas
surgidas por el
“Evento
Cochabamba”.
Ministerio de
Vivienda y
Servicios
Básicos
Debilidad
institucional.
Ente Regulador:
Creado
recientemente
Centralizado
Sistemas La
Paz / El Alto,
privatizados
Alta
participación
de cooperativas
Fracaso de
concesión
Cochabamba
Altos
subsidios
cruzados para
sostenibilidad
de concesión
La prestación es
competencia
municipal
Sistemas
integrados y
descentralizados
.
Brasil NO.
Existe un
Proyecto de
Ley bajo
discusión en el
Congreso.
Actualmente
ejercido por
la Secretaría
de Desarrollo
Urbano.
Al presente
existen algunos
entes locales.
Privatización
incipiente en
algunas
municipios o
ciudades
intermedias
Subsidios
cruzados
Sistemas
integrados
estadales o
municipales.
Competencia
bajo discusión
Chile
SI NO
Superintendencia
de SSA,
modernizada y
fortalecida
Privatización
por venta de
acciones en los
principales
sistemas.
Subsidios
directos y
focalizados
Competencia
nacional.
Estructura según
tamaño de los
sistemas.
Colombia
Ley Nº 142
de Servicios
Públicos
Domiciliarios
del 1994
Dirección
General de
Agua Potable
y
Saneamiento
Básico,
adscrita al
Ministerio
Des.
Económico.
Fuerte
influencia en
el sector
Regulación y
Control
separados
Regulación:
Comisión de
Regulación del
Agua (CRA)
Control:
Superintend. de
Servicios
Públicos
Domiciliarios
(Débil en APS
Privatizadas un
total de ocho
ciudades
intermedias.
Búsqueda de
creación de
operadores
nacionales para
pequeños
sistemas.
Subsidios
cruzados
Sistemas
integrados y
descentralizados
Competencia
municipal.
Servicio
atomizado
Existen 1.709
entes
prestadores, y
más de 12.000
en pob. rurales
6
Ecuador No se ha
aprobado la
Ley.
Tema fuera de
la agenda
gubernamental
Secretaría de
Saneam.
Ambiental
Baja
capacidad de
respuesta
Regulación por
contrato sólo en
Guayaquil .
No existe en el
resto del país
NO Subsidios
cruzados y
generalizados Sistemas
integrados y
descentralizados
Honduras
Proyecto de
Ley bajo
discusión.
No existe
NO
En San Pedro
Sula y Puerto
Cortés existe
regulación por
contrato a través
de entes locales.
Un proceso
exitoso en San
Pedro Sula
Subsidios
cruzados y
generalizados
Coexisten
diversos modos
de gestión:
– Emp. pub.
nacionales,
– Emp. pub.
mcpales –
Juntas Adm. de
agua.
Nicaragua
Ley vigente
Nº 294, de
1998.
Comisión
Nac. de Agua
y
Alcantarillado
Previsto en la
Ley y no
creado aún.
Instituto
Nicaragüense de
Agua y Alcant.
(INAA).
En
funcionamiento
y desarrollando
sus capacidades
En proceso
contrato de
gestión en dos
provincias.
Subsidios
cruzados en
proceso de
desmontaje
Prestado por la
Empresas
Nacional de
Acueductos y
Alcant.
(ENACAL),
operando en todo
el país.
República
Dominicana Bajo discusión
NO, la realiza
en operador
nacional
No
En proceso
para sitios
turísticos
Subsidios
cruzados y
generalizados
Nacional pero en
proceso de
descentralización
Perú Ley General
de 1994,
recientemente
aprobada
modificación.
Bajo creación
reciente
Superintendencia
Nacional de
Servicio San.
(SUNASS).
Algunos
intentos sin
éxito.
Subsidios
cruzados y
generalizados
Descentralizada,
excepto la
prestación en
Lima que se
mantiene bajo
competencia del
Gobierno
Nacional.
Venezuela
Aprobada la
Ley de los
Servicios
Por crearse
según Ley
Por crearse
según Ley
Algunos
intentos sin
mucho éxito.
Contratos de
Gestión
Integral
Subsidios
cruzados y
generalizados
Municipal pero
sujeto a que se
demuestre la
sustentabilidad
de los sistemas.
7
Viejos y nuevos problemas sectoriales.
A pesar del esfuerzo realizado, la eficiencia del modelo propuesto para superar algunos de los más
difíciles problemas sectoriales que presenta la Región no es evidente. Ciertamente, el plazo durante el
cual se ha venido implantando los nuevos principios para la prestación de los servicios no es lo
suficientemente largo como para poder llegar a conclusiones finales al respecto. Igualmente, los avances
entre los países han sido distintos y los logros alcanzados en la superación de sus problemas también. Sin
embargo, es posible detectar algunas tendencias que de no ser corregidas mantendrán al sector en un
“callejón sin salida” e impediran los avances requeridos.
En particular, el modelo no ha permitido superar algunos de los problemas tradicionales de los servicios,
tales como:
1. Los bajos niveles de cobertura en agua potable y cloacas en la población de mayor pobreza.
A pesar del esfuerzo realizado, la región continua presentando un alto grado de exclusión de los
servicios. Lo que es mas preocupante aún, la velocidad de superación de los problemas de cobertura ha
sido inferior durante la última década en relación con lo logrado en periodos anteriores y particularmente,
durante la década de los sesenta que fue cuando América Latina realiza el salto cuantitativo, apoyado en
un marcada preocupación por mejorar las condiciones de salud de la población.
CUADRO TOMADO DEL INForme de la OPS, mostrando crecimiento por décadas
Una estimación realizada recientemente6, con base en las cifras de la OPS, concluyó que en la Región
existe una cuarta parte de la población (más de 120 millones de habitantes) que no tienen acceso a
conexiones de agua potable mientras que un 46.5% (representando cerca de 200 millones de habitantes)
no tienen acceso a conexión de alcantarillado o cloaca. Obviamente, los niveles de cobertura son muy
distintos en función de los países, con Chile y Paraguay en los extremos de desempeño en materia de
cobertura (mejor y peor, respectivamente).
Igualmente, el estudio analizó la relación entre carencia de cobertura urbana en cloacas y desigualdad en
la distribución del ingreso (representado por el coeficiente de Gini)7. Como era de esperar, existe una
correlación positiva entre ambos, pero para el caso argentino (siendo este país el de menor coeficiente de
desigualdad de la muestra) la carencia de cobertura es mucho mayor que la que predice la recta de la
regresión simple. En todos los países analizados, son los hogares de menores recursos, los que
contribuyen decisivamente a los bajos niveles de cobertura de agua y cloacas. Las cifras presentadas
indican que: un 72% de los hogares sin cobertura de agua corresponden al 40% más pobre de los hogares.
Mientras que para cloacas, un 62% de los hogares sin cobertura pertenecen al 40% más pobre.
Este hecho tiene consecuencias importantes sobre la calidad y las modalidades de intervención requeridas
lo cual amerita una revisión del arreglo institucional propuesto, en la medida que en dicho caso, las
externalidades de los servicios asociados a los temas de salud y bienestar ambiental se hacen evidentes
2. El rezago en las inversiones.
Las inversiones promedio requeridas para cubrir el déficit de cobertura en este momento, sin considerar la
dinámica demográfica y urbana, ascendería a casi US$36 billones, las cuales representan alrededor del
2,0% adicional del PIB para cerrar el déficit actual. Debe destacarse que al ser una parte considerable de
los que no tienen cobertura miembros del 40% más pobre de los hogares, la magnitud de las inversiones
de un programa destinado a cubrir las necesidades de este segmento serían bastante considerables. Las
inversiones requeridas para la cobertura total de agua y cloacas que atienda al 40% mas pobre de toda la
población, ascienden a casi dos tercios de los valores anteriores. Puesto de otro modo, alrededor de dos
tercios de las cifras presentadas antes, deben ser cubiertas por los segmentos más pobres de los países
6 Las cifras indicadas en relación con cobertura y necesidades de inversión, fueron tomadas de F. Navajas.
Mirando los niveles de cobertura. Estudio preparado para el BID. Septiembre, 2002.
7 Los datos de desigualdad para los países seleccionados fueron tomados de Szekely (2001).
8
examinados, lo cual da idea de la magnitud del programa de subsidios que se requeriría para atender tales
necesidades.
Una de las bondades del arreglo institucional propuesto era la posibilidad de contar con recursos para
inversiones provenientes del sector privado y de un aumento sostenido de las tarifas y de la eficiencia
operativa y comercial de las empresas. En tales circunstancias, la carga sectorial sobre las finanzas
públicas podría reducirse considerablemente y contribuir de tal suerte, a superar los problemas ya
crónicos de déficit fiscal de la región.
Esta premisa sin embargo, no ha resultado confirmada por la realidad. En primer lugar, los agentes
privados no han aportado grandes cifras de inversión y cuando lo han hecho, ha sido en las áreas menos
riesgosas del negocio, dejando de lado la resolución de los problemas de exclusión de los más
pobres.(¿citar caso Aguas de Argentina?)
En segundo lugar, el aumento de las tarifas y el desmontaje de regímenes ineficientes de subsidios, si bien
ha logrado avanzar, se ha visto limitado por los problemas económicos de muchos países que han
agravado las condiciones de pobreza y aumentado el porcentaje de la población con necesidades de
subsidios, al mismo tiempo que se deteriora el frágil equilibrio del sector.
Lo que si ha sido cierto, es que los Gobiernos han reducido los niveles de recursos públicos que dirigen a
la atención de las necesidades de agua potable y saneamiento de la población carenciada. La experiencia d
estos diez últimos años sin embargo, indica que para superar el enorme rezago de las inversiones será
necesario contar con aportes importantes de fondos públicos hasta tanto se supere la fase de construcción
de la infraestructura básica y se retome un camino más sólido de crecimiento que permita reducir la
pobreza en la Región.
3. La insuficiencia o casi inexistencia de tratamiento de aguas residuales,
Durante la última década la región ha avanzado sólo marginalmente en la atención de los déficits de
tratamiento en aguas residuales. Algunos esfuerzos han sido hechos en Chile, Brasil y algunos otros
países, pero ello son insuficientes frente a la magnitud del problema planteado.
En los actuales momentos se estima que más del ¿90%? (buscar cifra OPS) de
4. las deficiencias estructurales de los operadores públicos
El proceso de incorporación de operadores privados a la prestación de los servicios de agua potable y
saneamiento en América Latina, ha avanzado con bastante dificultad. Excepción hecha de Argentina
donde se realizó un rápido y profundo proceso de incorporación de privados a la prestación de los
servicios, por la vía de las concesiones; y de Chile quien ha procedido durante los últimos años, a la
privatización de sus empresas a través de la venta de acciones, en el resto de América Latina la
incorporación de operadores privados a la prestación de los SAPS, es aun incipiente.
La dinámica del proceso de incorporación de privados en el sector del agua potable y saneamiento, ha
sido muy lenta y compleja en relación con la que caracterizó, durante la década de los ochenta y noventa,
a la privatización de los otros servicios públicos domiciliarios (telecomunicaciones, electricidad,
recolección de basura). En los actuales momentos, el proceso de incorporación de privados, iniciado con
cierto nivel de expectativas durante la década de los noventa, pareciera ir perdiendo impulso y más grave
aún, consenso en torno a su viabilidad.
Esta hecho indica que aun por mucho tiempo, la modalidad operativa mas ampliamente utilizada en la
región, será la de empresas u operadores de naturaleza pública. Esta circunstancia no encuentra respuesta
en el modelo institucional propuesto que centra buena parte de su éxito en la incorporación de
modalidades e incentivos de eficiencia más acordes con la dinámica del sector privado. La búsqueda de
opciones o instrumentos que promuevan mayores niveles de eficiencia de operadores públicos y que
propicien o garanticen menores niveles de intervención política, ha quedado al margen de la agenda de los
últimos años.
9
Adicionalmente, al finalizar esta década de transformación, algunos problemas nuevos han surgido. Nos
referimos a:
5. La ineficiencia e inoperancia de la mayoría de los sistemas regulatorios implantados.
Asegurar la desintervención política de los servicios, por la vía de una función de regulación
independiente y eficiente, es una tarea particularmente difícil, lenta y compleja. Adicionalmente, y para
que la función reguladora sea eficiente, el ente regulador de los servicios debe insertarse dentro de un
sistema regulatorio más amplio que incorpora organismos especializados en ámbitos tales como la
regulación ambiental, protección de usuarios o defensa de a la competencia y debe anclarse en un aparato
jurídico confiable y eficiente que pueda resultar un árbitro válido en los posibles conflictos que se
presenten. Tal construcción implica el desarrollo y articulación de capacidades específicas y novedosas en
muchos países de la Región. La tarea de construir estas capacidades regulatorias ha resultado
particularmente difícil en ambientes institucionales frágiles y distorsionados, con baja tradición y
eficiencia en la función pública y con un importante déficit de recursos profesionales y técnicos, como es
el caso de muchos países de la Región.
En el caso específico de los SAPS el desarrollo de la función de regulación y control debe además, poder
contrarrestar la situación de monopolio y de escasos espacios para la competencia que caracteriza a esta
industria, apoyándose en la regulación de la conducta, en un sector con elevados costos hundidos en
inversiones a largo plazo, con fallas de mercado originadas en externalidades ambientales y con graves
desigualdades en la distribución del ingreso y por ende, en la capacidad de acceso a los servicios de
infraestructura.
La revisión de la situación actual de los sistemas regulatorios implantados en la región, permite identificar
un conjunto de situaciones que dificultan el ejercicio regulatorio, las cuales deberían ser tomadas en
cuenta en el momento de proponer un arreglo regulatorio más apropiado a la realidad de los servicios en
la Región. Los principales dificultades identificadas en el proceso de construcción de las capacidades
regulatorias, se refieren a:
• Inadecuación del modelo de regulación por Agencia centralizada con la descentralización en
las competencias de los servicios presentes en la mayoría de los países de la Región
• Déficit de capacidades técnicas y de la información necesaria para el ejercicio regulatorio.
• Asimetrías técnicas y políticas en un mercado fuertemente monopólico, con alta presencia
de empresas públicas.
• Inadecuación de las normas a la situación real de las operadoras y en particular a sus
deficiencias operativas y gerenciales y a los fuertes rezagos en las inversiones.
• Inadecuación de un modelo de regulación único y centralizado frente a la diversidad de
modelos de gestión de los servicios.
• Inadecuación de los instrumentos regulatorios frente a la presencia de empresas de
naturaleza pública
6. La debilidad del Estado en promover y liderar el proceso de superación.
7. La atomización del servicio, producto del acelerado proceso de descentralización.
En paralelo con el proceso de desintervención pública de los servicios y desarrollo de capacidades
regulatorias, los servicios de agua potable y saneamiento en América Latina sufrieron un proceso
acelerado de descentralización y transferencia de las competencias a nivel de los municipios. Este proceso
obedeció más a la búsqueda de ampliar las bases reales de las democracias acercando la solución de los
problemas locales a los niveles de base de la población. Dentro de tal estrategia, los SAPS fueron
considerados servicios locales y la competencia por su prestación, transferida a los municipios en un
proceso aun en curso y que se ha dado en buena parte de los países de la Región.
Esta transferencia no tomo en cuenta sin embargo, otros elementos propios de la industria y que ahora
limitan las reales posibilidades de sustentabilidad del negocio. En particular, la transferencia fue realizada
10
sin una discusión sobre la necesidad de crear unidades de negocio lo suficientemente grandes como para
garantizar las posibilidades de sustentabilidad. Igualmente, la reestructuración adecuada de la industria
afecta las posibilidades de lograr la sustentabilidad de los servicios. En efecto, la creación de unidades de
gestión que integren estratos de la población de altos ingresos con áreas pobres, que puedan ser de un
tamaño adecuado para permitir desarrollar capacidades tecnológicas y gerenciales, y que puedan de ser el
caso, atraer el interés de operadores privados, debe ser una tarea previa del proceso de transformación con
el fin de evitar procesos de descreme que dejen a la población mas vulnerable al margen de los servicios.
En los estudios de caso realizados, el tema de la reestructuración con fines de facilitar la regulación, de
introducir algún nivel de competencia o de garantizar la sustentabilidad integral del sector, ha estado en
general, ausente8; y los procesos de modificación de la estructura de la industria han estado asociados a
procesos de transferencia de competencias a gobiernos locales que han generado una desagregación
horizontal de la industria basada en criterios político administrativos que no facilitan la actividad del
regulador.
Las paradojas del arreglo propuesto
El Arreglo Institucional que ha sustentado la transformación sectorial de la última década es sin duda,
desde una perspectiva teórica, perfectamente acertado en relación con el diagnóstico realizado y con las
estrategias que podrían ser puestas en práctica para lograr una transformación en la dirección pautada.
Adicionalmente, ha tenido la ventaja de ser altamente comprensible y simple, lo cual ha facilitado su
adopción como Modelo o Visión Objetivo del sector.
Ciertamente, uno de los problemas centrales que ha tenido la prestación de los SAPS en muchos de los
países de la Región, ha sido la ineficiencia, y en algunos casos corrupción, de las instancias públicas
responsables por la prestación de los servicios y la incapacidad de los gobiernos de generar una dinámica
de eficiencia que garantice a largo plazo, el derecho de los usuarios de recibir un servicio de calidad al
más bajo costo posible. El arreglo institucional propuesto, como hemos indicado, busca revertir esta
situación apoyándose en un enfoque de regulación de las conductas de los operadores, mediante un ente
regulador independiente y la transformación de los operadores en empresas eficiente preferiblemente de
naturaleza privada.
Las desarmonías existentes entre el arreglo institucional propuesto y por una parte, las capacidades y
limitaciones propias de los países para adaptarlas y por la otra, algunos elementos estructurales del propio
sector de los servicios de agua potable y saneamiento, podrían explicar las dificultades por las que
actualmente atraviesa la modernización sectorial, y estar en la base de los que podríamos identificar como una
crisis de gobernabilidad del mismo. Tales desarmonías pueden ser recogidas en un conjunto de paradojas que
han caracterizado al sector en los últimos años:
Regular para huir de las fallas de la gestión pública
Privatizar con escasos agentes privados
Regular tarifas y establecer penalidades económicas para controlar renta política o ambiental
Aumentar la cobertura y reducir la carga fiscal del sector
Regular y controlar empresas públicas con criterios privados
Descentralización de los servicios y sustentabilidad del negocio
En nuestra opinión, la superación de tales paradojas, requerirá un análisis critico del arreglo institucional
propuesto que apoyándose en los sanos criterios de eficiencia económica y generación de incentivos,
amplié el espectro de problemas y estrategias con el fin de abarcar la diversidad y dificultad relevada en
la última década.
8 El único caso en el cual el BID abordó el tema de la reestructuración de los servicios con fines
regulatorios y de tamaño del negocio, fue el de Nicaragua. Sin embargo, finalmente se optó por dejar una
única empresa nacional, por razones de sustentabilidad económico financiera de los servicios.
11
Algunos elementos para restablecer la Gobernabilidad:
Los retos con los cuales se enfrenta el proceso de modernización de los servicios en América Latina son
numerosos y de vieja data, lo que ha variado en el tiempo son las prioridades que se les confiere y las
soluciones que se han tratado de implantar para superarlos. Dentro del espectro de tales retos, los cuatro que
analizamos a continuación, revisten especial significación por los cambios en la manera cómo se está
abordando su superación. Ellos son:
• Pobreza: la necesidad de superar la exclusión social asociada a la baja cobertura en las poblaciones más
pobres de la Región y en particular, las graves consecuencias asociadas a las externalidades en salud y
medio ambiente que caracterizan a los SAPS.
• Inversiones: la búsqueda de nuevas soluciones al déficit de inversiones que presenta el sector el cual se
ha agravado en las últimas décadas producto de la crisis fiscal que en mayor o menor grado han vivido
todos los países de la Región, y
• Regulación: la importancia de transformar la función pública superando el intervencionismo como única
modalidad de garantizar el bienestar colectivo y desarrollando capacidades de regulación eficiente y
transparentes.
• Privatización: la dificultad en lograr con éxito la entrada de agentes privados en la operación y
explotación de las redes que incorporen nuevas y mejores capacidades gerenciales y tecnológicas y que
aporten recursos financieros frescos a los servicios.
• Medio Ambiente:
La superación de tales problemas, requiere de un ajuste importante en el arreglo Institucional que se
propone el cual deberá ser lo suficientemente flexible como para permitir abarcar la diversidad de
sistemas y los diversos niveles de desarrollo institucional de los países. En particular creemos necesario
revisar dicho modelo a la luz de los siguientes aspectos:
1. Reconocer las diferencias y especificidades del sector:
Desde inicio de la década de los ochenta, se estaba produciendo un acelerado proceso de innovación
tecnológica en la industria de las telecomunicaciones, y un cambio importante aunque menos profundo en
la de electricidad. Estos cambios tecnológicos indujeron un acelerado proceso de desmonopolización y
desintervención de estas industrias, al introducir competencia y en general la dinámica del mercado en
las relaciones sectoriales, reorientando la gestión de los prestadores de los servicios bajo criterios
estrictamente empresariales. A partir de entonces, se generó un proceso creciente de privatización e
internacionalización de las actividades asociadas a la prestación de los servicios públicos por redes y, de
manera muy acentuada, en las telecomunicaciones y la electricidad. Todo esto llevó a la modificación del
rol del Estado en la prestación de los servicios públicos domiciliarios que paso a centrarse en las
funciones de Regulación y Control.
El diseño del arreglo institucional previsto para los SAPS, está fuertemente influenciado por este conjunto
de consideraciones que caracterizaban la situación de los servicios de telecomunicaciones y electricidad,
y que se hicieron extensivos a los agua potable y saneamiento. Sin embargo, los principios y la dinámica
de transformación señalada, tienen posibilidades de aplicación muy diferente de un servicio a otro. Dichas
posibilidades son enormes en el caso de los servicios de telecomunicaciones, existen en algunos ámbitos
de la industria eléctrica pero presentan serias dificultades para el caso de los servicios de agua potable y
saneamiento.
Estas dificultades se encuentran claramente reveleadas en dos elementos. En primer lugar, la industria de
agua potable y saneamiento con niveles relativamente bajos de innovación tecnológica, los cuales no
modifican sustancialmente ni los procesos ni los productos que genera dicha industria y con niveles de
rentabilidad relativamente bajos que reducen su capacidad de riesgo frente a la incertidumbre de la
transformación. Tal lentitud deja sin solución el tema de las altas inversiones hundidas y los niveles de riesgo
que ello genera sobre todo ante la precaria situación de los grupos más pobres de la población, lo cual impide
avanzar en un proceso de segmentación de los mercados que como en el caso de las telecomunicaciones, se
pueda convertir en un aliado en la necesidad de lograr el acceso universal a los servicios.
En segundo lugar, el peso que tienen las externalidaddes sociales de los servicios de agua potable y
saneamiento básico es mucho mayor que para otros servicios por redes. Ello es de particular importancia
12
en el caso de los SAPS ya que en muchas ciudades9, el porcentaje de consumo que va dirigido a la
población que requeriría ser subsidiada puede alcanzar hasta un 40% del total del agua potable
suministrada mientras que para los servicios de telecomunicaciones o de electricidad, en condiciones
similares, tales consumos no superan el 2% y 8% del suministro total, respectivamente.
2. Buscar el equilibrio integral del sector
En el caso de los SAPS, como en ningún otro servicio domiciliario, se reconocen externalidades
importantes en materia de salud e impacto sobre el medio ambiente y el equilibrio a largo plazo se
sustenta efectivamente a tres niveles distintos, interrelacionados, complementarios y no subordinados:
Económico / financiero,
Sociopolítico y
Ambiental.
El desequilibrio sostenido en cualquiera de estos tres planos, pone a riesgo el proceso de
transformación pautado.
En particular, el equilibrio económico / financiero busca generar una renta económica, apropiada para los
operadores en función del riesgo que perciben y que está íntimamente relacionada con la prestación de un
servicio eficiente y de buena calidad.
En oposición, en el ámbito sociopolítico la renta que usufructúan “los políticos” está más asociada a bajos
niveles de calidad y de tarifas, generándose una dinámica contradictoria entre ambos equilibrios. Si las
respuestas y la relación calidad / tarifas no es percibida por la población como apropiada o “justa”, la
ruptura del equilibrio sociopolítico tendrá severas consecuencias sobre las posibilidades de lograr avances
y sostener los equilibrios económico financieros. Estas desarmonías parecen estar en el centro de buena
parte de los dificultades señaladas para elevar las tarifas a los niveles requeridos para la sustentabilidad
económico financiera y en incrementar la participación de los privados.
Por último, la renta generada en el ámbito ambiental está asociada a la posibilidad de usufructuar de los
servicios sin cubrir los costos ambientales generados. En tales circunstancias, operadores y usuarios se
benefician de la renta ambiental, mientras que los costos asociados puedan postergarse. La ruptura del
equilibrio ambiental es lenta y la búsqueda de sostenibilidad tiene pocos aliados dados los altos costos
involucrados que podrían hacer más frágil aún la sostenibilidad en los otros dos ámbitos.
3. Privilegiar la cohesión social (subsidios, desarrollo urbano, participación)
4. Replantearse el rol del estado
5. Redimensionar la contribución de los privados
9 Datos obtenidos para Cartagena, Quito, Nicaragua y Caracas.

Responder

Por favor, inicia sesión con uno de estos métodos para publicar tu comentario:

Logo de WordPress.com

Estás comentando usando tu cuenta de WordPress.com. Cerrar sesión / Cambiar )

Imagen de Twitter

Estás comentando usando tu cuenta de Twitter. Cerrar sesión / Cambiar )

Foto de Facebook

Estás comentando usando tu cuenta de Facebook. Cerrar sesión / Cambiar )

Google+ photo

Estás comentando usando tu cuenta de Google+. Cerrar sesión / Cambiar )

Conectando a %s

A %d blogueros les gusta esto: