Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI


Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI

Andrei Jouravlev

2004

CEPAL

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Los servicios de agua potable
y saneamiento en el umbral del
siglo XXI
Andrei Jouravlev
    
recursos naturales e infraestructura
74
Santiago de Chile, julio de 2004
Este documento fue preparado por Andrei Jouravlev, Oficial para Asuntos
Económicos de la División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI) de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión
editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con
las de la Organización.
Publicación de las Naciones Unidas
ISSN impreso 1680-9017
ISSN electrónico 1680-9025
ISBN: 92-1-322563-6
LC/L.2169-P
N° de venta: S.04.II.G.98
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gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les
solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
3
Índice
Resumen…………………………………………………………………………….. 5
Introducción……………………………………………………………………….. 7
I. Situación actual de los servicios de agua potable
y saneamiento……………………………………………………………… 11
A. Servicios de agua potable y saneamiento……………………… 11
1. Evolución de la cobertura de los servicios……………….. 11
2. Nivel actual de la cobertura de los servicios…………….. 12
3. Calidad de los servicios ………………………………………… 14
4. Las Metas del Milenio ………………………………………….. 16
B. Tratamiento de las aguas servidas……………………………….. 18
C. Impactos socioeconómicos de los déficit de cobertura …… 19
II. Balance de reformas en el sector de agua potable
y saneamiento……………………………………………………………… 25
A. Reformas de la estructura institucional del sector …………. 28
B. Reformas de la estructura industrial del sector ……………… 32
1. Reformas en la estructura vertical del sector ……………. 32
2. Reformas en la estructura horizontal del sector………… 33
C. Participación del sector privado………………………………….. 36
D. Marcos regulatorios…………………………………………………… 44
E. Políticas tarifarias y sistemas de subsidios …………………… 50
1. Políticas tarifarias ………………………………………………… 50
2. Sistemas de subsidios……………………………………………. 53
Conclusiones……………………………………………………………………… 57
Bibliografía…………………………………………………………………………. 59
Serie Recursos naturales e infraestructura:
números publicados………………………………………………………….. 67
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
4
Índice de cuadros
Cuadro 1 Cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento por regiones del
mundo, circa 2000 ……………………………………………………………………………………… 8
Cuadro 2 América Latina y el Caribe: evolución de la cobertura de los servicios de
agua potable y saneamiento, 1960-2000………………………………………………………… 12
Cuadro 3 América Latina y el Caribe: acceso a los servicios de agua potable, circa 2000 …. 13
Cuadro 4 América Latina y el Caribe: acceso a los servicios de saneamiento, circa 2000 …. 15
Cuadro 5 América Latina y el Caribe: las necesidades de inversión para alcanzar las
Metas del Milenio………………………………………………………………………………………. 18
Cuadro 6 América Latina y el Caribe: efluentes de alcantarillado con algún grado de
tratamiento, circa 2000 ……………………………………………………………………………….. 19
Cuadro 7 América Latina y el Caribe: los costos y beneficios de la expansión de la
cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento hasta 2015……………….. 21
Cuadro 8 América Latina y el Caribe: inversión en proyectos de agua potable y
saneamiento con participación privada, 1991-2002 ………………………………………… 38
Cuadro 9 América Latina y el Caribe: probabilidad de la renegociación de una
concesión y características del marco regulatorio…………………………………………… 48
Índice de gráficos
Gráfico 1 Formas principales de exposición humana a la contaminación causada
por descargas de aguas servidas …………………………………………………………………… 20
Gráfico 2 América Latina y el Caribe: inversión en proyectos de agua potable y
saneamiento con participación privada, por año, 1991-2002……………………………. 39
Gráfico 3 América Latina y el Caribe: inversión en proyectos de agua potable y
saneamiento con participación privada, por país, 1991-2002 …………………………… 40
Índice de recuadros
Recuadro 1 La epidemia del cólera de 1991……………………………………………………………………. 17
Recuadro 2 Impactos económicos de la contaminación del río Bogotá, Colombia,
causada por descargas de aguas servidas sin tratamiento…………………………………. 22
Recuadro 3 Impacto de la epidemia del cólera en el comercio exterior de Perú…………………… 24
Recuadro 4 El sistema de resolución de conflictos en el sector sanitario chileno ………………… 30
Recuadro 5 La concesión de los servicios de agua potable y saneamiento en la ciudad
de Buenos Aires, Argentina…………………………………………………………………………. 37
Recuadro 6 El intento de privatización de los servicios de agua potable y saneamiento
en Cochabamba, Bolivia……………………………………………………………………………… 41
Recuadro 7 Tratados internacionales de protección a la inversión extranjera ……………………… 43
Recuadro 8 La regulación por empresa modelo en Chile ………………………………………………….. 45
Recuadro 9 ¿Es la competencia por el mercado (“franchising”) un buen sustituto de
la regulación convencional? ………………………………………………………………………… 49
Recuadro 10 La implementación de la contabilidad regulatoria en Chile……………………………… 51
Recuadro 11 Reglamento para la contratación de obras incluidas en el fideicomiso de la
concesión de la ciudad de Buenos Aires, Argentina ……………………………………….. 52
Recuadro 12 El sistema de subsidios focalizados en Chile …………………………………………………. 55
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Resumen
Este trabajo tiene por objeto analizar el estado de los servicios
de agua potable y saneamiento en los países de América Latina y el
Caribe al inicio del siglo XXI. A tal fin, y por razones metodológicas,
el estudio se divide en dos partes. Una primera sección está dedicada
al análisis del acceso a los servicios y la calidad de los mismos. Los
niveles de cobertura alcanzados en la región pueden considerarse
razonables, con la posible excepción del tratamiento de aguas servidas.
Sin embargo, persisten todavía serias deficiencias en el acceso a los
servicios, las cuales afectan desproporcionadamente a los grupos de
bajos ingresos y las áreas rurales. La insuficiente cobertura y la mala
calidad de los servicios no sólo causan efectos negativos en la salud de
la población sino que, además, afectan el medio ambiente, la
economía, el comercio exterior y la disponibilidad de agua para varios
usos. En la segunda parte del estudio se analizan las reformas
efectuadas por los países de la región en los años recientes. A pesar de
las diferencias que cabe esperar en una región que alberga países muy
distintos, las reformas tienen muchas características comunes, como la
separación institucional entre las funciones de definición de políticas
sectoriales, de regulación económica y de administración de los
sistemas; la profundización y consolidación de los procesos de
descentralización en la prestación de los servicios; el interés
generalizado en promover la participación privada; la formulación de
nuevos marcos regulatorios; y la exigencia, nacida de la crisis de los
años ochenta, de que los servicios deben tender a autofinanciarse, y
cuando así sucede, deben crearse sistemas de subsidio para grupos de
bajos ingresos. Por último, se esbozan algunas conclusiones.
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Introducción
“Es muy poco lo que un gobierno puede hacer que se traduzca
en mayores beneficios que el proporcionar agua limpia y saludable a
sus habitantes. Con esta acción, se reduce … la incidencia de
enfermedades …, disminuyendo los costos globales … destinados a la
salud, … aumenta la productividad general y proporciona un efecto de
estabilización política” (Oxman y Oxer, 2000). Reconociendo este
hecho, los gobiernos de los países de América Latina y el Caribe han
hecho grandes esfuerzos por aumentar la cobertura de los servicios de
agua potable y saneamiento. Al mismo tiempo, a pesar de los
innegables y significativos avances, la situación de los servicios sigue
siendo motivo de grave preocupación en muchos países. Estos
problemas pueden analizarse en función de cinco parámetros básicos:
• Extracciones de agua. En la región, el consumo para el
abastecimiento de agua potable ronda un 20% (del 1% en
Guyana hasta el 68% en Trinidad y Tabago) del total de
extracciones de agua (WRI, 2003). Como se trata de un uso
relativamente reducido —cabe recordar que la agricultura de
riego representa un 70% del total de extracciones de agua—
y considerando además que la región posee recursos hídricos
sumamente abundantes, es obvio que, salvo situaciones
puntuales, los déficit de cobertura de los servicios se
relacionan principalmente con la falta de inversión en
infraestructura y no con la insuficiencia en la disponibilidad
de agua.
• Crecimiento demográfico y urbanización. Desde mediados
del siglo pasado, la región ha experimentado un crecimiento
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
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demográfico sin precedentes en su historia: de 167 millones de habitantes en 1950 a 519
millones en 2000 (NU, 2002). Según las proyecciones de las Naciones Unidas, la
población de la región llegaría en 2030 a 723 millones de habitantes. El crecimiento
demográfico ha ido acompañado de una notoria concentración de la población en las
zonas urbanas (el 42% en 1950, el 75% en 2000 y se proyecta el 84% para 2030),
algunas de las cuales ya figuran entre las concentraciones de población más grandes a
nivel mundial.
• Niveles de cobertura. En comparación con otras regiones del mundo, los niveles de
cobertura alcanzados en los países de América Latina y el Caribe pueden considerarse,
en general, razonables, con la posible excepción del tratamiento de aguas servidas (véase
el Cuadro 1).
• Déficit de cobertura. De acuerdo con la más reciente Evaluación de los Servicios de
Agua Potable y Saneamiento (“Evaluación 2000”), realizada bajo la coordinación de la
Organización Panamericana de la Salud (OPS), en los países de la región, unos 77
millones de personas no tienen acceso a los servicios de agua potable y
aproximadamente 103 millones a los servicios de saneamiento (OPS, 2001a). La mayoría
de las personas sin acceso a los servicios son pobres y viven en las áreas rurales. Las
aguas servidas procedentes de unos 208 millones de personas se descargan a los cuerpos
receptores sin tratamiento alguno, causando agudos problemas de contaminación.
• Calidad de los servicios. En general, la calidad y la confiabilidad de los servicios son
mediocres y la infraestructura se encuentra en mal estado.
Cuadro 1
COBERTURA DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO POR
REGIONES DEL MUNDO, CIRCA 2000
(Porcentaje)
Agua potable Saneamiento
Urbano Rural Total Urbano Rural Total
Tratamiento
de las aguas
servidas
urbanas
África 85 47 62 84 45 60 0
América Latina y el Caribe 93 62 85 87 49 78 14
América del Norte 100 100 100 100 100 100 90
Asia 93 75 81 78 31 48 35
Europa 100 87 96 99 74 92 66
Oceanía 98 63 88 99 81 93 a
Fuente: OMS/UNICEF (2000).
a No disponible.
Estos problemas, intensificados por la reaparición a principios de los años noventa del cólera
en la región, han inducido a los gobiernos de los países de América Latina y el Caribe a asignar alta
prioridad al sector de agua potable y saneamiento.1 Como resultado de ello, en las últimas dos
1 Como resultado, es muy común que, tanto en el trabajo gubernamental y el debate público como en conferencias internacionales, el
énfasis en materia de agua se haga casi exclusivamente con relación a los servicios de agua potable y saneamiento, desvinculando
dicha preocupación sectorial de la necesidad más general de mejorar la capacidad de gestión del agua como recurso natural
(Dourojeanni y Jouravlev, 2002; Jouravlev, 2002). La expansión de la cobertura de los servicios significa que se aumentará el uso
del agua, recurso por el cual ya existe una intensa competencia en muchas cuencas, principalmente con la agricultura de riego. Lo
mismo sucederá con descargas de aguas servidas, que son una de las principales fuentes de la contaminación hídrica que ya ha
adquirido proporciones críticas especialmente en y aguas abajo de grandes zonas urbanas. De aquí la necesidad de disponer —como
un prerrequisito indispensable para poder avanzar en la solución de los problemas de agua potable y saneamiento— de buenos
sistemas de gestión del agua, lo que implica, entre otros aspectos: (i) una legislación hídrica moderna, que responda adecuadamente
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décadas, este sector ha sido objeto de profundas reformas en la mayoría de los países de la región:
“Durante más de quince años se ha promovido … la implantación de un nuevo arreglo institucional
para la prestación de los servicios públicos por redes orientado a introducir la dinámica del
mercado como elemento ordenador del sector, redefiniendo los ámbitos y prácticas de acción tanto
del sector público como de la iniciativa privada. Tal transformación ha marcado la agenda sectorial
en casi todos los países de América Latina y el Caribe e incluido un amplio proceso de cambio en
el modelo de prestación del agua potable y saneamiento” (Corrales, 2003).
A pesar de algunas diferencias, se observan muchas tendencias comunes en las reformas
efectuadas, o en implementación, en los países de la región, a saber:
• En muchos países ya se ha modificado la estructura institucional del sector de agua potable
y saneamiento, mientras que en otros se está en proceso de hacerlo. Las reformas
invariablemente implican la separación institucional entre las funciones de definición de
políticas sectoriales, de regulación económica y de administración de los sistemas.
• Las modificaciones de la estructura industrial del sector, con énfasis en la
descentralización de la prestación de los servicios, en muchos casos a nivel local.
• En muchos países se han adoptado políticas tendientes a asegurar la administración
despolitizada de los servicios por organismos públicos autónomos o gobiernos locales,
con un criterio más técnico y comercial. Además, se observa un interés generalizado en
promover la participación del sector privado.
• Una vocación por formular nuevos marcos regulatorios para el sector que tanto posibiliten
la participación privada como promuevan una mejora sustantiva en la eficiencia de la
provisión pública de los servicios.
• Las modificaciones de la estructura institucional e industrial del sector van acompañadas de la
exigencia de que los servicios deben autofinanciarse. Paralelamente a la tendencia a la
autofinanciación de los servicios se observa un interés en establecer sistemas sofisticados de
subsidio para grupos sociales de bajos ingresos.
En términos generales, puede decirse que las reformas relacionadas con modificaciones de la
estructura institucional e industrial del sector, con la formulación de los nuevos marcos legales y
regulatorios, con la implantación institucional de los entes encargados y, en algunos casos, con la
transferencia de los servicios al sector privado, se han adelantado con relativa rapidez, mientras que
las reformas asociadas a los reajustes tarifarios hacia los niveles que garanticen el
autofinanciamiento de los servicios, a la creación de los efectivos sistemas de subsidios, a la
operativización de los marcos regulatorios y a la modificación de las conductas de los prestadores
públicos, todavía presentan importantes regazos. Como resultado de estos desfases, sumados a la
inestabilidad macroeconómica y un déficit estructural de las finanzas públicas, las reformas no han
tenido el éxito esperado: “A pesar del esfuerzo realizado, la región continua presentando un alto
grado de exclusión de los servicios. Lo que es mas preocupante aún, la velocidad de superación de
los problemas de cobertura ha sido inferior y se ha ido consolidando una situación de exclusión
social en muchos países” (Corrales, 2003).
a la naturaleza de los problemas que enfrenta el aprovechamiento del recurso y que esté en sintonía con las concepciones y prácticas
de la sociedad; (ii) una autoridad de agua que sea independiente de usos sectoriales, y con poderes y recursos acordes con su
responsabilidad; (iii) un sistema eficiente de resolución de conflictos; (iv) un sistema de asignación del agua que promueva la
inversión en el desarrollo y la conservación del recurso y, al mismo tiempo, asegure su uso eficiente y ordenado, evite la
monopolización y posibilite su control en función del interés público; y (v) un sistema de control de la contaminación hídrica que
sea capaz de movilizar los recursos económicos para financiar las grandes inversiones que se requieren en sistemas de tratamiento
de aguas servidas (Peña y Solanes, 2002).
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11
I. Situación actual de los servicios
de agua potable y saneamiento
A. Servicios de agua potable y saneamiento
1. Evolución de la cobertura de los
servicios
Desde la aprobación de la Carta de Punta del Este en 1961,2 los
gobiernos de los países de América Latina y el Caribe han hecho
grandes esfuerzos por ampliar la cobertura de los servicios de agua
potable y saneamiento. El Cuadro 2 muestra un crecimiento continuo
de la población servida y el incremento del porcentaje de cobertura de
los servicios en los países de la región. El análisis de esta información
permite esbozar las siguientes conclusiones generales:
• Los avances más importantes en la expansión de los
servicios de agua potable y saneamiento se realizaron en la
década de los ochenta, que coincidió con el “Decenio
Internacional del Agua Potable y del Saneamiento
Ambiental” (1981-1990), proclamado por la Asamblea
General de las Naciones Unidas en noviembre de 1980.
2 En 1961, los gobiernos de la región, con arreglo a lo dispuesto en la Carta de Punto del Este, suscrita en el marco del Consejo
Interamericano Económico y Social (CIES) de la Organización de los Estados Americanos (OEA), asumieron el compromiso de
lograr una mejora sustancial en la expansión de los servicios de agua potable y saneamiento. El compromiso específico fue
“suministrar en el próximo decenio agua potable y desagüe a no menos del 70 por ciento de la población urbana y del 50 por ciento
de la rural” (OPS, 2002).
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
12
• El aumento del número de personas con acceso a los servicios de agua potable fue
también muy significativo durante los años sesenta y setenta.
• En los años ochenta y noventa se registra un notable incremento en el número de
personas conectadas a sistemas de alcantarillado.
• En la década de los noventa, se incrementa fuertemente el número de personas atendidas
por sistemas de saneamiento “in situ”, tales como letrinas y fosas sépticas.
Cuadro 2
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIÓN DE LA COBERTURA DE LOS SERVICIOS
DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO, 1960-2000
Agua potable (conexiones
y fácil acceso)
Alcantarillado Letrinas y fosas sépticas
Año
(millones de
habitantes)
(%)
(millones de
habitantes)
(%)
(millones de
habitantes)
(%)
1960 69 33 29 14 a a
1971 152 53 59 21 a a
1980 236 70 95 28 105 31
1990 341 80 168 39 116 27
2000 420 85 241 49 152 31
Fuente: OPS (2001a).
a No disponible.
2. Nivel actual de la cobertura de los servicios
2.1 Agua potable
De acuerdo con las estimaciones de la Organización Panamericana de la Salud (OPS),
aproximadamente 85% de la población de la región cuenta con los servicios de agua potable, ya sea
a través de conexiones domiciliarias o a través de fácil acceso a una fuente pública (OPS, 2001a).
Varios países tienen niveles de cobertura superiores al 95% (Bahamas, Barbados, Costa Rica,
Puerto Rico, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía y Uruguay), mientras que los niveles inferiores al
70% se registran en El Salvador, Haití, Nicaragua y Paraguay (véase el Cuadro 3).
Los niveles actuales de cobertura significan que casi 77 millones de personas (15%) no
tienen acceso a los servicios de agua potable, de las cuales 26 millones (7%) corresponden a las
zonas urbanas y 51 millones (39%) a las áreas rurales (OPS, 2001a). A esto se suma el hecho de
que casi 54 millones de personas (11%) se abastecen a través de sistemas definidos como “fácil
acceso”, los cuales representan, en la mayoría de los casos, un riesgo significativo para la salud.
La población que no tiene acceso a los servicios de agua potable se ve obligada a adoptar
soluciones alternativas (tales como fuentes públicas, pozos individuales, conexiones ilegales a la
red de agua potable, colección de agua de lluvia o captación de agua de ríos, lagos, manantiales u
otros cuerpos de agua sin tratamiento previo). Muchas soluciones de esa índole no garantizan la
calidad del agua obtenida, debido principalmente a la creciente contaminación hídrica que afecta
muchos cuerpos de agua en los países de la región.
2.2 Saneamiento
En cuanto a los servicios de saneamiento, solamente un 49% de la población regional está
conectada a sistemas convencionales de alcantarillado, y otro 31% utiliza sistemas de saneamiento
“in situ” (OPS, 2001a). Los niveles de cobertura de alcantarillado son considerablemente menores
que los de agua potable con conexión domiciliaria. Tan sólo en Chile, Colombia, Guatemala y
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13
Cuadro 3
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: ACCESO A LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE, CIRCA 2000
(Porcentaje)
Población urbana
Población
total Conexión
domiciliaria
Acceso fácil Total
Población
rural
Caribe
– Bahamas 96 69 30 98 86
– Barbados 100 100 0 100 a
– Cuba 93 84 15 98 76
– Dominica 93 98 2 100 90
– Granada 93 93 4 97 93
– Haití 46 15 34 49 45
– Jamaica 81 59 39 98 59
– Puerto Rico 100 100 0 100 100
– República Dominicana 88 62 35 96 73
– Saint Kitts y Nevis 99 72 27 99 a
– San Vicente y las Granadinas 93 73 20 93 93
– Santa Lucía 98 75 23 98 a
– Trinidad y Tabago 86 66 20 86 a
Total parcial 81 71 21 92 61
Centroamérica y México
– Belice 91 100 0 100 82
– Costa Rica 95 99 0 100 92
– El Salvador 59 86 6 92 25
– Guatemala 80 87 11 99 70
– Honduras 81 89 5 94 70
– México 87 93 1 94 65
– Nicaragua 67 88 7 95 34
– Panamá 87 87 1 88 86
Total parcial 84 92 2 95 63
Sudamérica
– Argentina 79 72 13 85 30
– Bolivia 73 87 6 93 44
– Brasil 89 91 5 96 65
– Chile 94 95 4 99 66
– Colombia 91 89 9 98 73
– Ecuador 70 77 5 81 51
– Guyana 93 92 7 98 91
– Paraguay 44 69 1 70 13
– Perú 75 76 11 87 51
– Suriname 86 91 8 98 58
– Uruguay 98 94 5 98 93
– Venezuela 83 84 1 85 70
Total parcial 85 86 6 93 60
Total regional 85 87 6 93 61
Fuente: OPS (2001a).
a No disponible.
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
14
México, la población urbana conectada a sistemas de alcantarillado supera al 70%, mientras que en
Paraguay, Suriname y varias islas del Caribe la cobertura es inferior al 20% (véase el Cuadro 4). En
las zonas rurales de la mayoría de los países (con la excepción de Colombia, Ecuador, Guatemala,
Jamaica, México, Perú y Venezuela), el alcantarillado es algo prácticamente desconocido.
Estos niveles de cobertura significan que unos 103 millones de personas (21%) no disponen
del acceso a los servicios de eliminación de aguas residuales y excretas, de las cuales 37 millones
(10%) corresponden a las zonas urbanas y 66 millones (50%) a las áreas rurales (OPS, 2001a).
Agrava lo anterior el uso masivo de sistemas “in situ”, los cuales, si bien pueden considerarse una
alternativa apropiada en el medio rural, en donde un 41% de la población depende de ellos, no son
la solución tecnológica adecuada en las zonas urbanas, en donde un 27% de la población recurre a
ellos, en gran parte por los problemas de contaminación de las aguas subterráneas que estas
prácticas están causando en algunas ciudades (por ejemplo, Buenos Aires, Argentina).3
2.3 Los grupos de bajos ingresos
La mayoría de las personas sin acceso a los servicios de agua potable y saneamiento
pertenecen a grupos de bajos ingresos. Muchos de ellos se concentran en las zonas periurbanas,
principalmente en los cinturones de pobreza que existen en la periferia de muchas de las ciudades
de la región. Ha resultado sumamente difícil dotar a estas zonas marginadas de servicios de
aceptable calidad. Los problemas principales que enfrenta la expansión de los servicios a las
poblaciones marginadas se relacionan, por un lado, con los altos niveles de pobreza y escasa
capacidad y cultura de pago, y por otro, con los altos costos de construcción y operación, debido a
que muy a menudo han tenido un crecimiento explosivo y se han desarrollado en forma
desordenada, lejos de las redes existentes y se han instalado en zonas con condiciones topográficas
más complicadas.
Como resultado de esta situación, los grupos de bajos ingresos, en muchos casos, deben
comprar el agua a vendedores privados a precios que sobrepasan con creces (hasta 100 veces en
algunos casos; Bosch y otros, 1999) los que cobran las empresas oficiales, las que —debido en
parte a la insuficiencia de los ingresos— no pueden extender sus servicios a las zonas donde viven
los pobres. Muchas de las soluciones (tales como camiones cisterna) a las cuales deben recurrir los
pobres, tienen un altísimo costo para ellos, por lo que terminan gastando en proporción a sus
ingresos más en agua que personas en mejor situación económica, y además representan un elevado
riesgo para la salud, puesto que no garantizan la calidad del agua obtenida.
2.4 Las áreas rurales
En los países de la región, los niveles de cobertura de los servicios de agua potable y
saneamiento son significativamente más altos en las áreas urbanas en comparación con las áreas
rurales. Además, es común que las soluciones tecnológicas adaptadas en las áreas rurales (como
pozos, tanques sépticos y letrinas) no aseguren un nivel de calidad o funcionalidad de los servicios
que sea comparable al existente en las ciudades (principalmente, conexiones domiciliarias).
3. Calidad de los servicios
En muchos países de la región, los servicios de agua potable son intermitentes, incluso en
áreas importantes de las principales ciudades. Se estima que, más de 219 millones de personas, que
constituyen el 60% de la población atendida a través de conexiones domiciliarias de agua potable,
3 En la Capital Federal y el conglomerado urbano de Buenos Aires, durante las últimas tres décadas, hubo que sacar de servicio más
de medio millar de pozos de abastecimiento de agua potable a la población por problemas de calidad causados por una explotación
irracional del acuífero (elevados contenidos de nitratos, salinización y contaminación industrial) (Calcagno, Gaviño y Mendiburo,
2000).
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15
Cuadro 4
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: ACCESO A LOS SERVICIOS DE SANEAMIENTO, CIRCA 2000
(Porcentaje)
Población urbana
Población
total Conexión
domiciliaria
In situ Total
Población
rural
Caribe
– Bahamas 100 16 84 100 100
– Barbados 99 2 97 99 a
– Cuba 94 48 49 97 84
– Dominica 78 28 58 86 75
– Granada 97 18 78 96 97
– Haití 26 0 46 46 16
– Jamaica 90 30 60 90 91
– Puerto Rico 100 60 40 100 100
– República Dominicana 90 31 64 96 79
– Saint Kitts y Nevis 96 0 96 96 a
– San Vicente y las Granadinas 96 3 93 96 96
– Santa Lucía 89 7 83 89 a
– Trinidad y Tabago 100 19 80 100 a
Total parcial 79 37 54 91 56
Centroamérica y México
– Belice 48 39 32 71 25
– Costa Rica 94 47 41 89 97
– El Salvador 68 64 22 86 50
– Guatemala 79 93 2 95 71
– Honduras 70 55 39 94 50
– México 72 75 12 87 32
– Nicaragua 76 32 61 93 56
– Panamá 93 64 35 99 87
Total parcial 74 72 15 88 46
Sudamérica
– Argentina 84 55 34 89 48
– Bolivia 63 45 37 82 35
– Brasil 85 59 35 94 53
– Chile 93 90 4 93 94
– Colombia 83 79 18 97 51
– Ecuador 58 61 9 70 37
– Guyana 85 33 64 97 81
– Paraguay 67 13 72 85 47
– Perú 74 67 23 90 40
– Suriname 86 0 99 99 56
– Uruguay 94 51 45 95 85
– Venezuela 69 62 9 71 48
Total parcial 81 62 28 90 50
Total regional 79 63 27 90 50
Fuente: OPS (2001a).
a No disponible.
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
16
están servidas por sistemas con funcionamiento intermitente (OPS, 2001a). En algunos países, más
del 95% de los sistemas de abastecimiento tienen problemas de intermitencia (OPS, 2001b).
En casi todos los países de la región, debido a una inadecuada mantención y deficiente
gestión comercial, los sistemas de abastecimiento de agua potable tienen elevadas pérdidas de agua,
lo cual pone en riesgo la integridad de las redes de distribución, la calidad del agua potable y la
sostenibilidad financiera del sector. En las grandes ciudades de la región, los niveles de agua no
contabilizada como facturada a los usuarios se estiman en un 42%, e inclusive más (por ejemplo,
entre el 40% y el 75% en Venezuela), de la entrega inicial a la red de distribución (OMS/UNICEF,
2000; González, 2000). En muchos casos, los elevados valores del agua no contabilizada se
originan en la deficiente gestión comercial, y no se deben solamente al alto porcentaje de pérdidas
por fugas físicas en los sistemas de distribución.
La población cubierta con sistemas adecuados de vigilancia y control de la calidad del agua
potable es muy limitada en las áreas urbanas e insignificante en las rurales: tan sólo el 24% la
población urbana de la región cuenta con sistemas efectivos de vigilancia de la calidad del agua
potable (OPS, 2001b). Se estima que en las grandes ciudades de la región, el 94% del agua potable
se desinfecta en forma efectiva, pero casi el 18% de las muestras viola normas nacionales en cuanto
a sus propiedades microbiológicas, químicas, físicas y organolépticas (OMS/UNICEF, 2000). Es
importante señalar que, a raíz de la epidemia del cólera de 1991 (véase el Recuadro 1),4 en la
mayoría de los países ha aumentado el monitoreo de la calidad del agua potable y mejorado la
desinfección de la misma, pudiéndose decir que hay un esfuerzo regional tendiente a lograr un
100% de desinfección (OPS, 2001a).
4. Las Metas del Milenio
En la Cumbre del Milenio de Naciones Unidas (septiembre de 2000) se acordó reducir a la
mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso a los servicios de agua potable para 2015.
En la Cumbre de Johannesburgo (26 de agosto al 4 de septiembre de 2002) se reafirmó este
compromiso añadiendo una meta acorde con la anterior: reducir a la mitad para el mismo año el
porcentaje de personas que carecen de acceso a los servicios de saneamiento.
De acuerdo con las estimaciones preliminares del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
(2003), para cumplir con la meta de reducción a la mitad del porcentaje de habitantes sin los
servicios de agua potable, será necesario proveer con acceso a más de 121 millones de personas.
Esto demandará inversiones por un monto total de 16,5 mil millones de dólares, o 1,1 mil millones
por año entre 2000 y 2015.5 El 93% de este monto constituye inversiones en el sector urbano y el
7% en el sector rural.
En cuanto a los servicios de saneamiento, el logro de las Metas del Milenio implica la
necesidad de proveer con acceso a casi 140 millones de personas (BID, 2003). Esto demandará
inversiones por un total de 22,0 mil millones de dólares entre 2000 y 2015, o sea 1,5 mil millones
por año. El 95% de la inversión estará destinada a proveer con los servicios de saneamiento
mejorado a la población urbana, y el 5% restante a la población rural.
4 El inicio y propagación de la epidemia del cólera de 1991 se relacionan en forma estrecha con el deterioro que la crisis económica
de los años ochenta provocó en los servicios de agua potable, saneamiento y salud (Brandling-Bennett, Libel y Migliónico, 1994).
La epidemia causó graves pérdidas en el turismo, la agricultura, la pesca y el comercio exterior de los países de la región (véase la
página 24).
5 Es importante tener presente que estas estimaciones se refieren sólo a la inversión neta; es decir, se limitan únicamente a la
construcción de nuevos sistemas y expansión de los existentes, con el fin de ampliar la cobertura hasta los niveles previstos en las
Metas del Milenio. Por consiguiente, subestiman las inversiones necesarias para cumplir con los objetivos previstos, puesto que no
consideran las inversiones necesarias para reparar, rehabilitar y mantener en buen estado la infraestructura existente, de manera que
aquellas personas que actualmente tienen acceso a los servicios no lo pierdan o no enfrenten un fuerte deterioro en la calidad de los
mismos.
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
17
Recuadro 1
LA EPIDEMIA DEL CÓLERA DE 1991
Fuente: Brandling-Bennett, Libel y Migliónico (1994).
El cólera es una enfermedad diarreica aguda causada por una bacteria toxigénica de la
especie Vibrio cholerae. En su manifestación más plena, se presenta como una diarrea
profusa y aguda que causa deshidratación, shock e incluso muerte. El cólera afligió a las
Américas durante gran parte del siglo XIX. Sin embargo, con la construcción de sistemas
de agua potable y saneamiento en las grandes ciudades, el cólera desapareció del
continente a finales del siglo XIX y el hemisferio estuvo libre de cólera epidémico durante
los primeros 90 años del siglo XX.
En enero de 1991, el Vibrio cholerae dio inicio en Perú a una de las mayores epidemias
de las que se tiene registro, con un total de casi 323 mil casos y 2,9 mil muertes a finales
del año. Todos los departamentos fueron afectados y se estima que al menos 1,5% de la
población peruana resultó infectada. Posteriormente, varios otros países (Bolivia, Brasil,
Canadá, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Guyana
Francesa, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y Venezuela) fueron afectados,
totalizando 391 mil casos (un 70% de los casos de todo el mundo) y 4,0 mil muertes a
finales del año.
Casi siempre el cólera se introduce en nuevas áreas mediante viajeros infectados.
Pocas veces la infección aparece debido a productos alimenticios comerciales o aguas
costeras o fluviales contaminadas, aunque éstas pueden infectar los alimentos y las aguas
locales. Sin embargo, en las zonas infectadas, la enfermedad se transmite entre las
personas a través del agua y los alimentos contaminados. Probablemente el contagio
directo de persona a persona es poco frecuente, aunque puede ocurrir en los contactos
estrechos del hogar.
En las investigaciones realizadas en zonas urbanas de la costa de Perú, se
determinaron los siguientes factores de riesgo para contraer la infección: beber agua sin
hervir de los sistemas municipales y pozos superficiales; consumir alimentos y bebidas que
expenden vendedores ambulantes, especialmente bebidas con hielo; ingerir alimentos que
han estado más de tres horas a temperatura ambiente sin recalentarlos; y beber agua de
un recipiente en que otras personas hayan puesto las manos. En Ecuador, también se
demostró que la enfermedad está vinculada a la ingestión de pescados o mariscos crudos,
así como de bebidas compradas a vendedores ambulantes. En Chile, la enfermedad
parecía tener relación con la ingestión de ensaladas y verduras crudas, que se cultivan en
campos regados en los alrededores de Santiago. Se sabe que, en aquel entonces, el agua
de riego estaba altamente contaminada con las aguas servidas que vertía Santiago en los
ríos circundantes.
En los estudios realizados en Perú, se determinó que muchos sistemas municipales de
abastecimiento de agua potable registraban altos índices de bacterias fecales coliformes,
lo que indicaba contaminación del agua e insuficiente cloración. El Vibrio cholerae fue
detectado al menos en tres sistemas de suministro de agua potable, y en aguas fluviales y
costeras en varios lugares de Perú. También se advirtió la presencia de cepas epidémicas
del Vibrio cholerae en ríos de Chile, México, Guatemala y El Salvador.
Inicialmente varios países se mostraron renuentes a reportar los casos detectados, por
temor a los efectos adversos para el turismo y las exportaciones (véase la página 22). De
hecho, aunque habitualmente los turistas corren un riesgo bajo de contraer cólera y pocas
veces se transmite la enfermedad a través de alimentos exportados comercialmente, la
pérdida de ingresos procedentes del turismo y las restricciones impuestas a los productos
alimenticios significaron significativos costos económicos para los países infectados. Al
principio de la epidemia se registraron algunos casos de rechazo injustificado de
importaciones desde los países infectados, pero disminuyeron más tarde. Como mínimo,
las empresas comerciales tuvieron que invertir grandes sumas para asegurarse de que sus
exportaciones estaban libres del Vibrio cholerae.
Se considera que la eliminación del cólera de la región podrá lograrse sólo con grandes
inversiones para mejorar los servicios de agua potable, saneamiento y salud, y extenderlos
a la gran proporción de habitantes que aún no cuentan con ellos.
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
18
La comparación de estas estimaciones con las inversiones efectuadas por los países de la
región en la década de los noventa (véase el Cuadro 5), sugiere que el logro de las Metas del
Milenio no debería representar un desafío insuperable para la región. Sin embargo, existen a su vez
fuertes disparidades entre los países que conforman la región.
En términos de las necesidades de inversión como porcentaje del producto interno bruto
(PIB), los países que deberán hacer los mayores esfuerzos para lograr las Metas del Milenio son
Nicaragua, Haití, Paraguay, Honduras, Santa Lucía, Bolivia, Guatemala, Guyana, Ecuador, la
República Dominicana, El Salvador y Colombia. Según parece, algunos de ellos no podrán alcanzar
dichas metas, aún si se modificaran las actuales condiciones por otras más favorables. Una
dificultad adicional se relaciona con el hecho de que, una buena parte de las necesidades de
inversión se requiere para ampliar la cobertura de los servicios a segmentos más pobres de la
población; es decir, muchas de las nuevas inversiones tendrían que ser financiadas por los grupos
de bajos ingresos o, en su defecto, por los gobiernos, lo cual da una idea del nivel de los subsidios a
ser requerido.
Cuadro 5
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: LAS NECESIDADES DE INVERSIÓN PARA
ALCANZAR LAS METAS DEL MILENIO
(Miles de millones de dólares por año)
Agua potable Saneamiento
Población
urbana
Población
rural
Población
urbana
Población
rural
Inversiones realizadas (1990-2000) 1,9 0,5 1,4 0,1
Inversiones necesarias para alcanzar las
Metas del Milenio (2000-2015)
1,0 0,1 1,4 0,1
Fuente: BID (2003).
B. Tratamiento de las aguas servidas
La información disponible sobre los sistemas de tratamiento de las aguas servidas en los
países de la región es muy limitada. En 1962, se estimó que en los países más avanzados en esta
temática, sólo alrededor del 10% de los sistemas de alcantarillado disponían de instalaciones de
tratamiento de las aguas servidas (OPS, 1990). En general, puede decirse que desde entonces, salvo
algunos casos aislados, entre los cuales se destaca por su envergadura y avance, el plan de
saneamiento hídrico de Chile (véase la página 23), la situación no ha cambiado significativamente
en términos regionales, debido principalmente a los altos costos de las instalaciones de tratamiento
de las aguas servidas y el desfinanciamiento crónico del sector. Entre otros países que han
avanzado en la expansión de los sistemas de tratamiento de las aguas servidas, se puede mencionar
a Argentina, Brasil, Colombia, México y Venezuela.
Se estima que en la actualidad solamente el 13,7% de las aguas servidas procedentes de 241
millones de habitantes, cuyas viviendas están conectadas a redes de alcantarillado, recibe algún
grado de tratamiento (véase el Cuadro 6). Asumiendo que cada habitante urbano con conexión
domiciliaria de agua potable y alcantarillado genera en promedio 200 litros de aguas servidas por
día, 229,6 millones de personas producirían unos 530 metros cúbicos por segundo, de los cuales
sólo 70 recibirían algún grado de tratamiento.6 Los habitantes urbanos que tienen conexiones
domiciliarias de agua potable pero no las de alcantarillado (87,0 millones), a razón de 50 litros de
aguas servidas por persona por día, producirían 50 metros cúbicos por segundo más de aguas
6 Las estimaciones se basan en OPS (1990). Estas cifras se deben considerar sólo como indicadores del orden de magnitud de la
demanda de tratamiento de aguas servidas.
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
19
servidas. Estas estimaciones sugieren que las áreas urbanas de los países de la región generan
aproximadamente 510 metros cúbicos por segundo de aguas servidas que se descargan al ambiente
sin tratamiento previo. La situación se vuelve aún más preocupante teniendo en cuenta que un gran
número de plantas de tratamiento está abandonado o funcionando precariamente (OPS, 2001a).
Como resultado de ello, muchos cuerpos de agua cercanos a las áreas urbanas son poco más que
alcantarillas abiertas y es habitual que los cursos de agua que cruzan las grandes ciudades sean
anaeróbicos debido a la elevada carga de aguas cloacales. Cabe agregar que si se llegara a
universalizar el acceso a los servicios de agua potable y alcantarillado a la población urbana (por
ejemplo, en 2010 o 2015), se duplicarían —tanto por el incremento de la cobertura como por el
crecimiento de la población urbana— los niveles actuales de descargas de las aguas servidas.
Cuadro 6
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EFLUENTES DE ALCANTARILLADO CON ALGÚN GRADO
DE TRATAMIENTO, CIRCA 2000
(Porcentaje)
Menos del 10% Del 10% al 20% Del 20% al 50% Más del 50%
Costa Rica (4) Argentina (10) Bolivia (30) Antigua y Barbuda (100)
Dominica (0) Brasil (10) Guyana (50) Bahamas (80)
Ecuador (5) Chile (17) Nicaragua (34) Barbados (100)
El Salvador (2) Colombia (11) República Dominicana (49) Belice (57)
Granada (0) Cuba (19) Santa Lucía (46) Montserrat (100)
Guatemala (1) México (15) Puerto Rico (100)
Haití (0) Panamá (18) Trinidad y Tabago (65)
Honduras (3) Perú (14) Uruguay (77)
Islas Vírgenes Británicas (0) Venezuela (10)
Paraguay (8)
Suriname (1)
Fuente: OPS (2001a).
C. Impactos socioeconómicos de los déficit de cobertura
En todos los países de la región, los servicios de agua potable y saneamiento son consumidos
casi exclusivamente por los usuarios domiciliarios y el comercio. Toda la agricultura de riego, toda
la minería y una elevada proporción de las industrias, con la excepción de las más pequeñas
localizadas en centros urbanos, normalmente se autoabastecen de agua (es decir, la captan o extraen
de las fuentes naturales); inclusive en las áreas cubiertas por sistemas de abastecimiento de agua
potable, muchas industrias han abandonado el servicio público debido a que:7
• Tienen acceso a fuentes alternativas de agua de aceptable calidad (captación directa de
agua de los ríos, lagos y otras fuentes superficiales o explotación de las aguas
subterráneas), las cuales en muchos casos pueden aprovechar gratuitamente o a un costo
nominal y con pocas regulaciones.
• En muchos casos, los usuarios industriales requieren grandes volúmenes de agua, pero de
menor calidad que el agua tratada para el consumo humano.
7 Por ejemplo, en Colombia, en el caso de los servicios de agua potable y saneamiento, la “autoprovisión” es significativamente mayor
que en otros servicios de utilidad pública. Existen a nivel nacional más de 65 mil usuarios industriales en otros servicios de utilidad
pública, mientras que en agua potable y saneamiento no llegan a 25 mil (Colombia/CONPES, 2003).
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
20
C o n s u m o C o n s u m o
→ → → → → → ← ← ← ← ← ←
Pescados y
mariscos
↓ ↓
Sistemas de
agua potable
↑ ↓ ↓ ↑
↑ ↓ ↓ ↑
↑ ↑
↑ C o n t a c t o C o n s u m o ↑
↑ ↑ → → → → ← ← ← ← ← ↑
↑ ↑
Población
↑ ↑
↑ ↑ ↓ ↑ ↑
↑ ↑ ↑
↑ ↑
E x c r e c i ó n
p a t ó g e n a
C o n t a c t o
d i r e c t o ↑
↑ ↑ ↓ ↑
Agricultura
(cosechas,
plantas y tierra)

↑ ↑ ↑ ↑ ↑
↑ ↑ R i e g o ↑ ↑ ↑
↑ ↑ → → → → → ↑ ↑ ↑

C o n t a m i n a c i ó n

Aguas
servidas
↑ ↑
C o n t a m i n a c i ó n
↓ ↓
D e s c a r g a ↓ ↓ D e s c a r g a
← ← ← ← ← → → → → →
Aguas costeras
y marinas
← ← E s c o r r e n t í a ← ←
Aguas superficiales
y subterráneas
• La mala calidad del servicio que proporcionan muchos sistemas de abastecimiento
público de agua potable de la región, especialmente en lo que respecta a la continuidad
del suministro y la calidad del agua suministrada.
• La política de muchos países en cuanto a subsidiar el consumo de los grupos de bajos
ingresos, o de todos los clientes residenciales, a través de tarifas más altas cobradas a los
usuarios industriales y comerciales (véase la página 53).
Como los servicios de agua potable y saneamiento son consumidos casi exclusivamente por
los usuarios domiciliarios, el efecto más importante de los déficit de cobertura se relaciona con la
salud pública. Desde hace mucho tiempo se reconoce que el acceso adecuado a los servicios
eficientes y seguros de agua potable y saneamiento reduce considerablemente la morbilidad y
mortalidad por las enfermedades transmitidas por el agua (véase el Gráfico 1).
De acuerdo con Lvovsky (2001), alrededor del 5,5% de la pérdida de los años de vida
ajustados en función de discapacidad (“disability-adjusted life years” – DALY) en América Latina
y el Caribe tiene su origen en las deficiencias de los servicios de agua potable y saneamiento, en
comparación con el 1,0% en los países industrializados y el 7,0% en los países en vías de
desarrollo. En los países de la región, dichas deficiencias constituyen el factor de riesgo más
importante de todos los relacionados con el medio ambiente (contaminación del aire, enfermedades
causadas por vectores y contaminación de origen agrícola e industrial).8
Gráfico 1
FORMAS PRINCIPALES DE EXPOSICIÓN HUMANA A LA CONTAMINACIÓN CAUSADA
POR DESCARGAS DE AGUAS SERVIDAS
Fuente: adaptado de Bosch y otros (1999).
Hutton y Haller (2004) estimaron los costos y beneficios de la expansión de la cobertura de
los servicios de agua potable y saneamiento (véase el Cuadro 7). De acuerdo con su análisis, los
beneficios de la expansión de cobertura en los países de la región varían entre 2,2 y 69,2 mil
8 En Chile, el costo total en salud por concepto de contaminación por aguas servidas en la Región Metropolitana se estima entre 41
millones de dólares y 53 millones al año (Aguas Andinas, 2003).
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
21
millones de dólares por año, dependiendo de la magnitud de inversiones y soluciones tecnológicas
adoptadas, con una rentabilidad estimada de entre 5 y 20 dólares por cada dólar invertido. Estos
beneficios potenciales representan el costo de oportunidad de no mejorar el acceso a los servicios
de agua potable y saneamiento.
Cuadro 7
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: LOS COSTOS Y BENEFICIOS DE LA EXPANSIÓN DE LA
COBERTURA DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO HASTA 2015
(Miles de millones de dólares por año)
T i p o d e i n t e r v e n c i ó n Beneficios Costos
Reducir a la mitad el porcentaje de personas sin acceso a los
servicios de agua potable
2,2 0,2
Reducir a la mitad el porcentaje de personas sin acceso a los
servicios de agua potable y saneamiento
9,6 0,8
Acceso universal a los servicios mejorados de agua potable y
saneamiento
22,5 1,6
Acceso universal a los servicios mejorados de agua potable y
saneamiento, más desinfección del agua al nivel domiciliario
38,1 1,9
Acceso universal a los servicios de agua potable con conexión
domiciliaria y alcantarillado con conexión domiciliaria
69,2 14,1
Fuente: Hutton y Haller (2004).
Los impactos socioeconómicos de los déficit de cobertura de los servicios no se limitan sólo
a los daños a la salud, sino que además se relacionan con la disponibilidad de agua para varios usos
asociados al desarrollo productivo. Quizás, el aspecto más importante es que la prestación de los
servicios de saneamiento, especialmente recolección, tratamiento y disposición de aguas servidas,
afecta la calidad de los recursos hídricos disponibles para otros usuarios aguas abajo en la misma
cuenca. Aparte de los efectos obvios de la contaminación hídrica (véase el Recuadro 2), los
principales problemas que se presentan, son los siguientes:
• Efectos en la agricultura de riego. La reutilización de aguas servidas domésticas para
el riego es una práctica muy común en la periferia de las ciudades ubicadas en las zonas
áridas y semiáridas de la región, donde existe una intensa competencia por el agua entre
la agricultura y los usos urbanos. En muchos casos, esta práctica ha dado buenos
resultados económicos —ya que las aguas cloacales contienen los nutrientes que
reemplazan los fertilizantes artificiales— y, además no entraña mayores riesgos para la
salud humana cuando se aplican técnicas apropiadas de producción y tratamiento.9 Por
otra parte, puesto que rara vez se respetan normas adecuadas de higiene y tratamiento,
regar con aguas servidas crudas incrementa los factores de riesgo para la salud de la
población, resultando en situaciones endémicas de diarreas, cólera, parasitismo, fiebre
tifoidea, salmonellosis y otras enfermedades. Según se estima, en los países de la región,
más de 400 mil hectáreas (un 2% de la superficie regada), principalmente en México
(350 mil hectáreas) y Perú (4,3 mil hectáreas),10 se riegan con las aguas servidas en
forma directa, en muchos casos sin tratamiento previo (REPIDISCA, 1995). Sin
embargo, esta situación es sólo la punta del iceberg, ya que muchas tierras se riegan con
9 Las principales experiencias en reuso de aguas residuales tratadas se presentan en Perú (complejo bioecológico de San Juan de
Miraflores; sistemas de La Molina y Las Pampas de San Bartolo, en las cercanías de Lima, con fines de acuicultura y riego agrícola),
en Argentina (Campo Espejo, Palmira, Rivadavia y San Martín, en la Provincia de Mendoza, para riego agrícola de 15 mil
hectáreas; y Comodoro Rivadavia y Puerto Madryn en la Provincia de Chubut para riego forestal) y en Bolivia (en el áreas de
Cochabamba) (GWP, 2000).
10 Se estima que, descontaminar el 100% de las aguas servidas de la cuenca de Santiago de Chile, permitirá recuperar con agua limpia
más de 130 mil hectáreas destinadas al cultivo agrícola (Aguas Andinas, 2003).
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
22
Recuadro 2
IMPACTOS ECONÓMICOS DE LA CONTAMINACIÓN DEL RÍO BOGOTÁ, COLOMBIA,
CAUSADA POR DESCARGAS DE AGUAS SERVIDAS SIN TRATAMIENTO
Fuente: Foster Ingeniería Limitada (2001).
Impactos sobre el valor de la tierra: unos 61 millones de dólares al año. Corresponde
a la plusvalía del suelo ligada a la reducción de malos olores, mejora en la calidad de
aguas freáticas y otros efectos ligados a la descontaminación del agua. Esta plusvalía se
relaciona con la posibilidad de realizar usos más intensivos y rentables del suelo.
Impactos sobre la producción agropecuaria: unos 35 millones de dólares al año. El
uso de las aguas contaminadas del río y de sus tributarios para riego de pastos, hortalizas
y otros cultivos similares tiene impactos negativos importantes sobre la calidad de los
alimentos producidos. Si se dispusiera de agua de calidad aceptable, se podría ampliar la
cobertura del riego y, además, mejorar la calidad de los productos agrícolas en las áreas
actualmente regadas con aguas contaminadas.
Impactos sobre la salud de la población directamente expuesta: unos 4 millones de
dólares al año. Las poblaciones que viven cerca del río y de la parte baja de sus tributarios
urbanos, están expuestas a los contaminantes de origen hídrico a través de una gran
variedad de mecanismos: (i) el consumo de agua no tratada; (ii) el consumo de alimentos
producidos con agua de riego contaminada o provenientes de ganaderías que toman dicha
agua; (iii) el contacto físico directo en actividades de recreación, baño o trabajo; y (iv) las
aguas negras son un medio ideal para el desarrollo de moscas y mosquitos, los cuales, al
entrar en contacto con los utensilios y alimentos de las personas que viven o trabajan en
áreas cercanas al río, los contaminan con microorganismos patógenos.
Impactos sobre los servicios públicos municipales: unos 9 millones de dólares al
año. El agua del río Bogotá no es apta para consumo humano con tratamiento
convencional, ni para usos que impliquen contacto directo con las personas. La mejora de
la calidad de las aguas del río podría permitir a algunas comunidades el uso del río como
fuente de agua para sus acueductos. El beneficio sería entonces igual a la reducción en el
costo de obtención del agua para el sistema de suministro de la comunidad, y a la
disminución de los racionamientos y de los costos del tratamiento de las aguas del río que
deben hacer algunas comunidades sin fuentes alternativas.
Impactos sobre la sedimentación de los lechos fluviales y lacustres:
aproximadamente 1 millón de dólares al año. La descarga de las aguas residuales de la
ciudad en los lechos del río Bogotá y del embalse del Muña genera una sedimentación de
los mismos, a causa de los procesos de sedimentación de los sólidos presentes en las
aguas y de los lentos procesos de degradación biológica que se llevan a cabo en su
interior. Esto incrementa los costos de dragado del río y del embalse y, además, impide el
drenaje natural de las aguas hacia el río, toda vez que el nivel del lecho de este último,
gracias a su sedimentación paulatina, se ha elevado, lo cual ha creado, además, la
necesidad de construir jarillones a lo largo del río. Las dificultades del drenaje incrementan
las molestias y los problemas de salud pública de la población cercana al río, así como los
costos del aprovechamiento de las aguas.
Impactos sobre la pesca: menores a 1 millón de dólares al año. Uno de los
componentes bióticos mayormente afectados por la contaminación del río es la ictiofauna.
En el pasado, el curso del río Bogotá y sus afluentes eran ricos en peces. Con la creciente
contaminación, los peces desaparecieron en el curso medio e inferior del río, y sólo se
mantienen en los sectores altos y tormentosos, libres de contaminación, y en algunos
embalses y lagunas.
En resumen, el valor total anual de los daños atribuibles a la contaminación del río
Bogotá en la región de influencia directa se pueden estimar en cerca de unos 110 millones
de dólares. Es importante señalar que no ha sido posible estimar, por falta de información
o dificultades metodológicas, algunos de los daños causados por la contaminación, entre
ellos: (i) los impactos sobre la salud de la población indirectamente expuesta; (ii) los
impactos sobre los costos de operación y mantenimiento de las centrales hidroeléctricas de
la cadena del río Bogotá (mayores costos por bombeo de aguas negras y por corrosión de
equipos electromecánicos); (iii) los impactos sobre la biodiversidad bentónica y de la
avifauna; y (iv) los impactos sobre el paisaje y los olores en las cercanías del río.
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
23
las aguas prevenientes de los ríos que superan ampliamente el nivel máximo permitido
de coliformes fecales que se recomienda para el riego de vegetales de consumo crudo.11
• Efectos en los usos urbanos. En cuencas densamente pobladas de la región, es común
que las áreas de descarga de aguas servidas de un centro urbano se localicen unos pocos
kilómetros arriba de las tomas de agua de otras ciudades, con lo que no se da tiempo
suficiente para que actúen procesos naturales de descomposición y dispersión. Los
efectos negativos obvios son los mayores costos de tratamiento de agua para consumo
humano y para otros usos sensibles a la calidad del agua, o, si dicho tratamiento no se
realiza, daños en la salud pública y otros usos del recurso, o mayores costos de
abastecimiento de fuentes más lejanas. Inclusive, se dan casos de centros poblacionales
que captan agua de fuentes tan contaminadas, que sus habitantes continúan en riesgo,
dado que una planta de tecnología convencional no puede garantizar que esas aguas tan
contaminadas reúnan las normas aceptadas (OPS, 1992).
Es importante señalar que la contaminación hídrica ya no sólo afecta la salud pública, el
medio ambiente y las actividades económicas locales, sino que también la competitividad de los
países, debido principalmente a la relación cada vez más estrecha entre el acceso a mercados
externos y el medio ambiente, y el aumento de las controversias relacionadas con la utilización de
normas ambientales como barreras no arancelarias en el comercio internacional. Tal vez el ejemplo
más dramático de los efectos que la deficiente prestación de los servicios de agua potable y
saneamiento puede tener en la competitividad, y especialmente en el acceso a los mercados
externos (véase el Recuadro 3), sea la epidemia del cólera de 1991 (véase la página 17). Se estima
que, sólo en Perú, el principal país afectado, las pérdidas en las exportaciones de productos
pesqueros superaron a 700 millones de dólares (OMS, 1999).
Hay razones para creer que la necesidad de proteger el acceso a mercados externos fue uno
de los factores que motivaron al gobierno de Chile a iniciar un ambicioso programa de inversión en
obras de tratamiento de aguas servidas. Así, en palabras del ex presidente de Chile durante cuyo
gobierno se tomó dicha decisión: “si seguíamos regando con aguas servidas íbamos a tener serias
dificultades para poder colocar [en los mercados externos] nuestros productos agroindustriales y
agrícolas” (Frei, sin fecha). Las necesidades de inversión tendientes a asegurar el tratamiento de las
aguas servidas fueron estimadas en unos 2 mil millones de dólares (Peña, Luraschi y Valenzuela,
2004). Para acelerar este proceso, y permitir concentrar los recursos fiscales en los programas
sociales, el gobierno optó por el financiamiento de estas inversiones vía la participación privada.
Todas las empresas del sector ya han sido privatizadas (comenzando con la Empresa de Obras
Sanitarias de Valparaíso (ESVAL) en 1998, la Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias (EMOS)
en 1999 (actualmente Aguas Andinas), y después, varias otras empresas, finalizando el proceso en
2004). Producto de la inversión en plantas de tratamiento de aguas servidas la cobertura aumentó
del 8% en 1989 al 71% en 2003, y se espera, además, que llegue al 82% en 2005 y supere al 98%
en 2010 (Chile/SISS, 2003). Cabe agregar que, en Santiago de Chile, el impacto tarifario de las
inversiones en tratamiento de aguas servidas se estima en un 25% (Gómez-Lobo, 2003).12
11 Se estima que, en la costa de Perú, existen más de 4,3 mil hectáreas regadas con aguas residuales, 86% de ellas sin tratamiento
alguno, y cultivadas con hortalizas que algunas se consumen crudas (Moscoso, 1993). Otras 125 mil hectáreas reciben aguas de ríos
con niveles de contaminación superiores a los aceptables.
12 Es ilustrativo observar que, en Chile, muchos de los beneficios del plan de saneamiento hídrico se plantean no sólo en términos de la
salud pública, calidad de vida y protección del medio ambiente, sino que además como efectos positivos en la economía. Así, se
espera que las inversiones en tratamiento de las aguas servidas, permitirán: regar con agua limpia miles de hectáreas destinadas al
riego; ahorros sociales y económicos, al mejorar la salud de la población; fomentar la industria turística, al tener más cauces
descontaminados; reducir el impacto económico que podían producir riesgos de menores exportaciones, ante una eventual campaña
o denuncias por regar con aguas servidas; promover las cualidades de productos chilenos en los mercados externos, libres de
contaminación; generar más puestos de trabajo asociados al aumento de las exportaciones y la industria turística; y asegurar la
calidad de los cuerpos de agua usados como fuentes para el abastecimiento de agua potable (Chile/SISS, 2003).
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
24
Recuadro 3
IMPACTO DE LA EPIDEMIA DEL CÓLERA EN EL COMERCIO EXTERIOR DE PERÚ
Fuente: Petrera y Montoya (1993).
El 4 de febrero de 1991 el Instituto Nacional de Salud (organismo descentralizado del
Ministerio de Salud) aisló el Vibrio cholerae, confirmándose la presencia epidémica del
cólera en la costa central y norte de Perú. A partir de entonces se desarrolla un gran temor
internacional, que se expresa en un conjunto de prohibiciones para el ingreso de personas
y bienes procedentes de Perú.
Inicialmente, las prohibiciones se extendieron prácticamente a todos los productos de
origen marino y vegetal. Algunos países incluyeron dentro de las prohibiciones a la harina
de pescado y a las conservas. Se exigió la realización le controles de calidad (para
descartar la presencia de la bacteria en los embarques aceptados) y la fumigación de las
naves y aeronaves procedentes de Perú.
La magnitud de tales prohibiciones indujo una gran alarma en el sector exportador
peruano por dos razones fundamentales. Primero, se afectaron las exportaciones de
productos pesqueros, los cuales representaban el 15% de las exportaciones peruanas. En
segundo término, si bien la exportación de hortalizas y frutas era pequeña en relación al
total de exportaciones, se trataba de una actividad en crecimiento y sobre la que existían
buenas posibilidades futuras. Debe señalarse, que la pérdida en frutas fue menor debido a
que el inicio de la epidemia coincidió con la finalización de la campaña de exportación. Las
restricciones fueron adquiriendo un carácter más técnico con el transcurso de las semanas,
lo que redujo el estimado inicial de pérdidas y llevó a pensar en la necesidad de efectuar
cambios técnicos basados en las exigencias sanitarias de los importadores.
A raíz de la epidemia, el sector exportador tuvo que incurrir, además, en considerables
costos indirectos, que comprenden las pérdidas debidas a:
• Los acuerdos de venta no realizados (embarques perdidos).
• Los menores precios con que fueron “castigados” los productos peruanos en el
mercado internacional.
• Los mayores costos de exportación referidos a un almacenaje más prolongado en
puertos extranjeros ocasionado por las demoras en la aceptación por parte de los
países compradores.
• Los mayores costos de exportación referidos a controles de calidad más exigentes
para garantizar la ausencia del cólera.
• Estudios técnicos sobre la prevención del cólera y de difusión que realizan los
exportadores para garantizar seguridad y mejorar la imagen ante la comunidad
internacional.
• La menor producción inducida en los sectores interrelacionados económicamente
con los exportadores, debido a las pérdidas sufridas por efectos descritos
anteriormente.
Además de los costos directos e indirectos, la epidemia del cólera produjo un proceso
de reestructuración inducido por las mayores exigencias sanitarias de los importadores, el
aumento de los costos de los exportadores de productos hidrobiológicos, hortalizas y
frutas, así como por la pérdida temporal de algunos ingresos debido a un menor precio
internacional. Así, con motivo de la epidemia, la Comunidad Económica Europea exigió a
los exportadores de productos peruanos frescos y congelados, la adaptación a las normas
sanitarias y de control de calidad del mercado europeo.
Este procedo de adaptación implicó efectuar inversiones en instalaciones, así como
cambios técnicos y tecnológicos importantes para los procesos de empacado y refrigerado,
en un contexto adverso por la contracción en la demanda. Teniendo en cuenta este
contexto, es de esperar que los mayores costos de exportación atribuidos al cólera, no
pudieran ser afrontados por los pequeños exportadores, lo que podría haber originado un
proceso de modernización en contexto de centralización y concentración.
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
25
II. Balance de reformas en el sector
de agua potable y saneamiento
A comienzos de la década de los ochenta, como resultado de los
esfuerzos desplegados en los años sesenta y setenta, la mayoría de los
países de la región estaba bien provista de los servicios de agua potable y
saneamiento en comparación con otras regiones en desarrollo (CEPAL,
1990b). Hasta este momento, la prioridad en la prestación de los servicios
fue universalizar la cobertura, con poca o nula atención a la eficiencia
económica y la sustentabilidad financiera de las entidades prestadoras:
“durante el presente siglo [veinte], este objetivo orientó de manera
sustantiva las decisiones y acciones de buena parte de los gobiernos en
esta materia, dando cuenta de un valor social que reconocía méritos en la
ampliación de la cobertura y que privilegió el acceso por encima del
equilibrio económico financiero de las empresas operadoras” (Corrales,
2000). La institucionalidad del sector de la época se caracterizaba por la
participación preponderante del Estado, tanto en la administración directa
de las entidades prestadoras como en su financiamiento, en muchos casos
con un modelo de gestión altamente centralizado.
La fuerte recesión de los años ochenta (“década perdida”),
encontró a los países de la región con los servicios de agua potable y
saneamiento altamente dependientes de los aportes de los presupuestos
gubernamentales, tanto para las inversiones de capital como, en muchos
casos, para los costos de operación y mantenimiento. El entorno
macroeconómico negativo incidió fuertemente en la asignación de
recursos para la provisión de los servicios, los cuales fueron relegados
a un segundo plano, ante la magnitud de la crisis y las presiones
generadas por la necesidad de estabilizar la economía (CEPAL, 1994).
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
26
Cuando existió una fuerte recesión económica en un país típico de la región, en el que el
grueso de la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento la realizaba el Estado, se
recurrió a toda la gama de instrumentos de ajuste económico disponibles (CEPAL, 1994). Esto se
dio a la par con un desfase entre los valores reales y las tarifas cobradas por la provisión de los
servicios. Estos rezagos tarifarios disminuyeron notoriamente la capacidad de operación de las
entidades prestadoras. En consecuencia, se llegó, en algunos casos, a situaciones en las que ni
siquiera fue posible financiar los costos de operación y mantenimiento.
En condiciones de relativa estabilidad, los períodos financieros deficitarios de las empresas
de agua potable y saneamiento habían sido, de alguna manera, superados mediante la asignación de
fondos del Estado, ya sea bajo la forma de subsidios o de financiamiento temporal para resolver los
problemas coyunturales (CEPAL, 1994). No obstante, en períodos de creciente necesidad de ajuste,
los gobiernos reaccionaron limitando y reduciendo al máximo los gastos. Esto implicó que los
requerimientos financieros de las empresas públicas dejaron de ser atendidos, y ante la carencia de
recursos, éstas se endeudaron (aportando su cuota al problema global), pospusieron o suspendieron
inversiones, y desatendieron las actividades de operación y mantenimiento. Esto, a su vez, indujo
un proceso de creciente insatisfacción de la demanda, reducción de la calidad de los servicios
prestados, y deterioro generalizado de la infraestructura existente.
Simultáneamente, declinaron los salarios en el sector público, lo que de alguna manera
provocó la fuga de personal idóneo formado en el ejercicio de funciones institucionales, técnicas o
empresariales a nivel gerencial (CEPAL, 1994). Esto hizo que la calidad de los recursos humanos
en la administración del sector se vio también deteriorada. Este vaciamiento de recursos humanos y
el deterioro general del contexto administrativo tuvo un prolongado efecto en el tiempo, ya que
luego se requirió de un largo lapso para retornar a ciertos estándares de eficiencia en la gestión.
Este síndrome de decaimiento en la cantidad y calidad de los servicios de agua potable y
saneamiento llevó a una profunda crisis del sector (CEPAL, 1994). El descrédito público en que
cayó el sector llegó a tal nivel que, en muchos países, se produjo un consenso político y social en
cuanto a la necesidad de cambios profundos y radicales. Como resultado de este consenso, así
como de las influencias externas de los organismos financieros internacionales, en el último
tiempo, en la mayoría de los países de la región se han producido reformas importantes en la
institucionalidad del sector de agua potable y saneamiento.
A pesar de algunas diferencias en el contenido de las reformas sectoriales y en la velocidad
de las mismas, las tendencias actuales de las políticas públicas en el sector de agua potable y
saneamiento en los países de América Latina y el Caribe son sorprendentemente uniformes y, al
mismo tiempo, en gran parte opuestas a las seguidas en el pasado. Entre las tendencias o elementos
comunes de las reformas efectuadas en la región se puede destacar los siguientes:
• Reformas de la estructura institucional del sector, cuya piedra angular es la separación
institucional entre las funciones de definición de políticas sectoriales, de regulación
económica y de administración de los sistemas.
• Reformas de la estructura industrial del sector, en las que es innegable la profundización
y consolidación de los procesos de descentralización en la prestación de los servicios.
• El interés generalizado en promover la participación del sector privado en la prestación
de los servicios, y, cuando esto no sea posible, asegurar la administración despolitizada
de los mismos por organismos públicos autónomos o gobiernos locales, con un criterio
más técnico y comercial.
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
27
• La formulación de nuevos marcos regulatorios, tanto como condición necesaria para
posibilitar la participación del sector privado como un medio para mejorar la eficiencia
de la provisión pública de los servicios.
• Estas reformas van acompañadas de la exigencia, nacida de la crisis de los años ochenta,
de que los servicios deben tender a autofinanciarse, y cuando así sucede, deben crearse
sistemas de subsidio para grupos de bajos ingresos.
En términos generales, puede decirse que las reformas relacionadas con cambios en la
estructura institucional e industrial del sector, con la aprobación de los nuevos marcos legales y
regulatorios, con la implantación institucional de los entes encargados y, en algunos casos
(principalmente Argentina y Chile), con la participación del sector privado, se han adelantado con
mayor rapidez, mientras que las reformas asociadas a los reajustes tarifarios hacia los niveles que
garanticen la sostenibilidad económico-financiara de los servicios, a la creación de los efectivos
sistemas de subsidios, a la operativización de los marcos regulatorios y a la modificación de las
conductas de los prestadores públicos, han presentado importantes regazos.
En cuanto a la velocidad y profundidad de las reformas, pese a las notables diferencias
existentes entre los países de la región, de acuerdo con Corrales (2004), los mismos pueden ser
agrupados en cuatro categorías muy amplias:
• Transformación avanzada. Este grupo se limita esencialmente a Argentina y Chile, en
los cuales el proceso de transformación ha avanzado más, tanto en la construcción,
operativización y perfeccionamiento de los nuevos marcos regulatorios como en el
autofinanciamiento de los servicios y participación del sector privado. El caso de
Argentina se caracteriza por un acelerado proceso de la privatización, a través del
sistema de concesiones (normalmente por 30 años), en las principales jurisdicciones del
país (Ciudad de Buenos Aires, provincias de Buenos Aires, Catamarca, Córdoba,
Corrientes, Formosa, Mendoza, Misiones, Salta, Santa Fe, Santiago del Estero, San Luis
y Tucumán, aunque en algunas de ellas las privatizaciones posteriormente se fracasan);
por la regulación por contrato más que por una ley general; y por la creación de
instancias de regulación a nivel provincial, simultáneamente con, o con posterioridad a,
la incorporación del sector privado, sin que haya habido una consolidación previa de
dichos organismos (Calcagno, Gaviño y Mendiburo, 2000). Se estima que los operadores
privados proveen los servicios a más del 60% de la población urbana de Argentina. En el
caso de Chile, el proceso fue más gradual, abarcando las siguientes etapas sucesivas:
(i) aprobación y operativización del nuevo marco legal y regulatorio, y creación del
regulador a nivel nacional; (ii) paulatino reajuste de tarifas hacia el nivel de
autofinanciamiento (durante un período de transición de hasta cuatro años) y creación
del sistema de subsidios directos para grupos de bajos ingresos; (iii) perfeccionamiento
del marco legal y regulatorio, y del sistema de subsidios; y sólo después de todo esto,
(iv) la incorporación del capital privado, principalmente a través de la venta de acciones,
en todas las empresas del sector. Entre 1998 y 2004, todas las empresas de propiedad del
Estado han sido transferidas al sector privado. Tanto en el caso de Argentina (hasta la
devaluación de 2002)13 como en Chile (véase la página 23), se ha logrado atraer
importantes inversiones privadas al sector.
• Transformación parcial, con énfasis en la actualización de los marcos regulatorios.
En este grupo se ubican los países (como Bolivia, Colombia, Costa Rica, Nicaragua,
13 Por ejemplo, Aguas Argentinas, el concesionario de Buenos Aires, ha realizado inversiones por 1,7 mil millones de dólares,
reinvirtiendo el 76% de las utilidades y obteniendo financiamiento externo por 0,7 mil millones de dólares (Aguas Argentinas,
2003).
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
28
Perú, Panamá, Paraguay y Uruguay) que han aprobado nuevos marcos legales y creado
las instancias de regulación a nivel nacional, aunque persisten problemas importantes
para hacer cumplir y operativizar los marcos normativos aprobados. Asimismo, los
procesos de participación privada han sido más bien escasos y se limitan esencialmente a
experiencias puntuales en Bolivia y Colombia, y casos aislados a nivel local en Uruguay.
En algunos de los países que pertenecen a este grupo (principalmente en Colombia, pero
también en Perú), la labor regulatoria se ve dificultada por la excesiva fragmentación del
sector en empresas muy heterogéneas en sus características, así como por conflictos de
competencias con las autoridades locales (como en Perú).
• Transformación parcial, con énfasis en la participación privada. A este grupo
pertenecen países como Brasil, Ecuador y Honduras, en los cuales, pese a que todavía no
se han aprobado los nuevos marcos legales, ya se dan algunas experiencias aisladas de la
participación privada, principalmente bajo la figura de regulación por contrato a nivel
local. En muchos de estos países, la búsqueda de soluciones regulatorias consensuadas se
ve dificultada por la persistencia de serios problemas de competencia entre los diferentes
niveles de gobierno (como en Brasil).
• Transformación incompleta o en proceso de discusión. En el resto de los países de la
región (como la República Dominicana y Venezuela) las reformas han sido más lentas y
han estado sujetas a un difícil proceso de concertación nacional. Dentro de esos países
destaca el caso de Venezuela donde, a pesar de haberse aprobado la “Ley Orgánica para
la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento”, el 31 de diciembre de
2001, la misma aún no ha sido plenamente implementada (Corrales, 2004). A este grupo
pertenecerían también muchos de los países del Caribe, en los cuales, en general, el
sector mantiene una estructura industrial concentrada en una comisión nacional, la
participación privada es más la excepción que la regla general, y salvo unos pocos casos
(como Jamaica, Bahamas y Trinidad y Tabago), no se han creado organismos de
regulación (Avendaño, 2003).
A. Reformas de la estructura institucional del sector
A partir de la recesión de los años ochenta, en la mayoría de los países de América Latina y
el Caribe, el papel del Estado en la economía en general, y en el aprovechamiento del agua y
prestación de servicios de utilidad pública a ella vinculados en particular, ha cambiado
radicalmente. El objetivo era reducir y reorientar el gasto público en un contexto de medidas de
austeridad fiscal, especialmente en materia de inversiones de capital, e incrementar la eficiencia en
la prestación de los servicios de utilidad pública. Uno de los resultados principales de estas
reformas ha sido que, con la década de los ochenta, las funciones del Estado han empezado a
desplazarse desde el aprovechamiento directo del agua, la ejecución y la operación de obras y la
prestación directa de los servicios de utilidad pública, a la regulación, el control y el fomento de las
actividades de terceros, sean éstos organismos públicos autónomos, gobiernos locales o el sector
privado (CEPAL, 1992).
Como resultado de estas políticas, muchos países de la región ya han reformado la estructura
institucional del sector de agua potable y saneamiento, mientras que en varios otros este proceso
presenta distintos grados de desarrollo. Las reformas invariablemente implican una explícita
separación institucional entre las siguientes tres funciones, las cuales se asignan a organismos
diferentes y con los derechos y obligaciones claramente definidos: (i) definición de políticas
sectoriales y planificación estratégica; (ii) regulación económica, fiscalización y control de las
empresas prestadoras; y (iii) prestación de los servicios y administración de los sistemas.
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
29
Esta diferenciación, que constituye la piedra angular del proceso de reestructuración del
sector y que se observa en general en todos los servicios de utilidad pública, representa un avance
institucional importante. La experiencia regional sugiere que, esa división entre las funciones es
imprescindible en aquellos casos en que se decida privatizar la prestación de los servicios, pero
también es altamente recomendable aún cuando se decida mantener la provisión pública de los
mismos (CEPAL, 2000).
Las funciones de formulación de políticas sectoriales y de planificación estratégica
normalmente se separan de la función reguladora y se dejan a cargo de los ministerios sectoriales
(de obras públicas, de vivienda, de infraestructura, de salud, etc.). Las funciones de control y
regulación económica se institucionalizan a través de comisiones y organismos regulatorios, para
los cuales se tiende a asegurar capacidad técnica y financiera, e independencia. La función de
prestación de los servicios se transfiere a organismos públicos autónomos, gobiernos locales o el
sector privado, para asegurar la administración despolitizada de los sistemas con un criterio más
técnico y comercial.
En la mayoría de los países de la región, como Argentina (a nivel provincial), Bolivia, Brasil
(sólo en algunos estados), Chile, Colombia, Costa Rica, Jamaica, Nicaragua, Panamá, Paraguay,
Perú y Uruguay,14 ya se han creado las entidades de regulación económica de los servicios de agua
potable y saneamiento, mientras que varios otros (como Honduras y Venezuela) están en este
proceso. En la mayoría de los países se tiene la intención de regular cada sector de los servicios de
utilidad pública por separado, por lo que se han creado entidades especializadas para la regulación
de los servicios de agua potable y saneamiento (por ejemplo, en la mayoría de los casos en
Argentina (Ciudad de Buenos Aires, las provincias de Buenos Aires, Corrientes, Mendoza,
Misiones, Santa Fe, Santiago del Estero y Tucumán), Chile, Colombia, Honduras, Nicaragua,
Paraguay, Perú y Venezuela), mientras que en otros, normalmente los de menores dimensiones, se
propone contar con un solo órgano regulador para todos los servicios de utilidad pública (por
ejemplo, Costa Rica, Jamaica, Panamá y Uruguay, así como en algunas de las provincias de
Argentina (Formosa, Chubut, Córdoba y Salta).
Aunque en el diseño institucional de las entidades de regulación, en general, se ha buscado
dotarlas de mayores grados de autonomía e independencia, principalmente frente a las
interferencias políticas, en la práctica, en muchos casos, se han creado organismos débiles, sin
autoridad real, con grados de discrecionalidad sumamente limitados, con inadecuados mecanismos
de solución de conflictos que desvirtúan la función regulatoria del Estado (véase el Recuadro 4),
sujetos a intervenciones ad hoc del poder ejecutivo,15 con conflictos de competencia con gobiernos
locales, con niveles directivos que no tienen estabilidad —la “esperanza media de vida” de un
regulador de los servicios de agua potable y saneamiento en los países de la región ha sido menor a
14 Algunas de estas entidades son: en Bolivia, la Superintendencia de Saneamiento Básico; en Chile, la Superintendencia de Servicios
Sanitarios (SISS); en Colombia, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA); en Costa Rica, la
Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP); en Jamaica, la Oficina de Regulación de Servicios Públicos (Office of
Utility Regulation – OUR); en Honduras, el Ente Regulador de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento; en Nicaragua, el
Instituto Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados (INAA); en Panamá, el Ente Regulador de los Servicios Públicos (ERSP);
en Paraguay, el Ente Regulador de Servicios Sanitarios (ERSSAN); en Perú, la Superintendencia Nacional de Servicios de
Saneamiento (SUNASS); en Uruguay, la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA); y en Venezuela, la
Superintendencia Nacional de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento.
15 Por ejemplo, si bien en Argentina los reguladores “se organizaron bajo la forma de organismos autárquicos, en algunos casos la falta
de autonomía respecto del poder político ha sido manifiesta y objeto de numerosas críticas” (Oszlak y Felder, 1998). Así, cuando en
1997, el Gobierno Nacional inició la renegociación del contrato de concesión de los servicios de agua potable y saneamiento de la
ciudad de Buenos Aires, llamó “poderosamente la atención que no fuera convocado el ETOSS [Ente Tripartito de Obras y Servicios
Sanitarios], siendo quien tiene a su cargo el control, fiscalización y verificación del cumplimiento de las normas vigentes, y del
Contrato de Concesión y es el encargado de aprobar los planes periódicos de mejoras y expansión … Con su exclusión, se eliminó al
órgano de control natural, especializado en el tema y poseedor del conjunto de la información y del personal técnico para hacer la
mejor y más precisa evaluación de la marcha del contrato y de los efectos y consecuencias de sus modificaciones” (García, 1998).
Cabe agregar que, la experiencia argentina parece indicar que la falta de independencia respecto del poder político resulta más
perjudicial para los usuarios que para las empresas reguladas (Oszlak y Felder, 1998).
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
30
Recuadro 4
EL SISTEMA DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN EL SECTOR SANITARIO CHILENO
Fuente: Jouravlev (2003), Gómez-Lobo y Vargas (2001) y (2002); Sánchez y Sanhueza (2000); Galetovic y
Sanhueza (2002).
De acuerdo con el marco regulatorio chileno, de no lograrse un acuerdo entre el
regulador y una empresa regulada —lo que ocurre en la mayoría de los casos—, se debe
constituir una comisión formada por tres expertos nominados: uno por la empresa, otro por
el regulador y, el tercero, elegido por éste de una lista de expertos acordada entre ambas
partes. El dictamen, que tiene el carácter de definitivo y es obligatorio para ambas partes,
se adopta por simple mayoría, debe ser fundado e incluir los fundamentos y decisiones de
los votos de mayoría y de minoría. Los honorarios se pagan por mitades entre el regulador
y la empresa. Los expertos deben ser personas de reconocido prestigio y pericia técnica, y
tienen que actuar con imparcialidad, ciñéndose al análisis objetivo de las discrepancias y
de los fundamentos o antecedentes que le sirven de sustento. No puede ser designado
experto de común acuerdo quien tenga vínculo contractual de dependencia o de prestación
de servicios respecto del regulador o con la correspondiente empresa o quien forme parte,
sea socio o accionista de ésta o de empresas consultoras que prestan servicios a
cualquiera de las partes involucradas en el correspondiente proceso tarifario.
Un aspecto importante es que la comisión de expertos debe pronunciarse sobre cada
uno de los parámetros en que exista discrepancia, optando de manera fundada por uno de
los dos valores, no pudiendo adoptar valores intermedios. La obligación de elegir una de
las dos posiciones tiene como objetivo generar los incentivos para que la empresa declare
los costos más cercanos a los verdaderos. Este procedimiento constituye un avance en
comparación con la situación en el subsector de distribución eléctrica, donde los resultados
de ambos estudios se promedian. Este procedimiento tiende a agravar la asimetría de la
información, porque la empresa tiene fuertes incentivos a declarar costos altos, mientras
que el regulador hacer lo contrario. Como resultado de ello, los procesos tarifarios en el
sector eléctrico han sido extremadamente confrontacionales y los estudios han arrojado
valores tales que las empresas reguladas declaran costos que incluso duplican a las
estimaciones del regulador. Sin embargo, el enfoque adoptado en el sector de agua
potable y saneamiento tampoco ha funcionado como esperado, debido, en parte, a que la
decisión no se toma sobre la tarifa final, sino parámetro por parámetro de la fórmula
tarifaria. El número de parámetros es tan grande que permite elegir cualquier valor entre
las tarifas propuestas por las partes. De hecho, en las recientes fijaciones de tarifas, la
comisión de expertos eligió los parámetros de manera tal que el resultado final fue cercano
al promedio de las propuestas.
Aunque algunos consideran que este sistema de resolución de conflictos tiene
importantes ventajas, su análisis también sugiere que no está libre de problemas:
• Se minimiza la prolongación del conflicto (la comisión debe pronunciarse en 30
días), aunque cabe preguntarse qué capacidad puede tener un grupo tan reducido
de personas para decidir sobre múltiples temas técnicos complejos —por ejemplo,
en la última tarificación de Aguas Andinas, fueron cerca de 300 los parámetros
donde hubo discrepancia— en un período de tiempo tan corto.
• Se asegura que las discrepancias sean resueltas por expertos en el tema, aunque
no se garantiza la rendición de cuentas, la representatividad y, por ende, la
legitimidad. Otra preocupación importante es en qué medida se puede asegurar la
independencia efectiva de los expertos, puesto que, como es obvio, siempre deben
preocuparse de que sus decisiones no perjudiquen sus futuras posibilidades de
empleo en otras organizaciones o empresas.
• El sistema ha comprobado ser bastante resistente a las presiones políticas,
aunque también se afirma que se ha convertido en el canal potencialmente más
importante de influencia de las empresas reguladas en el proceso regulatorio.
Como resultado de ello, por la vía de una suerte de negociación directa de los
parámetros del cálculo tarifario, las empresas reguladas han logrado, en todos los
procesos de fijación tarifaría que se han llevado a cabo, que la tarifa finalmente
aprobada supere a aquella determinada inicialmente por el regulador.
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
31
tres años y sólo una minoría logra cumplir su mandato legal de 5 a 6 años (Foster, 2001)—, con
presupuestos exiguos que no les permiten desarrollar su labor en forma efectiva y con capacidades
legales reducidas para desempeñar sus funciones: “Así nace la noción de un Estado mínimo … que
está en permanente tensión con las crecientes necesidades regulatorias” (Lara, 2002). En general,
se trata de organismos nuevos, sin experiencia, en algunos casos creados con posterioridad a la
privatización de las empresas reguladas,16 cuyos funcionarios en buena medida provienen de las exempresas
públicas o que tuvieron un protagonismo importante en los procesos de privatización, que
intentan controlar a empresas manejadas “por operadores de larga experiencia … [y] que son
clientes de importantes bufetes de abogados” (Llop, 2001). Ya se registran varios ejemplos de
captura del ente regulador, cuando no del proceso regulatorio en su conjunto (CEPAL, 2000).
En resumen, muchas de las entidades creadas en los países de la región todavía no tienen
suficiente independencia, capacidad y recursos, como tampoco disponen de marcos regulatorios
efectivos (véase la página 44), como para, por un lado, proteger efectivamente los intereses de los
consumidores y de la sociedad en general y asegurar la eficiencia en la prestación de los servicios,
y por otro, ofrecer garantías de independencia y objetividad frente a las empresas prestadoras y
atraer inversiones al sector. En general, este aspecto sigue siendo uno de los más débiles en las
experiencias regionales.
Una de las lecciones importantes que han dejado las reformas de los años noventa es que la
definición del marco regulatorio, así como el diseño e implantación institucional de los entes
encargados, debe necesariamente preceder el proceso mismo de privatización (CEPAL, 2000). Si
esto no se hace, las reformas pueden ser inestables, dar lugar a transferencias patrimoniales y de
ingresos injustificadas, algunas veces de elevada cuantía, y no asegurar ni la eficiencia en la
prestación de los servicios ni atraer nuevas inversiones al sector.
En cuanto a la prestación de los servicios y administración de los sistemas, los organismos
operadores (mayoritariamente de naturaleza pública) en casi todos los países de la región siguen
mostrando graves ineficiencias en la operación y precaria situación financiera (véase la página 50).
Persisten serios problemas institucionales y políticos que se reflejan en la falta de independencia
administrativa de muchos organismos operadores y el predominio de criterios políticos, tanto en su
administración, incluyendo la selección del personal, como en la fijación de tarifas. Es importante
señalar al mismo tiempo, que las experiencias de varios países, especialmente Chile, han
demostrado que se puede alcanzar altos niveles de eficiencia en la prestación de los servicios de
agua potable y saneamiento a través de empresas del sector público (CEPAL, 1998c).17
Uno de los principales desafíos que enfrentan los países de la región es que, por un lado, la
prestación de los servicios se caracteriza por la preeminencia de entidades de naturaleza pública,
pero, por el otro, los nuevos marcos regulatorios han sido diseñados con el objetivo explícito de
regular, por medio de incentivos económicos y financieros, a los prestadores privados (Corrales,
2004). El problema es que dichos incentivos no necesariamente son efectivos, y hasta en algunos
casos pueden funcionar en sentido inverso, en el marco de la prestación pública de los servicios
16 Estas situaciones llevan a permitir —como por ejemplo se ha visto en Argentina— que las empresas reguladas utilicen “como
estrategia, el aplicar sus recursos técnicos especializados con alta experiencia en estos temas, para la formulación de un régimen que
responda a sus intereses” (Falótico y otros, 2001), anticipando sus acciones a las del regulador, en condiciones de disparidad en la
disponibilidad de recursos. Cabe recordar que la experiencia de los Estados Unidos con la regulación por contrato (desde fines del
siglo XIX hasta cerca de 1920) fue similar: “en términos generales, este enfoque, tal como fue utilizado, resultó un instrumento
deficiente para … la regulación … por lo general, las concesiones … estaban mal redactadas … Y, aunque estuvieran bien
concebidas, muchas veces las empresas resultaban beneficiadas ya que era muy común que sus abogados fueran quienes redactaban
los contratos y los presentaban al ayuntamiento para su aprobación” (Phillips, 1993).
17 En cuanto a estos logros, en el caso de Chile, los elementos principales parecen haber sido los siguientes: (i) normas estrictas de
presentación de información financiera, similares a las que se aplican a las empresas privadas; y (ii) la creación de una rigurosa
autoridad regulatoria independiente (CEPAL, 1998c). Otros elementos parecen ser el personal bien calificado, salarios competitivos,
la autonomía de empresas, objetivos claros, administración despolitizada, y la rendición de cuentas.
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
32
(Avendaño, 2003; Foster, 2001). Además, resulta problemático garantizar la independencia y
autoridad del regulador frente a operadores públicos que en general dependen de la misma
autoridad y en muchos casos disponen “de un mayor poder en términos de generación de recursos
financieros y de espacios o instrumentos de proselitismo político” (Corrales, 2004).
B. Reformas de la estructura industrial del sector
1. Reformas en la estructura vertical del sector
En los servicios de agua potable y saneamiento, es preciso realizar diversas actividades
económicas perfectamente diferenciadas para entregar el producto o servicio final a los
consumidores. Estas actividades, o etapas sucesivas del proceso de producción, son las siguientes:
• producción de agua potable (la captación y tratamiento de agua cruda, para su posterior
distribución a través de las redes de distribución);
• distribución de agua potable (la conducción del agua producida a través de la red de
distribución hasta su entrega a los usuarios);
• recolección de aguas servidas (la conducción de éstas desde el inmueble del usuario,
hasta la entrega para su disposición); y
• disposición de aguas servidas (la evacuación de éstas en cuerpos receptores o en sistemas
de tratamiento).
En los años noventa, en algunos países de la región, en casos puntuales, se han producido
algunos débiles cuestionamientos de la conveniencia de la integración vertical en los servicios de
agua potable y saneamiento. Sin embargo, la integración vertical no tan sólo sigue siendo la forma
predominante de la organización industrial en el sector, sino que además se ha consolidado en
todos los países de la región. En los pocos casos cuando históricamente los servicios de agua
potable y saneamiento se habían prestado en forma separada, esta práctica ha sido abandonada en
todos los países, salvo una sola excepción significante (Montevideo, Uruguay).18
Los principales casos nuevos que pueden considerarse como una forma limitada de la
separación vertical, se relacionan con los contratos “construcción, explotación y transferencia”
(build, operate and transfer – BOT), principalmente para los sistemas de tratamiento de aguas
servidas (como en México) y, en algunos casos, de producción de agua potable. Se trata
normalmente de proyectos de reducida magnitud, y la adopción de este enfoque se explica
principalmente por razones financieras o necesidades contractuales.
Es importante señalar que el enfoque tradicional y ampliamente recomendado en cuanto a la
estructura vertical del sector de agua potable y saneamiento es integración vertical de todas las
etapas sucesivas del proceso de producción. Esto se explica por las siguientes razones principales:
• Imposibilidad de generar una competencia significativa en cualquiera de las etapas
del proceso de producción. Un elemento importante que diferencia a los servicios de
agua potable y saneamiento de los demás servicios de utilidad pública (como los
servicios eléctricos y las telecomunicaciones), es que todas las etapas de su prestación se
caracterizan por tener economías de escala tan significativas que las convierten en
18 El único caso significativo que queda en la región es Montevideo, Uruguay. En 1952, mediante la promulgación de la Ley
No 11907, el servicio de agua potable, hasta entonces en propiedad de The Water Works Limited, pasa a ser potestad de la
Administración de las Obras Sanitarias del Estado (OSE). Asimismo, la misma ley le asigna en propiedad todos los bienes afectados
hasta entonces a la Dirección de Saneamiento del Ministerio de Obras Públicas (MOP), a excepción de los incluidos en el
departamento de Montevideo, los cuales pasan a la órbita de la Intendencia Municipal de Montevideo (Yelpo y Serrentino, 2000).
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
33
monopolios naturales, de modo que la competencia directa no es viable. En las
actividades en las cuales las economías de escala son relativamente menos importantes
(producción de agua potable y el tratamiento de las aguas servidas), existe un
impedimento adicional, puesto que las posibilidades de suministrar agua de nuevas
fuentes potenciales —o de tratar las aguas residuales en otros lugares— son muy
limitadas en la mayoría de las zonas.
• Integración vertical genera significativas economías de alcance. El equipo y la fuerza
laboral empleados y la experiencia adquirida en la producción y distribución de agua
potable también son útiles para la recolección y tratamiento de aguas servidas, por lo que
la integración vertical permite reducir considerablemente los costos. Además, la
demanda de servicios de recolección y tratamiento de aguas servidas es complementaria
de la demanda de producción y distribución de agua potable, de modo que ambos
servicios deben ampliarse simultáneamente y la infraestructura de ambos debe operarse
coordinadamente.
• Dificultades para el cobro de tarifas en varias etapas del proceso de producción. La
única forma viable de obligar al pago de los servicios de producción de agua potable y de
recolección y tratamiento de aguas servidas es cortar la prestación de los servicios de
distribución de agua potable.
2. Reformas en la estructura horizontal del sector
En varios países de la región, los gobiernos locales (principalmente municipios) han sido
tradicionalmente los responsables de los servicios de agua potable y saneamiento. Además, desde
los años ochenta, la tendencia general de las reformas efectuadas en el sector ha sido hacia la
descentralización, en muchos casos a nivel jurisdiccional más bajo (municipal). Los argumentos
principales que sustentaron este tipo de reformas se basaban en la necesidad de acercar la solución
de los problemas locales a los niveles de base de la población, con el fin de aprovechar las
iniciativas locales y la proximidad a los usuarios.
Así, en Argentina, en 1980, se descentralizó a nivel provincial la empresa nacional Obras
Sanitarias de la Nación (OSN); en México, a principios de los ochenta, se inició la transferencia de
los servicios a nivel municipal; en Perú, en 1990, se transfirieron las empresas filiales y unidades
operativas del Servicio Nacional de Abastecimiento de Agua Potable y Alcantarillado (SENAPA) a
las municipalidades provinciales y distritales; y en Venezuela, en 1989, se decretó la disolución del
Instituto Nacional de Obras Sanitarias (INOS) y los servicios se desconcentraron transitoriamente a
empresas hidrológicas regionales encargadas de impulsar el proceso de reversión de los mismos a
los municipios. Como resultado de estos procesos, en la actualidad, en la abrumadora mayoría de
los países de la región, la prestación de los servicios está a cargo, o cuenta con algún grado de
participación, de los gobiernos locales, principalmente de nivel municipal, sea como prestadores
directos, sea como los encargados de asegurar su prestación a la población, sea como los
responsables del control, fiscalización y supervisión de los mismos.
Una recomendación ampliamente aceptada es que los gobiernos locales no presten
directamente los servicios, sino que lo hagan por intermedio de organismos autónomos o deleguen
esta responsabilidad a entidades de otros niveles de gobierno, y que, en cualquier caso, el negocio
de la prestación de los servicios se separe y tenga autonomía financiera de las gestiones
municipales generales. Sin embargo, esto todavía no es común en la mayoría de los países, puesto
que los procesos acelerados de descentralización y transferencia de las competencias a nivel local
en muchos casos han generado organismos operativa y financieramente débiles:
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
34
• En Argentina, los organismos municipales “[en] general son organismos centralizados
dependientes del Poder Ejecutivo Municipal, no cuentan con autonomía ni autarquía …
Se caracterizan por una alta burocracia, una baja eficiencia y escasa eficacia en la
gestión de los servicios. Están fuertemente influenciados por la coyuntura política del
municipio” (Calcagno, Gaviño y Mendiburo, 2000).
• En Colombia, con la excepción de las empresas que prestan servicios en los municipios
más grandes, como Barranquilla, Bogotá, Cali, Cartagena y Medellín, la reducida área de
operación de entidades municipales no permite realizar las economías de escala y ni
siquiera reúnen condiciones básicas para la prestación de un servicio que se pueda
denominar empresarial (Dupré y Lentini, 2000).
• En Honduras, se ha notado que “en el campo operativo y en la mayoría de los casos las
municipalidades carecen de recursos técnicos y, no existen mecanismos de apoyo para su
fortalecimiento … Adicionalmente se agregan las debilidades existentes en la
rentabilidad de los sistemas, afectada principalmente por problemas de ‘captura política’
y de ‘captura por los empleados’, ambos por la alta incidencia política de este tipo de
operadores” (Honduras/SERNA y SIC, 2003).
• En México, los organismos operadores por lo general “tienen bajos márgenes operativos,
muestran incapacidad para cubrir sus deudas y la imposibilidad de financiar nuevas
inversiones. Finalmente, existen problemas institucionales y políticos que se reflejan en
la poca continuidad en la administración de los organismos operadores, el predominio de
criterios políticos en la fijación de tarifas y en su cobranza[,] y la falta de independencia
administrativa” (Hernández y Villagómez, 2000).
En varios países, hay casos aislados de una buena prestación de los servicios de agua potable
y saneamiento por gobiernos locales. Estas situaciones se limitan normalmente a municipios de
gran tamaño, elevados ingresos o alta importancia política, que han logrado crear empresas
autónomas manejadas por un directorio relativamente estable, profesional y despolitizado. En
general, sin embargo, la descentralización, especialmente a nivel municipal (“nivel apropiado más
bajo”), no ha conducido a la prestación más eficiente de los servicios, sino que, en muchos casos,
ha originado graves problemas —según Avendaño (2003), la “descentralización afectó
negativamente la estructura de la industria de agua potable. La ‘balcanizó’, comprometiendo su
viabilidad”—, entre los cuales se destacan los siguientes:
• Pérdida de economías de escala. Las experiencias extrarregionales indican que dichas
economías no se agotan hasta contar por lo menos con 500 mil clientes (Banco Mundial,
1997; Cowen y Cowen, 1998). En la región, hay pruebas sólidas de que los servicios de
agua potable y saneamiento para las comunidades con población de hasta 150 a 200 mil
habitantes pueden prestarse en forma más eficiente, y a un costo más bajo, si la
prestación está a cargo de empresas regionales (Yepes, 1990). Cabe recordar que la
abrumadora mayoría de los municipios de la región tienen una población
significativamente menor que el mínimo nivel necesario para realizar las economías de
escala y que tan sólo un 0,1% se aproximan a dicho nivel.19
• Incongruencia entre la estructura industrial del sector y el nivel jurisdiccional
encargado de la función de regulación. En algunos casos, la excesiva fragmentación
horizontal del sector torna ineficaz el esfuerzo regulatorio (Corrales, 2003). Por ejemplo,
en Colombia hay más de mil entidades prestadoras, las cuales, debido a su gran número y
heterogeneidad, “resultan imposibles de regular desde el ente central” (Corrales, 1998).
19 De acuerdo con Victory (1997) y (1998), el municipio latinoamericano tiene un carácter netamente rural: alrededor de un 80% de
éstos tienen menos de 25 mil habitantes y sólo el 0,1% del total regional (unos 70) tienen más de 500 mil habitantes.
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
35
Como es obvio, las capacidades de cualquier organismo regulador se verán sobrepasadas
por la necesidad de monitorear y controlar a tantas empresas.
• Reducción de las posibilidades de subsidios cruzados. Al reducir el tamaño de las
zonas en que se prestan los servicios y, posiblemente, al hacerlas más homogéneas, la
descentralización tiende a limitar la posibilidad de subsidios cruzados y facilitar
procesos de descreme que dejan a la población de bajos ingresos al margen de los
servicios (Corrales, 2003).
• Reducción del interés para el sector privado. Es probable que una empresa de agua
potable y saneamiento de menor tamaño resulte menos atractiva para el sector privado, al
menos individualmente.
• Administración y operación de sistemas con un criterio más político que técnico. La
municipalización sujeta la prestación de los servicios a una relación con los gobiernos
locales que muy a menudo ha terminado en serios casos de politización de decisiones
esencialmente técnicas, así como en el mal uso de fondos y recursos públicos (Solanes,
1999). Por ejemplo, una de las razones fundamentales del desfinanciamiento crónico de
los servicios de agua potable y saneamiento en muchos países de la región es la
tendencia de los gobiernos municipales de considerar inoportunos los incrementos
tarifarios, principalmente debido al temor de reacciones políticas adversas.20 En
consecuencia, los niveles tarifarios se han mantenido excesivamente bajos, con poca o
ninguna relación con el costo de los servicios prestados, las necesidades financieras de
los prestadores o la capacidad de pago de los consumidores.
• Confusión de roles institucionales. Cuando los municipios tienen una doble función de
operación y de responsables concedentes del servicio, se tiende a generar confusión de
roles y competencias, como en Perú (Salinas, 2003). En general, en viarios países
persisten problemas de competencia entre el gobierno central y local. En algunos casos,
como por ejemplo, en Brasil, Ecuador y Honduras, buena parte de las trabas que han
impedido o dificultado la aprobación de nuevos marcos legales, se relaciona con los
conflictos de competencia entre los poderes regionales o locales y los gobiernos
centrales o nacionales (Corrales, 2004).
• Falta de atención a las áreas rurales. Debido a las realidades políticas de muchos
países, “usualmente el gobierno electo localmente abordará las necesidades de la
población urbana … a costa de las comunidades rurales, que generalmente tienen menos
influencia política” (Lockwood, 2002). Además, se ha comprobado que, muchas veces,
los municipios carecen de la capacidad técnica necesaria para proporcionar un apoyo
adecuado a las comunidades rurales.
• Impedimentos para la protección de las fuentes de captación de agua y falta de
incentivos para el control de la contaminación hídrica. Como las demarcaciones
político–administrativas de los gobiernos locales normalmente se entrecruzan y no
coinciden con los límites naturales de las cuencas, no se alienta, más bien se complica, la
internalización de las externalidades vinculadas a la protección de las fuentes de
captación de agua y el control de la contaminación hídrica.
20 Por ejemplo, en Costa Rica, los sistemas que administra el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA)
“mantienen estándares de calidad excelentes, mientras que, los sistemas que están en manos de municipalidades tienen graves
problemas de calidad, cantidad y continuidad de los servicios” (Leiva, 2003). La razón fundamental es que las “municipalidades son
entes políticos. Sus miembros muchas veces están por el ‘voto’ de las próximas elecciones y no les interesa quedar mal con los
ciudadanos. De ahí que, aprobar una tarifa de agua adecuada para las necesidades del desarrollo de un acueducto, no es prioritario
… no les interesa”.
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
36
• Falta de preparación. En muchos casos, los procesos de descentralización fueron tan
rápidos y abruptos que se efectuaron sin un adecuado análisis de las capacidades
existentes a nivel local y sin “fomentar en este nuevo nivel de descentralización cuadros
aptos, técnica y actitudinalmente” (Solanes y Getches, 1998).
Por otro lado, es importante señalar que, con la excepción de los países más pequeños, las
organizaciones nacionales centralizadas no son normalmente una solución óptima. Las experiencias
de los años sesenta y setenta indican que este tipo de estructura industrial facilitó enormemente el
desarrollo y ejecución de proyectos orientados a la ampliación de la cobertura (OPS, 2001a). Sin
embargo, la excesiva centralización sobrecargaba la capacidad de gestión a tal punto que era muy
frecuente observar graves ineficiencias en la prestación de los servicios, por lo que este enfoque ha
sido abandonado por muchos países, incluyendo Argentina, Chile, Colombia, México, Perú y
Venezuela (Yepes, 1990 y 2001).
Estas consideraciones hacen pensar “que más que un problema de opciones radicales, lo
importante es estructurar sistemas equilibrados, donde las atribuciones legales y políticas sean
asignadas a niveles” adecuados de gobierno (Peña y Solanes, 2002). En otras palabras, la solución
de los problemas originados por la descentralización al nivel más bajo, pasaría por la consolidación
de la estructura horizontal del sector en un punto intermedio entre la excesiva centralización
característica de los años sesenta y setenta y la extrema fragmentación y atomización de los años
ochenta y noventa. Al respecto, resulta de interés señalar que en Chile, probablemente el país más
exitoso de la región en lo que se refiere a la eficiencia y cobertura de los servicios de agua potable
y saneamiento, se adopta un modelo basado en empresas regionales que cubren un área
significativa de territorio, lo que permite tanto realizar las economías de escala como aprovechar
las ventajas de la descentralización.
C. Participación del sector privado
En prácticamente todos los países de la región se han adoptado políticas tendientes a
aumentar la participación del sector privado en la prestación de los servicios de agua potable y
saneamiento. En la primera mitad de los años noventa, existió mucho entusiasmo por privatizar las
empresas del sector y muchos gobiernos adoptaron planes sumamente ambiciosos al respecto
(CEPAL, 1998a y 1998b).
Sin embargo, hasta ahora, solamente dos países, Argentina y Chile, han logrado transferir al
sector privado la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento a la mayoría de la
población urbana. En Argentina (véase la página 27), el proceso de la privatización ha sido
seriamente afectado tanto por la crisis económica que atraviesa dicho país como por una valoración
negativa de varias concesiones por parte de la opinión pública (véase el Recuadro 5). En Chile, el
proceso ha sido más exitoso, por lo que ha continuado hasta abarcar a todas las empresas del sector.
Por otro lado, los resultados de los primeros procesos de revisión tarifaria, desde la privatización de
las principales empresas del sector,21 han generado una “cierta inquietud” en la opinión pública
respecto de la efectividad del marco regulatorio en el nuevo contexto de propiedad privada
(Gómez-Lobo y Vargas, 2001). Se tiende a pensar que, para “legitimar la gestión de empresas
privadas, la mayor eficiencia en el uso de los recursos que se asume que poseen, debería reflejarse
en la disminución paulatina de las tarifas de los servicios” (Stranger y Chechilnitzky, 2003).
21 De acuerdo con Gómez-Lobo y Vargas (2001), “A comienzos del 2000 concluyeron los procesos de revisión tarifaria de EMOS y
ESVAL — los primeros desde la privatización de ambas empresas. Como resultado, las tarifas de EMOS aumentaron en promedio
un 20% en términos reales, sin considerar la etapa de tratamiento de aguas servidas que implicará un alza aún mayor durante los
próximos años. Para ESVAL, el resultado del proceso de tarificación también fue un alza promedio de 20% en términos reales”.
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
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Recuadro 5
LA CONCESIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO EN LA
CIUDAD DE BUENOS AIRES, ARGENTINA
Fuente: Azpiazu (2002).
En 1993, el gobierno nacional suscribió un contrato de concesión de 30 años con el
consorcio Aguas Argentinas para la prestación de los servicios de agua potable y
saneamiento en Capital Federal y 17 partidos del Gran Buenos Aires. Antes de la
privatización, los servicios de agua potable y saneamiento se encontraban al borde del
colapso, operando con grandes deficiencias, producto de un largo período de desinversión.
Desde la privatización, la desinversión de la época estatal se ha revertido, la expansión ha
retomado fuerza, la cobertura ha crecido, la calidad de los servicios ha mejorado y la
empresa empezó a tener ganancias operativas. Por otro lado, las metas de desempeño
comprometidas originalmente no se han cumplido, mientras que las tarifas de los servicios
—que no debían ser reajustadas de modo significativo durante los primeros diez años de la
concesión— han sufrido alzas importantes.
Los resultados obtenidos no son más que los previsibles de la conjunción de
deficiencias en el diseño de la concesión, agravadas por las debilidades del marco
regulatorio y de su propia institucionalidad, recurrentes renegociaciones contractuales
siempre preservando los intereses de la concesionaria en detrimento de los de la
ciudadanía, evidencias de captura de la agencia reguladora por parte de la empresa
regulada y del poder político, debilidad regulatoria frente a los incumplimientos
empresarios, e inexistencia de incentivos reales para que la concesionaria atienda las
áreas más deficitarias (los sectores de menores recursos). Entre las principales lecciones
de la experiencia de la concesión de Buenos Aires se destacan las siguientes:
• La necesidad de encarar, previo a la decisión de privatizar, un amplio debate social
y parlamentario que, sobre adecuadas bases técnico-económicas, derive en la
sanción de una ley específica que brinde seguridad jurídica y previsibilidad e
impida o condicione seriamente la posibilidad de manipular el marco regulatorio.
• El necesario carácter oneroso de la concesión (pago de canon) por el uso
económico de activos públicos y la exigencia de aportes de capital de forma de
impedir la presencia de ofertas oportunistas y predatorias.
• Incorporar al marco regulatorio la figura del “riesgo empresario” o, en otras
palabras, la inexistencia de reaseguros de distinta índole que tornen nulo dicho
riesgo aún bajo condiciones de ineficiencia del operador. En paralelo, las
disposiciones referidas a la “razonabilidad” de las tarifas y de la rentabilidad
deberían ser parte constitutiva fundamental de tal marco.
• Propender a la universalización plena de los servicios a partir de incentivos
efectivos para el operador, de mecanismos adecuados y transparentes de
subsidios cruzados y, de resultar necesario, la implementación de tarifas sociales o
solidarias. Ello debería compatibilizarse con una creciente micromedición.
• Dotar de independencia plena a la agencia reguladora, que garantice una total
autonomía, cuadros técnicos capacitados, fuerte identidad organizacional y,
fundamentalmente, una estructura organizativa (monitoreo legislativo, auditorías
externas con la participación activa de los usuarios) que anule su posible captura,
tanto por parte de la empresa regulada como del poder político.
• Incorporar a la problemática regulatoria la implementación de programas de
desarrollo de proveedores locales y, a la vez, establecer estrictos controles sobre
las compras intracorporativas de la empresa concesionaria.
• Implementar una contabilidad regulatoria específica que incorpore y precise
determinada información económica, contable, social e infraestructural esencial
para el desarrollo de las actividades de control y regulación.
• En economías con altos niveles de pobreza e indigencia, los servicios de agua
potable y saneamiento no pueden ser considerados como meras mercancías
sujetas a las “fuerzas del mercado” sino que son parte constitutiva y componente
vital de la calidad de vida de la población.
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
38
En varios otros países, hay casos aislados de participación del sector privado, aunque en
general constituyen más la excepción que la regla general. Estos casos se limitan principalmente a:
(i) algunas ciudades, como en Bolivia (La Paz y El Alto), Brasil (varias ciudades, como Jundiaí,
Limeira y Manaus, entre otras), Colombia (con empresas mixtas en varias ciudades, como
Barranquilla y Cartagena), Ecuador (Guayaquil), Honduras (San Pedro Sula), México
(Aguascalientes, Cancún, Puebla, Navojoa, etc.); (ii) zonas turísticas (como en Cuba, México y
Uruguay); (iii) contratos BOT, especialmente el tratamiento de aguas servidas (principalmente en
México, pero también en Brasil y Colombia), la producción de agua potable y la desalinización de
agua de mar (varias islas del Caribe); y (iv) pequeños sistemas de agua potable (“aguateros” en
Paraguay).22 En otros países, la participación privada es incipiente o inexistente. En América Latina
y el Caribe, la participación del sector privado en la prestación de los servicios de agua potable y
saneamiento ha sido estimada entre un 8% (OMS/UNICEF, 2000) y un 15% de su población
urbana total (Foster, 2001).
Aunque los valores anteriores pueden parecer reducidos o marginales, es importante señalar
que los países de la región aparentemente han logrado atraer una parte importante —un 50% de
acuerdo con algunas estimaciones (Foster, 2001)— del total de la inversión privada en el sector de
agua potable y saneamiento destinada a los países en desarrollo (véase el Cuadro 8), lo que
equivale a unos 17,7 mil millones de dólares entre 1991 y 2002 (Banco Mundial, 2004). Es
importante señalar que más que la inversión privada propiamente dicha, estas estimaciones se
refieren a compromisos de inversión en proyectos de agua potable y saneamiento con algún grado
de participación del sector privado.23
Los picos de inversión se relacionan con la adjudicación de la concesión de Buenos Aires,
Argentina, al consorcio Aguas Argentinas en mayo de 1993 y la venta de EMOS de Chile en junio
de 1999 (véase el Gráfico 2). Las empresas con mayor participación en el mercado a nivel regional
son Suez de origen francés y Aguas de Barcelona (AGBAR) de España (Banco Mundial, 2004).
Cuadro 8
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INVERSIÓN EN PROYECTOS DE AGUA POTABLE Y
SANEAMIENTO CON PARTICIPACIÓN PRIVADA, 1991-2002
(Miles de millones de dólares)
Adquisición
de activos
gubernamentales
Inversión en
expansión y
modernización
Total
Concesiones 1,0 10,6 11,6
Enajenaciones 2,2 3.0 5,2
Proyectos nuevos (“greenfield”) 0 1,0 1,0
Total 3,2 14.6 17,7
Fuente: Banco Mundial (2004).
Nota: Estas cifras sobreestiman la inversión privada en el sector (véase la nota al pie de página 23).
22 De acuerdo con Crespo y Martínez (2000), en Paraguay, a consecuencia de la insuficiente capacidad institucional para la prestación
de servicios de agua potable en ciertas localidades, se ha producido la organización de pequeños operadores privados —cuya
existencia se estima en más de 400— conocidos como “aguateros” para el suministro de dichos servicios. Los sistemas de
abastecimiento manejados por los aguateros, provienen principalmente de aguas subterráneas. Su ámbito de competencia abarca
tanto zonas urbanas como rurales, no cubiertas por los respectivos servicios públicos.
23 Estas cifras son sólo una aproximación, que sobreestima considerablemente la participación privada real en la inversión en el sector
de agua potable y saneamiento. Banco Mundial (2004) señala que estas estimaciones: (i) corresponden a compromisos de inversión
y no a inversiones efectivamente realizadas; y (ii) comprenden contribuciones tanto privadas (entre el 85% y el 90% de la inversión
total en promedio en todos los sectores de infraestructura en países en vías de desarrollo) como públicas. Por ejemplo, Banco
Mundial (2003) estima los compromisos de inversión de Aguas Argentinas en 4,9 mil millones de dólares, lo que explicaría el pico
correspondiente a 1993, el año de adjudicación de la concesión, en el Gráfico 2. Por otro lado, Aguas Argentinas estima su propia
inversión realizada en la primera década de la concesión en tan sólo 1,7 mil millones de dólares (Aguas Argentinas, 2003).
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
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Gráfico 2
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INVERSIÓN EN PROYECTOS DE AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO CON PARTICIPACIÓN PRIVADA, POR AÑO, 1991-2002
(Miles de millones de dólares por año)
Fuente: Banco Mundial (2004).
¿Cuáles han sido los efectos de la participación privada en los servicios de agua potable y
saneamiento? Lamentablemente, la información disponible no permite responder con precisión esta
crucial pregunta. Lo único que se puede decir es que, por un lado, debido principalmente a la
adopción de marcos regulatorios que priorizan la protección de los intereses de los inversionistas,
algunos de los países de la región, principalmente, Argentina, Brasil y Chile, pero también Cuba,
Ecuador y México (véase el Gráfico 3), han logrado atraer importantes inversiones privadas al
sector. Aunque las inversiones privadas se concentraron “en las áreas menos riesgosas del negocio,
dejando de lado la resolución de los problemas de exclusión de los más pobres” (Corrales, 2003),
no es menos cierto que, como resultado de estas inversiones, en algunos casos, se ha revertido el
agudo grado de desfinanciamiento crónico de los servicios y de deterioro de los sistemas de
abastecimiento de agua potable, de alcantarillado y de tratamiento de aguas servidas, así como se
ha mejorado la eficiencia de la prestación y los niveles de cobertura y de calidad de los servicios.
Por otro lado, las características propias del proceso de incorporación del sector privado —la
rapidez con que han sido efectuadas las transformaciones, los prejuicios y nociones ideológicas
respecto al rol regulador del Estado (véase la página 44), el desbalance de poder entre diferentes
sectores de la sociedad, la debilidad de las entidades de la sociedad civil, la inestabilidad
macroeconómica, la poca experiencia en materia de la regulación, el bajo nivel de tarifas y
ausencia de sistemas tarifarios eficientes, entre otros— han desembocado en múltiples
controversias, conflictos, renegociaciones, e incluso en algunos fracasos, como en la ciudad de
Cochabamba en Bolivia (véase el Recuadro 6), y las provincias de Buenos Aires y Tucumán en
Argentina.24 Como resultado de ello, surgen inquietudes por temas como los marcos regulatorios
24 En 1995, la Provincia de Tucumán concesionó los servicios de agua potable y saneamiento. Sin embargo, en 1997, luego de dos
años de agudos conflictos, el contrato de concesión fue rescindido. “El conflicto entre la concesionaria y la provincia comenzó en
septiembre de 1995, apenas dos meses después que la empresa pasase a manos privadas. Fue desatado por las nuevas facturas con
0
1
2
3
4
5
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
40
demasiado permisivos (véase la página 44), la insatisfacción con los mecanismos de protección de
los consumidores, el control de los precios de transferencia en transacciones con empresas
asociadas, la vulnerabilidad de los reguladores a la captura, la ambigüedad en cuanto a su
independencia y la no aplicación del concepto de retornos razonables, así como por problemas de
conductas oportunistas, postergación de inversiones, desconocimiento de intereses sociales y
ambientales, y fallas técnicas en algunos casos (Peña y Solanes, 2002).
Gráfico 3
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INVERSIÓN EN PROYECTOS DE AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO CON PARTICIPACIÓN PRIVADA, POR PAÍS, 1991-2002
(Porcentaje)
Fuente: Banco Mundial (2004).
La experiencia de un proceso paradigmático, por su magnitud, antigüedad e influencia, como
lo es la concesión de los servicios de agua potable y saneamiento de la ciudad de Buenos Aires en
Argentina, resulta ser útil para ilustrar el balance de los principales logros y problemas de la
participación privada en los servicios de agua potable y saneamiento (Lentini, 2004):25
• Si bien la prestación de los servicios ha mejorado respecto a la preexistente bajo la
gestión estatal, no se han cumplido las metas que se fijaron en el contrato de concesión.
Actualmente se registran importantes incumplimientos en el plan de inversión para la
expansión de los servicios y en el nivel de calidad de los mismos, especialmente en el
tratamiento de las aguas servidas.
• La factura media que pagan los usuarios residenciales de los servicios se ha
incrementado durante el período entre mayo de 1993 y enero de 2002 en un 88%, muy
por encima de la inflación de los precios minoristas que en el mismo período fue de un
aumentos del 104% que recibieron los usuarios. El tema se agravó en enero de 1996, al proveer la concesionaria agua de dudosa
potabilidad” (Elsinger, 1997). A raíz de estos problemas, la concesionaria demandó al Estado argentino ante el Centro Internacional
de Arreglo de Diferendos Relativos a Inversiones (CIADI) por el valor de sus inversiones, indemnización por daños, los créditos por
facturas impagas, los pagos e indemnizaciones a terceros y el lucro cesante por los 30 años de la concesión.
25 Para facilitar la comprensión se adoptaron los datos hasta 2001, dado que para los años posteriores, debido a la devaluación del tipo
de cambio y los precios relativos, se generan distorsiones para interpretar la información.
Chile (22%)
México (4%)
Cuba (3%)
Brasil (18%)
Argentina (41%)
Resto de
la región (9%)
Ecuador (3%)
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
41
Recuadro 6
EL INTENTO DE PRIVATIZACIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y
SANEAMIENTO EN COCHABAMBA, BOLIVIA
Fuente: Bustamante (2002); Crespo (2000).
En septiembre de 1999 se entrega, mediante la negociación, puesto que la licitación fue
declarada desierta, una concesión de 40 años al consorcio “Aguas del Tunari” para la
prestación de los servicios de agua potable y saneamiento de la ciudad de Cochabamba,
Bolivia. En octubre del mismo año, se aprueba, de manera no consensuada, la Ley
No 2029, “Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario”, como instrumento
normativo para regular el sector. Además de los temas sectoriales, dicha ley contenía
disposiciones sobre la gestión del agua. Cabe recordar que, en Bolivia, la legislación
hídrica tiene su basa en la Ley de Aguas de 1906, cuyas consideraciones, “en su mayor
parte, se encuentran fuera de contexto” (Mattos y Crespo, 2000). Entre otras cosas, la Ley
No 2029 daba amplias facultades para asignar derechos sobre las fuentes de agua a la
autoridad sectorial de los servicios de agua potable y saneamiento. Por otro lado, a pesar
de lo avanzado de las discusiones y planteamientos sobre el reconocimiento de los
derechos de las poblaciones indígenas y campesinas en el proceso de formulación de una
nueva ley de aguas, la Ley No 2029 no incluía ninguna disposición al respecto.
Ambos hechos, junto con las irregularidades en el proceso de licitación y otorgación del
contrato, motivan las reacciones de la población que protesta, en el área urbana, por los
incrementos tarifarios (en algunos casos hasta en un 150%), sin antes haber mejorado el
servicio, y su indexación en moneda extranjera, y, en las comunidades rurales, por la
afectación que la nueva legislación implicaría para sus derechos tradicionales. El conflicto
social estalla en febrero de 2000 y se repite nuevamente en abril del mismo año con varios
días de intensos enfrentamientos entre los denominados “guerreros del agua” y la policía,
llegándose hasta la declaratoria de un estado de sitio nacional.
Entre los factores económicos que influyeron en el conflicto se puede mencionar los
siguientes:
• La concesión estaba ligada a la realización de un costoso y largamente postergado
proyecto de dudosa viabilidad, lo que tuvo significativos efectos tarifarios.
• La concesión incluía asumir una considerable deuda de gestiones anteriores,
hecho que también implicaba un incremento en los costos del proyecto.
• Deficiencias en la consulta pública y participación, sumado el deficiente manejo de
los medios de comunicación.
• Desconfianza en la capacidad económica e institucional del consorcio, sumada a
las sospechas de corrupción.
El descontento social es tan grande que sólo se logra solucionarlo con la rescisión del
contrato de la concesión y la modificación de más de 30 artículos (casi la mitad) de la Ley
No 2029, que en adelante pasa a ser la nueva Ley No 2066. Por su parte, el consorcio
presentó una demanda por 25 millones de dólares de indemnización por la ruptura del
contrato ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones
(CIADI).
Las principales lecciones de la experiencia de Cochabamba son las siguientes:
• Se debe considerar excepciones y flexibilizar el principio de la recuperación de
costos en algunos casos, especialmente en países pobres, donde la inversión
pública en el sector es necesaria mediante subsidios y otras formas de asistencia.
• El marco regulatorio del sector debería ser fortalecido para hacer más eficiente la
regulación, puesto que de lo contrario frente a la debilidad del Estado las empresas
imponen condiciones que finalmente afectan a los usuarios.
• Es necesario fortalecer la participación social, el acceso público a la información y
la transparencia en la regulación de los servicios.
• El conflicto posiblemente se hubiese evitado si el proceso se planteaba como
participativo, de dialogo y concertación con todos los actores involucrados.
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
42
7%. Ello ha sido producto de varias revisiones tarifarias originadas tanto por razones de
aumento en los costos por inflación como por reclamos de la empresa prestadora que
pueden ser caracterizados como renegociaciones contractuales.
• En términos de rentabilidad contable los aumentos tarifarios se han traducido en cifras
altamente satisfactorias para una empresa que actúa en un mercado regulado y cuya
demanda media resulta asegurada. Ello se verifica al medir la rentabilidad de la
compañía en relación a las ventas (13%) y al patrimonio neto (21%), entre 1994 y 2001.
• La empresa optó por una estructura de capital con un nivel de endeudamiento elevado. Si
bien esta estructura implicó un menor costo de capital de la compañía, resultaba en una
composición distinta a la de la oferta, en la cual el aporte de capital vía acumulación de
resultados era muy superior a la efectivamente verificada y además los niveles de deuda
muy inferiores a los registrados durante la vigencia del contrato.
Cabe agregar que algunas estrategias adoptadas por los países de la región para atraer la
inversión privada de origen extranjero al sector de agua potable y saneamiento, implican un alto
nivel de riesgo de la generación de pasivos contingentes para el Estado (Solanes, 2003). Este hecho
no tan sólo afecta la sustentabilidad de los servicios, sino que además resulta en distribuciones
regresivas y en una reducción de la posibilidad de crecimiento económico, en razón de que los
recursos que insume el pago de los servicios no se ajustan a las condiciones locales. Los ejemplos
más comunes de estrategias de este tipo son la indexación de las tarifas en moneda extranjera,
contratos con compra obligatoria (“take-or-pay”) y cláusulas de estabilización, que prohiben la
modificación de las leyes y reglamentos nacionales.
Aun si el Estado no responde por los incobrables, estas prácticas constituye un buen punto de
apoyo para presionar a los gobiernos con el fin de que compensen pérdidas (CEPAL, 2000). Uno
de los aspectos especialmente preocupantes es que los presupuestos nacionales normalmente no
toman en plena consideración estas decisiones gubernamentales, cuyos efectos son equivalentes a
la concesión de subsidios, pero que no son sometidas al poder legislativo para su examen y
aprobación (Solanes, 2003). En casos extremos, cuando las estrategias de este tipo se combinan con
los tratados de protección a la inversión extranjera, el sistema puede resultar en cuantiosas
demandas externas —como por ejemplo, las demandas por unos 15 mil millones de dólares en el
caso de Argentina— con muy poco control o reparos en la situación del país afectado (véase el
Recuadro 7).
Como resultado de estas situaciones, el excesivo entusiasmo por la participación privada,
característico de la primera mitad de los años noventa, ha dado paso a una visión más realista, tanto
por parte de los gobiernos como de los inversionistas: “En los años noventa todas las empresas
salieron en desbandada hacia el mundo en desarrollo, donde ninguna ha pasado un tiempo feliz …
si cualquiera empresa privada de agua anunciara su retiro de los mercados emergentes, el precio de
sus acciones aumentaría. Las empresas han aprendido que los riesgos por establecerse en un país en
desarrollo son mayores de lo que pensaron y las recompensas menores de lo que esperaban”
(The Economist, 2003).
En general, actualmente se considera que, “es muy probable que fuera de las grandes
ciudades y de los países con mayor solidez institucional y política …, la prestación de los servicios
va a continuar siendo realizada en un alto porcentaje por empresas de naturaleza pública”
(Corrales, 2004). Las razones que dificultan el proceso de incorporación del sector privado a la
prestación de los servicios de agua potable y saneamiento en los países de la región, se relacionan
tanto con las características propias del sector (baja capacidad y cultura de pago, ausencia de
efectivos sistemas de subsidios, grandes grupos sociales de bajos ingresos todavía sin un servicio
formal, excesiva fragmentación horizontal de la estructura industrial, ausencia de fuentes locales de
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
43
Recuadro 7
TRATADOS INTERNACIONALES DE PROTECCIÓN A LA INVERSIÓN EXTRANJERA
Fuente: Solanes (2003).
Existe una tendencia creciente a que los países de América Latina y el Caribe firmen
tratados de protección a la inversión extranjera. En estos tratados se dan garantías
substantivas (no discriminación, trato justo y equitativo, no expropiación) y procesales
(utilización de tribunales arbitrales, con procedimientos secretos, sin apelaciones, ni
precedente obligatorio) a los inversionistas extranjeros de que sus inversiones no serán
afectadas por decisiones de los países recipientes de la inversión. El rol de estos acuerdos
puede resultar, en algunos casos, perverso, puesto que los tribunales de este tipo no
siempre tienen la integración, o los procedimientos, para afrontar cuestiones
estructuralmente conectadas al desarrollo y al bienestar general:
• Dentro del marco de los tratados internacionales de protección a la inversión
algunos argumentan que sus peores temores acerca de gobierno anónimo y
secreto se han visto confirmados. Los críticos del sistema aseveran que cada
desafío ante los tribunales arbitrales erosiona la política pública.
• La falta de un sistema de apelaciones tradicional, transparencia y precedente
legalmente obligatorio, ha hecho que muchos sean cautelosos y circunspectos con
respecto a este método de resolver disputas.
• Sólo los inversionistas extranjeros pueden demandar a los gobiernos, para lo cual
tienen derechos, pero aparentemente ninguna responsabilidad. El sistema está
notoriamente libre de los controles y balances normalmente encontrados en la
mayoría de los cuerpos con impacto significativo sobre el bienestar general.
• En los tribunales arbitrales por lo menos uno de sus miembros, al ser elegido por
una parte interesada, difícilmente pueda suponerse imparcial. Por otro lado, el
servicio en el panel arbitral no es exclusivo y estos especialistas en derecho de
inversión pueden al mismo tiempo ser árbitros en un caso y asesores letrados en
otro. Así, el potencial para conflictos de interés es omnipresente y serio.
• Los tribunales arbitrales están modelados sobre la base de arbitrajes comerciales
originalmente diseñados para entender en cuestiones entre privados. Su propósito
se limita a proteger a los inversionistas, por lo que no se contemplan los efectos de
situaciones generales desde la óptica del interés común.
Otro tema relevante en lo que hace al rol de estos acuerdos en la competitividad y
crecimiento de largo plazo de los países, es su impacto en épocas de crisis. El problema
es que ante estos tribunales se presentan demandas que, en general, pretenden sustraer a
los prestadores de los servicios de utilidad pública de los efectos de la crisis. Con ello se
crean dos clases de actores económicos: los que gozan de todas las garantías
independientemente de cambios en las circunstancias, y aquellos, usualmente ciudadanos
ordinarios e inversionistas locales, que no tienen ninguna.
Con ello se abren eventuales efectos regresivos, pues mantener constante un retorno
en economías en recesión, incrementa la participación relativa de algunos sectores a costa
de otros. Sin embargo, no ocurrió lo mismo en otros países, como en los Estados Unidos
en la depresión de 1929, donde las cortes reconocieron una declinación en las tasas de
interés y las ganancias de las empresas en todo el país en tiempos de crisis, y eran
anuentes a aceptar tasas de retorno más bajas en los servicios de utilidad pública. Esto
exige un doble trabajo, por un lado, ajustar los procedimientos a la naturaleza de los
problemas, y por el otro, ajustar las soluciones a los antecedentes para casos similares.
Por estas razones, es importante que, al firmar convenios para la protección a la
inversión, los países de la región identifiquen áreas y situaciones en las que los
mecanismos no se aplican, o establezcan referencias a tribunales arbitrales con
perspectivas más amplias que la mera protección de los intereses de los
inversionistas. Además, es conveniente que la región comience un proceso tendiente
a acordar, primero con carácter regional, y luego con referencia a estos tribunales,
los principios que los mismos deberían aplicar en cuestiones de servicios de utilidad
pública, regulación y recursos naturales.
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
44
financiamiento, conflictos de competencia entre los diferentes niveles de gobierno, marcos y
organismos regulatorios no consolidados, etc.) como con las del marco social, económico y político
general global.26
D. Marcos regulatorios
En términos generales, puede decirse que los marcos regulatorios adoptados por los países de
América Latina y el Caribe para el sector de agua potable y saneamiento son débiles, especialmente
en comparación con las prácticas regulatorias de los países con una larga tradición en la prestación
de servicios de utilidad pública por el sector privado.27 Existen varias razones estructurales que
explican esta situación.
La primera explicación se relaciona con una visión prejuiciada de los gobiernos, los cuales
son vistos como irremediablemente ineficientes y corruptos, por lo que sus facultades deben
ser limitadas, mientras que la participación privada se percibe como un fin que debe ser
alcanzado a cualquier costo (Solanes, 2002). Además, hay razones para creer que tal vez el diseño
de los marcos regulatorios se haya visto influenciado ideológicamente.28
La segunda razón es que, en varios casos, los marcos regulatorios fueron originalmente
diseñados en condiciones cuando, por distintos motivos, la necesidad de asegurar la eficiencia
de la regulación no ocupaba un lugar demasiado destacado en el orden de prioridades de los
gobiernos. Por ejemplo, en Argentina, “la política de enajenación de activos fue más una
herramienta macroeconómica para estabilizar la economía que una herramienta de la política de
reformas estructurales orientada a aumentar la productividad de la economía en el largo plazo”
(Gerchunoff y Cánovas, 1993). Específicamente, la urgencia gubernamental por transferir las
empresas de servicios de utilidad pública al sector privado, estrechamente ligada con la necesidad
de dar señales claras en cuanto a la orientación que iba a adoptar la política económica, “fue
priorizada respecto de casi cualquier otro tipo de consideración, especialmente de aquellas
vinculadas con la posterior regulación de los respectivos mercados” (Azpiazu y Schorr, 2001).
En Chile, la regulación por empresa modelo (véase el Recuadro 8) fue concebida a principios
de los años ochenta como respuesta a los “problemas concretos de las empresas públicas de la
26 De acuerdo con AFI (2004), los inversionistas españoles tienen la siguiente percepción de los riesgos regulatorios e institucionales
en el sector de agua potable y saneamiento en los países de la región: “los problemas específicos señalados por las empresas
entrevistadas son similares a los identificados por las empresas de distribución de electricidad, si bien resultan agudizados por dos
factores: la falta de cultura de pago es aun mayor que en el caso eléctrico y, además, la prestación del servicio es de competencia
municipal. En general, las autoridades siempre aspiran a universalizar el servicio a costa del operador privado, sin reparar en que el
costo marginal de ampliar la red básica de suministro a barrios periféricos suele ser muy elevado, lo que, en ausencia de subsidios
públicos, exigirá una tarifa muy alta difícilmente soportable por los estratos sociales de menores ingresos. En materia de
saneamiento y depuración de aguas residuales, las empresas entrevistadas señalan que el innegable deseo de las autoridades por
aumentar el porcentaje de aguas servidas objeto de tratamiento choca con el fuerte rechazo social de los ciudadanos a pagar las
tarifas precisas para que la inversión privada pueda financiar tales servicios. Concluyen, pues, que un aumento significativo del
tratamiento de aguas servidas requeriría esquemas de subsidios públicos cuya financiación por parte del sector público no parece
viable a corto plazo”.
27 De acuerdo con CEPAL (2000), “si bien la región ha recibido considerable asesoramiento internacional acerca de aspectos
económicos … sobre cómo abordar diferentes problemas, poca ha sido la información sobre la dinámica regulatoria y la
jurisprudencia existente en sistemas maduros, como los de Estados Unidos, el Reino Unido y Francia”.
28 Por ejemplo, Sappington (1993) sugirió que, para asegurar el compromiso regulatorio, podría ser aconsejable dificultar la medición
de la rentabilidad real —por ejemplo, desarrollando sistemas contables que reduzcan la visibilidad de las utilidades o alentando la
integración vertical o la diversificación por parte de las empresas reguladas, de modo que puedan reducirse las utilidades
observables aplicando precios de transferencia “creativos”. Este último es un problema real y preocupante, que afecta a la inversión
privada en la infraestructura en muchos países: “A fin de compensar los riesgos … los inversionistas suelen insistir en la necesidad
de obtener tasas de rentabilidad elevadas. Sin embargo, … los directivos de las empresas reconocen … que, en realidad, las tasas de
rentabilidad elevadas pueden aumentar los riesgos en las ramas de actividad políticamente sensibles. Así, … los inversionistas tratan
de reducir las utilidades visibles transfiriéndolas a empresas afiliadas a través de los precios de los insumos, de préstamos obtenidos
de las empresas asociadas, gastos de la empresa matriz en el exterior y honorarios en concepto de asesoramiento técnico y de
gestión” (Wells, 1999).
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
45
Recuadro 8
LA REGULACIÓN POR EMPRESA MODELO EN CHILE
El sistema de la “regulación por empresa modelo” ha sido adoptado en todos los
sectores de servicios de utilidad pública de Chile. Este enfoque utiliza como estándar de
comparación una empresa virtual eficiente llamada “empresa modelo”, o sea una empresa
teórica —creada por el regulador desde cero, como si no existiera la empresa real— que
satisface la demanda proyectada en forma óptima.
Se puede decir que en Chile existe un consenso en torno a que la regulación por
empresa modelo “está basada en sólidos principios microeconómicos” (Bustos y Galetovic,
2002; Galetovic y Sanhueza, 2002) y provee “señal de precios adecuada al uso racional del
recurso” (Saldivia, 2001). Por otro lado, también se reconoce que “el esquema … adolece
de algunos problemas” (Gómez-Lobo y Vargas, 2002), por lo que “la regulación por
empresa eficiente no ha sido suficientemente efectiva para extraerles rentas a las
empresas reguladas … Aunque es sabido que la información asimétrica implica que las
tarifas serán mayores que el costo medio de largo plazo, es probable que en Chile esa
discrepancia sea mayor que la justificable” (Bustos y Galetovic, 2002). En base a la
experiencia de la aplicación de la regulación por empresa modelo en Chile, a continuación
se describen algunos de sus principales limitaciones.
• Algunos expertos aseveran que este enfoque tiene la ventaja de que “el regulador
no tiene por qué conocer los costos actuales de la empresa regulada” (Spiller,
2000). La situación real es que, con el transcurso del tiempo, se ha hecho evidente
que en la práctica este enfoque no se puede aplicar sin información provista por la
empresa real. El problema es que los marcos regulatorios originales se diseñaron a
partir de la presunción de que el regulador puede modelar los parámetros
relevantes de la empresa eficiente sin utilizar la información de la empresa real.
• El espíritu de la regulación por empresa modelo consiste en la desvinculación
completa entre las tarifas y los costos de la empresa regulada. La teoría
económica sugiere que sistemas de este tipo por regla general no funcionan bien
ante la incertidumbre de costos y la asimetría de la información, y aumentan la
capacidad de las empresas reguladas de beneficiarse de la ignorancia en materia
de regulación o de variaciones favorables de los costos (Schmalensee, 1989).
• Aunque algunos expertos opinan que el diseño de una empresa modelo “es
relativamente simple” (Morandé y Doña, 1997), la verdad es que dicho enfoque “ha
llevado al diseño de un modelo exageradamente detallado en el que cada aspecto
del desempeño empresarial es analizado y proyectado en un ambiente de
negociación” (Moreno, 2000). La necesidad de identificar, documentar y respaldar,
con un fuerte enfoque ingenieril y en forma exageradamente detallada, cómo la
empresa regulada puede reducir los costos, hace que la regulación por empresa
modelo sea un esquema muy intensivo en tiempo y recursos, y pone al regulador
en una situación de desventaja frente a la empresa, que puede fácilmente
manipular la información, para defender su posición.
• Un problema relacionado es que “no es fácil incorporar aumentos generales de
productividad de la economía en general” (Gómez-Lobo y Vargas, 2001). Los
aumentos generales de la productividad pueden ser potencialmente significativos.
Sin embargo, como no están relacionados en forma directa con obras o cambios
de gestión específicos que se pueda identificar y respaldar en un estudio de
empresa modelo, no se toman en cuenta en su definición. Como resultado de ello,
la aplicación de la competencia por referencia es incipiente limitándose a algunas
categorías específicas de costos.
• Como las tarifas se basan en el diseño de una empresa eficiente que inicia su
operación, la regulación por empresa modelo obliga al regulador a desarrollar una
nueva empresa virtual partiendo desde cero en cada proceso tarifario, sin poder
tomar en cuenta la empresa modelo diseñada en la revisión tarifaria anterior. Esto
tiende a aumentar la intensidad de la asimetría de la información y hacer más
pesada la carga que debe sobrellevar el regulador.
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
46
Recuadro 8 (Conclusión)
Fuente: Ramírez (2002); San Martín y otros (2001); Gómez-Lobo y Vargas (2001); Jouravlev (2003).
• Un aspecto fundamental en el cálculo tarifario corresponde a la valuación de los
activos existentes. La legislación chilena establece el uso del costo de sustitución,
que corresponde al costo económico actual de adquisición de instalaciones que
presten el mismo servicio. Si bien este concepto refleja el costo de oportunidad de
los recursos, tiende a generar rentas superiores al costo efectivo de los
inversionistas, situación que se da, por ejemplo, en el caso de los derechos de
agua, los cuales en la mayoría de los casos fueron entregados gratuitamente a las
empresas. Cabe mencionar que, normalmente en sistemas regulatorios maduros,
los reguladores han evitado utilizar el costo de reposición como base para la
regulación, prefiriendo el costo histórico neto corregido, es decir, el valor de
inversión original, reajustado por el valor del dinero en el tiempo y actualizado por
la inversión neta.
• La empresa modelo debe diseñarse respetando la normativa vigente, mientras que
en la práctica a las empresas reales les es permitido ir incorporando
paulatinamente los cambios normativos, lo que puede traducirse en problemas de
rentas superiores a las normales.
• La política de mantenimiento de la empresa modelo es eficiente en el tiempo, pero,
en la práctica, las empresas reales suelen diferir en el tiempo el mantenimiento de
las instalaciones, generándose un retorno superior en relación a los montos
inferiores efectivamente incurridos por dichas empresas.
• Como las tarifas se basan en el diseño de una empresa eficiente que inicia su
operación, han surgido conflictos respecto a si aquello implica que la empresa
modelo repone una red que existía previamente, o bien una empresa que inicia su
operación en una ciudad que inicia su existencia, lo que ha obligado al regulador a
definir metodologías para determinar la inversión inicial a considerar en rotura y
reposición de pavimentos. Esto ha originado que las empresas obtendrían una
rentabilidad excesiva por inversiones que sólo deben efectuar una vez que las
redes terminen su vida útil, ya que en general las obras se ejecutan antes de que
las calles sean pavimentadas, y sólo en el futuro habrá que incurrir en dicho costo.
• Para efectos tarifarios, el dimensionamiento de las instalaciones debe realizarse
para la demanda anualizada de los próximos 5 años. Por otro lado, las empresa
realizan las inversiones considerando el crecimiento de la demanda y las
economías de escala en la construcción de infraestructura en un plazo más largo.
Esto ha provocado conflictos en atención a que las empresas han sostenido que
con las tarifas así determinadas serían incapaces de financiar las inversiones en
que existen economías de escala. Según el regulador, utilizando la demanda real y
el modelo tarifario sin memoria, las empresas obtendrían una rentabilidad excesiva
si se utilizara el horizonte de diseño asociado a las economías de escala.
• Es posible que la inversión de una empresa modelo que inicia su operación no
coincida con la inversión óptima de una empresa real que ya está en operación.
Puede ser que, dada la inversión ya existente, sea más razonable para una
empresa real introducir cambios paulatinos en su proceso productivo, y no un
reemplazo inmediato hacía nuevas tecnologías. Como resultado de ello, ha habido
controversias respecto de si los proyectos de expansión optimizados se deben
diseñar a partir de la empresa real o de una empresa modelo.
La conclusión que debe extraerse del análisis precedente no es que la regulación por
empresa modelo sea un enfoque intrínsicamente incorrecto, sino que no resuelve, más
bien ignora y tal vez agrava, el problema de la asimetría de la información. La experiencia
de Chile con la regulación por empresa modelo ha puesto de relieve que el regulador no
puede alcanzar sus objetivos sin disponer de la información interna de las empresas que
regula. Los problemas que ha tenido que enfrentar el regulador en este camino, lo han
obligado a desarrollar diversos métodos para contar con la información de las empresas
reales en forma sistemática y permanente.
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
47
época” (Bustos y Galetovic, 2002), por lo que los procedimientos regulatorios no estaban pensados
para enfrentar la necesidad de regular en el contexto de la participación privada. Sólo con el
tiempo, y con la creciente participación privada, “se ha hecho evidente que en la práctica la
empresa eficiente no se puede modelar sin información provista por la empresa real” (Bustos y
Galetovic, 2002). Este hecho fue uno de los factores que motivaron la necesidad de reforzar el
marco regulatorio —lo que fue hecho mediante la Ley No 19.549, del 19 de enero de 1998, que
“Modifica el Régimen Jurídico Aplicable al Sector de los Servicios Sanitarios”— antes de iniciar
la transferencia de las empresas al sector privado.
En tercer lugar, los procesos de formulación de marcos regulatorios y de incorporación
del sector privado, se han dado en varios países de la región en un contexto de debilidad o
baja calidad institucional y de problemas estructurales de las finanzas del Estado, lo que “ha
provocado un bajo poder de negociación de las estructuras gubernamentales frente grupos
económicos transnacionales facilitadores de importantes fondos para el financiamiento del sector.
La debilidad institucional, a veces no exenta de corrupción, favorece un efecto cascada donde los
grandes grupos económicos, muchas veces apoyados por sus gobiernos de origen, presionan las
estructuras gubernamentales limitando la independencia e imparcialidad de los entes reguladores en
su misión de mejorar la eficiencia y equilibrar la distribución de los beneficios privados y sociales
de la prestación” (Lentini, 2004).
En cuarto lugar, cabe mencionar la creencia, relacionada en muchos casos con la
aplicación ortodoxa e inflexible de modelos ideológicos, en que en los sistemas regulatorios
modernos, como regulación por precios tope (“price-cap regulation”), los reguladores pueden
servirse de información relativamente limitada y sencilla sobre los costos y la demanda, no
tienen necesidad de medir la base tarifaria y la tasa de rentabilidad y no necesitan realizar
una asignación de los costos comunes, por lo que no se requiere desarrollar los métodos de
acceso a la información (por ejemplo, contabilidad regulatoria y control de compras y
contrataciones con empresas asociadas) que comúnmente se aplican en la regulación
tradicional, particularmente en la regulación por tasa de rentabilidad (“rate-of-return
regulation”) en los Estados Unidos. Esta suposición ha tenido una influencia enorme en la
definición de marcos regulatorios en muchos países de la región.29 El hecho es que los
procedimientos empleados para fijar las tarifas son esencialmente los mismos en todos los
regímenes regulatorios, es decir, los precios se fijan de manera que produzcan las utilidades
deseadas, suficientes para generar una tasa normal de rentabilidad sobre los activos empleados,
remunerar niveles eficientes de gastos operativos y financiar niveles eficientes de inversiones.
La experiencia empírica con la regulación por precios tope en Inglaterra y Gales indica que
la “idea original de que este tipo de regulación consistiría, simplemente, en establecer precios tope,
obviando todos los problemas relacionados con el control de las utilidades, ha demostrado ser
ilusoria” y, en consecuencia, el regulador “se ha visto obligado a enfrentarse con un cúmulo
complejo de detalles – que abarca la complejidad de los planes de actividades empresariales y la
determinación del costo del capital y el valor de los activos” (Helm, 1994). La experiencia de
Argentina ha sido similar: “si bien se sostuvo inicialmente que el sistema de price cap evitaba
depender de la información provista por la empresa regulada … la realidad indica que las
conclusiones señaladas han resultado cuando menos apresuradas en tanto la eficacia del control
depende siempre en última instancia de la información que disponga el ente regulador respecto a la
empresa regulada” (Santiago, 2000).
29 Por ejemplo, de acuerdo con un estudio sobre los determinantes de los arreglos contractuales para la participación privada en
proyectos de infraestructura en Perú, “por norma general, se ha optado por la aplicación de reglas de precios tope”, lo que “tiene que
ver … con los menores requerimientos de información que demanda su aplicación” (Macroconsult, 2000).
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
48
Otro factor que debe ser mencionado es la creencia, inducida principalmente por visiones
ideológicas, en que la competencia —sea competencia por el mercado (por ejemplo, a través de
contratos licitativos, como en muchas provincias de Argentina (véase el Recuadro 9)), sea
competencia directa de mercado, sea competencia potencial a través de la amenaza de entrada
(“contestable markets”)— reducirá la necesidad de regular, por lo que no habría que
preocuparse por desarrollar los procedimientos de la regulación tradicional.30 En muchos
casos, dicha suposición ha resultado ser excesivamente optimista y no ha recibido confirmación
empírica alguna, mientras que en otros los intentos de su implementación han estado plagados de
serias dificultades.
Es curioso observar que muchos de los postulados teóricos que lamentablemente mayor
influencia han tenido en la formulación de los marcos regulatorios en los países de la región (como
la supuesta superioridad de la regulación por precios tope, la conveniencia de regular por contrato,
la sugerencia a licitar en base a tarifa más baja, poca atención a la necesidad de crear y consolidar
una agencia de regulación con anterioridad a la privatización, etc.), han provocado continuas
renegociaciones y conflictos regulatorios (véase el Cuadro 9).
Cuadro 9
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: PROBABILIDAD DE LA RENEGOCIACIÓN DE UNA
CONCESIÓN Y CARACTERÍSTICAS DEL MARCO REGULATORIO
(Concesiones renegociadas como porcentaje de la categoría)
Todos los sectores
de infraestructura
Agua potable y
saneamiento
Todas las concesiones 29 75
Criterio utilizado en la licitación
• La tarifa más baja 60 82
• El pago más alto al gobierno 11 67
• Criterio múltiple 34 0
Marco regulatorio
• Por ley 17 56
• Por decreto 28 84
• Por contrato 40 71
Entidad de regulación
• Creada antes de la concesión 17 41
• Creada con posterioridad a la concesión 61 88
Regulación tarifaria
• Regulación por precios tope 38 89
• Regulación por tasa de rentabilidad 13 14
Obligaciones del concesionario
• Regulación por medios (metas de inversión) 51 85
• Regulación por objetivos (indicadores de desempeño) 24 25
Fuente: Estache, Guasch y Trujillo (2003).
Estos problemas han redundado en que temas relacionados con la necesidad de perfeccionar
los marcos y las prácticas regulatorias ocupen actualmente un lugar destacado en la agenda de los
gobiernos de los países de la región. Entre los avances más significativos se destacan logros,
30 Por ejemplo, en la propuesta del nuevo marco regulatorio para el sector de agua potable y saneamiento de Colombia, se ha sugerido
que “los reglamentos de venta de agua en bloque y de interconexión vuelven innecesario regular el componente de producción y
transporte … [y] … son suficientes para poder desregular los cargos máximos por comercialización … Por lo tanto, la política
tarifaria debe basarse fundamentalmente en determinar los cargos máximos por el servicio de distribución” (Spiller, 2000).
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Recuadro 9
¿ES LA COMPETENCIA POR EL MERCADO (“FRANCHISING”) UN BUEN SUSTITUTO
DE LA REGULACIÓN CONVENCIONAL?
Fuente: Jouravlev (2003).
El argumento central de la competencia por el mercado es que, en condiciones de
monopolio natural, un solo operador prestará el servicio aunque existan varios operadores
en condiciones de hacerlo. A fin de explotar la competencia entre los productores
potenciales, el regulador anuncia que adjudicará el contrato al competidor que ofrezca las
condiciones más ventajosas. En teoría, la competencia por el mercado entre productores
ex ante pondrá freno al poder monopólico potencial del proveedor ex post a través de las
condiciones contractuales determinadas en forma competitiva.
En la privatización de una empresa de servicios de utilidad pública, como cuestión de
principio general, es preferible algún tipo de selección competitiva. Sin embargo, la
competencia por el mercado no es un sustituto de la regulación tradicional. Cabe agregar
que la aplicación de este enfoque en los servicios de agua potable y saneamiento presenta
varios problemas prácticos importantes. La experiencia de la concesión de Buenos Aires,
Argentina, es ilustrativa al respecto: “El contrato … supuso que establecidas en la oferta
licitatoria las metas de provisión …, la función del regulador era trivial: controlar que todo
se realiza conforme al contrato … Para ello contaba con el auxilio de un auditor técnico …
y un auditor financiero … A partir de 1995 … surgieron las preguntas relevantes: ¿si bien
dejaron de hacer tales y cuales obras … cuánto era el valor actual de éstas? ¿Cuánto se
ahorró el concesionario en costos de operación al no realizarlas? ¿Cuánto perdió de
ingresos al no recibir los pagos de las facturas por estas obras y por el boicot en sí? Como
tanto los costos de operación y las inversiones a realizar, así como los ingresos no
percibidos, estaban considerados en la ecuación al momento de determinar la tarifa, surgió
entonces la pregunta: ¿la tarifa debe bajar, permanecer o subir? ¿Cuánto? Todo este
proceso ha demostrado ser tremendamente confuso, poco transparente y muy ingrato …
Lo que se pensó claramente se evitaba con una licitación de una oferta técnica fija, a la
mejor tarifa, termina en el peor de los mundos, por los cambios que la realidad misma ha
introducido a lo que eran los planes en lo ofertado originalmente” (Dupré y Lentini, 2000).
Las principales limitaciones del enfoque de competencia por el mercado son las siguientes:
• La licitación del derecho a ser monopolista puede no ser competitiva, debido
tanto al número reducido de competidores como a la colusión entre ellos: “en los
servicios de agua potable sólo existe un puñado de empresas en el mercado
internacional y la competencia es mucho menor” (The Economist, 1998). En un
60% de los casos de participación privada en los servicios de agua potable en la
región, la “competencia” se limitó a tan sólo una o dos empresas (Foster, 2001).
• Conductas oportunistas posteriores a la licitación. Como una vez adjudicado el
derecho a ser monopolista, reemplazar al operador sería complicado y caro, hay un
incentivo a presentar ofertas especulativas y tratar de renegociarlas más adelante.
Por ejemplo, se ha sugerido que la oferta ganadora de la concesión de Buenos
Aires, se realizó con la expectativa de renegociarla en el futuro (García, 1998).
• Problemas relativos a la especificación, la supervisión y la aplicación del
contrato. Quizás, una de las limitaciones más importantes de este enfoque se
plantea cuando se reconoce que, en un mundo en constante evolución, las
condiciones contractuales deben ser modificadas con el transcurso del tiempo. Se
estima que casi el 90% de los contratos de prestación de los servicios de agua
potable y saneamiento en la región ha sido renegociado y que el período promedio
entre las renegociaciones ha sido unos 20 meses (Foster, 2001).
• Los problemas que pueden surgir al finalizar un contrato con la valuación y el
traspaso de los activos. Existe el peligro de que el concesionario desgaste las
instalaciones hacia el término de la vigencia del contrato o las construya con una
obsolescencia planificada que corresponda al calendario de transferencia.
Además, es posible que, al finalizar el contrato, su titular tenga ventajas
estratégicas de tal magnitud —derivadas de su experiencia en la operación y
construcción del sistema— que los competidores potenciales desistan de presentar
una propuesta competitiva.
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
50
principalmente en Argentina y Chile, en el desarrollo y la implementación de la contabilidad
regulatoria (véase el Recuadro 10)31 y en el control de compras y contrataciones, a efectos de evitar
los subsidios cruzados a través de los precios de transferencia en las transacciones con empresas
relacionadas (véase el Recuadro 11). Asimismo, merece destacarse como un hecho positivo, la
todavía limitada e incipiente, pero creciente participación de los consumidores en el proceso
regulatorio, principalmente en Argentina y Costa Rica, aunque también en varios otros países,
como por ejemplo en Perú.
También se observan progresos en cooperación a nivel regional. Así, en el Primer Encuentro
de Entes Reguladores de las Américas (Cartagena de Indias, Colombia, 16 al 19 de octubre de
2001), se creó la Asociación de Entes Reguladores de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento
de las Américas (ADERASA).32 Cabe agregar que entre las prioridades de la ADERASA se destaca
la cooperación en cuatro temas críticos para la prestación de los servicios de agua potable y
saneamiento en los países de la región: atención a usuarios, competencia por referencia
(“benchmarking”), contabilidad regulatoria, y tarifas y subsidios.
E. Políticas tarifarias y sistemas de subsidios
1. Políticas tarifarias
Desde hace mucho tiempo, la aplicación de tarifas de autofinanciamiento ha constituido un
principio ampliamente aceptado en el sector de agua potable y saneamiento de los países de
América Latina y el Caribe, particularmente en las zonas urbanas, aunque en la práctica este
principio rara vez se ha aplicado en forma efectiva (CEPAL, 1990a). Por consiguiente, no causa
ninguna sorpresa que el financiamiento de los servicios en la mayoría de los países de la región
haya provenido en una gran parte de contribuciones de los ingresos generales de los diferentes
niveles de gobierno. Este financiamiento siempre ha fluctuado considerablemente con las
variaciones de las prioridades políticas y se ha visto afectado por condiciones macroeconómicas
adversas (Lee y Jouravlev, 1992).
Así, de acuerdo con la Evaluación de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento realizada
en 2000, “En forma casi universal …, exceptuando … [Canadá y Estados Unidos] y algún otro
país, la facturación de los servicios, de acuerdo a los sistemas de tarifas vigentes, no llega a cubrir
los costos de operación y mantenimiento, lo que hace que los servicios sean subsidiados. Los
subsidios del Estado han creado una dependencia creciente en las instituciones prestadoras de
servicios de agua potable y saneamiento en un gran número de países de la Región”(OPS, 2001a).
Entre los factores que dificultan el logro del autofinanciamiento de los servicios de agua potable y
saneamiento en los países de la región es importante destacar los siguientes: (i) la escasa capacidad
y cultura de pago de la población, aunadas a la ausencia de sistemas efectivos de subsidios para
grupos de bajos ingresos; y (ii) altos costos de prestación, muchas veces debido a ineficiencia
empresarial, así como elevados costos laborales y endeudamiento.
La incapacidad de las empresas de autofinanciarse afecta gravemente no sólo los programas
de expansión de los servicios, sino también la operación y mantenimiento de los sistemas
31 En la concesión de los servicios de agua potable y saneamiento en la ciudad de Buenos Aires, Argentina, la implementación de la
contabilidad regulatoria será realizada en forma progresiva durante 2004.
32 Los objetivos específicos de la ADERASA son: (i) disponer y tener accesibilidad a la información relativa a la regulación y control
del mercado y la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento en los países miembros; (ii) promover la eficacia y
eficiencia en los procesos de regulación y control de los servicios; (iii) identificar y defender los intereses de los países miembros en
eventos internacionales, permitiendo así la integración regional; (iv) intercambiar experiencias en los procesos regulatorios y control
de los países miembros; y (v) promover el desarrollo, reconocimiento y sostenibilidad de los procesos regulatorios del sector de agua
potable y saneamiento en los países miembros.
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
51
Recuadro 10
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA CONTABILIDAD REGULATORIA EN CHILE
Fuente: CEPAL (2003b); Chile/SISS (2002); Rodríguez (2002a) y (2002b).
La Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) de Chile despachó en abril y mayo
de 2002, instructivos a las empresas reguladas, a través de los cuales les ordenaba
presentar, a partir de marzo de 2003, información de sus ingresos y costos de la actividad
de los servicios de agua potable y saneamiento, con especificidad, detalle y uniformidad, lo
que permitiría a la SISS caracterizar en forma objetiva y respaldada la Empresa Modelo,
concepto base para la determinación de tarifas en el marco regulatorio chileno.
Aguas Andinas interpuso el reclamo de ilegalidad, que discutía, fundamentalmente, la
facultad de la SISS para solicitarle tal información y el hecho de que la petición significaría
la implementación de un sistema de contabilidad especial y paralelo al que debía llevar. La
Primera Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago rechazó en forma unánime este
recurso. Con este fallo se sentó un precedente respecto a las facultades de la SISS de
requerir información sobre la contabilidad de costos e ingresos de las actividades
reguladas y también de las no reguladas que comparten infraestructura con las reguladas.
La sentencia tuvo presente el principio de libertad económica conjugado con el legítimo
interés general de la comunidad de ser abastecida de agua potable con tarifas justas.
Por otro lado, cabe acotar que la decisión, importante en Chile, no es novedosa en
derecho de servicios de utilidad pública comparado, pues la facultad del regulador de
definir el sistema contable que deben utilizar las empresas bajo su control está bien
establecida en sistemas regulatorios con una larga tradición en la prestación de servicios
de utilidad pública por el sector privado. Por ejemplo, en los Estados Unidos, hace un siglo
se prestaba poca atención a la contabilidad de las empresas reguladas. Debido a esta falta
de atención se produjeron graves abusos tanto de los consumidores como de los
inversionistas: en la contabilidad se incrementaban artificialmente los costos operativos,
resultaba imposible determinar las inversiones y no se discriminaba entre las actividades
relacionadas y no relacionadas con la prestación de los servicios regulados.
Desde aquella época, se reconoce que los reguladores no pueden realizar una tarea
eficaz si no poseen las atribuciones necesarias para definir el sistema contable que deben
utilizar las empresas bajo su jurisdicción. En los Estados Unidos, esta facultad de los
reguladores fue reconocida por la Corte Suprema en 1912: “Para que la Comisión pueda
desempeñar sus funciones adecuadamente con respecto a la fijación de tasas razonables,
no discriminatorias y libres de favoritismos, debe contar con información sobre las
actividades de los portadores mediante un sistema contable que impida ocultar la
realización de prácticas prohibidas”. En vista de estos antecedentes es sorprendente que,
más de una década después del inicio de las privatizaciones en el sector de agua potable y
saneamiento y la creación de organismos reguladores, prácticamente ningún país de la
región cuente con un buen y consolidado sistema de contabilidad regulatoria, herramienta
fundamental para mitigar los efectos de la asimetría de la información. Este hecho genera
varios problemas importantes:
• La imposibilidad de contar con información recopilada en forma estandarizada y
consistente, puesto que actualmente, cada empresa clasifica sus ingresos y gastos
esencialmente de acuerdo a su propia definición (y conveniencia), la que puede
cambiar de un año (o caso) a otro estratégicamente.
• En el caso de empresas que junto con prestar los servicios regulados, participan
en actividades no sujetas a regulación, compartiendo instalaciones y recursos
entre ambos negocios, resulta problemático asegurar que en las tarifas se
financien sólo los costos necesarios para prestar los servicios regulados.
• Por las limitaciones de la contabilidad convencional, resulta difícil: (i) desagregar
los ingresos y gastos al nivel requerido para fines de regulación; y (ii) capturar
correctamente ciertos tipos de costos.
• El hecho de que la información disponible no es ni consistente ni comparable entre
las distintas empresas y a lo largo del tiempo, esencialmente imposibilita la
aplicación práctica de la competencia por referencia como una fuente útil de
información.
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
52
Recuadro 11
REGLAMENTO PARA LA CONTRATACIÓN DE OBRAS INCLUIDAS EN EL FIDEICOMISO
DE LA CONCESIÓN DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES, ARGENTINA
Fuente: Argentina/ETOSS (2003).
Nota: Los incrementos tarifarios acordados son depositados en un fideicomiso implementado por el
concesionario y cuyo control de ejecución está a cargo del ETOSS. Dichos fondos se aplican al pago de las
certificaciones mensuales de un conjunto de obras de expansión de agua potable y de desagües cloacales,
consensuado entre el ETOSS y la concesionaria.
El concesionario debe prever en los documentos de selección y acreditar en el Informe
Anual a presentar ante el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) la
aplicación de las siguientes prescripciones: (i) trato igualitario para con contratistas y
proveedores; (ii) aplicación del reglamento a todas las contrataciones realizadas bajo el
fideicomiso; (iii) inexistencia de subsidios cruzados hacia los contratistas; (iv) que los
precios de las transacciones son a precios de mercado o menores, debiendo justificar el
apartamiento de dichos precios en las contrataciones efectuadas; (v) cumplimiento del
régimen de “Compre Trabajo Argentino”; (vi) informar anualmente la nómina de las
“empresas vinculadas” y en cada contratación en la que exista dicha condición; y (vii) que
el diseño, la aplicación y el mantenimiento de sus sistemas internos de gestión se adecuen
a las pautas establecidas por el reglamento.
La selección del contratista podrá realizarse de acuerdo con los siguientes
procedimientos: (i) licitación o concurso, que se utilizará cuando el criterio de selección
recaiga primordialmente en factores económicos; y (ii) contratación directa, que se utilizará
cuando el criterio de selección recaiga en factores no económicos (por ejemplo, la
capacidad técnico científica, condiciones económico financieras, culturales o artísticas). La
elección del procedimiento de selección estará determinada por una o más de las
siguientes circunstancias, sin perjuicio de otras no previstas expresamente, debiendo
dejarse constancia en la documentación del trámite, la fundamentación del mecanismo de
selección utilizado: (i) características de los bienes o servicios a contratar; (ii) monto
estimado del contrato; (iii) condiciones de comercialización y configuración del mercado; y
(iv) razones de urgencia o emergencia. La adjudicación deberá realizarse en favor de la
oferta más conveniente, teniendo en cuenta el precio, la calidad, la idoneidad del oferente y
demás condiciones de la oferta. Deberá establecerse en los Pliegos de Bases y
Condiciones Particulares el criterio de evaluación y selección de las ofertas, ya sea
mediante la inclusión de fórmulas polinómicas o la clara determinación de los parámetros
que se tendrán en cuenta a dichos fines, tomando en consideración el grado de
complejidad, el monto y el tipo de contratación.
El Pliego de Bases y Condiciones Generales será elaborado por el concesionario y
aprobado por el ETOSS. Los Pliegos de Bases y Condiciones Particulares serán
elaborados y aprobados por el concesionario para cada procedimiento de selección y
deberán contener los requisitos mínimos que indicará el Pliego de Bases y Condiciones
Generales e incluirán las especificaciones técnicas. Los pliegos de condiciones generales,
particulares y técnicas no podrán tener un valor para su adquisición superior al cinco por
mil del valor del presupuesto de la contratación. Las especificaciones técnicas deberán
consignar en forma clara e inconfundible: (i) las características y especies de la prestación;
(ii) la calidad exigida y, en su caso, las normas de calidad que deben cumplir los bienes o
servicios o satisfacer los contratistas; (iii) si los elementos deben ser nuevos, usados o
reacondicionados; y (iv) si se aceptarán tolerancias.
El concesionario deberá elaborar y presentar al ETOSS para su aprobación una
metodología para garantizar que la determinación y el seguimiento de los precios de
contrataciones de las obras fideicomitidas son representativos de los precios de mercado.
La normativa debe contemplar en principio cuatro mecanismos alternativos para lograr tal
fin, a saber: (i) la existencia de concursos con la participación de contratistas
independientes para competir por la provisión de la obra; (ii) comparando los precios contra
listas de precios de publicación generalizada; (iii) evaluando los precios por terceras partes
calificadas para tal fin; y (iv) realizando benchmarking entre compañías de la industria. El
concesionario deberá dar la publicidad respecto de las obras que se financian por el
fideicomiso por los siguientes medios: (i) publicación en el Boletín Oficial; (ii) publicación en
diarios de mayor circulación; (iii) en el sitio web de la concesionaria; y (iv) en los sitios web
de la Oficina Nacional de Contrataciones y el ETOSS.
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
53
existentes. Además, las bajas tarifas aunadas a la ausencia de micromedición en muchos países,
resultan en consumos que son considerablemente superiores a valores normales (por ejemplo,
consumos superiores a 350 litros por habitante por día en Panamá, República Dominicana y
Venezuela) (OPS, 1998).
Los casos cuando se ha logrado un alto nivel de autofinanciamiento de los servicios se
limitan esencialmente a Argentina (en particular antes de la devaluación de 2002) y Chile. Varios
otros países han avanzado hacia niveles tarifarios más realistas que permiten disminuir los crónicos
déficit financieros de las entidades prestadoras y reducir la dependencia sectorial de los
presupuestos fiscales. Sin embargo, el progreso no ha sido sostenido y rara vez abarca todo el
territorio nacional, sino que más bien se limita a algunos centros urbanos, normalmente de mayores
ingresos o con participación del sector privado en la prestación de los servicios. Cabe mencionar
los esfuerzos realizados, entre otros países, en Bolivia (principalmente La Paz), Brasil, Colombia,
Costa Rica, Ecuador (principalmente Guayaquil y Quito), El Salvador, Nicaragua y Perú
(especialmente Lima). Los niveles de cobrabilidad también han mejorado en varios país, superando
en muchos casos un 70% de la facturación por los servicios (GWP, 2000). Por otro lado, las
experiencias nacionales sugieren que, salvo los países de mayor desarrollo relativo, “para superar el
enorme rezago de las inversiones será necesario contar con aportes importantes de fondos públicos
hasta tanto se supere la fase de construcción de la infraestructura básica y se retome un camino más
sólido de crecimiento que permita reducir la pobreza en la región” (Corrales, 2003).
2. Sistemas de subsidios
América Latina y el Caribe es la región que tiene la peor distribución de ingreso en todo el
mundo. Lo que es aún más preocupante es que, en los últimos años, la distribución del ingreso en la
región no ha mostrado resultados alentadores. De acuerdo con las estimaciones de la CEPAL
(2003a), la tasa de pobreza supera al 44%, al tiempo que la indigencia abarca a un 20% de la
población regional. Estas cifras significan que, en 2003 (proyección), el número de personas pobres
en los países de la región se eleva a casi 227 millones, incluidos 102 millones de indigentes. En
vista de estos antecedentes, resulta obvio que los reajustes tarifarios hacia niveles de
autofinanciamiento están contenidos por la escasa capacidad de pago de grupos importantes de la
población.
La respuesta tradicional a estos problemas fueron los subsidios cruzados entre los usuarios
que tienen mayor capacidad económica y los de bajos ingresos, dentro de la misma zona de
servicio. Esta redistribución normalmente se realiza a través de la discriminación tarifaria en base a
las características socioeconómicas de los usuarios (tales como lugar de residencia, cuando los que
viven en barrios “ricos” subsidian a aquellos que viven en barrios “pobres”; características de la
vivienda (por ejemplo, superficie menor a un cierto umbral) o actividad económica) o los niveles
de consumo.
Aunque la política tarifaria de muchos países todavía se basa en los subsidios cruzados, este
enfoque ha sido criticado por no asegurar la asignación eficiente de los recursos económicos, pero
principalmente por que ha resultado en el desfinanciamiento crónico de las empresas prestadoras
(Yepes, 2003). La explicación de esta situación se relaciona con el hecho de que, muchas veces,
para que la aplicación de subsidios cruzados sea compatible con la suficiencia financiera de las
entidades prestadoras, las tarifas de los grupos que los financian deben incrementarse en tal grado
que esto es política y económicamente inviable, mientras que si esto no se hace los déficit tienen
que ser cubiertos con recursos provenientes de otros componentes de las fórmulas tarifarias
(inversión en expansión y reposición de activos, y en algunos casos, gastos de operación y
mantenimiento):
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
54
• Por un lado, por varias razones (tales como altos niveles de pobreza, zonas de servicio de
tamaño reducido y con características socioeconómicas homogéneas, presiones políticas
y sociales, errores en el diseño, pero principalmente la dificultad administrativa para
delimitar en forma precisa el universo a ser subsidiado según indicadores disponibles), el
número de usuarios beneficiados por subsidios tiende a ser elevado en relación con los
grupos que los financian. Por ejemplo, en Bogotá, Colombia, el sistema tarifario es
solidario, porque los usuarios de más bajos ingresos (estrato 1) pagan el 82% de lo que
cuesta el servicio, mientras que los de altos ingresos (estrato 6) pagan el 253%, pero no
sostenible, porque aproximadamente el 90% de los usuarios son subsidiados (Rozo,
2003).
• Por otro lado, en la mayoría de las zonas de servicio, debido principalmente a una muy
desigual distribución del ingreso, los grupos de medios y altos ingresos no son todavía
suficientemente numerosos como para poder generar los recursos necesarios para
subsidiar el consumo de los pobres: “Para el sector de agua potable y saneamiento
básico, en la mayor parte de las ciudades de Colombia la contribución es insuficiente
para cubrir los montos de los subsidios otorgados[,] originando un faltante que
reiteradamente los departamentos y municipios han sido incapaces de cubrir … una
buena parte del mercado … está compuesta por los estratos 1, 2 y 3 [grupos sociales de
bajos ingresos], esto significa que la expansión de los sistemas exige recursos del
presupuesto oficial” (Delgado, 1999). En cuanto a usuarios comerciales e industries,
muchos de ellos normalmente pueden: (i) trasladar los reajustes tarifarios a precios de
sus productos y servicios, con el consecuente efecto en la competitividad y el empleo; y
(ii) abandonar el servicio oficial y recurrir a otras alternativas de suministro de menor
costo (véase la página 19).
En reemplazo del enfoque basado en subsidios cruzados, en muchos países de la región se
observa interés en implementar sofisticados sistemas de subsidios a la demanda, financiados
mediante contribuciones del Estado y focalizados en los sectores de bajos ingresos. Hasta ahora,
sólo un país de la región, Chile, ha logrado, en 1990, poner en operación y, para 1993, después de
efectuar varios ajustes con el fin de superar algunos problemas operativos iniciales, consolidar un
sistema de estas características en todo el territorio nacional (véase el Recuadro 12). El sistema ha
sido exitoso, en el sentido de que ha asegurado a las empresas prestadoras la posibilidad de cobrar
las tarifas que permiten la sostenibilidad financiera del sector, y al mismo tiempo, ha cumplido con
su objetivo de focalizar la asistencia pública en los estratos más pobres de la sociedad.
Mientras que el sistema chileno opera aparentemente bien, otros países, a pesar de algunos
avances, no han logrado crear y consolidar sistemas análogos. Esto se debe a que, para la aplicación
de subsidios de este tipo, debe cumplirse una seria de condiciones previas y necesarias de la
organización financiera, impositiva y administrativa del Estado, condiciones que están lejos de
estar presentes en la mayoría de los países de la región. Entre estas condiciones se puede mencionar
las siguientes: (i) voluntad política; (ii) un sistema fiscal capaz de generar los recursos suficientes,
aún en tiempos de crisis; (iii) capacidad administrativa de identificación, distribución y asignación;
y (iv) capacidad legal de seguimiento y monitoreo, y eventualmente, de rendición de cuentas y
cumplimiento coactivo (Solanes, 1999). Además, es importante tener presente que, en Chile, este
subsidio forma parte integral de un sistema más amplio de focalización de programas sociales
financiados con fondos públicos. Un sistema similar pero limitado exclusivamente a los servicios
de agua potable y saneamiento puede resultar costoso en relación con los beneficios (Yepes, 2003),
y además no justificarse en zonas con altos niveles de pobreza.
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
55
Recuadro 12
EL SISTEMA DE SUBSIDIOS FOCALIZADOS EN CHILE
Fuente: Ángel (2003); Orphanópoulos (2003).
Para efectos de ayudar a las familias de escasos recursos, el Gobierno a través de la
Ley No 18.778, del 2 de febrero de 1989, estableció un sistema de subsidio al pago de
consumo de agua potable y servicio de alcantarillado. Dicho sistema de subsidio es
financiado por el Gobierno Central y administrado por las municipalidades, las cuales se
encargan del proceso de inscripción y selección de los postulantes e informan a las
empresas de agua potable y saneamiento la nómina de usuarios favorecidos, con el objeto
que la factura refleje en forma separada el monto que deberá ser pagado por el usuario y el
monto que será pagado en forma directa por la municipalidad a la empresa respectiva.
El sistema de selección consiste en un método de caracterización socioeconómica
mediante la medición indirecta que permite focalizar la acción social del Estado hacia los
sectores más pobres. Ello se logra mediante la Encuesta CAS. Esta encuesta tiene su
origen en los Comités de Asistencia Social Comunal (CAS), que se constituyeron en la
década de los setenta. Estos Comités hicieron ver la necesidad de crear un instrumento
estandarizado para la priorización en la entrega de los programas sociales del Estado
orientados a los sectores más necesitados; es así como en 1980 nace la Ficha CAS.
Inicialmente el sistema de subsidio no fue del todo operativo, debido a las dificultades
administrativas de su implementación, y también porque los montos de subsidio no se
ajustaban a las diferentes magnitudes de las tarifas en las distintas regiones del país. Por
ello, en 1991, se efectúo una primera modificación legal (Ley No 19.059), para agilizar el
procedimiento de inscripción, entregando atribuciones a las empresas de agua potable y
saneamiento para actuar en el proceso de identificación de posibles beneficiarios. La
modificación también elevó los montos de subsidio y eliminó la restricción que establecía
un límite de consumo de 20 m3 para acceder al beneficio.
El Gobierno continuó investigando el perfeccionamiento del sistema de subsidio, en
particular con el objetivo de garantizar la efectividad de su asignación. Se determinaron las
necesidades de subsidio por región, y por grupo tarifario, bajo la condicionante de que una
cuenta por 20 m3 no llegue a representar un porcentaje mayor al 5% del ingreso familiar.
Con tales antecedentes, en 1994, se efectúo una nueva modificación legal (Ley No 19.338),
que amplió la cobertura del subsidio, elevando el porcentaje máximo factible de subsidiar a
un 85%, y elevando también la base de subsidio desde 15 m3 a 20 m3.
En su versión actual, el subsidio se aplica a los cargos fijos y variables (sólo los
primeros 20 m3, siendo facturados los restantes al beneficiario a tarifa normal) cobrados al
inmueble en que habitan en forma permanente sus beneficiarios. El porcentaje a subsidiar
varía entre un 25% y un 85% del valor total del consumo. El porcentaje a subsidiar debe
ser el mismo para los beneficiarios de una misma región que estén sujetos a iguales tarifas
máximas y presenten un nivel socioeconómico similar. El subsidio es compatible con
cualquier otro subsidio que puedan otorgar los alcaldes de las municipalidades respectivas.
Para postular al subsidio es necesario reunir los siguientes requisitos: (i) encontrarse en
la imposibilidad de pagar los servicios; (ii) estar al día en el pago de los servicios; y
(iii) solicitar por escrito este beneficio en la municipalidad que corresponda a la dirección de
la vivienda que recibe las prestaciones. El nivel socioeconómico del grupo familiar se
determina sobre la base de la información contenida en la Ficha CAS. De acuerdo a estos
antecedentes, a cada grupo familiar se le asigna un puntaje. Luego de ello, la
municipalidad confecciona una nómina ordenando a los postulantes según el puntaje
obtenido, de menor a mayor nivel socioeconómico, y procede a asignar los subsidios
disponibles.
El subsidio se extingue por las siguientes causales: (i) cuando dejan de concurrir
algunos de los requisitos establecidos para su otorgamiento; (ii) cuando no se efectúe el
pago de la parte no subsidiada, acumulándose 3 cuentas sucesivas impagas; (iii) cuando
no se proporcione los antecedentes requeridos por la municipalidad para la revisión de las
condiciones socioeconómicas; y (iv) cuando se cumpla el plazo por el cual se concedió
(máximo de 3 años). Extinguido el beneficio, el grupo familiar puede volver a postular
nuevamente.
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
57
Conclusiones
Del análisis efectuado en este estudio surgen las siguientes
conclusiones en cuanto a la situación actual del sector de agua potable
y saneamiento en los países de la región:
• Los países de América Latina y el Caribe han hecho grandes
esfuerzos por mejorar el acceso de la población a los
servicios de agua potable y saneamiento. Si bien la situación
varía mucho entre países, en general, los niveles de cobertura
alcanzados en la región pueden considerarse razonables, con
la posible excepción del tratamiento de aguas servidas. Sin
embargo, persisten todavía serias deficiencias en el acceso a
los servicios, las cuales afectan desproporcionadamente a los
grupos de bajos ingresos y las áreas rurales.
• Desde los años ochenta y por diversos motivos, el sector de agua
potable y saneamiento ha sido objeto de profundas reformas en
prácticamente todos los países de la región. El análisis de la
situación revela, a grandes rasgos, significativos avances en la
aprobación de los nuevos marcos legales y regulatorios, la
implantación institucional de los entes encargados, la
transformación de la estructura institucional e industrial del
sector, y, en algunos casos (principalmente Argentina y Chile),
la incorporación del sector privado.
• Por otro lado, en muchos casos, los avances más importantes se
han realizado en el ámbito normativo o de declaración de
intenciones. Las reformas asociadas a los reajustes tarifarios
hacia los niveles que garanticen la sostenibilidad económicofinanciara
de las entidades prestadoras, a la creación de los
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
58
efectivos sistemas de subsidios para grupos de bajos ingresos, a la operativización de los
marcos regulatorios y a la modificación de las conductas de los prestadores públicos,
presentan importantes regazos en la mayoría de los países de la región. Debido a estos
problemas, sumados a la inestabilidad macroeconómica y un déficit estructural de las
finanzas públicas, las reformas hasta ahora no han tenido el éxito esperado.
En cuanto a las prioridades de los países de la región en procesos de reforma del sector
de agua potable y saneamiento, merecen destacarse:
• El perfeccionamiento de los marcos regulatorios del sector: Los marcos regulatorios
adoptados en la región son débiles, especialmente en comparación con las prácticas
regulatorias de los países con una larga tradición en la prestación de servicios de utilidad
pública por el sector privado. Las principales prioridades en cuanto a su
perfeccionamiento son: (i) fortalecer la capacidad profesional, técnica y financiera de los
entes de regulación y asegurar su independencia y estabilidad; (ii) desarrollar los
procedimientos de acceso a la información interna de las empresas reguladas,
especialmente la contabilidad regulatoria y el control de compras y contrataciones con
empresas vinculadas; (iii) promover la participación de los consumidores, y de la
sociedad civil en general, en el proceso regulatorio; y (iv) perfeccionar los mecanismos
de adjudicación y los procedimientos de resolución de conflictos. Otras tareas
importantes son: adaptar las prácticas regulatorias a las particularidades de los
prestadores de naturaleza pública; y profundizar el análisis de los efectos de acuerdos
internacionales de protección a la inversión sobre la capacidad nacional de regulación de
los servicios de utilidad pública.
• La creación de sistemas de subsidios para grupos de bajos ingresos: El
financiamiento de los servicios de agua potable y saneamiento ha constituido, y todavía
constituye, un problema crítico y no resuelto en la mayoría de los países de la región.
Como los reajustes tarifarios hacia niveles de autofinanciamiento están contenidos por la
escasa capacidad de pago de grupos importantes de la población, la creación de efectivos
sistemas de subsidios, en cuyo diseño en lo posible se privilegie el enfoque de
mecanismos directos o focales y se evite subsidios cruzados, es un prerequisito
indispensable para revertir el desfinanciamiento crónico del sector. Además, en algunos
casos, será necesario recuperar el tradicional rol del Estado en el financiamiento de las
inversiones, en particular, necesarias para ampliar la cobertura hacia grupos de bajos
ingresos.
• La consolidación de la estructura horizontal del sector: En muchos casos, las
reformas descentralizadoras han dejado al sector con una estructura industrial altamente
fragmentada en múltiples unidades prestadoras, sin posibilidades reales de realizar las
economías de escala, con viabilidad económica comprometida y a cargo de organismos
locales que carecen de los recursos necesarios para abordar eficazmente la complejidad
de los procesos inherentes a la prestación de los servicios. La consolidación de la
estructura industrial del sector —tal vez en un punto intermedio entre la excesiva
centralización característica de los años sesenta y setenta y la extrema fragmentación y
atomización de los años ochenta y noventa— es una clara necesidad en la mayoría de los
países. Por consiguiente, los marcos regulatorios deberían incentivar dicha
consolidación, y ofrecer medios para hacerla posible.
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
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http://www.eclac.org/drni/proyectos/samtac/inur00100.pdf).
Yepes, Guillermo (2003), Los subsidios cruzados en los servicios de agua potable y saneamiento, Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), Washington, D.C. (disponible en Internet: http://www.iadb.org/sds/
doc/IFM%2DEstudio%2DSubsidios%5Fagua%2D2003%2DS.pdf).
(2001), “Regulación de los servicios de agua potable y saneamiento. Reseña de las experiencias de varios
países en Latinoamérica”, Estudios de caso sobre la descentralización de los servicios de agua potable y
saneamiento en Latinoamérica, Fred Rosensweig (comps.), Environmental Health Project (EHP),
Washington, D.C. (disponible en Internet: http://www.dec.org/pdf_docs/pnack872.pdf).
(1990), Management and operational practices of municipal and regional water and sewerage
companies in Latin America and the Caribbean, Banco Mundial, Washington, D.C.
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
67
Números publicados
1. Panorama minero de América Latina a fines de los años noventa, Fernando Sánchez Albavera, Georgina Ortíz y
Nicole Moussa (LC/L.1253–P), N° de venta S.99.II.G.33 (US$10,00), 1999. www
2. Servicios públicos y regulación. Consecuencias legales de las fallas de mercado, Miguel Solanes (LC/L.1252–P),
N° de venta S.99.II.G.35 (US$10,00), 1999. www
3. El código de aguas de Chile: entre la ideología y la realidad, Axel Dourojeanni y Andrei Jouravlev (LC/L.1263–P),
N° de venta S.99.II.G.43 (US$10,00), 1999. www
4. El desarrollo de la minería del cobre en la segunda mitad del Siglo XX, Nicole Moussa, (LC/L.1282–P), N° de venta
S.99.II.G.54 (US$10,00), 1999. www
5. La crisis eléctrica en Chile: antecedentes para una evaluación de la institucionalidad regulatoria, Patricio Rozas
Balbontín, (LC/L.1284–P), N° de venta S.99.II.G.55 (US$ 10,00), 1999. www
6. La Autoridad Internacional de los Fondos Marinos: un nuevo espacio para el aporte del Grupo de Países
Latinoamericanos y Caribeños (GRULAC), Carmen Artigas (LC/L.1318–P), N° de venta S.00.II.G.10 (US$ 10,00),
1999. www
7. Análisis y propuestas para el perfeccionamiento del marco regulatorio sobre el uso eficiente de la energía en Costa
Rica, Rogelio Sotela (LC/L.1365–P), Nº de venta S.00.II.G.34 (US$ 10,00), 1999. www
8. Privatización y conflictos regulatorios: el caso de los mercados de electricidad y combustibles en el Perú, Humberto
Campodónico, (LC/L.1362–P), N° de venta S.00.II.G.35 (US$ 10,00), 2000. www
9. La llamada pequeña minería: un renovado enfoque empresarial, Eduardo Chaparro, (LC/L.1384–P), N° de venta
S.00.II.G.76 (US$ 10,00), 2000. www
10. Sistema eléctrico argentino: los principales problemas regulatorios y el desempeño posterior a la reforma, Héctor
Pistonesi, (LC/L.1402–P), Nº de venta S.00.II.G.77 (US$10,00), 2000. www
11. Primer diálogo Europa–América Latina para la promoción del uso eficiente de la energía, Huberto Campodónico
(LC/L.1410–P), N° de venta S.00.II.G.79 (US$ 10,00), 2000. www
12. Proyecto de reforma a la Ley N°7447 “Regulación del Uso Racional de la Energía” en Costa Rica, Rogelio Sotela y
Lidette Figueroa, (LC/L.1427–P), N° de venta S.00.II.G.101 (US$10,00), 2000. www
13. Análisis y propuesta para el proyecto de ley de “Uso eficiente de la energía en Argentina”, Marina Perla Abruzzini,
(LC/L.1428–P, N° de venta S.00.II.G.102 (US$ 10,00), 2000. www
14. Resultados de la reestructuración de la industria del gas en la Argentina, Roberto Kozulj (LC/L.1450–P), N° de venta
S.00.II.G.124 (US$10,00), 2000. www
15. El Fondo de Estabilización de Precios del Petróleo (FEPP) y el mercado de los derivados en Chile, Miguel Márquez D.,
(LC/L.1452–P) N° de venta S.00.II.G.132 (US$10,00), 2000. www
16. Estudio sobre el papel de los órganos reguladores y de la defensoría del pueblo en la atención de los reclamos de los usuarios
de servicios públicos, Juan Carlos Buezo de Manzanedo R. (LC/L.1495–P), N° de venta S.01.II.G.34 (US$ 10,00),
2001. www
17. El desarrollo institucional del transporte en América Latina durante los últimos veinticinco años del siglo veinte, Ian
Thomson (LC/L.1504–P), N° de venta S.01.II.G.49 (US$ 10,00), 2001. www
18. Perfil de la cooperación para la investigación científica marina en América Latina y el Caribe, Carmen Artigas y Jairo
Escobar, (LC/L.1499–P), N° de venta S.01.II.G.41 (US$ 10,00), 2001. www
19. Trade and Maritime Transport between Africa and South America, Jan Hoffmann, Patricia Isa, Gabriel Pérez (LC/L.1515-P),
sales number E.00.G.II.57 (US$ 10,00), 2001. www
20. La evaluación socioeconómica de concesiones de infraestructura de transporte: caso Túnel El Melón – Chile, Franscisco
Ghisolfo (LC/L.1505–P), N° de venta S.01.II.G.50 (US$ 10,00), 2001. www
21. El papel de la OPEP en el comportamiento del mercado petrolero internacional, Ariela Ruiz–Caro (LC/L.1514–P), N° de
venta S.01.II.G.56 (US$ 10,00), 2001. www
22. El principio precautorio en el derecho y la política internacional, Carmen Artigas (LC/L.1535–P), N° de venta S.01.II.G.80
(US$ 10,00), 2001. www
Serie
recursos naturales e infraestructura
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
68
23. Los beneficios privados y sociales de inversiones en infraestructura: una evaluación de un ferrocarril del Siglo XIX y una
comparación entre ésta y un caso del presente, Ian Thomson (LC/L.1538–P), N° de venta S.01.II.G.82 (US$ 10,00),
2001. www
24. Consecuencias del “shock” petrolero en el mercado internacional a fines de los noventa, Humberto Campodónico
(LC/L.1542–P), N° de venta S.00.II.G.86 (US$ 10,00), 2001. www
25. La congestión del tránsito urbano: causas y consecuencias económicas y sociales, Ian Thomson y Alberto Bull
(LC/L.1560-P), N° de venta S.01.II.G.105 (US$10,00), 2001. www
26. Reformas del sector energético, desafíos regulatorios y desarrollo sustentable en Europa y América Latina, Wolfgang
Lutz. (LC/L. 1563–P), N° de venta S.01.II.G.106 (US$10,00), 2001. www
27. Administración del agua en América Latina y el Caribe en el umbral del siglo XXI, Andrei Jouravlev (LC/L.1564-P),
N° de venta S.01.II.G.109 (US$10,00), 2001. www
28. Tercer Diálogo Parlamentario Europa–América Latina para la promoción del uso eficiente de la energía, Humberto
Campodónico (LC/L.1568–P), N° de venta S.01.II.G.111 (US$10,00), 2001. www
29. Water management at the river basin level: challenges in Latin America, Axel Dourojeanni (LC/L.1583–P), sales
number E.II.G.126 (US$ 10,00), 2001. www
30. Telemática: Un nuevo escenario para el transporte automotor, Gabriel Pérez (LC/L.1593–P), N° de venta
S.01.II.G.134 (US$ 10,00), 2001. www
31. Fundamento y anteproyecto de ley para promover la eficiencia energética en Venezuela, Vicente García Dodero y
Fernando Sánchez Albavera (LC/L.1594–P), N° de venta S.01.II.G.135 (US$ 10,00), 2001. www
32. Transporte marítimo regional y de cabotaje en América Latina y el Caribe: El caso de Chile, Jan Hoffmann
(LC/L.1598–P), N° de venta S.01.II.G.139 (US$ 10,00), 2001. www
33. Mejores prácticas de transporte internacional en la Américas: Estudio de casos de exportaciones del Mercosur al
Nafta, José María Rubiato (LC/L.1615–P), N° de venta S.01.II.G.154 (US$ 10,00), 2001. www
34. La evaluación socioeconómica de concesiones de infraestructura de transporte: Caso acceso norte a la ciudad de
Buenos Aires, Argentina, Francisco Ghisolfo (LC/L.1625–P), N° de venta S.01.II.G.162 (US$ 10,00), 2001. www
35. Crisis de gobernabilidad en la gestión del agua (Desafíos que enfrenta la implementación de las recomendaciones
contenidas en el Capítulo 18 del Programa 21), Axel Dourojeanni y Andrei Jouravlev (LC/L.1660–P), N° de venta
S.01.II.G.202 (US$ 10,00), 2001. www
36. Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural, Andrei
Jouravlev (LC/L.1671–P), N° de venta S.01.II.G.206 (US$ 10,00), 2001, Volumen II: Regulación de las conductas,
Andrei Jouravlev (LC/L.1671/Add.1–P), N° de venta S.01.II.G.210 (US$ 10,00), 2001. www
37. Minería en la zona internacional de los fondos marinos. Situación actual de una compleja negociación, Carmen
Artigas (LC/L. 1672-P), N° de venta S.01.II.G.207 (US$ 10,00), 2001. www
38. Derecho al agua de los pueblos indígenas de América Latina, Ingo Gentes (LC/L.1673-P), N° de venta S.01.II.G.213
(US$ 10,00), 2001.
39. El aporte del enfoque ecosistémico a la sostenibilidad pesquera, Jairo Escobar (LC/L.1669-P), N° de venta
S.01.II.G.208 (US$ 10,00), 2001. www
40. Estudio de suministro de gas natural desde Venezuela y Colombia a Costa Rica y Panamá, Víctor Rodríguez
(LC/MEX/L.515) y (LC/L.1675-P), N° de venta S.02.II.G.44 (US$ 10,00), 2002. www
41. Impacto de las tendencias sociales, económicas y tecnológicas sobre el Transporte Público: Investigación preliminar
en ciudades de América Latina, Ian Thomson (LC/L 1717-P), N° de venta S.02.116.28 (US$ 10,00), 2002. www
42. Resultados de la reestructuración energética en Bolivia, Miguel Fernández y Enrique Birhuet (LC/L.1728-P),. N° de
venta S.02.II.G.38 (US$ 10,00), 2002. www
43. Actualización de la compilación de leyes mineras de catorce países de América Latina y el Caribe, Volumen I,
compilador Eduardo Chaparro (LC/L.1739-P) No de venta S.02.II.G.52 (US$ 10,00), junio de 2002 y Volumen II
(LC/L.1739/Add.1-P), No de venta S.02.II.G.53 (US$ 10,00), 2002. www
44. Competencia y complementación de los modos carretero y ferroviario en el transporte de cargas. Síntesis de un
seminario, Myriam Echeverría (LC/L.1750-P), No de venta S.02.II.G.62 (US$ 10,00), 2002. www
45. Sistema de cobro electrónico de pasajes en el transporte público, Gabriel Pérez (LC/L.1752-P), No de venta
S.02.II.G.63 (US$ 10,00), 2002. www
46. Balance de la privatización de la industria petrolera en Argentina y su impacto sobre las inversiones y la competencia
en los mercados minoristas de combustibles, Roberto Kozulj (LC/L.1761-P), N° de venta S.02.II.G.76 (US$ 10,00),
2002. www
47. Gestión del agua a nivel de cuencas: teoría y práctica, Axel Dourojeanni, Andrei Jouravlev y Guillermo Chávez
(LC/L.1777-P), N° de venta S.02.II.G.92 (US$ 10,00), 2002. www
48. Evaluación del impacto socio-económico del transporte urbano, en la ciudad de Bogotá. El caso del sistema de
transporte masivo transmilenio, Irma Chaparro (LC/L.1786-P), N° de venta S.02.II.G.100 (US$ 10,00), 2002. www
49. Características de la inversión y del mercado mundial de la minería a principios de la década de 2000, Humberto
Campodónico y Georgina Ortíz (LC/L.1798-P), N° de venta S.02.II.G.111 (US$ 10,00), 2002. www
CEPAL – SERIE Recursos Naturales e Infraestructura N° 74
69
50. La contaminación de los ríos y sus efectos en las áreas costeras y el mar, Jairo Escobar (LC/L.1799-P), N° de venta
S.02.II.G.112 (US$ 10,00), 2002. www
51. Evolución de las políticas hídricas en América Latina y el Caribe, Axel Dourojeanni y Andrei Jouravlev
(LC/L.1826-P), N° de venta S.02.II.G.133 (US$ 10,00), 2002. www
52. Trade between Caribbean Community (CARICOM) and Central American Common Market (CACM) countries: the
role to play for ports and shipping services, Alan Harding y Jan Hofmann (LC/L.1899-P), sales number E.03.II.G.58,
(US$ 10,00), 2003. www
53. La función de las autoridades en las localidades mineras, Patricio Ruiz (LC/L.1911-P), N° de venta S.03.II.G.69
(US$ 10,00), 2003. www
54. Identificación de obstáculos al transporte terrestre internacional de cargas en el Mercosur, Ricardo J. Sánchez y
Georgina Cipoletta Tomasian (LC/L.1912-P), No de venta S.03.II.G.70 (US$ 10,00), 2003. www
55. Energía y desarrollo sostenible: Posibilidades de financiamiento de las tecnologías limpias y eficiencia energética en
el Mercosur, Roberto Gomelsky (LC/L.1923-P), No de venta S.03.II.G.78 (US$ 10,00), 2003. www
56. Mejoramiento de la gestión vial con aportes específicos del sector privado, Alberto Bull (LC/L. 1924-P), N° de
venta: S.03.II.G.81 (US$ 10,00), 2003. www
57. Guías prácticas para situaciones específicas, manejo de riesgos y preparación para respuesta a emergencias mineras,
Zoila Martínez Castilla (LC/L.1936-P), N° de venta: S.03.II.G.95 (US$ 10,00), 2003. www
58. Evaluación de la función y el potencial de las fundaciones mineras y su interacción con las comunidades locales,
Germán del Corral (LC/L.1946-P), No de venta S.03.II.G.104 (US$ 10,00), 2003. www
59. Acceso a la información: una tarea pendiente para la regulación latinoamericana, Andrei Jouravlev (LC/L.1954-P),
No de venta S.03.II.G.109 (US$ 10,00), 2003. www
60. Energia e pobreza: problemas de desenvolvimento energético e grupos sociais marginais em áreas rurais e urbanas do
Brasil, Roberto Schaeffer, Claude Cohen, Mauro Araújo Almeida, Carla Costa Achão y Fernando Monteiro Cima
(LC/L.1956-P), N° de venta: P.03.II.G.112 (US$ 10,00), 2003. www
61. Planeamiento del desarrollo local, Hernán Blanco (LC/L.1959-P), N° de venta: S.03.II.G.117 (US$ 10,00),
2003. www
62. Coherencia de las políticas públicas y su traducción en esquemas regulatorios consistentes. Caso del diesel oil en
Chile, Pedro Maldonado (LC/L.1960-P), N° de venta: S.03.II.G.116 (US$ 10,00), 2003. www
63. Entorno internacional y oportunidades para el desarrollo de las fuentes renovables de energía en los países de
América Latina y el Caribe, Manlio Coviello (LC/L.1976-P), N° de venta: S.03.II.G.134 (US$ 10,00), 2003. www
64. Estudio sobre los convenios y acuerdos de cooperación entre los países de América Latina y el Caribe, en relación
con sistemas hídricos y cuerpos de agua transfronterizos, María Querol (LC/L.2002-P), N° de venta: S.03.II.G.163
(US$ 10,00), 2003.
65. Energías renovables y eficiencia energética en América Latina y el Caribe. Restricciones y perspectivas, Hugo
Altomonte, Manlio Coviello y Wolfgang Lutz (LC/L.1977-P), N° de venta: S.03.II.G.135 (US$ 10,00), 2003. www
66. Los municipios y la gestión de los recursos hídricos, Andrei Jouravlev (LC/L.2003-P), N° de venta: S.03.II.G.164
(US$ 10,00) 2003. www
67. El pago por el uso de la infraestructura de transporte vial, ferroviario y portuario, concesionada al sector privado,
Ricardo Sánchez (LC/L.2010-P), N° de venta S.03.II.G.172 (US$ 10,00), 2003. www
68. Comercio entre los países de América del Sur y los países de la Comunidad del Caribe (CARICOM): el papel que
desempeñan los servicios de transporte, Ricardo Sánchez y Myriam Echeverría (LC/L.2011-P), N° de venta
S.03.II.G.173 (US$ 10,00). www
69. Tendencias recientes del mercado internacional del petróleo, Ariela Ruiz-Caro (LC/L.2021-P), N° de venta S.03.II.G.183
(US$ 10,00), 2003. www
70. La pequeña minería y los nuevos desafíos de la gestión pública, Eduardo Chaparro Ávila (LC/L.2087-P), No de venta
S.04.II.26 (US$ 10,00), 2004. www
71. Situación y perspectivas de la minería aurífera y del mercado internacional del oro, Ariela Ruiz-Caro (LC/L.2135-P),
No de venta S.04.II.64 (US$ 10,00), 2004. www
72. Seguridad y calidad del abastecimiento eléctrico a más de 10 años de la reforma de la industria eléctrica en países de
América del Sur, Pedro Maldonado y Rodrigo Palma (LC/L.2158-P), No de venta S.04.II.86 (US$ 10,00),
2004. www
73. Fundamentos para la constitución de un mercado común de electricidad, Pedro Maldonado (LC/L.2159-P), No de
venta S.04.II.87 (US$ 10,00), 2004. www
74. Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral el siglo XXI, Andrei Jouravlev (LC/L.2169-P), No de
venta S.04.II.G.98 (US$ 10,00), 2004. www
Otros títulos elaborados por la actual División de Recursos Naturales e
Infraestructura y publicados bajo la Serie Medio Ambiente y Desarrollo
1. Las reformas energéticas en América Latina, Fernando Sánchez Albavera y Hugo Altomonte (LC/L.1020), abril
de 1997.
Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI
70
2 Private participation in the provision of water services. Alternative means for private participation in the provision
of water services, Terence Lee y Andrei Jouravlev (LC/L.1024), mayo de 1997 (inglés y español).
3 Procedimientos de gestión para un desarrollo sustentable (aplicables a municipios, microrregiones y cuencas),
Axel Dourojeanni (LC/L.1053), septiembre de 1997 (español e inglés).
4 El Acuerdo de las Naciones Unidas sobre pesca en alta mar: una perspectiva regional a dos años de su firma,
Carmen Artigas y Jairo Escobar (LC/L.1069), septiembre de 1997 (español e inglés).
5 Litigios pesqueros en América Latina, Roberto de Andrade (LC/L.1094), febrero de 1998 (español e inglés).
6 Prices, property and markets in water allocation, Terence Lee y Andrei Jouravlev (LC/L.1097), febrero de 1998
(inglés y español). www
8 Hacia un cambio en los patrones de producción: Segunda Reunión Regional para la Aplicación del Convenio de
Basilea en América Latina y el Caribe (LC/L.1116 y LC/L.1116 Add/1), vols. I y II, septiembre de 1998. www
9 Proyecto CEPAL/Comisión Europea “Promoción del uso eficiente de la energía en América Latina”. La industria
del gas natural y las modalidades de regulación en América Latina, Humberto Campodónico (LC/L.1121), abril de
1998. www
10 Proyecto CEPAL/Comisión Europea “Promoción del uso eficiente de la energía en América Latina”. Guía para la
formulación de los marcos regulatorios, Pedro Maldonado, Miguel Márquez e Iván Jaques (LC/L.1142),
septiembre de 1998. www
11 Proyecto CEPAL/Comisión Europea “Promoción del uso eficiente de la energía en América Latina”. Panorama
minero de América Latina: la inversión en la década de los noventa, Fernando Sánchez Albavera, Georgina Ortíz
y Nicole Moussa (LC/L.1148), octubre de 1998. www
12 Proyecto CEPAL/Comisión Europea “Promoción del uso eficiente de la energía en América Latina”. Las reformas
energéticas y el uso eficiente de la energía en el Perú, Humberto Campodónico (LC/L.1159), noviembre de
1998. www
13 Financiamiento y regulación de las fuentes de energía nuevas y renovables: el caso de la geotermia, Manlio
Coviello (LC/L.1162), diciembre de 1998. www
14 Proyecto CEPAL/Comisión Europea “Promoción del uso eficiente de la energía en América Latina”. Las
debilidades del marco regulatorio eléctrico en materia de los derechos del consumidor. Identificación de
problemas y recomendaciones de política, Patricio Rozas (LC/L.1164), enero de 1999. www
15 Proyecto CEPAL/Comisión Europea “Promoción del uso eficiente de la energía en América Latina”. Primer
Diálogo Europa-América Latina para la Promoción del Uso Eficiente de la Energía (LC/L.1187), marzo de
1999. www
16 Proyecto CEPAL/Comisión Europea “Promoción del uso eficiente de la energía en América Latina”.
Lineamientos para la regulación del uso eficiente de la energía en Argentina, Daniel Bouille (LC/L.1189), marzo
de 1999. www
17 Proyecto CEPAL/Comisión Europea “Promoción del uso eficiente de la Energía en América Latina”. Marco Legal
e Institucional para promover el uso eficiente de la energía en Venezuela, Antonio Ametrano (LC/L.1202), abril
de 1999. www
• El lector interesado en adquirir números anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de
Distribución, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago de Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrónico: publications@eclac.cl.
􀀀􀀀􀀀 Disponible también en Internet: http://www.cepal.org/ o http://www.eclac.org
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