Diseño de Instituciones de Regulación


Diseño de Instituciones de Regulación
Antonio Estache

1999

Curso Internacional sobre Regulación y Privatización de Servicios de Transporte
Las Palmas de Gran Canaria

Banco Mundial

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Diseño de Instituciones
de Regulación
Curso Internacional sobre Regulación y Privatización de Servicios de Transporte
Las Palmas de Gran Canaria
5-10 de abril de 1999
Antonio Estache
Banco Mundial
8 de Abril de 1999
Contenidos
l A. El papel del regulador
l B. Temas fundamentales del diseño institucional
l C. La implementación de la institución
l D. La importancia de los procesos
l E. Colaboración con otros organismos públicos
l F. Algunos consejos finales
A. El papel del regulador
l Múltiples funciones del
regulador
» Proteger a los usuarios
de los abusos de
posición dominante y
los monopolios
» Proteger a los
inversores de acciones
políticas arbitrarias
» Proveer incentivos para
invertir y operar de
manera eficiente
» Minimizar el impacto y
los costos de la
intervención regulatoria
l Responsabilidades
regulatorias
» Regular y/o vigilar los
precios y rentabilidad
en servicios públicos
y uso de
infraestructura
» Controlar la calidad y
los estándares de los
servicios ofrecidos
» Promover y vigilar la
competencia en el
mercado y asegurar el
acceso a los activos
essenciales
» Facilitar y arbitrar
B. Temas fundamentales
del diseño institucional
Certidumbre
vs.
Discrecionalidad
Responsabilidad vs.
Independencia
Centralización vs.
Descentralización
Intersectorial vs. Industrias
específicas
Individuo vs.
Comisión
Responsabilidad vs.
Independencia
l Participativa pero fundamentada
relación con empresas reguladas y
autoridades políticas
l Garantías de autonomía
l Proceso de toma de decisiones
transparente
l Proceso adecuado de selección de
reguladores
l Revisiones externas de la conducta
de reguladores
l Existencia de mecanismos de
apelación eficaz
Temas fundamentales del diseño institucional
Responsabilidad vs. Independencia (1)
Modelo Ministerial
Unidad Dedicada
en el Ministerio
Regulador Autónomo con
poder de asesoramiento
Regulador Autónomo que
puede tomar decisiones
INDEPENDENCIA
DIFERENTES MODELOS REGULATORIOS
Temas fundamentales del diseño institucional
Responsabilidad vs. Independencia (2)
Empresa Usuarios
Gobierno
Regulador
EL REGULADOR INDEPENDIENTE
Temas fundamentales del diseño institucional
Responsabilidad vs. Independencia (3)
l Autonomía total con poder de decisión
» Ej.: EE.UU., Reino Unido, Australia
l Autonomía total con poder de decisión, pero con
apelaciones al Ministerio
» Ej.: Argentina: electricidad y gas
l Autonomía total, pero sólo con poderes de
asesoramiento al Ministerio
» Ej.: Hungría
l Semi-autónomo (Ministros/Políticos en la comisión
reguladora)
» Ej.: Argentina, Perú
EJEMPLOS: GRADOS DE INDEPENDENCIA
Temas fundamentales del diseño institucional
Responsabilidad vs. Independencia (4)
Centralización vs.
Descentralización
l Separación de políticas y
estrategias, decisión e
implemen-tación entre
distintos niveles del gobierno
(TEMAS DE SUBSIDIOS)
l División de tareas regulatorias
entre niveles diferentes de
autoridad
(CARGO DE ACCESO EN
FERROCARRILES)
l Coordinación de Asociaciones
de Comercio (Reglas/Patrones
mínimas/os en Mercosur,
Pacto Andino …)
Temas fundamentales del diseño institucional
Centralización vs. Descentralización (1)
Enfoques
centralizados
Enfoques
descentralizados
Experiencia regulatoria + –
Toma externalidades en cuenta + –
Promociona comercio inter-jurisdiccional + –
Mejor equipado para tratar con los
proveedores de servicios nacionales + –
Adaptabilidad a condiciones locales – +
Afrontar el problema de la asimetría de
información – +
Responsabilidad regulatoria – +
Experimentación regulatoria – +
PROS Y CONTRAS DE DIFERENTES ENFOQUES
Temas fundamentales del diseño institucional
Centralización vs. Descentralización (2)
Intersectorial vs.
Específico al
Sector/Industria
l Agencia regulatoria específica a
la industria (p.ej., carreteras,
trenes, puertos)
l Agencia del sector responsable
de las industrias relacionadas
(p.ej., todo el transporte —
incluyendo ferrocarril, puertos,
carreteras y aeropuertos)
l Agencia multisectorial
responsable de cierto número
de sectores (con todos los
servicios publicos; incluyendo
electricidad, agua, telecoms…)
Temas fundamentales del diseño institucional
Intersectorial vs. Específico (1)
l Industria específica
» Reguladores de ferrocarril en el Reino Unido
» Reguladores de puertos en Argentina
l Sector
» Reguladores de energía (electricidad y gas) en los EE.UU.
y Canadá al nivel federal, y en Colombia, Hungría y
México
» Regulador de transporte en Canadá/Perú
l Multi-sectorial
» “Comisiones de Utilidad Pública” en estados de EE.UU.
» Agencias de nivel estatal en Canadá y Australia
» Agencias nacionales en Jamaica, Costa Rica y Panamá
EJEMPLOS: ALCANCE DE COBERTURA DE LA INDUSTRIA
Temas fundamentales del diseño institucional
Intersectorial vs. Específico (2)
PROS Y CONTRAS Una
agencia
Varias
Agencias
Conocimiento regulatorio + –
Interrelación con los sectores + –
Consistencia por los sectores + –
Autonomía con respecto a las empresas reguladas + –
Autonomía con respecto a las autoridades políticas + –
Conocimiento específico del sector – +
Facilitación de coordinación – +
Transferencia equívoca de precedentes por los sectores – +
Llevar al mínimo la resistencia política – +
Temas fundamentales del diseño institucional
Intersectorial vs. Específico (3)
Personal
Superintendente de
Aeropuertos
Superintendente
Carreteras
Auditor Oficinas Regionales
Cabeza del Departamento
de Sistemas e Informacion
Diretor de Calidad Director de Regulacion Economica Director de Atendimiento a los usuarios Director del
Departamento Legal
Intendente
Superintendente
de Ferrocaril
Superintendente de
Puertos
Superintendencia General
Un modelo de control para discutir
Temas fundamentales del diseño institucional
Intersectorial vs. Específico (4)
Individuo vs.
Comisión
l Velocidad y responsabilidad
de la toma de decisiones
l Percepción de legitimidad y
transparencia del proceso
l Estabilidad y consistencia
de la regulación
l Vulnerabilidad a influencias
externas
l Reglas de decisiones
l Concertación y consulta
previa
Temas fundamentales del diseño institucional
Individuo vs. Comisión (1)
Comisión Individual – Velocidad y responsabilidad de toma
de decisiones
+
– Responsabilidad por las decisiones+
– Recursos requeridos +
– Predecibilidad de decisiones +
+ Vulnerabilidad a preocupaciones
individuales

+Vulnerabilidad a influencias externas-
+ Potencial para reflejar múltiples
perspectivas

+ Potencial de promover estabilidad –
Pros y Contras
Temas fundamentales del diseño institucional
Individuo vs. Comisión (2)
l Revisión de leyes y regulaciones existentes
l Ley Marco
l Revisión de instituciones existentes
l Identificación del origen de la autoridad
regulatoria
l Identificación de tareas regulatorias claves
Implementación de la institución
EL MARCO LEGAL
Implementación de la institución
El personal de la agencia reguladora
l Número de empleados
l Mezcla apropiada de habilidades técnicas
l Entrenamiento y formación
l Contratar externamente a consultores
l Financiación
Implementación de la institución
Financiación del regulador
l Origen de los fondos
» Transferencias vs. impuestos (tasas) a la industria
l Manejo multianual de los pagos en exceso de
los gastos regulatorios
l Restricciones en límites de impuestos
l Escrutinio y auditoría de presupuestos
por los organismos competentes
D. Proceso de decisión y apelación:
4 temas
l Discreción vs. Predecibilidad
l Objetivo de un sistema de procesos
l Decisiones publicadas con justificación de
razones
l Oportunidad para apelar decisiones
» Entidad superior de apelación
» Fundamentos para apelar y coste del proceso
Discreción vs. Predecibilidad
l Importancia de la predecibilidad
» Riesgo y costo de capital
» Sustentabilidad de las reformas
l Limitaciones a la predecibilidad
» se necesita flexibilidad
» lo mejor es estabilidad yadaptabilidad
l ¿Discrecionalidad?
» ¿Bajo la ley o el contrato?
» ¿Fuera de la ley o del contrato? (¿cambios de
ley arbitrarios?)
8
Objectivos del Proceso Regulatorio
l Oportunidad para los interesados de presentar
sus puntos de vista
» Proceso abierto
» Información
» Entidades consultoras
l Publicitar los hechos, leyes y análisis que le
permiten al regulador hacer su trabajo
l Crear un instrumento de responsabilidad para
el regulador 11
Responsabilización del Regulador
l Los grupos afectados por decisiones
regulatorias tienen que tener
» un vehículo simple,
» con reglas claras,
» con plazos razonables …
… para obligar al regulador a cumplir con su
papel por leyes y contratos. En general:
– el regulado no puede NO ACTUAR
– el regulador tiene que tomar decisiones basadas en hechos
– las decisiones tienen que ser consistentes con los
compromisos y derechos legales y contratuales
– las decisiones tienen que ser racionales e transparentes
13
¿Decisiones Transparentes?
l Escritas y públicas
» ¿Distribución de los datos?
» Consultas de los interesados de manera pública
» Publicación de la metodología utilizada
» Justificación de las decisiones (en particular,
cuando son inconsistentes con otras)
14
¿Auditoría y apelación de
las decisiones regulatorias?
l ¿Agencia auditora?
» Tribunal de Cuentas
» ¿Auditoría de la Nación?
» ¿Arreglos particulares?
l ¿Reglas de apelación de decisiones?
» ¿Tribunales comerciales?
» ¿Tribunales administrativos?
» ¿Agencia de competencia?
» ¿Comisión de arbitraje? (nacional o
internacional)
15
E. Relación con ministerios y otros reguladores
l Definir clara de autoridad y competencia para
evitar duplicaciones, incertidumbre jurisdiccional y
disputas
l Aclarar la interacción entre los regímenes
regulatorios mientras se aprovecha de las
experiencias complementarias
l Generalmente, las decisiones sobre “políticas”
son transferidas a los ministerios mientras que las
agencias son responsables de la “regulación”
Relación con ministerios y otros reguladores ¿Qué le
queda por hacer al ministerio?
l Mantener el marco legal
l Planeamiento y política del sector
l Temas de impuestos y subsidios del sector
l Negociaciones inter-gubernamentales
Relación con ministerios y otros reguladores
Coordinación general
l La organización y responsabilidades de las
instituciones regulatorias dependen de la estructura
de la industria
l Las competencias requeridas por el regulador
dependerán del alcance de la competencia en el
mercado regulado
» Superficie de contacto entre regulación/competencia
l Establecimiento de instituciones regulatorias
relacionadas con la secuenciación y
administración del proceso de reforma en general
F. Conclusión: Algunos consejos prácticos (1)
La secuencia de reformas es importante
l Crear la institución reguladora al comienzo del proceso
de reforma si es posible
l Si no, pensar en la agencia ideal durante de proceso
gradual de creación
l Minimizar los costos de externalidades políticas; pero…
» …tarde o temprano, todas las externalidades se pagan
» …todos los favores se cobran
» …pero generalmente pagan los usuarios
» …que tambien votan…
» Así que todo es una cuestión de tiempo para que paguen los
políticos en sociedades más transparentes y con medios de
comunicación más poderosos
Conclusión: Algunos consejos prácticos (2)
Un “test” de la fuerza de su agencia de regulacion
l ¿Tiene autonomía política? 4
l ¿Tiene autonomía financiera? 4
l ¿Tiene capacidad de decisión? 4
l ¿Tiene un proceso de consulta e información? 4
l ¿Tiene transparencia de decisiones? 4
l ¿Tiene responsabilidad sobre…
» …sus gastos? (empleados, estudios, …) 4
» …los gastos impuestos a empresas reguladas? 4
» …sus decisiones? 4
Si ustedes contestan “SÍ” a todas las preguntas…
….entonces ¡PUEDEN continuar TRANQUILOS!

Una respuesta

  1. Este nos va a re servir para armar el marco teorico

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