Regulación y agencias reguladoras independientes : elementos clave para la consolidación de su diseño institucional


Regulación y agencias reguladoras independientes : elementos clave para la consolidación de su diseño institucional

David Sancho

CLAD

2003

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VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
Panel: “ENTRE LA TRANSFORMACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y LA CREACIÓN DE
NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN” Coordinador: Miquel Salvador Serna.
Regulación y agencias reguladoras independientes : elementos clave para la
consolidación de su diseño institucional
David Sancho
Universidad Pompeu
Fabra de Barcelona. España
1. El entorno de las Agencias Reguladoras independientes: la regulación como arena de interacción
política
Distintos autores han establecido tipologías de políticas públicas con la intención de ofrecer elementos
explicativos de las dinámicas de interacción que se generan en los procesos de formulación e implementación.
Así el propio Lindblom (1959) reconoce que el efecto del fenómeno del incrementalismo es mayor en
cuestiones rutinarias, y que pierde fuerza cuando se trata de explicar la formulación de políticas en el caso de
problemas clave de la sociedad. A su vez y bajo la hipótesis de que existen factores que estructuran dinámicas
de interacción parecidas en un mismo ámbito sectorial, Lowi (1964, 1972, 1985) plantea una tipología de
políticas públicas en la que interrelacionan actores, procesos decisorios y centros institucionales: políticas
distributivas, redistributivas, regulativas y constitutivas. Lowi clasifica las políticas públicas mediante la
combinación de dos criterios, la estructura de coerción utilizada por el poder público y el efecto que sobre los
individuos tiene la intervención realizada:
Tabla 1. Clasificación de los tipos de políticas públicas.
Políticas con efectos directos sobre la
conducta de los individuos
Políticas con efectos indirectos
sobre la conducta de los individuos
Políticas que
imponen
obligaciones
Políticas regulativas: Las reglas imponen
obligaciones a los individuos
Ejemplos: el poder policial, la intervención
gubernamental en la economía, la
legislación en materia de salud pública o de
seguridad industrial.
Políticas redistributivas: Las reglas
imponen clasificaciones o status
Ejemplos: La política fiscal (impuesto
de la renta progresivo), la Seguridad
Social.
Políticas que
establecen poderes o
privilegios
Políticas distributivas: Las reglas confieren
facilidades o privilegios incondicionalmente
Ejemplos: Subsidios, subvenciones hacia
determinadas actividades.
Políticas constitutivas: Las reglas
confieren poder y autoridad
Ejemplos: Normativa que establece la
separación de poderes en un Estado.
Fuente : Lowi, (1985)
Las políticas redistributivas transfieren recursos de unos grupos de individuos, regiones o países a otros, es
decir, otorgan beneficios a unos grupos sociales repercutiendo los costes correspondientes sobres otros
grupos; incluyen también la provisión de determinados bienes que el gobierno insta a consumir como la
educación elemental o la salud pública. Las políticas distributivas no imponen obligaciones a los individuos; si
no que establecen privilegios en base a conductas individualizadas. Las políticas constitutivas son las que
establecen las reglas de la distribución de poderes en un entorno social, generando los procedimientos para la
adopción de las decisiones públicas, “las reglas sobre las reglas” (Lowi, 1969). Las políticas regulativas serian
aquellas formuladas por una autoridad pública1 con la intención de influir en la conducta de los ciudadanos,
individual o colectivamente, mediante el uso de acciones punitivas positivas o negativas, imponiendo
obligaciones y generando sanciones en caso de trasgresión.
1 Lowi desarrolla las característica de las autoridades reguladoras en Lowi, T. (1985: 67-105).
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El concepto de regulación que utilizaremos guarda una íntima relación con la propuesta tipológica de Lowi:
definiremos regulación como las acciones con origen en un actor o agencia pública dirigidas al control del
desarrollo de la actividad de los agentes de un determinado sector o mercado2. Entendemos, de esta forma,
que el término regulación comprende un conjunto variado de formas de control3 que limitan de acuerdo con la
regla, las elecciones y las actividades de los sujetos presentes en una arena sectorial (Baldwin / Cave, 1999). Las
relaciones que se generan en este esquema de acción constituyen nuestro foco de análisis. Así consideraremos
que la regulación puede ser entendida como el producto de la interacción y de los procesos de ajuste entre las
partes contendientes presentes en una red de política pública sectorial (Majone, 1997).
Las dinámicas regulativas pueden ser estudiadas a partir de la estructura de juegos de poder, de intercambios de
recursos o información generadas en la red de actores presentes en una política determinada (Tollison, 1991).
La noción de redes de políticas públicas o policy networks responde a esta idea (Schneider / Werle, 1991). Nos
referimos al tipo de estructura sectorial que emerge de la interacción de agentes públicos y privados, aceptando
el destacado papel de los organismos públicos como catalizadores de la intermediación política, aunque sin
presuponer que el Estado es siempre el actor jerárquico o dominante (Subirats, 1989). El proceso regulativo es
un proceso político, es decir, bajo las distintas opciones regulativas subyacen procesos de interacción política,
lucha de poder entre los distintos actores presentes en la arena regulativa. Este proceso de interacción
desembocará en la generación de unos outputs regulativos, lo que nos lleva a considerar la necesidad de analizar
y entender las distintas dinámicas de interacción política que sustentan las formas de intervención regulativa.
1.1 Una perspectiva económica sobre la interacción regulativa: Stigler y la “captura”
La intervención pública a través de instrumentos regulativos está ligada a la noción de interés público.
Mediante políticas regulativas se utiliza el poder coercitivo del Estado con el objetivo de establecer unas “reglas
de juego” que aseguren el funcionamiento del mercado, sin que se produzcan conductas abusivas por parte de
los agentes dominantes sobre los demás actores presentes en la arena sectorial. Bajo este planteamiento
subyace la idea de un Estado neutral, que actúa al servicio del interés público4. Unos Poderes Públicos, no
partidistas, representarían el contrapeso necesario para mantener los supuestos de libre mercado respecto al
poder de los intereses privados (Galbraith, 1956). Ya en 1938 Landis plantea que el modelo ideal de
gobernante como diseñador de políticas regulativas ha de poseer un conjunto de características que le
posibiliten defensar la noción de interés publico:
a) Una extraordinaria capacidad para almacenar información sobre todos los puntos del sistema
económico que generan conflictos con el interés público. b) Una gran facilidad de procesar dicha
información y calcular con exactitud la forma y cuantía de la intervención en cada uno de esos puntos.
c) La capacidad de intervenir en la vida económica sin sujetarse a ningún tipo de restricción política, es
decir, sin considerar la interrelación que estas decisiones pueden tener con el mercado político de
votos en las sociedades democráticas.
Pero, ¿es posible la existencia de Poderes Públicos que posean las habilidades descritas en los puntos
anteriores?, ¿se puede poseer toda la información sobre el sistema económico de un determinado sector?,
¿pueden realmente evaluarse con total exactitud los costes y resultados de la intervención regulativa para todos los
intereses en juego?, y sobre todo ¿cabe ejercitar una acción regulativa pública de forma absolutamente desvinculada
2 Spulber (1989:37) , también Stiglitz (1989) definen un concepto similar de regulación, desde la perspectiva de la economía:
supondría un conjunto de reglas generales o de acciones específicas, impuestas por la autoridad administrativa, que interfieren
directamente el mecanismo de asignación de recursos o indirectamente alterando las decisiones de demanda y de oferta de los
consumidores y de las empresas.
3 Una propuesta más restrictiva que la sostenida aquí, define regulación a partir del impacto presupuestario de la actividad
pública. El coste de los programas reguladores recaería en los individuos o empresas que deben cumplir con las regulaciones,
no incidiendo sobre el Presupuesto de Gasto Público. Los programas no regulativos (programas de gasto directo) serían
determinados por el Presupuesto de Gasto y por el nivel de Ingresos del Estado (Serrano, 1995:22).
4 La idea de la neutralidad tecnico-burocrática, deriva del análisis de Weber (1924). Las instituciones burocráticas, con reglas
formales e impersonales llevadas a cabo por profesionales cuyo empleo se basa en sus conocimientos técnicos, son el
mecanismo más efectivo para mantener el buen funcionamiento de los procesos de interacción social. En la misma línea
Parsons (1937).
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de la dinámica de interacción política inherente al sistema democrático?.
Estas preguntas nos llevan al estudio de distintas propuestas teóricas que enfatizan que el proceso de
intervención estatal en la política regulativa no es neutral, sino fruto de la interacción política, de las
transacciones de poder que se dan entre los agentes presentes en la arena sectorial. Legisladores, funcionarios y
grupos de interés pueden intentar deformar los objetivos teóricos de la regulación para favorecer sus propios
intereses. Algunas de estas propuestas5 teóricas se basan a su vez en obras ya clásicas, por un lado de los
economistas de la Escuela de la Elección Pública a partir de los trabajos de Buchanan y Tullock (1962),
Tullock (1971), Buchanan (1968) y por otro lado, en el estudio de Olson (1965) sobre la influencia de los
grupos de presión en las decisiones públicas. Los líderes políticos necesitan una coalición de apoyo para
asegurar su acceso al poder. Por ello no pueden menospreciar las aportaciones de recursos que puedan
hacerles los grupos de interés (Stigler, 1971:11)6. A partir de esta lógica de intercambio de intereses, existe la
posibilidad de que el responsable de la regulación tienda a favorecer sistemáticamente los intereses de las
corporaciones privadas, es el concepto de captura, y olvide la defensa del interés público (Stigler, 1971:3).
Así, desde esta perspectiva, las empresas presentes en un sector económico, para intentar maximizar la
obtención de beneficios, buscarán reducir la posible competencia y obtener subsidios del gobierno (Stigler,
1971:5). Por otro lado, se asume que los políticos, que controlan la responsabilidad regulativa, están guiados
por una conducta auto interesada, e intentarán maximizar los votos que reciben sus formaciones políticas en
caso de que ocupen cargos electos. Las empresas de los sectores regulados pueden ofertar bienes apetecibles
por los políticos: la financiación de los aparatos de los partidos políticos es una de las formas principales de
generación de influencia, también las contribuciones a las campañas políticas, el ofrecimiento de puestos de
trabajo lucrativos en las empresas del sector, las aportaciones dinerarias directas, la asesoría técnica y el facilitar
la obtención de status y prestigio frente a la opinión pública. El proceso político, que generará resultados
(outputs) regulativos, concebido como sistema en el que impera la racionalidad económica, facilitaría que el
político esté interesado en conferir protección regulativa a los grupos de interés si los costes políticos que
supone intervenir en el mercado son compensados por los beneficios políticos que obtendrá de los grupos que
persiguen el cambio regulador (Olson,1991).
El modelo de Stigler y sus posteriores desarrollos, aunque nos introducen con claridad el concepto de captura,
no están exentos de problemas. Una primera crítica es que no explica el hecho de que en determinados
sectores en los que existe una fuerte concentración no se de una regulación favorable a los grupos
preponderantes y menos el hecho que aparezcan acciones regulativas contra los intereses de los principales
grupos económicos, como por ejemplo en las políticas de desregulación de las telecomunicaciones. Tampoco
se especifica cuales son los factores que determinan las formas y los niveles de las compensaciones políticoeconómicas
que presenta el modelo. Por otro lado mediante la utilización de este modelo de interacción,
pueden llegar a explicarse fenómenos contradictorios, el mismo Posner (1974) es crítico con los postulados de
esta línea de análisis; reconoce que no es una teoría fija y absolutamente coherente: “Esta teoría económica es
aún tan esponjosa que virtualmente cualquier observación puede reconciliarse con ella (…) en el mejor de los
casos es una lista de criterios relativos a la predicción de sí una industria obtendrá o no una legislación
favorable. No es una teoría coherente que ofrezca hipótesis no ambiguas y por tanto verificables” (Posner,
1974:348,349).
1.2 Una perspectiva institucionalista sobre la interacción regulativa: la fragmentación y la autonomía
del poder regulativo
Otra perspectiva de análisis del fenómeno regulativo parte del estudio de las características organizativo
institucionales de la estructura de interacción que se da entre los agentes implicados en el juego regulativo.
5 En especial los modelos presentados por los economistas de la Universidad de Chicago (para una recopilación de los trabajos
más importantes de la escuela de Chicago ver Stigler, 1988).
6 Una panorámica reciente de la influencia de Stigler en el análisis económico de la regulación se encuentra en Peltzman
(1993).
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Hemos visto como las políticas regulativas surgen a partir de la interacción entre actores públicos y privados en
el seno de redes de políticas públicas (Jordana, 2002). Las dinámicas que se generan pueden ser estudiadas a
partir de la estructura de juegos de poder, de intercambios de recursos o información que se dan en el network
de actores presentes en un sector determinado. Es decir, el tipo de estructura sectorial condiciona la interacción entre
agentes públicos y privados. El papel de los organismos públicos en este tipo de contextos es destacado, como
catalizadores de la intermediación política, aunque ello no presupone que el Estado sea siempre un actor
jerárquico o dominante (Maravall, 1995). La capacidad de control de los agentes sobre las políticas que se
generarán es desigual, y guarda relación con los recursos y capacidades de los que cada uno dispone y con las
reglas de juego que influyen directamente en las formas de compromiso que se dan en el interior de la red
(Subirats, 1989:121).
El estudio de las variables institucional – organizativas que caracterizan una determinada red de política
regulativa nos puede facilitar la comprensión del tipo de intermediación de intereses que se incentiva en esa
arena sectorial (Thatcher, 1998). Mediante esta intermediación, se genera el proceso de producción de
outputs regulativos; así determinadas variables institucional – organizativas afectan y modelan el diseño e
implementación de las políticas regulativas. Podemos resumir las principales dimensiones y variables que
caracterizan las distintas tipologías de redes de políticas públicas que encontramos en la producción
académica7: el número de actores presentes en la red; los ámbito de actuación de los agentes; sus funciones
básicas; las estructuras de relaciones; el grado de estabilidad de las mismas; los niveles de
institucionalización; las reglas de conducta; las distribuciones de poder y las estrategias de acción de los
actores. Desde esta lógica de análisis de la estructura institucional es especialmente útil para el estudio de
las dinámicas de interacción regulativa la tipología que propone Katzenstein (1978: 323-332) caracterizando
los factores organizativo institucionales que afectan al tipo de intermediación política que se genera en un
determinado policy network. El autor identifica dos variables relevantes: a) la centralización del Estado y b) el
grado de diferenciación entre Estado y agentes sociales. Esto traducido a la arena regulativa, supone la
consideración de dos variables análogas a nivel de regulación sectorial: a) la centralización o fragmentación
del poder de regulación sectorial y b) la autonomía del regulador sectorial respecto a los grupos de interés
del sector.
En función de estas variables configuradoras del tipo de red, se incentiva una forma u otra de interacción
política entre los actores presentes en esa arena. El primer factor, la elevada fragmentación de la autoridad
regulativa, se asociaría con una mayor dosis de interacción pluralista, ya que la dispersión de la autoridad
facilitaría una mayor oportunidad de intervención en el proceso decisional por parte de los distintos agentes,
que en competencia a la hora de defender sus intereses, propician un proceso político dinámico y en constante
cambio. Así la fragmentación de la autoridad regulativa abriría un mayor abanico de oportunidades para el
establecimiento de coaliciones de apoyo a intereses contrapuestos (Duch, 1991; Schneider, 2001). El segundo
factor de análisis, la autonomía del responsable público de la política regulativa sectorial, respecto a los grupos
de interés del sector, condiciona de igual forma el tipo de interacción política que se genera en el network
sectorial. Una mayor autonomía incentiva un proceso político plural, ya que promueve la no captura del
regulador por parte de algún grupo de interés sectorial. Así, el grado de centralización y la autonomía de actuación
de los poderes públicos son dos variables clave en la configuración de la tipología de red sectorial, y con ello en
el proceso de interacción política que en ella se genera. En la siguiente tabla, presentamos esta propuesta:
7 Una idea de la complejidad de clasificaciones que podemos encontrar en los estudios sobre redes de políticas, la podemos
ver en Waarden (1992) que identifica once concepciones diferentes de networks, que pueden ser clasificados en treinta y siete
sub-dimensiones. Jordan y Schubert (1992) en un estudio sobre la relación Estado-grupos de interés, también identifican más de
diez formas básicas de relación describiendo variantes de policy networks en función de tres dimensiones: nº de actores, área
sectorial y estabilidad de la interacción.
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Tabla 2 . Características organizativo institucionales de los policy networks y formas de interacción política que se generan.
Características del
Network
Grado de
centralización del
poder de regulación
sectorial
Centralización
del poder de
regulación
DEBIL
Centralización
del poder de
regulación
DEBIL
Centralización
del poder de
regulación
FUERTE
Centralización
del poder de
regulación
FUERTE
Autonomía del
regulador sectorial
respecto a los agentes
privados
Autonomía
FUERTE
Autonomía
DEBIL
Autonomía
FUERTE
Autonomía
DEBIL
FORMAS DE
INTERACCIÓN
POLÍTICA QUE SE
GENERAN
Interacción
Pluralista
Interacción
Pluralista
clientelar
Interacción
Corporatista
Captura
Fuente: Elaboración propia, a partir de Katzestein (1978)
En la anterior tabla se propone una relación estrecha entre características organizativas de las redes de
políticas y la generación de formas de interrelación entre agentes sociales: las variaciones en la estructura
organizativa-institucional de las redes de política pública regulativa en los distintos países, incentivan la
generación de diferentes políticas regulativas sectoriales.
Los modelos tradicionales de intermediación de intereses, como el pluralismo y corporatismo, están
elaborados desde una perspectiva de análisis macro, es decir, que se plantean como una propiedad de los
Estados8. Por ello, puede resultar problemática su adaptación a la comprensión de fenómenos a escala
sectorial. El análisis de las características de los policy networks puede favorecer la integración de estos niveles
macro y meso, mediante el análisis de las condiciones que incentivan los intercambios de recursos o la adopción
de decisiones generadas en el proceso de intermediación (Jordana,1995). Rhodes / Marsh (1992) y Jordan /
Schuber (1992) coinciden en que la formación de políticas públicas puede pasar a ser explicada a través del
concepto de redes de políticas, que sirve para explorar las relaciones entre la estructura institucional, la
intermediación de los intereses, las elecciones de políticas públicas y su impacto.
También, Atkinson / Coleman (1989) tipifican los policy networks sectoriales en base a los tres factores antes
estudiados de Katzenstein (1978), pero complementándolo con el análisis de la capacidad de acción
colectiva por parte de los grupos de interés, lo que en cierta mediada, integra en el modelo algunos de los
postulados del enfoque económico que antes hemos tratado. Atkinson / Coleman (1989) mencionan como
primero elemento el grado de concentración o dispersión de poder de la autoridad pública en el sector: definen
concentración de poder cuando un único departamento es capaz de dominar las iniciativas públicas sectoriales,
es decir, que lo que Hall (1983:46-7) denomina como capacidad de agregar y liderar los intereses de las
instituciones públicas presentes en el sector. La situación inversa se daría cuando la autoridad pública sectorial
está dispersa entre distintos departamentos y o entre distintos niveles de gobierno, produciéndose una
superposición de responsabilidades e incluso el desarrollo de competencia entre departamentos por la detentación
del poder (Alesina / Rosental, 1995). Un segundo criterio, vinculado con el anterior, sería el grado de
autonomía de los decisores públicos respecto los grupos de interés organizados. El tercer factor, que para los
autores caracteriza los policy networks sectoriales, es la forma de organización de los grupos de interés a escala
8 Así el corporatismo puede ser entendido como una estructura política específica del capitalismo, analizándose sus funciones
sistémicas que el corporatismo ejerce y su alcance sobre la gobernabilidad de un país (Lehmbruch, 1979; Pantich, 1980;
Schmitter, 1985).
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sectorial, más concretamente su capacidad de movilización (Atkinson / Coleman, 1989:81). Podemos
combinar las tres dimensiones propuestas por estos autores, autonomía burocrática, concentración de la
autoridad y movilización de los grupos de interés, para crear cuatro categorías ideales de interacción política en
los policy networks sectoriales:
Tabla 3. Concentración, autonomía del poder público y movilización como generadores de la interacción política en los policy
networks.
Poderes estatales
fuerte autonomía
baja autonomía
fuerte autonomía
baja autonomía
alta concentración
alta concentración
baja concentración
baja concentración
Grupos de
interés :
Grado de
movilización bajo
Dirección
estatal
Interacción
pluralista
Interacción
pluralista
Interacción
pluralista
clientelar
Grupos de
interés :
Grado de
movilización alto
Interacción
corporatista
Captura
Interacción
corporatista
Captura
Fuente: Elaboración propia a partir de Atkinson / Coleman (1989:86)
Podemos intentar aplicar el modelo de Atkinson / Coleman (1989), al ámbito de las políticas regulativas. La
interacción pluralista respondería a los parámetros del modelo pluralista ideal: resulta de la combinación de la falta
de autonomía y la dispersión del poder publico regulador junto con la fragmentación de los grupos de interés,
ya sea porque su organización es muy rudimentaria o porque existen intereses diametralmente opuestos en un
mismo sector. En todo caso ningún grupo posee el monopolio del poder. Las políticas públicas regulativas
surgirían en el proceso de competencia entre intereses enfrentados. Los departamentos e instituciones
reguladoras perseguirían su propia supervivencia, mediante políticas a corto plazo, lo que les llevará a
conflictos y competencia entre las propias organizaciones estatales (Allison, 1971). Los grupos de interés no
pueden capturar a las instancias estatales porque ninguno de ellos posee un estatus de primacía suficiente para
imponer sus influencias. Por otro lado, en los organismos públicos se produce una constelación de intereses
divergentes, que dificulta la captura de todos ellos por un único grupo privado.
En el caso de captura, (o en la denominación de Atkinson / Coleman (1989:86) pluralismo clientelar), las instancias
estatales pasan a defender los intereses de los grupos preponderantes quienes, a cambio, proporcionan
recursos (económicos, de información, de asistencia técnica) a los reguladores públicos. Así la escasez de
recursos por parte de los organismos públicos, que dependen entonces de la información del sector a regular,
incentiva la aparición de la captura (Moran, 2001). Este sistema de interacción se basa en una fuerte
dependencia mutua entre regulador y grupo de interés. La instancia reguladora no tiene capacidad de
formulación de políticas de forma independiente y puede proceder sólo a su implementación con la
información y recursos de los grupos sectoriales. Por otro lado, la existencia del sistema regulador es necesaria
para el grupo de interés para asegurarse la estabilidad en el funcionamiento de su mercado sectorial. El sistema
de privilegios que se genera desincentiva la competencia entre grupos y motiva a los diferentes actores a
acomodarse en el sistema clientelar resultante (Lowi, 1979:60).
En la interacción corporatista las instituciones estatales, que mantienen un amplio margen de independencia,
intentan resituar la resolución de conflictos en el propio sector a regular (Schmitter, 1982). En el modelo
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7
corporatista de Atkinson / Coleman (1989), las asociaciones de interés están integradas en sistemas que buscan
concentrar el poder de representación en pocas organizaciones, las cuales están muy centralizadas. Se trata de
cuerpos que detentan el monopolio de la representación de los intereses que los apoyan. El regulador sectorial
conserva un marcado nivel de autonomía: es capaz de estructurar la formulación e implementación de las
políticas regulativas a través de un amplio rango de acciones. Un network corporatista funciona con éxito sólo si
el regulador es fuerte, autónomo y no se deja capturar: ha de ser capaz de controlar a los miembros de los
grupos de interés. A partir de esta premisa, la instancia pública otorga a las organizaciones de interés un acceso
formalizado9 en el proceso de decisión política, a cambio de asegurarse la desaparición del conflicto, es decir, la
conformidad del sector respecto a la política a aplicar10. Por último Atkinson / Coleman (1989:87) caracterizan
la dirección estatal a partir de un débil sistema de representación de intereses en el sector, combinado con un alto
grado de autonomía estatal. En este contexto la posición de los organismos públicos es predominante. Los
grupos de interés se encuentran divididos y sometidos a la dirección político administrativa de los responsables
públicos.
2. La fragmentación del poder de regulación sectorial: La creación de Agencias Reguladoras
independientes
Hemos visto como desde una perspectiva de análisis organizativo – institucional, la fragmentación de la
autoridad regulativa, puede promover una mayor dosis de interacción pluralista, ya que la dispersión de la
autoridad facilita un mayor acceso de la multiplicidad de actores organizados en competencia a la hora de
defender sus intereses, propiciándose un proceso político más dinámico. Mientras el número de instituciones
con potestad regulativa en una determinada materia aumenta, también aumenta la dificultad de ser capturadas
por un único grupo de interés económico. Así la fragmentación de la autoridad regulativa abriría un mayor
abanico de oportunidades para el establecimiento de coaliciones de apoyo a intereses contrapuestos (Baldwin
/ Scott / Hood, 1998). La competencia regulativa puede ser compartida entre distintos organismos
gubernamentales. En estos casos se genera cierto grado de “competencia” entre las instituciones reguladoras a
la hora de ejercer su poder y a la hora de defender los intereses de sus respectivos “clientes”. Noll y Fiorina
(1979) relacionan este argumento con sistema electoral. En los sistemas en los que legislativo y ejecutivo
provienen de elecciones distintas, se multiplica la probabilidad de fragmentación en la representación y en las
estrategias de influencia por parte de los grupos económicos (al aumentar también las opciones políticas que
pueden configurar las decisiones regulativas). En los sistemas parlamentarios, en los que el conflicto entre el
legislativo y el ejecutivo es limitado, (ya que el primero elige al segundo y los miembros del parlamento suelen
tener poca autonomía individual), se produce una menor fragmentación de la autoridad pública, hecho que
“facilita” la aparición de dinámicas de captura por parte de los grupos de interés11 .
En la arena de las políticas regulativas, es cada vez más común distribuir las competencias regulativas entre
distintos organismos públicos: unos encargados del diseño y la planificación de la política regulativa, y otros
encargados del control y de las garantías de cumplimiento de las reglas de juego regulativas (McLean, 2002)
Los primeros organismos los encontraríamos situados en el seno de la estructura ministerial, es decir con
dependencia directa del poder ejecutivo gubernamental. El segundo tipo de competencias, pueden ser
9 Lehmbruch (1984) plantea que a nivel sectorial los mecanismos de coordinación entre los grupos de interés sectoriales y los
representantes políticos pueden ser predominantemente informales.
10 Atkinson / Coleman (1989:86) diferencian interacción corporatista y concertación. En ésta a similitud de la interacción
corporatista, se detecta una asociación jerárquica, inclusiva y no voluntaria. Pero la diferencian del corporatismo, en que
normalmente una única fracción del sector económico, ostenta la responsabilidad de la definición de la política sectorial junto
con las instancias estatales.
11 Así en sistemas parlamentarios con representación proporcional a escala nacional, se tiende a buscar coaliciones de apoyo de
ámbito estatal que provean de recursos a la propuesta política. Consiguientemente se tienen menos incentivos para responder a
las demandas de pequeños grupos, es decir para seguir el modelo pluralista de representación de intereses. En un articulo
posterior Noll sugiere que los distintos sistemas de listas y circunscripciones electorales plantean implicaciones diferentes sobre
como el futuro cuerpo legislativo reaccionará ante las presiones de los distintos grupos organizados (Noll,1986).
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encargadas a organismos de control “independientes” de la jerarquía ejecutiva.
Podemos preguntarnos cual es el motivo que induce al poder político a delegar su potestad regulativa en
organismos tecnocráticos independientes. Para algunos autores, la separación de ciertas competencias
reguladoras del gobierno es útil cuando se espera liberar al regulador de la influencia de los partidos
políticos y de los grupos de presión. La estructura organizativa de una institución independiente puede
favorecer la participación pública en los procesos regulativos (Guédon, 1991), y proporcionar una mayor
continuidad en la línea de acción política ya que no depende tan directamente como el gobierno de los
resultados electorales. Por otro lado, el componente predominantemente técnico de este tipo de
organismos puede facilitar su adaptación a los cambio cíclicos e innovaciones que aparezcan en los
distintos sectores económicos (Böllhoff, 2002). Para otros autores, las agencias independientes pueden
proteger a los ciudadanos de la inflexibilidad de las organizaciones muy burocratizadas. En función de
como se estructure el sistema organizativo del regulador independiente, puede conseguirse un
funcionamiento menos burocratizado, y sobre todo, menos vulnerables ante los intereses de los partidos
políticos, empresas y sindicatos, por tanto, más enfocada a la resolución práctica de problemas desde una
perspectiva técnica (Majone:1996).
Las estrategias de delegación de la autoridad regulativa corren parejas con el aumento de la complejidad
técnica de las materias a regular. Los problemas públicos son cada vez más complejos mientras que el
tiempo y el conocimiento experto para abordarlos siguen siendo recursos escasos (Subirats, 1990). Este
sería el argumento que daría opción de delegar determinadas materias en organismos especializados con
alta capacitación técnica (Fiorina, 1985:184). En sus aspectos más esenciales el argumento de la
complejidad sostiene que la delegación minimiza los costes de decisión y aumenta la percepción de
“neutralidad política” de esta, lo que redunda en la mejora de la calidad de las regulaciones resultantes. Bajo
esta idea subyacen una serie de supuestos que pueden ser cuestionados: en primer lugar presupone que la
organización regulativa es gestionada por personal que no es influenciable por presiones políticas. Por otro
lado, que el procedimiento de actuación de este tipo de instituciones es menos costoso, más rápido, flexible
y eficiente. Por último que los expertos han de desarrollar un trabajo de superior calidad al de los
legisladores, responsables políticos y los burócratas tradicionales.
Los responsables políticos de la regulación tienen distintas opciones en cuanto al establecimiento del
diseño y distribución de las competencias de control regulativas entre organismos públicos. Prats (1998:87-
88) nos plantea que las situaciones posibles pueden reducirse a cuatro: “remisión de la garantía del
cumplimiento de la regulación a la exclusiva jurisdicción de los Tribunales de Justicia; delegación de la
autoridad para garantizar el cumplimiento de la regulación en una autoridad administrativa integrada en la
jerarquía burocrática; delegación de dicha autoridad en una administración reguladora independiente; y
delegación de la autoridad reguladora de un servicio en la empresa pública productora (generalmente
monopolista).” La decisión de qué tipología de estructura de control se escogerá dependería según el
propio autor de una serie de variables dependientes de los costes de transacción a los que se enfrenten los
diferentes agentes presentes en la arena regulativa. En especial, el ámbito de la delegación de la potestad
regulativa dependerá del grado de incertidumbre que exista sobre el impacto de la regulación.
Cuando el grado de incertidumbre es importante, la delegación será más probable y extensa cuanto mejor
posicionado se encuentre el grupo de beneficiarios para reducir o diseminar el coste de la incertidumbre
(Thatcher / Sweet, 2002). Si la incertidumbre es menor, la delegación se producirá también si el conflicto
de intereses privados que enfrentan los legisladores originarios hace muy costosa la precisión y claridad de
la legislación o cuando los costos de la participación privada en la administración reguladora son bajos por
tratarse de grupos muy concentrados y con alto interés en la regulación. Por otro lado, la delegación de
autoridad será menor cuando los beneficiarios son grupos con intereses difusos, cuando hay poco conflicto
de intereses en la elaboración de la ley y cuando existe poca incertidumbre sobre el impacto de la
regulación: “En todos estos supuestos, la transacción legislativa llevará a producir legislación más completa
y precisa (y menor delegación y discrecionalidad administrativa) porque con ella los beneficios de la
regulación quedarán mejor protegidos frente al riesgo de su erosión futura por los legisladores sucesivos o
por los administradores” (Prats, 1998: 94).
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
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Otra forma de valorar la fragmentación de competencias regulativas entre un responsable político
(legislador o gobierno) y una agencia autónoma, puede ser modelada a partir del juego de relaciones que se
generan en la delegación regulativa a partir de la aplicación de la teoría de la agencia al estudio del poder
discrecional de los reguladores (Calvert, McCubbins / Weinsgast, 1989; Monroe, 1991). La utilización de
reguladores independientes genera, lo que desde la perspectiva del análisis económico se denomina una
doble relación de agencia. En una relación de agencia el principal que es el propietario tiene escasas
posibilidades de controlar al agente, el ejecutor, ya que éste domina la información y puede perseguir
objetivos propios, transformando en su beneficio el encargo recibido. En el caso del regulador
independiente podemos observar una doble relación: el regulador es un agente para el político (principal) y a
su vez el regulador es el principal en su relación con los regulados, ya que depende de ellos, en muchas
ocasiones, para el cumplimiento de la regulación o la recogida de información sobre el sector. Estas
relaciones de agencia dan lugar a comportamientos estratégicos de los reguladores y sobre todo de los
regulados, en un intento de condicionar los resultados de la acción política.
Esta última perspectiva se centra en la asimétrica distribución de la información. Los agentes reguladores
poseen información técnica superior a la de los agentes políticos sobre los detalles de su acción reguladora,
mientras que las empresas del sector poseen más información sectorial, por ejemplo sobre los costes reales
de los servicios (Spiller / Levy, 1996). Así el regulador independiente frente al político tiene un margen de
comportamiento oportunista en defensa de sus intereses individuales, lo mismo que los grupos económicos
sobre el regulador. Además, los intereses de políticos y burócratas-reguladores tienden a distanciarse en
el tiempo, porque las coaliciones políticas que sustentan el nombramiento del regulador presentan
diferentes ciclos de duración respecto los periodos de mandato del regulador (Wood y Waterman, 1991:
802- 803). La clave de la cuestión, desde esta perspectiva, está en determinar si los responsables políticos
pueden superar la tendencia de los burócratas-reguladores a usar su información privilegiada y si el
regulador tiene medios para controlar la información real sobre el sector económico. Se trata de analizar
como se pueden contrarrestar los problemas generados por la asimetría de conocimiento y de información12
(Calvert, McCubbins i Weinsgast, 1989).
La teoría de la agencia es una más de las variantes que se utilizan desde la perspectiva de la acción racional
(Monroe, 1991). Pero, los supuestos ideales del modelo de la agencia son difíciles de mantener. Por ejemplo,
esta perspectiva concibe al regulador como si se tratara de un actor único, mientras que el ejecutivo, el
Congreso, sus comités y subcomités son tratados también como unidades homogéneas. Pero las
organizaciones son complejas, y presentan diferentes dimensiones de interacción: existe conflicto y
competencia entre grupos dentro de una misma organización, por lo que la asunción de la organización como
actor único es difícil de mantener (Moe,1990, 1991). Otra crítica a uno de los supuestos específico de la teoría
de la agencia parte de su suposición de que los individuos persiguen racionalmente maximizar su propio
beneficio. Esto es, los políticos son maximizadores de voto y los burócratas son maximizadores de
presupuesto13. Evidentemente los legisladores hacen cálculos sobre los beneficios electorales que se derivaran
de sus decisiones (Banks y Weingast, 1992; Olson, 1993), pero no están simplemente motivados por el
autointerés, o por un cálculo universal de utilidad. March y Olsen (1989:160-161) sostienen que el
cumplimiento de obligaciones organizativas y el ejercicio del rol institucionalmente definido, condiciona de
forma relevante el comportamiento de los individuos dentro de la organización. Los individuos trabajan con
reglas, roles institucionales y rutinas que especifican cuales son las acciones apropiadas como respuesta a las
distintas situaciones (Dilulio, 1994). En las organizaciones se reflejan normas, ideologías y intereses políticos.
Todos estos elementos dan forma a los intereses de los individuos, y ello frecuentemente es dejado de lado por
12 Algunos autores cuestionan la importancia de la asimetría en el dominio de la información. Ringquist (1995) sugiere que la
escasez de información puede ir en las dos direcciones. Los políticos carecen de información sobre el ámbito de trabajo de los
agentes reguladores, pero éstos carecen de información sobre cuales son las preferencias reales de los responsables políticos.
13 Niskanen (1971:38) argumenta que interesen clave como el salario, la reputación, el poder, las condiciones de trabajo están
positivamente relacionados con el volumen del presupuesto. Por ello la estructura de incentivos del burócrata tiende a apoyar la
expansión del presupuesto.
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
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los teóricos de la agencia. El personal de la agencia raramente está motivado sólo por el auto interés material14,
es más, los distintos actores difícilmente tienen una priorización perfecta y absolutamente congruente de sus
propias preferencias (Ferejohn y Shipan, 1990).
El argumento de la complejidad de los temas sujetos a la regulación está lejos de justificar por sí mismo la
delegación regulativa. La complejidad no es la variable clave para entender la existencia de organismos
reguladores independientes. Como observa Jaffe (1973), el Congreso es capaz de legislar sobre cuestiones
muy complejas cuando se trata de temas lo suficientemente importantes (también Posner, 1977:480). De
hecho, el poder Legislativo mantiene un margen de decisión, pudiendo “ignorar” las propuestas de la
institución reguladora, y controlarla mediante las asignaciones presupuestarias y el nombramiento de los
miembros del organismo independiente (Weingast / Moran, 1983: 770-73). Por otro lado, la justificación
de la delegación regulativa a partir del argumento de la “independencia” política del regulador puede ser
también criticada. La delegación de poder en la autoridad reguladora comporta obligatoriamente otorgarle
un cierto margen de discrecionalidad. Es imposible perfilar totalmente en la fase previa a la delegación
todos los pormenores de los programas de acción del regulador (Williamson, 1985). Es cierto que en el
momento de la delegación, los políticos tienen la libertad de seleccionar los miembros del organismo y de
imponer una estructura de incentivos a sus comportamiento. Pero los nuevos reguladores acumulan
ventajas, incluyendo la institucionalización y el conocimiento experto, que alteran las condiciones originales
de la relación. Como sostiene Moe (1991): una vez el organismo regulador está creado, sus miembros se
convierten en actores políticos, con poderosos recursos (conocimiento experto y autoridad delegada) y
pueden tener intereses no del todo congruentes con los objetivos de la organización, por lo que deberá
cuidarse de forma espcial el diseño de este tipo de estructuras con competencias reguladoras.
Desde otra perspectiva, la delegación de la potestad reguladora puede ser entendida como una oportunidad
para minimizar los costes políticos (Wood / Waterman, 1994). Situando en un organismo independiente
ciertas competencias reguladoras, los legisladores no sólo se ahorran tiempo y preocupaciones, sino que
también se libran de la responsabilidad política directa inherente a las decisiones tomadas. La delegación
traspasa a los nuevos reguladores la responsabilidad tanto por los costes políticos como por los beneficios
que las políticas han de provocar (Fiorina, 1985:186). Desde este punto de vista los legisladores no delegan
con la intención de que la mayor preparación de los expertos conduzca a mejores decisiones, o para que se
ahorre en términos de costes decisorios. La delegación sería resultado de una apuesta política: la voluntad
de transferir la responsabilidad política sobre un tema determinado (Baldwing / Cave, 1999).
La necesidad de otorgar credibilidad a una determinada acción regulativa, puede también justificar de la
delegación del poder regulador (Kydland y Prescott,1977). Si los actores sociales anticipan cambios o la no
continuidad en una determinada política económica, pueden neutralizar sus efectos. Si una política parece
inconsistente en el tiempo, esto es, que no se garantiza políticamente su mantenimiento, los distintos
agentes sociales estarán incentivados a anticipar su cambio (Chang, 1997). En una democracia los gestores
públicos han de trazar horizontes temporales para su actuación menores que los que sus homólogos del
sector privado, dado que el ciclo electoral puede propiciar un cambio en el gobierno y consiguientemente
en la dirección de las distintas opciones políticas. Así la eficacia de mecanismos de credibilidad en el
mantenimiento de una política a largo plazo es más difícil en la esfera pública (Shepsle, 1991: 255). Kreps
(1990), Milgrom y Roberts (1992) modelan esta situación mediante la teoría de juegos. En el “trust game”,
el jugador A debe decidir si confía o no en el jugador B. B lo sabe y tiene la posibilidad de actuar como
quiera. Si es fiel, gana 10 puntos al igual que A. Si no lo es, B ganará 15 puntos y A sólo 5. Si A decide no
confiar en B, entonces ambos jugadores obtendrán 0 puntos.
14 Así en distintos estudios empíricos se traza el retrato del personal de la agencia reguladora a partir de un variado conjunto de
motivaciones, desde el desarrollo de una buena política sectorial hasta el servicio a su clientela específica (Wood / Waterman
1994 ; Johnson, 1992 y Khademian 1992).
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Tabla 4. Valores en el juego “trust game”
El jugador B es fiel ante la
confianza de A
El jugador B abusa de la
confianza de A
Jugador A confía en B
A :10 B : 10
A : -5 B : 15
Jugador A NO confía en B
A :0 B : 0
A : 0 B : 0
Fuente: Elaboración a partir de Milgrom y Robersts, 1992.
Si el juego se juega sólo una vez, cabe predecir que A no ofrecerá su confianza a B, o bien que B abusará de
la confianza de A con lo que se llega a un resultado subóptimo. Pero si el juego se repite, en cada
transacción B estará incentivado para honrar la confianza que le ha dado A para mantener una reputación
de honestidad (credibilidad) que le favorecerá en negocios futuros. Proponemos aplicar esta idea a las
organizaciones reguladoras independientes: considerando que para las empresas del sector (B) resulta
favorable en mayor medida el colaborar con el regulador (A) si prevén estable su posición, y anticipan que
deberán mantener sucesivas transacciones respecto a una determinada política regulativa. Desde esta
perspectiva una organización reguladora mediante la credibilidad que transmite a los miembros del sector,
manteniendo sus directrices de acción política a largo plazo15, aumenta las opciones de que la regulación
sean respetada (Kreps, 1990: 108-111). Así, la delegación del poder regulador en un organismo
independiente del gobierno, y por ello no tan sujeto a los vaivenes del ciclo político propiciaría el
mantenimiento de la credibilidad sobre la continuidad de las distintas políticas regulativas a lo largo del
plazo.
3. La autonomía de las Agencias Reguladoras independientes
Junto al grado de fragmentación de la autoridad reguladora, es importante considerar cuales son los factores
que, desde la literatura académica, se consideran promotores de la autonomía de acción del poder público
regulativo.
Un primer factor se sitúa en los sistemas de participación en el proceso decisional, en su apertura y transparencia. Un
procedimiento abierto a la participación de intereses más allá del círculo cerrado de los grupos directamente
afectados por las iniciativas reguladoras, incentiva un tipo de interacción política pluralista, pues posibilita la
aparición de debate político y de consenso social (Wilson, 1980). En sentido contrario, un proceso decisional
circunscrito a la participación del sector económico interesado, no favorece la independencia de actuación del
regulador, ya que será la información proveniente de la industria, la que modele la valoración de alternativas y
la elección regulativa (Bauer, 1994, Chevallier, 1996). En este sentido la transparencia en los procedimientos
decisionales es un elemento clave para limitar el poder discrecional de los reguladores y la posibilidad de su
captura. Esta variable guarda una estrecha relación con la anterior, la fragmentación de la autoridad regulativa
sectorial: al aumentar el número de interlocutores públicos, se abren más canales susceptibles de ser utilizados
como vías de participación.
Un segundo factor que pueden actuar como garante de la independencia real del regulador es la definición legal de
la autoridad y la concreción de los objetivos operativos de esta. Noll (1983) estudia cuál es la forma en que la legislación
15 El problema de la inconsistencia de la regulación en el tiempo es el equivalente político al enfoque analítico de la
contratación incompleta (Williamson, 1994). Un contrato completo es aquel que especifica por un lado lo que cada parte debe
hacer en cualquier circunstancia posible, y por otro como se distribuyen los beneficios y los costes. Este tipo de contrato debe
ser autovinculante en el sentido de que a cada parte le resulte beneficiosos seguirlo. Pero los contratos completos son una
abstracción. En la mayoría de transacciones, surgen contingencias que cambian el entorno en el que se firmó el contrato y que
no era contemplado, ni imaginado, en el mismo. En este caso, la contratación incompleta genera una fuerte tentación a no
seguir los términos originales del acuerdo, pues la contingencia no prevista deja la puerta abierta de interpretación y
renegociación del mismo. El desvincular al regulador respecto a los vaivenes del ciclo político electoral, mejora su posición
para mantener estables las condiciones iniciales del “contrato regulativo”, lo que incentiva a los grupos del sector a aceptar y
seguir las reglas de juego regulativas.
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
12
establece el estatuto de autoridad del regulador sobre el sector económico y cuales son las competencias y
potestades de control. Considera que la definición de los objetivos del organismo regulador es un factor clave,
ya que su grado de concreción delimitará su capacidad de actuación discrecional. La especificación y la
pormenorización de los objetivos de gestión y de las líneas políticas en el desarrollo de los mismos, aumenta
sus opciones de actuación independiente (Coen / Doyle, 1999). Si la definición legal de los mandatos o líneas
de actuación del organismo regulador es vaga, no concreta o en la que sólo se define de forma abstracta
objetivos genéricos como la defensa del interés público, se amplia el margen de discrecionalidad del regulador en la
elección de su estrategia política. Ello facilita el desarrollo de estrategias de presión por parte de los grupos de
interés para lograr que mediante la implementación de las acciones regulativas se distorsionen los objetivos de
política pública establecidos por el legislador.
Por su parte, Lowi establece una aproximación similar al señalar que los mandatos legislativos son
generalmente vagos en la formulación de objetivos de actuación, cayendo a menudo en numerosas
contradicciones. Este hecho posibilita que las instituciones reguladoras obtengan un gran margen de poder
discrecional. Este poder discrecional se transforma en un poder de negociación con el sector regulado,
negociación que favorecerá al sector corporativo, por su mayor capacidad de recursos ya sean económicos o
de información (Lowi, 1969, 1979). El autor sostiene que una buena definición de los objetivos facilitará que el
personal de la organización reguladora adopte como criterios de actuación valores profesionales que garanticen
la autonomía de la organización. Esta ha de tener una idea clara de su rol y del sistema de valores establecido
en su mandato, incluso debe estar incentivada a defender valores distintos que los predominantes entre los
profesionales de la industria a regular (Lowi, 1979:79-91). En el mismo sentido Atkinson plantea que la
autonomía del regulador se refuerza si sus competencias son instituidas por la normativa, sin posibilidad de
que se negocien ni en su interpretación ni en su implementación (Atkinson, 1989).
Una nueva variable a considerar la constituyen los sistemas de provisión de los puestos de dirección de la organización
reguladora y el perfil profesional de sus cargos. Tres son los grupos típicos de cargos que ocupan la dirección de este
tipo de instituciones: líderes políticos, funcionarios de carrera o miembros del poder judicial. Para Noll, las dos
últimas categorías profesionales incentivan una mayor independencia de actuación de las organizaciones
reguladoras, pues en ellas prima el componente técnico-profesional (Noll, 1983). El poder para designar
personas concretas para los puestos de dirección reguladora, así como el poder de destituirlas es un
instrumento importante de control. Wood y Waterman (1991) realizan un estudio de siete agencias reguladoras
americanas en el periodo de los años setenta y ochenta comparando varios instrumentos de control, incluida la
designación política de cargos, los aumentos y los decrementos de presupuesto, las reorganizaciones
administrativas y la legislación sectorial. Los datos muestran, que entre los instrumentos de control político el
poder de designación es el más efectivo y el mas usado: en cinco de los siete casos examinados, los resultados
de la agencia reguladora cambian drásticamente como resultado de algún cambio en el liderazgo de la misma.
La capacidad de generar información técnica es vital para garantizar la independencia el proceso del policy-making regulador
(Mayntz y Scharpf, 1975). Por ello, y como nueva variable organizativa, los recursos disponibles por el
regulador condicionan su capacidad de independencia. Ante una escasez de recursos, en términos de personal,
de conocimiento experto, de capacidad tecnológica o de información, la captura externa se ve favorecida
(Moran, 2001). Noll reconoce que en muchos sectores económicos el potencial, en forma de recursos, de los
grupos a regular suele ser mucho mayor que el de las instituciones reguladoras. Esta causa puede motivar que
los organismos reguladores adopten estrategias reactivas y no anticipativas a las maniobras de los grupos del
sector (Noll, 1971). Las organizaciones sin el suficiente personal o con personal poco preparado dependerán
de la información de terceros, hecho que condiciona las directrices políticas de su actuación. Hall (1983:46-7)
también considera que el regulador, será más autónomo si él mismo genera la información técnica que se
requiere para el ejercicio de sus competencias. De todas maneras, si esta información es provista por el sector
regulado, la institución reguladora ha de tener capacidad suficiente para evaluar y emplear esta información con
un criterio propio. Así pues, las posibilidades del uso “estratégico” de la información para defender los
intereses particulares de la industria, dependerá en parte de la estructura organizativa16 del organismo
16 El control de la información también está relacionado con la estructura de mercado del sector en cuestión: las estructuras lo
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
13
regulador.
El control externo sobre la actuación de la institución reguladora es otro condicionante de su independencia de actuación: la
elección sobre la naturaleza del sistema de control del cuerpo regulador se convierte en una decisión crítica
(Spiller, 1993). El control puede ser preponderantemente judicial o con un componente básico de
responsabilidad política del regulador directo frente al Parlamento. También encontramos sistemas en los que
el ejecutor del control no es otro que las propias asociaciones de interés del sector regulado. Los incentivos
para la “captura” aumentan en el caso de que sólo exista un único control político-parlamentario y aún son
mayores si el control externo es ejercido por las propias empresas del sector privado (Noll, 1983; Baldwin /
Cave, 1999). El contenido concreto de los sistemas de control también juega un papel en el condicionamiento
de estrategias de captura. Los controles genéricos, no intensivos de la actuación del agente regulador, favorecen
las estrategias de los grupos económicos (Noll, 1971; Tunstall, 1986).
Desde la perspectiva institucional, y a través del análisis de las variables organizativo institucionales, se
mantiene que la “captura” del regulador no es un resultado inmutable o una única posibilidad ante las
estrategias de los grupos económicos. Es más, el modelo de la “captura” sólo será predicable si se dan un
conjunto específico de condiciones políticas y organizativas. Según la propuesta de Stigler (1971) la “captura”
se produciría cuando un grupo tuviera suficientes incentivos para asumir los costes17 que supone ejercer
presión sobre los políticos y las instituciones públicas en vías a conseguir decisiones reguladoras que les sean
favorables. Pero en muchos sectores en los que se da este tipo de condiciones no aparece una regulación
proteccionista significativa. Desde una perspectiva de análisis organizativo institucional la captura no es el
resultado automático de la interacción regulador-sector económico, sino que depende de la estructuración
orgánica e institucional presente en el sector. Por ello se mantiene que el elemento clave del proceso decisional
generador de outputs regulativos se encuentra en la configuración de las variables institucionales que lo
enmarcan y en las características de la estructura organizativa del agente regulador.
4. Dos estudios de caso sobre Agencias Reguladoras independientes
En el siguiente apartado nos adentramos en los estudios de caso, referidos al análisis del contexto de
fragmentación de la autoridad regulativa en una determinada arena sectorial, en concreto en el sector de las
telecomunicaciones del Reino Unido y España. Este tipo de análisis nos será útil para proveer una
explicación argumental que relacione estructuras y procesos de actuación político regulativas. La elección de
estos países viene dada por diversas razones. En primer lugar, se trata de entornos político-institucionales muy
diferenciados, lo que ha producido que históricamente se adoptasen distintas alternativas institucionales para la
regulación del sector de las telecomunicaciones. Aún así, hoy podemos detectar en estos países procesos de
convergencia institucional hacia fórmulas de regulación sectorial a través de la configuración de agencias
reguladoras semi-independientes (Baldwin and Cave, 1999: 70).
En segundo lugar, las variaciones en la estructura organizativa institucional entre los distintos países, nos
brindan la oportunidad de evaluar la influencia de diferentes configuraciones de fragmentación competencial
en las dinámicas de regulación sectorial. Hemos de tener en cuenta que la experiencia de Gran Bretaña ha
influido de forma considerable al resto de países del continente europeo. El establecimiento de OFTEL como
primera agencia específica de regulación sectorial ha funcionado como ejemplo para la “segunda” ola de
instituciones reguladoras continentales, que a partir de la segunda mitad de los años noventa aparecen en
Europa bajo el la presión de las Directivas de la Unión Europea (Schneider, 2001). Seguidamente
suficientemente competitivas permiten establecer comparaciones entre fuentes informativas diferentes. Así la decisión de
permitir la entrada en un mercado tiene sus efectos ; el dificultar la entrada proporciona a los oferentes en el mercado mayores
posibilidades de manipular la información (Noll, 1983).
17 Esquemáticamente los incentivos para generar una acción colectiva de presión aumentaba en colectivos pequeños en los que
se da un menor coste en la organización de la movilización de sus miembros, menores problemas de actitudes free-riding entre
ellos a la vez que unas mayores expectativas de ganancia derivadas de su organización como grupo.
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
14
describimos los contextos e instituciones regulativas de Gran Bretaña y España, para posteriormente
analizar de forma comparada las características de sus estructuras institucionales.
4.1 Gran Bretaña: OFTEL
Gran Bretaña ha estado una de las grandes impulsoras de la transformación de los sistemas de provisión y
regulación de los servicios de telecomunicaciones en Europa. Ya en the Telecommunications Act of 1981 se
dividió el Post Office en dos corporaciones públicas, el Post Office (PO) y British Telecom (BT). La segunda
Telecommunications Act 1984 privatizó BT y estableció un organismo regulador semi independiente, la Office of
Telecommunications (OFTEL), como agencia no ministerial tutelada por el Department of Trade and Industry
(DTI), que es el Ministerio gubernamental encargado del diseño de las iniciativas políticas en materia de
telecomunicaciones. OFTEL está dirigida por el Director General of Telecommunications (DGT), quién detenta
las responsabilidades regulativas de la institución. El Director General es nombrado por el Secretario de
Estado para el Comercio y la Industria (SE), por un periodo de cinco años, aunque puede ser reelegido. El DG
Puede ser removido del cargo sólo en caso de incapacidad o de malversación de fondos. Es responsable de la
implementación de los objetivos de OFTEL frente al Parlamento, y no pierde su puesto aun con cambio de
gobierno, ni está sujeto al control del SE excepto en un pequeño número de casos muy especificados
relacionados con la seguridad nacional.
Podemos resumir las funciones más importantes de OFTEL en las siguientes líneas de actuación:
a) Asegurar el cumplimiento de las condiciones de las licencias de telecomunicación.
b) Iniciar el procedimiento de cambio de las condiciones de las licencias por propia iniciativa o a
petición de la Competition Commission (CC).
c) Promover la existencia de una efectiva competencia en el sector.
d) Informar al presidente de la unidad de licencias del DTI sobre las materias que estime oportunas,
en especial sobre la concesión.
e) Investigar y actuar a partir de denuncias.
f) Obtener información y promover la publicación de aquellos documentos que puedan ayudar a los
usuarios.
g) Considerar las quejas y preguntas hechas sobre los servicios o equipos de telecomunicaciones.
h) Designación de ciertos estándares, registro de las licencias y las certificaciones de equipos.
La concesión de nuevas licencias de operadores es responsabilidad del DTI, aunque las propuestas son
enviadas a OFTEL para su informe. La vía principal por la cual OFTEL regula el sector es a través de la
supervisión y control del cumplimiento del conjunto de licencias de telecomunicaciones en Gran Bretaña. El
Director General tiene amplios poderes, particularmente en lo que respecta a la modificación o imposición de
condiciones de licencias y al establecimiento de los términos de las interconexiones de las redes de distintos
operadores a falta de acuerdo entre las partes. La competencia del control de las licencias es llevada a cabo a
través de un procedimiento informal de contacto entre OFTEL y los operadores. La legislación da al DG
poderes para requerir a cualquier empresa información relevante para dicho control.
OFTEL controla también las obligaciones de servicio universal y las regulaciones asimétricas para facilitar el
que los operadores dominantes no abusen de su posición. Respecto a la calidad de los servicios, OFTEL
obliga a los operadores a publicar periódicamente información sobre la calidad del servicio mediante informes.
Entre las estrategias de OFTEL para abrir el proceso regulador a la participación de los distintos agentes
sectoriales, cabe destacar la publicación de documentos consultivos o la realización de encuestas a los
consumidores. También publica sus planes de gestión internos y la programación de su acción estratégica para
los próximos años.
La financiación de OFTEL es provista por el Parlamento, aunque se establece un ingreso equivalente en el
Tesoro público proveniente de los operadores en función de los beneficios de las compañías. A parte de la
asignación presupuestaria, otro mecanismo de control de la agencia reguladora es el informe de actividades que
el DG entrega anualmente al SE y es presentado al Parlamento. Por otro lado, independientemente del control
parlamentario, las iniciativas del DG pueden ser sujetas a control judicial.
La fragmentación del poder regulativo en el sector de las telecomunicaciones británico es amplia (McLean,
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
15
2002). El conjunto de sistemas formales e informales de interrelación entre organismos públicos ha
conseguido establecer un elevado grado de control sobre la acción regulativa, elemento clave que incentiva la
independencia de actuación de las instituciones reguladoras (Spiller,1993). Hay tres actores clave con
responsabilidad en el proceso regulador británico: el DG de OFTEL, el SE del Departamento de Comercio e
Industria y la Competition Commission CC. El control por parte del SE se realiza a través de la disminución del
presupuesto de la agencia, o, a partir de la no renovación del cargo del DG. La CC creada en 1948, a través de
sus dictámenes sobre fusiones y protección del consumidor es indispensable para aprobar las fusiones y las
modificaciones de las licencias de los operadores. El rol de esta comisión pasa por secundar o plantear vetos, a
las recomendaciones políticas del DG o del SE. Aunque la CC es en teoría una agencia fuertemente vinculada
al SE, en la práctica, ha actuado de forma independiente (Thatcher, 1994).
Para el cambio de las condiciones de las licencias, OFTEL ha de acordar con el operador la modificación
planteada. Una vez establecido un acuerdo este ha de ser ratificado a su vez por la CC y por el SE. Estos dos
últimos tienen derecho de veto. En el caso de que OFTEL y el operador no lleguen a un acuerdo, la CC puede
determinar cuales han de ser las nuevas condiciones de la licencia y a partir de la aprobación de la CC el
Secretario de Estado debe ratificar el dictamen. Normalmente los acuerdos regulatorios entre OFTEL y los
operadores son usuales. Por un lado, para las compañías el referir asuntos a la CC supone un alto riesgo, ya
que el proceso puede alargarse más de seis meses, periodo en el cual la integridad financiera de la empresa
puede resultar dañada (Veljanovski, 1992:20). Por otro lado, el elevar asuntos a la CC tampoco es positivo para
OFTEL, ya que para ella significa una pérdida de credibilidad. Por último, el SE no puede establecer
modificaciones de licencia contra los deseos del DG de OFTEL. En principio el SE, podría iniciar un
procedimiento legislativo en el Parlamento para revocar las licencias, pero esto último supondría ir más allá de
la norma informal de delegación de autoridad en OFTEL, por lo que este procedimiento no suele ser utilizado
(Hadden, 1996). Esta dinámica regulativa es muestra de un equilibrio institucional y que deviene básicamente
estable (Moran, 2001). Además, la existencia de un poder judicial independiente con una amplia tradición en el
control de los contratos y los derechos de propiedad, facilita la consolidación de una regulación negociada
entre poderes públicos y operadores.
La configuración institucional de controles cruzados incentiva un amplio margen de acción autónoma al DG
en el establecimiento de iniciativas regulativas (Thatcher 1998: 125). En primer lugar, la elevada
fragmentación de la autoridad regulativa podemos asociarla con una mayor dosis de interacción pluralista
(Katzenstein, 1978: 323-332 ; Atkinson / Coleman, 1989), ya que la dispersión de la autoridad facilita una
mayor multiplicidad de actores organizados que en competencia a la hora de defender sus intereses,
propiciándose un proceso político dinámico y en constante cambio. En el caso británico la competencia
regulativa es compartida entre distintos organismos gubernamentales (OFTEL, el DTI, o la CC), lo que genera
cierto grado de “competencia” entre las instituciones reguladoras a la hora de ejercer su poder. Al mismo
tiempo, la acción combinada de las tres instancias con capacidad reguladora puede reforzar su “potencia” de
actuación. Por ejemplo, la amenaza de redirigir a la jurisdicción del CC, con lo que ello supone en términos de
tiempo, los desacuerdos en materia de modificación de licencias para la prestación del servicio de
telecomunicación, supone un incentivo para que los operadores acuerden con OFTEL los nuevos términos de
las licencias (Thatcher, 1994).
Junto al grado de fragmentación de la autoridad sectorial, los sistemas de participación en el proceso
decisional, su apertura y transparencia, también marcan un hecho diferencial de la política británica en el sector
de las telecomunicaciones. Los procedimientos decisionales abiertos a la participación de intereses más allá del
círculo cerrado de los grupos directamente afectados por las iniciativas reguladoras, incentiva la aparición de
debate político y la generación de consenso social . Esta variable guarda una estrecha relación con la anterior, la
fragmentación de la autoridad regulativa sectorial: al aumentar el número de interlocutores públicos, se abren
más canales susceptibles de ser utilizados como vías de participación, es decir, los entrepreneurs políticoeconómicos
tienen mayores oportunidades de encontrar agentes con poder decisional, a los que hacer
participar de sus puntos de vista (Noll, 1983). En este sentido el papel de OFTEL ha sido fundamental, a
través de la publicación de documentos consultivos, la organización de encuestas sectoriales o el debate sobre
los planes de gestión del organismo regulador (McLean, 2002).
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4.2 España: CMT
La provisión de servicios de telecomunicaciones en España se ha desarrollado históricamente, a través de un
sistema organizativo característico, que diferenciaba el caso español del de la mayoría del resto de países
europeos, y que se acercaba, en ciertos rasgos, a la tradición organizativa estadounidense, caracterizada por la
provisión de los servicios a través de empresas privadas reguladas por los poderes públicos, aunque en el caso
español ha existido hasta finales de los años ochenta la delegación en el operador del establecimiento de las
líneas generales del desarrollo de los servicios de telecomunicación españoles. Aunque Telefónica ha estado
organizada como empresa privada, con o sin capital público, ha tenido tradicionalmente una posición
privilegiada en relación a los reguladores españoles de telecomunicaciones. Jordana (1998:286) define la
relación de Telefónica con las autoridades públicas de la siguiente forma: “formalmente como operador
independiente, pero en la práctica como regulador. Existe una doble relación entre el gobierno y la compañía, a
través de la propiedad y el control de la gestión (con el objetivo de mejorar la eficiencia e incrementar los
beneficios) y vía regulación y control de resultados (forzándola a actuar con efectividad para satisfacer a los
ciudadanos)”. Las iniciativas regulativas de las autoridades públicas españolas, son indicativas de esta doble
vinculación, aunque el proceso de privatización de la compañía modificó esta situación, a partir de la cual se
mantendrían los estrechos lazos informales entre operador y regulador, dada la importancia de Telefónica en el
sector industrial y de telecomunicaciones español (Sancho, 2002). A mediados de los noventa, se produjo una
remodelación de funciones dentro de la estructura ministerial, adscribiéndose las competencias relativas al
sector de las telecomunicaciones al nuevo Ministerio de Fomento, concretamente se centralizó en la
Secretaría General de Comunicaciones la acción regulativa en materia de telecomunicaciones.
En el año 1996, se crea la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) a remolque del
impulso de las iniciativas de la Comisión Europea. La nueva agencia reguladora pretendía incorporar los
principios y previsiones contenidos en las Directivas de competencia plena (singularmente las referidas en
la Directiva 96/19), en particular todo lo relativo al régimen de otorgamiento de licencias, interconexión y
acceso a redes, servicio universal y obligaciones de servicio público, numeración y separación de cuentas.
La instauración de un organismo regulador había sido una demanda creciente en el sector de las
telecomunicaciones español, ante la inminencia de la introducción en España del proceso de liberalización
(Jordana et al, 1997).
La naturaleza jurídica de la CMT es la de una entidad de derecho público, con personalidad jurídica propia
y plena capacidad pública y privada, adscrita al Ministerio de Fomento. La Comisión se rige por un Consejo
integrado por un Presidente, un Vicepresidente y siete Consejeros. Los miembros de la Comisión son
nombrados por el Gobierno a propuesta del Ministro de Fomento. Los miembros del Consejo de la CMT
son designados en atención a su formación y trayectoria profesional, y la formación del primer Consejo,
fue sujeta a un pacto de consenso político entre los principales grupos parlamentarios. La independencia de
los miembro del Consejo se plantea a través de garantías de permanencia y no remoción de sus miembros,
salvo graves circunstancias, durante el plazo de seis años. Se les aplica el régimen de incompatibilidades de
los Altos Cargos de la Administración, incluso estableciéndose la cautela adicional de que “al cesar en el
cargo y durante los dos años posteriores, los miembros de la Comisión del Mercado de las
Telecomunicaciones no podrán ejercer actividad profesional alguna relacionada con el sector ”.
Las principales funciones de la CMT son:
a) Funciones de asesoramiento. La CMT tiene una competencia global de informe en relación con la
política de telecomunicaciones del Gobierno.
b) Funciones de ordenación del sector. La CMT puede dictar Instrucciones vinculantes para las
entidades que operen en el sector dirigidas a salvaguardar la libre competencia en el mercado. La
CMT concede los títulos que habilitan para prestar servicios de telecomunicación, autorizaciones y
concesiones, a excepción de los servicios en auto prestación y de aquellos que deban concederse por
el procedimiento de concurso, que serán otorgados por el Ministerio de Fomento.
c) Funciones de arbitraje. La CMT resuelve los conflictos entre los agentes en el sector en plazos
breves, de acuerdo con la dinámica del mercado. La función de arbitraje puede ejercerse a solicitud de
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las partes interesadas o bien imperativamente.
d) Potestad sancionadora. La CMT ejerce la potestad sancionadora respecto a los incumplimientos de
las Instrucciones o Resoluciones que dicte en el ejercicio de sus competencias, instando, además, la
actuación inspectora y sancionadora del Ministerio de Fomento por el incumplimiento de la
legislación vigente en materia de telecomunicaciones.
A diferencia del caso británico, en el caso español hasta la creación de la CMT, la concentración de las
competencias de regulación en el Departamento Ministerial, fomentó la generación de procesos decisionales
cerrados a la interacción entre regulador y operador. Por otro lado, en los organismos ministeriales tampoco
existía una cultura de trasparencia en la actuación. Los mecanismos institucionales de participación existentes
no se habían mostrado tampoco funcionales (Sancho, 2000). Así, el Consejo Asesor de las
Telecomunicaciones, órgano de consulta y asesoramiento del gobierno en materia de telecomunicaciones en
el que se encontraban representados la mayor parte de actores sociales del network español
(Administraciones públicas, representantes políticos, asociaciones empresariales, grandes y pequeños
usuarios, operadores, etc.) era muy poco valorado como mecanismo que posibilitara la intervención real en el
proceso decisional (Jordana et al., 1997:38). La concentración de la autoridad regulativa y la falta de una
coalición lo suficientemente fuerte por parte de los usuarios y de los operadores entrantes, incentivó la
aparición de estrategias de dominio o captura por parte del operador monopolista español, al controlar este en
términos de recursos e información técnica el sector de telecomunicaciones español.
No encontramos en el sistema español una clara configuración de sistemas de control cruzado entre
organizaciones regulativas. La relativamente nueva CMT nace como el objetivo de control de la regulación
sectorial, pero sin ánimo de constituirse como contrapeso a la acción ministerial en materia de política
regulativa de telecomunicaciones. Así por ejemplo, la competencia relativa a la concesión de licencias aparece
compartida por la CMT y el Ministerio de Fomento, pero este último se reserva el control de la concesión
de licencias relativas a los servicios más importantes. El sistema de elección de los puestos de dirección de la
agencia reguladora española tampoco ha ayudado a fomentar su rol de contrapeso a la acción gubernamental.
Se basa en criterios preponderantemente políticos, un elemento propiciador del desarrollo de estrategias de
captura por parte de los responsables gubernamentales. Por otro lado, existe la posibilidad de cese de los
miembros de la Comisión, acordado por el Gobierno, previa instrucción del correspondiente expediente
por incumplimiento grave de las obligaciones, incoado por el Ministerio de Fomento.
En España un sistema de control o de equilibrio del poder de regulación gubernamental efectivo ha sido el
ejercido por actividad de la Unión Europea y en concreto por la Dirección General de Defensa de la
Competencia. La efectividad de este control supranacional ha supuesto un límite a la fuerte vinculación de
influencia entre Telefónica y el regulador español. En este sentido, la opinión de los agentes sectoriales en
España se muestra prácticamente unánime al valorar la magnitud de su influencia de las instituciones europeas
en la política de telecomunicaciones española (Jordana, et al., 1997). Así, pese a la formal introducción de una
agencia reguladora, la tradición política de centralización del proceso decisional en política de
telecomunicaciones en España, y el relativo mantenimiento de la estructura de la red sectorial, ha propiciado la
continuidad en el estilo regulativo sobre los servicios de telecomunicación en los distintos gobiernos en la
década de los ochenta y noventa.
4.3 Algunas reflexiones sobre los casos de Gran Bretaña y España
Hemos analizado en nuestros estudios de caso las características organizativo-institucionales de las estructuras
regulativas del sector de las telecomunicaciones en Gran Bretaña y España. Los sistemas de fragmentación y
distribución competencial estudiados nos muestran una gran diversidad de configuraciones. Estos sistemas
son una respuesta adaptativa, de las distintas tradiciones político-administrativas de cada país, al nuevo
entorno de liberalización del sector. Las configuraciones institucionales varían desde sistemas que incentivan
procesos de interacción de carácter pluralista, como el caso británico, caracterizados por facilitar la apertura de
la participación de intereses en el proceso decisional, así como por la fuerte fragmentación e incluso
superposición en distintas organizaciones públicas de las competencias regulativas, hasta casos como el
español, en que existe una fuerte tradición de centralización de la autoridad gubernamental, lo que ha
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promovido la aparición de agencias regulativas preponderantemente técnicas, cuyo objetivo se circunscribe al
la implementación del control de la regulación sectorial, sin que se consolide un equilibrio de poderes entre
agencia y regulador gubernamental.
La fragmentación de la estructura organizativa del sistema de regulación puede servir de instrumento de
restricción de la discrecionalidad de los organismos reguladores (Spiller / Levy, 1996). Los mecanismos de
control cruzados, suponen una garantía, limitando el margen de presión política a la que pueden ser sometidos
los reguladores. Una elevada fragmentación de la autoridad regulativa puede, en cierta medida, propiciar
mayores dosis de interacción pluralista, ya que la dispersión de la autoridad facilita la participación de los
actores sectoriales en competencia a la hora de defender sus intereses. Cuantas más instancias con competencia
reguladora se aumenta la capacidad de control de unas sobre otras, lo que propiciaría un proceso político más
dinámico.
En el caso británico, la responsabilidad política de OFTEL frente al Parlamento viene apoyada por la
compleja estructura de distribución de competencias regulativas entre el Secretario de Estado, OFTEL y la
Competition Commission. Hemos visto como la fragmentación de la autoridad regulativa puede suponer en sí
misma un mecanismo de control, ya que hace depender el “output” regulativo de la interacción política entre
los distintos organismos públicos, cada uno representando una visión y unos intereses que no tienen que
coincidir en todos los casos. Una primera conclusión que podemos extraer de la valoración conjunta de los
modelos estructurales de regulación pública analizados, es constatar la mayor fragmentación real del poder
público regulador en el caso británico, factor que ha servido de instrumento de control cruzado entre
instituciones. En el caso español, el modelo de agencia reguladora ha adoptado un carácter
preponderantemente técnico, condicionado por el mantenimiento de una fuerte capacidad de regulación
sectorial en la estructura ministerial. A diferencia del caso británico, la estructura de elementos
institucionales han propiciado una menor dosis de interacción pluralista en la definición de la estrategia
regulativa sectorial.
Las diferentes constelaciones institucionales de los países analizados generan diferentes enfoques del
proceso regulador. Es decir, las pautas específicas de la política pública son influidas por las condiciones
institucionales y organizacionales que se dan en la red regulativa. Cada configuración estructural crea así su
propia lógica y dinámica. Podemos intentar resumir en un cuadro las características específicas de las redes de
política pública regulativa de Gran Bretaña y España:
Tabla 5. Pautas del desarrollo de la política pública de telecomunicaciones en España y Gran Bretaña
España
Gran Bretaña
Número de actores en interacción
Estructuralmente limitado
Amplio, en creciente apertura
Relaciones ínter organizacionales
Poco competitivas
Estables
Competitivas
Inestables
Alianzas de grupos
Jerárquicas
Competitivas
Relaciones ejecutivo-legislativo
Cooperativas
Cooperativas
Relaciones gobierno-operador
dominante
Cooperativa -Captura
Control sobre el poder
monopolístico del operador
Independencia de los organismos
Baja – Media
Alta
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regulativos
Grado de apertura del proceso
decisional a la participación pública
Bajo- Medio
Alto
Fuente: Elaboración propia
Las diferentes características de las redes de política pública de ambos países propician la aparición de
diferentes enfoques reguladores (Jordana, 2002). Desde nuestra perspectiva, los distintos resultados políticos
pueden ser entendidos a través de los efectos de las pautas estructurales de las arenas políticas de estos países.
Los principales actores políticos interactúan en lo que en términos de Schneider (2001) llamaríamos policygenerating
networks, y en función de estos, la generación de acciones políticas difiere, ya que en ellos se modelan:
primero, los sistemas específicos de intermediación de intereses, especialmente a nivel de las relaciones entre
gobierno-empresas; segundo, los sistemas de gobierno, particularmente las relaciones entre las distintas
organizaciones con competencias en el ejecutivo y las relaciones de este con el legislativo y el poder judicial; y
tercero, los sistemas administrativos, es decir, las diferentes estructuras organizativas que determinan la forma
de la implementación. De forma más sencilla, podemos concluir que la especificidad de un resultado político
puede explicarse en cierta medida gracias a las estructuras específicas presentes en las arenas políticas en las que
la policy es generada.
5. America Latina y el ‘boom’ de las agencias independientes en el ámbito de las
telecomunicaciones.
En términos generales, podemos señalar, siguiendo a Jordana y Sancho (1999), que la dirección de los
cambios institucionales experimentados en casi todos los países de América latina, en los últimos años, ha
seguido dos ejes paralelos, hasta cierto punto complementarios entre si: la privatización de las empresas
operadoras de telefonía, acometida dentro de la oleada privatizadora de la década de los noventa, y en
segundo lugar, introducción de mecanismos de mercado en el sector, favoreciendo progresivamente la
competencia en los distintos segmentos de operación que constituyen el mercado de las
telecomunicaciones. Así, por ejemplo, algunos países optaron por privatizar, manteniendo el monopolio
durante algunos años (Argentina, Perú, Venezuela), mientras que otros abrieron la competencia sin
privatizar (Colombia). En otros casos, junto a la privatización, también se hicieron liberalizaciones parciales
(México) o intensas aperturas al mercado (Chile). La telefonía móvil celular y los servicios de valor añadido
fueron en numerosos casos las primeras áreas en las que se generalizó la competencia, mientras que en
otros subsectores, como la larga distancia o la telefonía local, los mecanismos de mercado generalmente se
han introducido de forma más paulatina (Comisión Permanente de Regulación, 1998).
Junto a estos cambios, los países de la región empezaron a transformar sus estructuras institucionales de
impulso y regulación del sector, en algunos casos de forma anticipativa, y en otros reactivamente, con
posterioridad al inicio de sus procesos de liberalización y privatización (Nadal, 1998). Tradicionalmente, las
estructuras de regulación de las telecomunicaciones se han desarrollado, a lo largo de este siglo, mediante
la combinación de un conjunto de patrones institucionales, cada uno con una serie de ventajas y
desventajas, especialmente con relación a su grado de independencia y capacidad de actuación. Una
combinación muy común en la actualidad es que las competencias se distribuyan entre dos tipos de
organismos públicos: los encargados del diseño y la planificación de la política, y los encargados del control
y de las garantías de cumplimiento de las reglas de juego regulativas. Los primeros los encontramos
frecuentemente en el seno de la estructura ministerial, mientras que los segundos suelen ser organismos
‘independientes’ de la jerarquía ejecutiva.
Durante los años noventa, a medida que se fueron definiendo nuevos marcos institucionales en los países
de América latina, la opción predominante fue la creación de órganos públicos autónomos, que tomaron la
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forma de agencias independientes, y a los que se encargó numerosas funciones (con mucha variedad de
país a país): desde la función de vigilar y controlar los nuevos mercados incipientes, hasta la de dirigir el
proceso de liberalización, realizar políticas distributivas, o incluso impulsar y gestionar la privatización del
sector. Por otra parte, los ministerios del ramo se configuraron como entidades con una capacidad de
intervención importante con relación a las políticas del sector, o bien quedaron como órganos bastante
secundarios, según los países. Parece bastante claro que la aparición de estos nuevos organismos condujo
generalmente a una fragmentación organizativa, más o menos intensa, de las políticas públicas de
telecomunicaciones en numerosos países, con la asunción de determinadas competencias por parte de
órganos vinculados a las estructuras ministeriales, mientras otras competencias se vinculaban a los nuevos
órganos autónomos.
El ‘boom’ de los entes reguladores en América Latina ha sido impresionante: si en 1990 sólo un país de la
región tenia establecido un ente regulador, sólo ocho años más tarde, en 1998, había ya 18 países con
agencias similares en el sector de las telecomunicaciones. ¿Cuáles fueron los motivos de fondo de la
creación de los entes reguladores, generalmente con un importante grado de autonomía? No hay duda que
los aspectos de moda organizativa influyeron claramente, ya que la difusión del modelo de agencias
autónomas constituía uno de los referentes clásicos de lo que se ha llamado la nueva gestión pública de los
años noventa. Sin embargo, sin la tradición y la reputación de las agencias norteamericanas, ni las
estructuras ya fragmentadas de los poderes públicos tradicionales de los EEUU, las nuevas agencias
independientes latinoamericanas debían situarse un espacio institucional desvinculado del ejecutivo, y
alcanzar una reputación propia entre el mundo empresarial, en un contexto culturalmente muy adverso.
La autonomía de estos nuevos órganos se intentaba garantizar mediante distintos elementos clave, que
facilitaran su no-dependencia directa de los poderes ejecutivos, sin caer, no obstante, en las manos de las
propias empresas del sector (Jordana / Sancho, 1999). Aparte de los aspectos imitativos, el modelo de las
agencias autónomas también atraía bastante a los gobiernos latinoamericanos por otros motivos. Sus
propias dificultades para establecer y desarrollar organismos de fuerte capacidad técnica, independientes de
la clásica política clientelista, pudieron llevar al convencimiento de que se debían crear unos organismos
que estuvieran fuera del alcance de los intereses y las maniobras de los propios políticos, con unos recursos
propios que también evitaran en lo posible la captura de estos organismos por parte de las empresas
privadas. Podríamos decir que las nuevas reglas institucionales se han orientado –total o parcialmente- a
evitar la posibilidad de que una intromisión política alterase las actuaciones de estos nuevos órganos. Su
propósito clave era conseguir que unos determinados mercados de gran transcendencia económica
funcionasen correctamente, reduciendo sus posibilidades de captura y haciendo algo más creíbles los
objetivos de la intervención pública (aún a costa de aceptar límites a su capacidad de introducir estrategias
respecto a las políticas públicas del sector).
En su conjunto, los organismos con competencias sobre el sector deben alcanzar una serie de requisitos
(grado de fragmentación adecuado, controles cruzados, objetivos comunes, recursos suficientes,
credibilidad y compromisos plausibles), que permitan una relación entre ellos articulada, con una
distribución del juego y con suficientes mecanismos de cooperación institucional. Sin embargo, el problema
del carácter clientelista de los sistemas políticos aparece como la mayor dificultad específica de los países
latinoamericanos para desarrollar un modelo de regulación fragmentada que funcione adecuadamente. Ello
explica también la alta prioridad que tienen los modelos de agencia independiente, o semi-independientes,
en estos países; aunque luego, una agencia muy independiente, sin control político, puede experimentar
otras dificultades, como un gran aislamiento respecto al núcleo de decisión de la política gubernamental.
La visión de algunos autores, en el sentido de repartir el trabajo entre una agencia reguladora del mercado
(independiente) y un organismo dependiente directamente de gobierno, encargado de las políticas públicas
sobre el sector (Levi / Spiller, 1996), no tiene porque ser siempre necesariamente la mejor solución en
términos institucionales. A veces, una distinción tan neta de funciones puede generar más problemas que
soluciones, al generase una cierta tensión entre los distintos órganos públicos, tal vez estimulada incluso
por distintos actores privados que desean incidir en la regulación del sector. Idealmente, lo mejor seria que
cada organismo tenga interiorizada la lógica del otro, y compartan un marco de objetivos públicos
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comunes.
Ello lleva a la conclusión de que si el sistema político puede soportar un cierto grado de cooperación entre
órganos, así como compartir algunos objetivos públicos, la mejor solución institucional no es siempre la
existencia de una agencia altamente independiente y desvinculada de los objetivos de las políticas públicas
(Jordana /Sancho, 1999). Solo en el caso de que el sistema político sea totalmente incapaz de articular
objetivos en términos de políticas públicas, luego puede ser más eficaz la existencia de una agencia
independiente, tal vez de forma temporal, que solo se concentre en vigilar y ordenar la actividad de los
operadores de telecomunicaciones.
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Datos del Panelista
Apellidos: Sancho Royo
Nombres: David
Cargo: Vicedecano de los Estudios de Gestión Pública de la Universidad Pompeu Fabra. Profesor del
Departamento de Ciencia Política.
Institución : UNIVERSIDAD POMPEU FABRA
Dirección Postal: calle Ramón Trias Fargas, 25 -27
Código Postal: 08005 Ciudad : BARCELONA. País: ESPAÑA
Teléfonos : 93 542 23 71 Fax : 93 542 23 72
E-mail : david.sancho@cpis.upf.es
David Sancho, es profesor del Departamento de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Pompeu
Fabra (UPF) de Barcelona, Vicedecano de los Estudios de Gestión y Administración Pública. Es Doctor en
Ciencias Políticas, Master en Gestión Pública y Licenciado en Derecho. Sus investigaciones están centradas
en el estudio de las políticas públicas de promoción de la Sociedad de la Información y en las estrategias de
modernización de la Gestión Pública, en especial, a través de la utilización de las nuevas tecnologías de la
información y la comunicación, temática en relación a la cual tiene diversas publicaciones y estudios.

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