Teorías de la regulación en la perspectiva de las políticas públicas


Teorías de la regulación en la perspectiva de las políticas públicas

Eugenio Rivera Urrutia

2004

Revista Gestión y Políticas Públicas

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VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004 ■ PP. 309-372 Gestión y Política Pública 309
Eugenio Rivera Urrutia*
Teorías de la regulación
en la perspectiva
de las políticas públicas1
El objetivo del presente artículo es revisar el análisis económico que sirvió para justificar
la modalidad tradicional de regulación económica, los desarrollos teóricos que fundamentaron
su cuestionamiento, las líneas de pensamiento que sustentaron las nuevas modalidades
que adoptó la regulación, la apuesta por la promoción de la competencia y las nuevas
proposiciones en favor de una completa desregulación.
Palabras clave: reforma económica; desregulación y competencia.
Regulation’s Theories: A Public Policy Analisys
This article peruse the different economics views that lay down the main theoretical propositions
on regulation. On the first hand, the traditional theory, that based in a naive comprehension
of the state promoted a regulatory mechanism that neither secure a cost minimization
nor hindered the extraction of extraordinary rents. After, it reviews the
economic theory of regulation that, in spite of a more realistic vision of the motivations of
politicians and civil servants, idealising the market, proposed a radical deregulation. The
New Institutional Economics makes a new formulation of the debate between State and
Market, and it emphasizes the role played by institutions on the economic perfomance and
the regulation. Finally, after a review of the incentive regulation, it discusses the actual debate
between those that are proposing deregulation and those that assign essential impor-
* Enrique Rivera Urrutia es doctor en Ciencias Económicas y Sociales. Actualmente se desempeña como
profesor visitante del Centro de Investigaciones y Docencia Económicas, CIDE. Correo electrónico: eugenio.
rivera@cide.edu.
1 Artículo recibido el 24 de julio de 2003 y aceptado el 13 de octubre de 2003.
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tance to the promotion of competition linked to an adequate regulation as the way to a
competitive and efficient economy.
Keywords: economic reform; desregulation and competence.
INTRODUCCIÓN2
En la última década, por sobre las diferencias nacionales, ha venido teniendo lugar
un drástico proceso de privatización de empresas y entidades públicas. Iniciado
primero con la venta de prestadores de servicios de infraestructura pública
(energía eléctrica y telecomunicaciones) y de instituciones financieras, entre otras,
se extiende en la actualidad hacia servicios sociales como los de salud y educación.
En este contexto, queda en evidencia que las modalidades históricas del intervencionismo
estatal están dando paso a la política reguladora y de promoción de la
competencia del estado como las modalidades principales que asume la intervención
pública en la economía. Incluso cuando se rechaza la privatización, se buscan fórmulas
orientadas a entregar autonomía a los entes que permanecen públicos, como
hospitales, escuelas y otras entidades, reservándose el estado central el papel de regulador,
para lo cual, se crean nuevas instituciones encargadas de supervisar el desempeño
tanto de las empresas privadas como de las unidades operativas de diversas
áreas del sector público que actúan de manera autónoma.
El objetivo del presente artículo es revisar el análisis económico que sirvió para
justificar la modalidad tradicional de regulación económica, los desarrollos teóricos
que fundamentaron su cuestionamiento, las líneas de pensamiento que sustentaron
las nuevas modalidades que adoptó la regulación, la apuesta por la promoción de la
competencia y las nuevas proposiciones en favor de una completa desregulación.
Esta discusión ha venido reflejando la manera como se ha ido transformando la naturaleza
de la regulación y su relación con la política de competencia, asociada a la
erosión que sufren los monopolios naturales como efecto de los cambios tecnológicos,
del incremento de la demanda y de los cambios en la política pública.
2 Agradezco los comentarios de un evaluador anónimo de la revista de Gestión y Política Pública por sus
atinadas sugerencias y recomendaciones para el mejoramiento del artículo, incluida una idea de reestructuración
del orden de exposición y proposiciones de literatura adicional. También quisiera agradecer a la doctora
Judith Mariscal por sus comentarios.
Con tal objeto, en la próxima sección se ubica históricamente el desarrollo del
estado empresario y su contrapartida en Estados Unidos: la regulación. Se describe
brevemente la teoría de los fallos de mercado como el fundamento económico de
la regulación tradicional, se caracteriza el concepto predominante de regulación y
se analizan los procesos que pusieron en cuestión esta modalidad de intervención
pública. En la tercera sección, se analiza la llamada teoría económica de la regulación
que pone en cuestión el supuesto del estado benefactor, que fundaba la posibilidad
de la regulación y reivindica el mercado como mecanismo regulador, todo
lo cual conduce a la desregulación como propuesta básica de política. En la cuarta
sección, se estudia la regulación desde la perspectiva de la nueva economía institucional.
En la quinta sección, se revisa críticamente la nueva economía de la regulación
denominada también regulación por incentivos. En la sexta sección, se analizan
las alternativas que se esbozan en la literatura económica actual como las
opciones disponibles para la política pública orientada a mejorar el desempeño de
la economía. El trabajo finaliza con algunas conclusiones, entre las que destaca la
idea de que, de manera creciente, el desafío principal que enfrenta el estado es el
de la promoción de la competencia, planteándose el problema de definir en qué
modalidades se articula con la regulación. El cuadro 1 presenta una visión sintética
del recorrido teórico que realiza el artículo.
EL CONTEXTO HISTÓRICO Y LOS FUNDAMENTOS ECONÓMICOS
DE LA TEORÍA TRADICIONAL DE LA REGULACIÓN
La grave crisis que atravesó el capitalismo desde fines de la década de 1920 y durante
la de 1930 generó un ambiente intelectual fuertemente contrario a las políticas
de “laissez faire”. Los objetivos de asegurar el pleno empleo y reducir las fluctuaciones
económicas se pusieron en el centro de las agendas de la política pública.
El keynesianismo entregó el fundamento conceptual a una activa política macroeconómica.
Estados Unidos impulsó desde muy temprano una política que rompía
radicalmente con el modelo anterior. Una fuerte coalición de grupos reformistas
instaló, ya en los años de la década de 1930, un amplio régimen de regulación de
los monopolios naturales que incluía los servicios de utilidad pública (utilities) ta-
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Concepto de regulación
Teoría
tradicional
de la regulación1
La esencia de la regulación
es el reemplazo explícito de
la competencia por las órdenes
gubernamentales como el
mecanismo principal que asegura
un buen desempeño. La
prescripción gubernamental
directa de los principales aspectos
de su estructura y
desempeño económico…
control de la entrada, fijación
de precios, prescripción
de la calidad y condiciones de
servicio y la imposición de la
obligación de servicio en
condiciones razonables.
Teoría
económica
de la regulación
La regulación es el uso que
hace la industria en su propio
beneficio del poder de
coerción del estado.
La nueva
economía
institucional
Forma muy incompleta de
contratación de largo plazo
en la que se asegura: i) al
regulado una tasa de rendimiento
justa en general, a
cambio de la cual, ii) se introducen
ciertas adaptaciones
a las circunstancias cambiantes
sin el costoso regateo
que acompaña a tales
cambios cuando las partes
del contrato disfrutan de
una autonomía mayor.
Regulación
y promoción
de la competencia
Mecanismo de incentivos
donde el gobierno es el
principal y la empresa regulada,
el agente. La regulación
por incentivos (incentive
regulation) se define como
la implementación de reglas
que animan a la empresa
regulada a alcanzar los
objetivos deseados por el regulador,
entregando ciertos
grados de discreción a la firma.
Desregulación
Las propensiones de la regulación
constituyen las razones
principales para su
abandono. Se trata de propensiones
al micromanejo
de los procesos, a prescribir
los resultados que, se anticipa,
el Todopoderoso habría
producido si Él o Ella dispusieran
de conocimiento
completo, a obstaculizar el
proceso competitivo para
producir competidores visibles;
y, de forma oportunista,
a producir reducciones
de precios visibles.
CUADRO 1. DEBATE TEÓRICO EN TORNO A LA REGULACIÓN
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Proposiciones básicas
Principales autores
Propuestas de política
Fallas de mercados:
• Monopolios naturales
• Externalidades
Supuesto de gobierno benevolente.
Marshall
Pigou
Arrow
Samuelson
Regulación por tasa
de retorno.
Fallas de gobierno:
• Captura del estado
• Políticos y burócratas
con agenda propia
• Los costos de la regulación.
Teoría de los mercados contestables.
Competencia por el
monopolio.
Stigler
Posner
Baumol
Demsetz
Becker
Peltzman
Liberar a la economía
de la intervención estatal.
Eliminación de barreras
de entrada.
Desregulación.
Reformulación de los conceptos
firma y mercado.
Las instituciones son importantes.
El mercado y las jerarquías
como estructuras alternativas
de gobernanza, ambas
sujeta a fallos.
Coase
Williamson
Levy
Spiller
“Get the institutions right”.
Las estructuras de gobernanza
deben adecuarse a la
dotación institucional.
Fallas de mercado:
• Poder de mercado
Laffont
Tirole
Armstrong
Prats
Sappington
Banco Mundial
Mejorar la calidad de las políticas
públicas.
Política pública como constructora
de la competencia:
• Regulación asimétrica
• Política de competencia
Fallas del gobierno (mantiene
visión básica de la Escuela
de Chicago).
Contestabilidad de los mercados.
Crítica de la “managed
competition”.
Kahn
Sidak
Desregulación como camino
a los mercados competitivos.
Fuente: Elaboración propia.
1 Lo que denominamos teoría tradicional de la regulación fue denominado por Joskow y Noll como el análisis normativo como teoría positiva Peltzman (1998c, 289).
les como telecomunicaciones, agua, electricidad, gas, petróleo; transporte (carretero,
aviación, ferrocarriles); la distribución mayorista y minorista y las finanzas. Estas
regulaciones estaban orientadas a mejorar la eficiencia asignativa, como respuesta
a las economías de escala, y la eficiencia productiva, a compensar la ausencia de
“presiones competitivas”, a prevenir la competencia excesiva que a menudo había
llevado a “guerras de precios” desestabilizadoras y para asegurar el acceso universal
a los servicios (Ha-Joon Chang, 1995).3
Como contrapartida, los países desarrollados de Europa Occidental y Japón siguieron
un camino diferente. Las industrias caracterizadas como monopolios naturales
fueron asumidas por empresas estatales, lo cual implicó que se pusiera muy
poca o ninguna atención a la política antimonopólica. La preocupación por los objetivos
de desarrollo constituyó una diferencia crucial entre ambos modelos.4 No
obstante, sería en los países subdesarrollados donde los objetivos de desarrollo desempeñarían
el papel más importante. Por las graves deficiencias que caracterizaban
sus mercados, el logro de la industrialización sería sólo posible de alcanzar a
través de las iniciativas gubernamentales (Ha-Joon Chang, 1995). Fue así como el
estado intentó emular el motor schumpeteriano de crecimiento, movilizando recursos
para invertir directamente en actividades productivas o conduciendo dichos
recursos a sectores específicos. Un complejo sistema de políticas proteccionistas,
instrumentos de promoción y controles regulatorios llevó al surgimiento de industrias
y completos segmentos sociales de empresarios y rentistas. La búsqueda de la industrialización
le dio fuerza política a este modelo de acción pública, el predominio
de los modelos de industrialización por medio de la sustitución de importaciones
entregó el sustento intelectual y la racionalidad económica al estado activista
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3 Ha-Joon Chang (1995) señala que, en contraste con Estados Unidos, la mayoría del resto de los países desarrollados
mantuvo su adhesión a las políticas de “laissez faire”. Esta afirmación resulta discutible si se tiene
en cuenta el “activismo estatal” de la Alemania nazi o de los países como Suecia, que dieron un gran impulso
al estado de bienestar asociado con el estado fuertemente intervencionista.
4 Para algunos, la diferencia más importante entre la regulación estadounidense y los países europeos y Japón
radicó en sus objetivos. Mientras que en estos últimos, primaban los objetivos desarrollistas que ponían
énfasis en consideraciones dinámicas —mejorar la productividad, lograr un cambio estructural eficiente— con
el objeto, primero, de reconstruir sus economías después de la guerra y después alcanzar a Estados Unidos; en
este último país el régimen regulatorio estaba determinado por preocupaciones estáticas respecto de la eficiencia
asignativa y productiva. Esta diferencia fue conceptualizada por Johnson en 1982 al referirse al estado regulador
en contraposición con el estado desarrollista (Ha-Joon Chang, 1995).
(Claudio R. Frischtak, 1995). En el contexto de las empresas públicas, la política reguladora
desempeñó un papel secundario, aun cuando su aplicación alcanzó formas
extremas, al generar un complejo sistema de restricciones a la entrada y un enmarañado
sistema de fijación de precios por parte de las entidades gubernamentales.
En un ambiente de amplia intervención pública en la economía, el análisis económico
se planteó el tema de cómo era posible transitar de las preferencias individuales
a las preferencias sociales de manera de fundar una política estatal. En su libro
Social Choice and Individual Values, Kenneth Arrow (1963, 59) concluye que,
al excluir la posibilidad de comparaciones interpersonales de utilidad, la única manera
de obtener una preferencia social que sea satisfactoria y que pueda estar bien
definida para un amplio espectro de conjuntos de ordenamientos individuales es
que sea impuesta o dictatorial. No obstante, sostiene Arrow, es posible construir
funciones de bienestar social adecuadas si es factible sostener que las preferencias
individuales caen dentro de ámbitos similares. Aun cuando el autor reconoce la dificultad
de esta posibilidad, sostiene que sobre esa afirmación está construida buena
parte de la tradición de la filosofía política, en particular de autores como Rousseau
y Kant (Cfr. Arrow, 1963, 83-84). En tal sentido, es suficiente que exista un
cierto consenso sobre los fines de la sociedad, basado en las normas éticas y sociales
de una cultura particular, para que se forme una función de bienestar social. Sobre
esta base, se plantea el problema de elegir el mecanismo para determinar el
sustrato moral común a todos. El sistema democrático, y específicamente la votación,
aparece como un mecanismo donde cada individuo entrega su opinión sobre la voluntad
general (Cfr. Arrow, 1963, 85). Así es como el autor formula la tesis de que,
en contraposición al sistema democrático, el mecanismo de mercado no puede ser
tomado como la función de bienestar social, ya que dicho mecanismo no da cuenta
de los motivos altruistas que deben estar presentes para construir el consenso. Esto
no niega la posibilidad de un uso limitado del mercado para alcanzar partes del
óptimo social, especialmente si es manipulado deliberadamente para hacer que la
conducta orientada por imperativos pragmáticos coincida con la que existiría bajo
consideraciones morales (Cfr. Arrow, 1963, 86). En este contexto, el autor, citando
la lectura de Bergson sobre las proposiciones del propio Arrow, da un paso adicional
que va a estar en el centro de la crítica de la llamada teoría económica de la re-
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gulación: se supone que el funcionario público opera de una manera éticamente
neutral y que su empeño en la vida es implementar los valores de los otros ciudadanos
dados por alguna regla de toma de decisiones colectiva (Cfr. Arrow, 1963, 107).
En este contexto de estado benefactor, el concepto desarrollado por Pigou de
fallas de mercado sería la principal justificación en la economía neoclásica de la intervención
pública en la economía.5 Según Pigou “en cualquier industria, donde haya
razón para creer que el juego libre de los propios intereses hará que una cantidad
de los recursos sean invertidos de manera distinta de lo que sería necesario para
favorecer los intereses del bienestar nacional, hay, prima facie, una ocasión para
una intervención pública” (citado por Coase, 1994, 23).
Pueden identificarse cuatro fuentes o clases de deficiencia o fallas de mercado.6
La primera se refiere a las externalidades y los bienes públicos. Cuando las actividades
económicas producen efectos externos, ya sea costos o beneficios que no pueden
ser atribuidos o cobrados a su productor, los resultados del mercado no serán eficientes.
Ello es resultado de que dichas externalidades no son consideradas en los
cálculos que sustentan las decisiones de producción y, en consecuencia, se tenderá
a producir demasiado poco en el caso de las externalidades positivas y demasiado
en el caso de las negativas en comparación con los niveles de producto socialmente
eficientes.7 Un caso especial de las externalidades son los bienes públicos;
esto, es bienes cuyos beneficios no son apropiables por individuos específicos.8
Correspondió a Samuelson sistematizar la teoría de los bienes públicos, donde la
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5 Una primera pregunta surge en relación con los criterios para juzgar el éxito o fracaso de los mercados.
Los resultados del mercado pueden ser considerados eficientes cuando puede obtenerse el mismo nivel de beneficios
totales a un costo menor o, dicho de otra manera, si no pueden lograrse beneficios mayores con un mismo
nivel de costos. Desde un punto de vista dinámico, en el análisis de Schumpeter, por ejemplo, la eficiencia
se refiere a la capacidad de los mercados libres o de otros arreglos institucionales para promover una nueva
tecnología que reduzca los costos, mejore la calidad del producto o cree productos nuevos y comercializables,
así como fomentar todo esto a un costo más reducido que el de otras maneras de hacerlo. Una perspectiva distinta
es la que evalúa la falla de los mercados a partir de su impacto en la equidad distributiva (Wolf, 1995, 31-32).
6 En su línea general, el argumento que se desarrolla sigue la presentación de Wolf (1995), “Mercados o
gobiernos. Elegir entre alternativas imperfectas”. Wolf, citando a Arrow, sostiene que no es fácil llegar a una
perspectiva consensual respecto del significado del concepto de fallas de mercado. Ello implicaría un largo proceso
histórico que aún no ha concluido. Sin duda que esa afirmación está aún hoy vigente. No obstante, la síntesis
que hace dicho autor sobre el concepto representa un buen punto de partida para el análisis.
7 Scitovsky desarrolló de manera sistemática el análisis de las externalidades (Ha-Joon Chang, 1995).
8 Esta noción puede considerarse un caso particular de bien privado con externalidades importantes.
dificultad de excluir a quienes no pagan (condición de no exclusión) y la ausencia de
efectos adversos al sumar consumidores adicionales (la condición de no rivalidad
en el consumo) genera incentivos de comportamiento oportunista. En consecuencia,
los bienes públicos no se producirían en niveles óptimos sin contribuciones
obligatorias (Ha-Joon Chang, 1995).
La segunda falla de mercado es la que deriva de los rendimientos crecientes. Al
estar algunas actividades económicas sujetas a rendimientos crecientes y costos
marginales decrecientes, no es posible alcanzar resultados eficientes. Por consiguiente,
la existencia de un solo productor permite minimizar los costos de producción.
Esta situación resulta ineficiente en términos estáticos, pues la cantidad
producida será menor y el precio maximizador del beneficio establecido por el monopolista
será más elevado que el justificado por los costos de producción, pero
también en términos dinámicos, pues los incentivos para innovar por parte de un
monopolista serán más débiles que los existentes en un mercado competitivo.9 Formulado
de manera general, un monopolio natural existe cuando en un nivel Q determinado,
el costo de producir dicho nivel de producto se minimiza haciendo que
lo produzca sólo una firma. De darse esta condición, se dice que esta función de
costo C(Q) es subaditiva. Si el nivel de producción indicado maximiza el bienestar
social, entonces la estructura de mercado eficiente es tener una sola firma (W. Kip
Viscusi, John Vernon y Joseph E. Harrington, Jr., 2000). Dentro de la perspectiva
tradicional, las fuentes básicas de transformación del monopolio natural en un mercado
competitivo son el cambio tecnológico y el crecimiento del ingreso y la demanda,
todas las cuales permiten reducir el tamaño eficiente de la firma en relación
con la demanda de mercado al precio social óptimo.
La tercera falla de mercado se presenta cuando los precios y los tipos de interés no
indican la escasez relativa y los costos de oportunidad, cuando los consumidores
no tienen un acceso igual a la información sobre productos y mercados, cuando la
información sobre las oportunidades del mercado y la tecnología de la producción
no está disponible por igual a todos los productores o cuando los factores de pro-
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9 Wolf introduce aquí el tema de los tipos de intervención pública orientadas a mejorar el resultado del mercado:
i) la acción directa o regulación del monopolio natural, estableciendo precios o tasas de rendimiento admisibles
para su capital a niveles próximos a los que imperarían en un entorno competitivo; ii) la protección jurídica
que evita la absorción de las competidoras por parte de una empresa y el fomento de la competencia.
ducción presentan limitaciones de movilidad, la asignación de recursos no será eficiente
y, en consecuencia, la economía producirá por debajo de su capacidad. La
cuarta falla de mercado escapa del análisis de las desviaciones del equilibrio competitivo
y de la eficiencia y, en consecuencia, no es tenido en cuenta en muchos
análisis económicos. Se trata de las desviaciones respecto de la justicia distributiva.10
¿Cuál es en este contexto, el contenido del concepto tradicional de regulación?
A. E. Kahn en su libro The Economics of Regulation: Principles and Institutions
(1993) señala que “la esencia de la regulación es el reemplazo explícito de la competencia
por las órdenes gubernamentales como el mecanismo principal que asegura
un buen desempeño”. Kahn define la regulación de las empresas de utilidad
pública por la acción de los reguladores señalando “la prescripción gubernamental
directa de los principales aspectos de su estructura y desempeño económico […]
control de la entrada, fijación de precios, prescripción de la calidad y condiciones
de servicio y la imposición de la obligación de servicio en condiciones razonables”.
El objetivo de tales regulaciones era, explícitamente, mejorar la eficiencia en la
asignación de los recursos, dadas las significativas economías de escala y la eficiencia
productiva en el contexto de la ausencia de presiones competitivas y prevenir
la “competencia excesiva”, que llevaba a menudo a guerras de precios, y asegurar
el acceso universal a los subsidios (Spulber, 1989). La crítica de Spulber, en cuanto
a que la visión de Kahn dejaba fuera la existencia de instituciones gubernamentales
que entregan el contexto para el mercado competitivo, no deja de llamar la atención,
pues el convencimiento generalizado en el “establishment” de la época era
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10 Otros autores, enmarcándose en la óptica tradicional y en el contexto caracterizado por la entrada de
competidores en industrias que tradicionalmente habían aparecido como monopolios naturales, presentan matices
al subrayar la existencia de poder monopólico como fundamento de la regulación pública. En tal sentido,
sostienen que, en los mercados competitivos, el interés de las empresas suele coincidir con el de la sociedad;
no obstante, los mercados pueden presentar fallas que hacen necesaria su regulación. En el caso de la existencia
de poder monopólico, y en su versión extrema, ante la presencia de un solo proveedor del servicio, existen
barreras que limitan la entrada de competidores y la empresa no enfrenta otro tope a sus precios que la disposición
a pagar de los consumidores. En el caso de los servicios públicos, la elasticidad de la demanda es muy
baja, por lo que el monopolio no regulado podría fijar precios altos, lo que derivaría en una pérdida de bienestar
y en consecuencia en una ineficiente asignación de los recursos. Además, los monopolios carecen de incentivos
para reducir sus costos e introducir nuevos productos, como sí los tienen las empresas competitivas, lo
cual deriva en una ineficiencia productiva (Armstrong, Cowan y Vickers, 1994).
que las fallas de mercado hacían necesario sustituir el mecanismo de mercado por
la regulación para mejorar la asignación de los recursos y la eficiencia productiva.11
La propuesta de política fundamental fue la de regulación por tasa de retorno.
Esta modalidad regulatoria consiste básicamente en fijar precios que garanticen a
la empresa ingresos suficientes para cubrir los costos de operación observados y la
depreciación, y además obtener un retorno sobre sus inversiones. La tasa de retorno
se determina en un nivel “razonable”, teniendo en cuenta el costo del capital. Para
determinar los precios, se calculan primero los ingresos necesarios para cubrir los
costos, determinados a su vez sobre la base de información histórica en un periodo
determinado. En términos prácticos, este proceso se realiza mediante discusiones
entre el regulador y la empresa respecto de los costos efectivos y respecto de
la manera de medir el stock de capital que será la base sobre la cual se calculará el
retorno. Sobre esta base, se determina el nivel de los precios que asegura los ingresos
necesarios para obtener la tasa de retorno definida y los precios de los distintos
servicios regulados (Bustos y Galetovic, 2002).
La “Era de la regulación” que Chang (1995) ubica entre 1945 y 1970 se caractizó
por un crecimiento acelerado y alta prosperidad en los países desarrollados. Durante
buena parte del periodo, el sistema regulatorio trabajó bastante bien en Estados
Unidos y la propiedad pública sobre importantes industrias en Europa generó también
resultados positivos. La situación empezó a cambiar desde fines de la década
de 1960, cuando los países industrializados enfrentaron importantes crisis. El fortalecimiento
de la capacidad de negociación de los trabajadores en un contexto de
pleno empleo, el deterioro del desempeño económico global y los problemas fiscales
llevaron al colapso de los arreglos corporativistas establecidos luego de la guerra.
El cambio en el clima político se expresó en el fin del gobierno socialdemócrata
sueco en 1976, luego de 50 años de gobierno ininterrumpido, el inicio de un proceso
desregulador masivo en el gobierno de Carter en Estados Unidos y en la política
de privatizaciones de la administración Thatcher en Gran Bretaña (Chang, 1995).
En el caso de los países subdesarrollados, según el Banco Mundial, dos razones
principales pusieron en cuestión este modelo: i) El crecimiento de una clase em-
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11 En contraste con el caso de Estados Unidos, en Europa el mayor activismo estatal se tradujo en la gran
importancia que adquirieron las empresas públicas.
presarial,12 la ampliación de los mercados y la reducción de los costos de transacción,
resultados todos de la propia política pública, disminuyeron la necesidad de
un involucramiento productivo directo e indirecto por parte del estado. Más aún,
y en contraste con la antigua política estatal de inducir la entrada y, con ello, el dinamismo
del mercado, el activismo regulatorio y de política empezó a ser asociado
en muchos países con la protección de las empresas dominantes, frente a los desafíos
de los nuevos entrantes. El comportamiento rentista empezó a ser estimulado
por los instrumentos de protección, promoción y regulación. El estado aparecía
capturado por sus propias creaciones. ii) El rápido progreso tecnológico, la globalización
de la economía y el aumento del valor de la información implicaron que la
situación competitiva de las firmas y países empezara a estar determinada por su
habilidad para responder con rapidez a las tendencias tecnológicas y de los mercados.
Sistemas regulatorios intrusos, agencias gubernamentales y regulaciones y
normas opacas son fundamentalmente incompatibles con ambientes de mercado
competitivos y abiertos (Claudio R. Frischtak, 1995). Como elementos relevantes
en este giro en el caso de América Latina, cabe también mencionar que el grave endeudamiento
externo que afectaba a la mayoría de las economías de la región hizo
aparecer a la privatización como una fuente importante de recursos para hacer
frente a dichas obligaciones. Los graves problemas en las finanzas públicas empujaron
en la misma dirección. Un importante papel desempeñó también la creciente
crítica a los problemas del intervencionismo estatal. No menos importante fue también
la percepción creciente de que las deficiencias en la operación de las empresas
públicas de infraestructura afectaban gravemente la competitividad internacional
de las economías, fundamento del modelo exportador.13
El clima adverso al intervencionismo estatal, en general, y a la regulación, en
particular, se vio acentuado por la evolución de tres procesos importantes. El gran
crecimiento económico que experimentaron las economías desarrolladas trajo consigo:
i) un fuerte incremento de la demanda por los servicios de infraestructura pú-
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12 En el caso de Chile, es quizás más preciso decir que la nueva clase empresarial surgió como efecto de
las reformas y de las privatizaciones impulsadas por la dictadura militar de Pinochet. Buena parte del nuevo empresariado
formó parte de dicho régimen para luego aparecer dirigiendo las empresas de cuya venta habían sido
responsables.
13 Para el caso de la privatización de las telecomunicaciones en México, véase Mariscal (2002).
blica. Del mismo modo, el acelerado cambio tecnológico ii) generó una fuerte caída
de los costos en estas industrias. Ambos fenómenos indujeron un cambio significativo
en la operación de las industrias hasta entonces consideradas monopolio natural.
En este contexto, empezaron a fructificar los esfuerzos de distintas empresas
que, desde hacía ya tiempo, pugnaban por ingresar en los diferentes mercados regulados.
La posibilidad práctica de que múltiples empresas empezaran a operar en
estos mercados, la promesa fundada de prestar servicios a costos más bajos que las
empresas dominantes,14 conjuntamente con la insatisfacción entre los consumidores
estadounidenses respecto de la evolución de precios y crecientes problemas en
la calidad de los servicios, contribuyó a la creación de un ambiente favorable a un
cuestionamiento global del sistema regulatorio en Estados Unidos. Paralelo a ello, aumentaba
la crítica al estado empresario en los países de Europa y de América Latina.
LA TEORÍA ECONÓMICA DE LA REGULACIÓN
En un contexto caracterizado por el fin de la época de oro del capitalismo, un crecimiento
de las tendencias conservadoras, un aumento de la capacidad de negociación
de los trabajadores, la ampliación de la regulación a áreas sociales en los países desarrollados
y la crisis de los modelos desarrollistas en los países subdesarrollados, aparecen
diversas críticas a la intervención pública en la economía, en general, y a la regulación,
en particular. El concepto fundamental es el de falla de gobierno desarrollado
durante la década de 1970.15 Protagonistas de esta crítica son una serie de autores agrupados
bajo lo que Posner llamó la teoría económica de la regulación (Peltzman, 1998c,
286). Según Peltzman, el elemento más importante de esta teoría fue la integración del
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14 El caso paradigmático fue sin duda el de MCI, empresa que desde principios de la década de 1970 venía
prestando servicios privados de larga distancia a precios competitivos con AT&T.
15 Ya en un artículo de 1964, Coase había llamado la atención respecto de la necesidad de una teoría de la
falla del gobierno en el contexto de una crítica a la economía neoclásica: “La consideración de un sistema óptimo
puede ofrecer técnicas de análisis que de otro modo habrían pasado inadvertidas y, en ciertos casos especiales,
puede avanzar mucho hacia el encuentro de una solución. Pero en general su influencia ha sido perniciosa.
Ha alejado la atención de los economistas de la cuestión principal, que es la manera como los arreglos alternativos
funcionarán efectivamente en la práctica. Ha llevado a los economistas a obtener conclusiones para la política
económica a partir de un estudio de un extracto de una situación de mercado. No es por accidente que en
la literatura […] encontramos una categoría de ‘falla de mercado’, pero no una categoría de ‘falla de gobierno’.
Mientras no se advierta que estamos escogiendo entre arreglos sociales que son todos más o menos fracasos,
no es probable que avancemos mucho”. Citado en Williamson (1989).
análisis del comportamiento político en el contexto del cuerpo más amplio del análisis
económico. Así, en contraposición a lo sostenido por Arrow que hemos señalado más
arriba, los políticos se presuponen ser maximizadores de sus propios intereses, lo que
significa que los grupos de interés pueden influir en el resultado del proceso regulador,
proporcionando el apoyo financiero a políticos y reguladores.
REGULACIÓN Y GRUPOS DE INTERÉS
La crítica de la regulación tradicional fue, en primer lugar, política. Stigler denunció la
regulación como el uso en su propio beneficio, por parte de la industria, del poder
de coerción del estado. Stigler puso en cuestión la naturaleza aséptica, técnica de la
regulación, subrayando la percepción cada vez más generalizada de que los reguladores
estaban siendo capturados por los regulados y que la regulación en los términos
de Kahn, al sustituir el mecanismo de mercado, en un momento en que el desarrollo
tecnológico erosionaba los monopolios naturales, se transformaba en el mecanismo
protector de los monopolios.
La esencia del argumento sostiene que el gobierno no es el agente benevolente,
todopoderoso y con conocimiento perfecto que suponía la economía del bienestar.
En tal sentido, se argumenta: i) el gobierno es una organización dirigida por
individuos que persiguen su interés personal (políticos que buscan su reelección y
burócratas que persiguen mayor poder y salarios); ii) que es influido (capturado)
por grupos de interés, lo que tiene como consecuencia que las políticas que se implementan
sirven a dichos grupos y no al interés público; iii) aun cuando se suponga
que los gobiernos buscan efectivamente el interés público, ellos no tienen la capacidad
para hacerlo, pues el diseño de política y su implementación son costosos
y pueden traer consecuencias dañinas no esperadas, como la utilización de recursos
en actividades improductivas de lobby Ha-Joon Chang, 1995, 8-9).
En este contexto intelectual, el trabajo de George Stigler, “La teoría de la regulación
económica”,16 parte afirmando que el estado —la maquinaria y el poder del
estado— puede ser un recurso o una amenaza para cualquier industria; con su po-
322 Gestión y Política Pública VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004
G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
16 Publicado originalmente en Bell Journal of Economics and Management Sciencie, vol. 2, núm. 1, primavera,
1971. Nuestras citas proviene de la versión publicada en Germa Bel i Queralt, ed., 1996, 35-60.
der para prohibir u obligar, para tomar o dar dinero, el estado puede ayudar o dañar
selectivamente a gran número de industrias. Sobre la base de esta constatación
(o presunción), sostiene el autor que las tareas centrales de la teoría de la regulación
económica son explicar quién recibirá los beneficios o cargas de la regulación,
qué manera adoptará la regulación y los efectos de ésta sobre la asignación de los
recursos. En consecuencia, la regulación puede ser perseguida activamente por
una industria o puede ser impuesta sobre ésta. Sobre la base indicada, Stigler sostiene
la tesis central de su trabajo: la regulación es conseguida por la industria y diseñada
y operada, básicamente, para su propio beneficio.
El autor identifica dos grandes visiones alternativas de la regulación: la primera
según la cual la regulación se instituye básicamente para la protección y beneficio
del público en general;17 la segunda se centra en que el proceso político desafía la
explicación racional: “lo político” es un imponderable, una mezcla constante y cambiante
de fuerzas de naturaleza muy diversa, con actos de gran virtud moral y de la
más vulgar venalidad. En este contexto, se supone que los sistemas políticos son diseñados
y empleados racionalmente, es decir, son instrumentos apropiados para la
consecución de los deseos de los miembros de la sociedad. Pero, ¿qué beneficios
puede otorgar el estado a una industria?, se pregunta Stigler. El estado tiene un recurso
básico y exclusivo: el poder coercitivo. Puede obtener dinero a través del sistema
impositivo y ordenar los movimientos físicos de recursos y las decisiones económicas
de los hogares y empresas sin su consentimiento. Estos poderes hacen
posible que el estado sea utilizado por parte de la industria para aumentar su rentabilidad.
Cuatro son las principales políticas que una industria puede perseguir del
estado: i) subsidios directos en dinero; ii) el control sobre la entrada de los nuevos
rivales; iii) el control sobre los bienes sustitutivos y complementarios; y iv) la fijación
de precios. Sobre esta base, el autor sostiene que los beneficios que consigue
una industria son siempre menores que el perjuicio causado al resto de la sociedad,
todo lo cual es posible sólo por la naturaleza del proceso político18 en democracia.
VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004 Gestión y Política Pública 323
G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
17 Según Stigler, en esta visión, las regulaciones que perjudican al público son costos de algún objetivo social
o perversiones de la filosofía reguladora (1996, 36).
18 No interesa aquí entrar en detalle en este aspecto. Baste sólo señalar que, para el autor, el sistema democrático
está diseñado para implementar las preferencias fuertemente sentidas por las minorías y para despreciar
todas las preferencias menores de las mayorías y minorías (1996, 44-50).
Llama la atención que el trabajo no analice con mayor profundidad los fundamentos
económicos neoclásicos de la intervención pública y no distinga entre el
concepto genérico de intervención del estado y el de regulación. Cabe destacar,
igualmente, que no problematice la tesis central de que la regulación siempre favorece
a la empresa monopólica.19 En efecto, según Peltzman, aun cuando existen algunos
antecedentes, el artículo de Stigler es muy importante por la pregunta que
plantea respecto del porqué del comportamiento regulatorio y la respuesta de que los
reguladores son maximizadores de su propio interés privado. No obstante, su análisis
no dio cuenta suficiente del hecho de que las autoridades reguladoras no aparecían
como capturadas por un interés económico específico. Éste es el elemento
crucial que desarrolla Peltzman en su influyente artículo de 1976, “Toward a More
General Theory of Regulation” (Cfr. Peltzman, 1998b).
En efecto, Peltzman deriva un equilibrio en el que el político maximizador distribuye
óptimamente beneficios entre grupos conforme a las condiciones marginales.
Específicamente, respecto del comportamiento del regulador, mientras algunos
consumidores puedan ofrecer votos o dinero a cambio de apartarse ligeramente
del equilibrio del cartel, la mera protección del productor no será, en general, la estrategia
política dominante. En tal sentido, Peltzman desarrolla un modelo tendiente
a generalizar el resultado para el problema del político. Los beneficios económicos
para cualquier grupo son recíprocos de acuerdo con un enfoque de rendimientos
decrecientes. Como resultado, los políticos contratan los servicios de todos los grupos,
asignando beneficios a manera de maximizar la utilidad política (1998c). El tra-
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G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
19 El desarrollo ulterior matizó la perspectiva del autor. Como sostienen algunos autores, la teoría tradicional
de la captura de las agencias amplió la función objetivo con la que se modela el comportamiento de los reguladores,
en especial respecto a la visión según la cual el regulador es “benevolente” y maximiza el bienestar
agregado de consumidores y productores, incorporando una perspectiva nueva: sus acciones y decisiones son
ahora determinadas por la influencia de los grupos de interés involucrados. Más tarde, se incorporó el análisis
del proceso de toma de decisiones y los problemas de asimetría informativa, que permiten modelizar el comportamiento
a través de las teorías de agencia. De acuerdo con esta visión, las decisiones no dependen de un
único agente con una única función objetivo, sino que existen varios actores, desde los legisladores que intervienen
en el diseño de los marcos regulatorios y en la selección de las autoridades de las agencias, hasta los funcionarios
del poder ejecutivo, en cuyas áreas jurisdiccionales funcionan. Estos factores han sido utilizados para
explicar el comportamiento de los reguladores, ya sea cuando sus decisiones han evidenciado signos de captura
del ente regulador por parte de la empresa regulada, o cuando —simétricamente— se han tomado decisiones
que impidieron a las firmas la recuperación de los costos hundidos (oportunismo ex post) Pablo Gerchunoff,
Esteban Greco y Diego Bondorevsky (2003).
bajo de Gary Becker (1996), publicado originalmente en 1985, retoma el problema,
centrando su atención en el modelamiento riguroso de la competencia entre grupos
de presión para conseguir influencia política. Según el modelo propuesto, el
miembro típico de un grupo de interés maximiza su utilidad mediante el gasto en
actividades políticas para crear una presión que modifique la cantidad de impuestos
pagados y/o de subsidios recibidos. Dichos gastos compiten con los de otros
grupos de presión, dada una restricción presupuestaria según la cual los ingresos
impositivos totales deben ser iguales al gasto de gobierno. La presión óptima, por
su parte, es función del efecto de sus gastos políticos sobre la utilidad de sus miembros,
lo que a su vez está estrechamente relacionado con los costos sociales y los
beneficios de los impuestos y subsidios. Aun cuando análisis ulteriores refinaron estos
desarrollos, estos trabajos terminaron con la idea del estado benefactor que había
caracterizado el trabajo anterior.
LA REIVINDICACIÓN DEL MECANISMO DE MERCADO
Junto con la crítica del supuesto de estado benefactor, la teoría económica de la regulación
desarrolló un análisis que sostenía que la operación del mercado, pese a
sus presuntas fallas, podía operar con menores costos que los monopolios regulados.
Incluso aceptando la existencia (discutible) de monopolio natural, no cabía
sostener la necesidad de regulación, pues era posible hacer competir a los interesados
en prestar el servicio “por el mercado” mediante el mecanismo de subastas.
Más aún, con la teoría de los mercados desafiables de Baumol, un autor no asimilable
a la misma corriente, se levanta la proposición de que, existiendo una empresa
en una industria determinada, sin barreras legales, bastaba la simple existencia
de la amenaza de entrada para que se alcanzara el resultado competitivo, la cual hacía
innecesaria la regulación.
En ese sentido, otra línea de argumentación en contra de la regulación es la desarrollada
por Richard A. Posner en su trabajo “Los costos sociales del monopolio
y de la regulación”.20 El trabajo se estructura sobre la base de la larga tradición de
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G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
20 Publicado originalmente en 1975 en Journal of Political Economy, vol. 83, núm. 4, 807-827, The University
of Chicago Press. Nuestras citas provienen de la versión publicada en Germa Bel i Queralt, ed., 1996, 61-88.
estudios sobre los costos sociales del monopolio. El autor sostiene que, cuando el precio
de mercado crece por encima del nivel de competencia, los consumidores que
siguen comprando el producto al nuevo precio sufren una pérdida compensada totalmente
por el ingreso adicional, obtenida por los vendedores con el nuevo precio.
Sin embargo, quienes dejan de comprar sufren una pérdida no compensada
por ganancia alguna de los vendedores. Éste es el “exceso de carga” soportado cuando
los precios se fijan por encima de los niveles competitivos. La primera pérdida
constituye una transferencia desde los consumidores a los productores; la segunda
representaría los costos sociales del monopolio. Sin embargo, sostiene Posner, esta
segunda dimensión subestima los costos, al no contemplar los recursos utilizados
para obtener rentas monopólicas y los costos de oportunidad de esos recursos.
El modelo analítico de Posner se basa en tres supuestos básicos: i) la obtención
de monopolios es en sí una actividad competitiva, por lo que, en el límite, el costo de
obtener un monopolio es igual al beneficio esperado del mismo; ii) la oferta de largo
plazo de todos los insumos empleados en la obtención de monopolios es perfectamente
elástica y, por tanto, el precio de oferta total de esos insumos no incluye
rentas;21 iii) los costos implicados en la obtención de un monopolio no tienen efectos
sociales colaterales de valor.
Posner reconoce que el monopolio que se alcanza por recortes de costos o precios
o por innovación puede originar beneficios sociales mayores que los recursos empleados.
No obstante, lo deja fuera de su modelo. La conclusión básica es que cuanto
mayor sea el ingreso por ventas de la industria al nivel competitivo de precios y mayor
sea el aumento porcentual del precio sobre el nivel de competencia, más altos tenderán
a ser los costos sociales del monopolio. Y serán siempre mayores, mientras menos
elástica sea la demanda del producto al precio de competencia. El costo máximo se
dará cuando la demanda sea totalmente inelástica al precio de competencia.
Al revisar los estudios sobre los costos de los monopolios, Posner constata que
ellos se han referido principalmente al sector manufacturero de Estados Unidos. En
ese sentido, precisa que la capacidad de las empresas para mantener precios superiores
a los competitivos en industrias, donde la entrada y la competencia de pre-
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G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
21 Para el autor, este supuesto puede perder validez para un input que es ajeno al análisis económico convencional,
como es el poder político (Posner, 1996, 66).
cios esta regulada, debe ser superior a la industria manufacturera, pues la Ley Sherman
tiene prohibida la colusión. Ello permite, en consecuencia, suponer que los
costos de la regulación superan los del monopolio privado.
Por su parte, Harold Demsetz (1968), en “Why Regulate Utilities”, busca desarrollar
una crítica global de la posibilidad de regulación. Para ello, argumenta que
la teoría económica corriente sostenía que existía una relación básica entre el número
de firmas que producen en un mercado determinado y el grado en el que
prevalecerá un resultado competitivo. En tal sentido, dicho más o menos explícitamente,
se sostenía que, mientras menos firmas produzcan en un mercado determinado,
más divergirán el precio y el producto de los niveles competitivos. Esta relación,
según el autor, proporcionó el fundamento para buena parte de la investigación
sobre concentración y entrega y dio un apoyo considerable a la regulación de servicios
públicos.
Demsetz toma una afirmación de Samuelson en su famoso texto de economía,22
la referida a que cuando existen costos decrecientes en una industria se llegará a
una situación en la que: i) un monopolista individual la controla; ii) pocos vendedores
que conjuntamente controlan la industria; o iii) con alguna imperfección de
la competencia, ya sea en una situación estable o con guerras de precios intermitentes,
se llega a una situación que difiere significativamente del modelo de competencia
perfecta, donde ningún productor tiene control sobre los precios de la industria.
Como consecuencia de ello, si la firma no se regula, ella fijará los precios y
el producto a niveles monopólicos sólo sujeta a las restricciones de la demanda de
mercado del bien de que se trate.
Para Demsetz, la teoría del monopolio natural es deficiente, pues no explica los
pasos lógicos que llevan desde las economías de escala en la producción a los precios
de monopolio en el mercado. Para analizar el problema, Demsetz analiza el proceso de
contratación y se pregunta, ¿por qué deben los rivales compartir un mercado? Su respuesta
es que en una licitación, el participante que hace la mejor oferta la gana y no
existe una razón clara o necesaria para que los rivales en la licitación compartan la producción
de los bienes y, en consecuencia, no hay una razón clara para que la competencia
en una licitación resulte en un aumento de los costos unitarios de producción.
VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004 Gestión y Política Pública 327
G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
22 Demsetz utiliza Economics, 6a. ed. (1964).
Sobre esa base, concluye que la existencia de economías de escala no implica de manera
alguna que existirá un solo licitante. Por el contrario, es probable que existan
numerosos competidores y la oferta que gane será la menor. Si el número de competidores
es grande o, si por otras razones, la colusión entre ellos es poco práctica, el
precio contratado puede estar muy cerca del costo unitario.23
Por consiguiente, los determinantes de la competencia son distintos y no deben
ser confundidos con los determinantes del número de firmas que producirán una
vez que las negociaciones contractuales hayan sido completadas. Las economías de
escala implican que las ofertas ofrecerán cantidades crecientes a costos unitarios
menores, pero ello no implica cosa alguna respecto de qué tan competitivos serán
los precios. Al competidor que ofrezca el menor precio se le adjudicará el contrato,
ya sea que el bien o servicio producido sea cemento o electricidad. Más adelante,
sostiene el autor, en este contexto donde no hay precio monopólico, no hay regulación
de la industria y el precio queda determinado por el mercado de ofertas.24 El
único papel desempeñado por el gobierno o por los consumidores es elegir un me-
328 Gestión y Política Pública VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004
G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
23 Para que esta afirmación sea correcta, según Demsetz, sólo son importantes dos supuestos: i) los insumos
requeridos para el proceso de producción deben estar disponibles para todos los potenciales licitantes a
precios determinados en el mercado, y ii) el costo de colusión para los licitantes rivales debe ser prohibitivamente
alto. Se trata de los mismos requerimientos para evitar precios monopólicos en cualquier mercado, existan
o no economías de escala (58). Demsetz se pregunta si es posible que no existan suficientes interesados y
concluye que el número de potenciales licitantes y los costos de colusión en las “utilities” son seguramente tan
grandes como en cualquier otra de las muchas industrias no reguladas en la que es posible observar que los
mercados trabajan relativamente bien (1968). El mecanismo de concesión por el cual se optó —competencia
por un mercado en el cual se procura trasladar ex ante la renta de los oferentes hacia los consumidores, siendo
la tarifa la variable de selección— ha sido objetado en la literatura sobre el tema. Se argumenta que la principal
ventaja de este mecanismo —reducir las rentas monopólicas a su mínimo nivel, a la vez que promover una
solución al financiamento— queda totalmente desvirtuada por el incentivo a las reiteradas renegociaciones de
los contratos ya firmados. Esta tendencia a la renegociación o revisión de los contratos es una cuestión repetida
en apreciable cantidad de casos de privatizaciones en Argentina (Pablo Gerchunoff, Esteban Greco y Diego
Bondorevsky (2003, 26). Para una crítica a Demsetz, véase Oliver Williamson (1989, capítulo XIII).
24 Para Demsetz, en tales circunstancias, “el tema del precio monopólico está relacionado con el tema de
la negociación o de los costos de contratación. Un mundo donde los costos de negociación son cero, es un
mundo donde no estarán presentes las ineficiencias monopólicas. En este mundo serán las capacidades de negociación,
y no las estructuras de mercado, las que determinen la distribución de la riqueza. Si una estructura
monopolista existe en un lado del mercado, el otro lado se organizará para eliminar cualquier poder derivado
de la estructura monopólica. La coexistencia de poder monopólico y de estructura monopólica es posible sólo
si los costos de negociación son positivamente diferentes […] si un grupo de vendedores (o compradores) pueden
organizar los que están en el otro lado del mercado de manera más económica que sus rivales, entonces
el precio podrá ser aumentado (o reducido) hasta el punto donde iguale la ventaja en los costos de negociación.
Desde el punto de vista de la política pública, el problema es si algún grupo debe recibir ventajas o desventajas
y no sólo subsidios o impuestos, para el desarrollo de la negociación”.
canismo de selección de las ofertas ganadoras. En la medida en la que la regulación
de servicios públicos se base en el miedo al precio monopólico, porque una sola
empresa sirva el mercado, ello no se deduce de ningún teorema económico.
Demsetz reconoce, sin embargo, que la regulación se ha considerado necesaria
por los inconvenientes de la competencia, en particular la duplicación de instalaciones
y los problemas de “windfall gains”. En relación con el primer aspecto, el autor
sostiene que la regulación puede ser explicada por no haberse asignado un precio
correcto al uso de recursos escasos. La única justificación de la regulación en este
aspecto puede ser que el uso del sistema de mercado pueda resultar más caro que
la regulación. No obstante, la subasta de una franquicia resolvería el problema. Nuevamente
el mercado sustituye a la comisión reguladora.
En relación con el segundo aspecto, esto es, los cambios inesperados de ingreso
(windfall gains), se refiere a que pueden tener lugar cambios en tecnologías y
precios que hacen obsoleto el precio acordado. El argumento tradicional es que dichos
precios deben ser cambiados sobre la base de los nuevos costos, para lo cual se
requieren las agencias reguladoras, pues, por la larga vida útil de las instalaciones
que caracterizan a los servicios públicos, no es posible llamar a una nueva subasta.
En consecuencia, se argumenta que, en el caso en el que los contratos de largo plazo
son deseables, es mejor utilizar un esquema regulatorio de cost-plus o disponer de
una cláusula de renegociación. Esta posición no da cuenta, dice Demsetz, de que en
la economía no regulada se establecen permanentemente contratos de largo plazo
sujetos también a la incertidumbre y no se generan malos resultados. La manera correcta
de analizar este problema es, en consecuencia, la de identificar el tipo de
contrato más adecuado. Por otra parte, argumenta Demsetz, la regulación tiene
también problemas de incertidumbre: ¿será efectiva la agencia reguladora?, ¿crea el
mecanismo de fijación de precios un adecuado sistema de incentivos para la empresa?
En suma, concluye el autor, no sabemos a ciencia cierta si la regulación trata
el problema de la incertidumbre mejor o peor que el mercado.
El desarrollo teórico de Baumol y asociados constituye un esfuerzo por rescatar
la validez de la teoría neoclásica frente a los distintos ataques de que venía siendo
objeto y terminar con cierta esquizofrenia que caracterizaba al análisis neoclásico. Su
preocupación principal era reflexionar respecto de la posibilidad de operación com-
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G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
petitiva de los mercados, en una época en la que las principales industrias eran
controladas por un pequeño número de empresas. La condición clásica de operación
competitiva de los mercados, esto es, la existencia de un gran número de productores
que hiciese imposible que cualquiera de ellos pudiera controlar unilateralmente
los precios, parecía puesta en cuestión, definitivamente, por los procesos
de creciente concentración que estaban en marcha en la economía estadounidense.
El sugestivo título del discurso de Baumol ante la Asociación Americana de Economía
revela la convicción del autor de que se estaba introduciendo un cambio de
proporciones en el análisis económico, en general, y de la organización industrial
en particular. La existencia de pocas empresas no ponía en cuestión el resultado
competitivo y, en consecuencia, la regulación pública dejaba de ser necesaria como
lo habían venido afirmando los teóricos de las fallas del mercado.
Al analizar los resultados de la teoría, destacaba que la visión tradicional del análisis
de competencia perfecta servía como estándar para determinar la estructura y
la conducta que maximizaban el bienestar. La teoría de los mercados contestables
rompe con esa tradición, al sostener que la eficiencia no depende de la existencia
de un amplio número de empresas que operan en el mercado, sino que basta un
número limitado de firmas. En este sentido, esta teoría, denominada de mercado
perfectamente contestable, se concibe como una generalización de la de mercados
de competencia perfecta, pues el comportamiento óptimo es posible en un amplio
espectro de estructuras industriales, incluidos el monopolio y el oligopolio. Como el
modelo de competencia perfecta, sostiene Baumol, la desafiabilidad perfecta no
existe en la realidad, es una referencia de una organización industrial deseable, más
flexible y de mayor aplicabilidad. En el análisis estándar, las propiedades de los modelos
oligopólicos dependen fuertemente de las expectativas y de los patrones de
reactividad que caracterizan a las firmas involucradas. Al existir un cambio en las
presunciones respecto de la naturaleza de las expectativas y reacciones, la conducta
que ellas implican para la industria oligopólica puede cambiar drásticamente. La
nueva teoría, en el caso límite de la desafiabilidad perfecta, la estructura oligopólica
y el comportamiento, está libre enteramente de las variaciones coyunturales de las
empresas dominantes; por el contrario, éstas están determinadas únicamente, y de una
manera manejable analíticamente, por las presiones de la competencia potencial.
330 Gestión y Política Pública VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004
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El análisis estándar, señala Baumol, deja la impresión de que existe una continuidad
en relación con el desempeño industrial deseable que va desde el monopolio
puro no regulado, como el peor arreglo, hasta la competencia perfecta como el ideal,
cuya eficiencia relativa en la asignación de recursos mejora, monótonamente, a medida
que el número de firmas aumenta. En el análisis de los mercados perfectamente
contestables, por el contrario, el comportamiento es fuertemente discontinuo
en sus características de bienestar. Un monopolio contestable ofrece la presunción,
pero no lo garantiza, de un comportamiento consistente con el segundo mejor, sujeto
a la restricción de que la firma es financieramente viable, a pesar de la existencia
de economías de escala, lo que hace inviable la tarificación a costo marginal. Esto
es, un monopolio contestable tiene alguna razón de adoptar el vector precio-producto
óptimo de Ramsey, pero puede tener otras opciones. Sin embargo, cuando
existe un segundo productor, esto es, cuando el oligopolio que alcanza un equilibrio
que lo inmuniza a la entrada tiene sólo una opción de precio, es decir un precio
igual al costo marginal, debe hacer todo lo necesario para alcanzar el primero
mejor. Dos firmas son suficientes para garantizar optimalidad.
De esta manera, el análisis extiende enormemente el dominio en el que la mano
invisible es eficiente. En este sentido, el análisis tradicional consideró a la mano
invisible como un débil asignador intertemporal de recursos; la sola presencia de
monopolios no regulados o de oligopolios implicaba que los recursos serían mal
asignados dentro de un periodo dado. Pero, cuando la estructura del mercado es
tal, que genera una asignación satisfactoria de recursos en el periodo, puede, al menos
teóricamente, generar una buena asignación intertemporal de los recursos,
siempre y cuando no existan externalidades, gaps de información asimétricos y persistentes
e interferencias en la operación de los mercados de capital. Finalmente,
en la teoría tradicional, la naturaleza de la estructura industrial no estaba normalmente
explicada por el análisis, aparecía como dada exógena y caprichosamente.
En el nuevo análisis, la estructura de la industria está determinada explícita, endógena
y simultáneamente con la tarificación, el producto, el marketing y otras decisiones
de la empresa. Ésta es la principal contribución del análisis teórico.
En este contexto, el autor define un mercado desafiable, como aquél en el que
la entrada es absolutamente libre y la salida es absolutamente no costosa, esto sig-
VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004 Gestión y Política Pública 331
G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
nifica que el entrante no experimenta desventajas en términos de la técnica de producción
o de la calidad percibida del producto en relación con el incumbente y que
los entrantes potenciales consideran apropiado evaluar la rentabilidad de la entrada
en términos de los precios de la empresa dominante antes de la entrada. Al mismo
tiempo que en la salida es posible recuperar los costos incurridos en la entrada. Si
el capital es reutilizable, sin pérdidas distintas a los costos normales de uso y depreciación,
entonces se elimina cualquier riesgo de entrada.
La característica crucial del mercado desafiable es su vulnerabilidad a la entrada
“hit and run”. Incluso una oportunidad transitoria de ganancia no necesita ser ignorada
por un entrante potencial, ya que puede entrar, antes que los precios cambien,
recolectar las ganancias y partir sin costo, si el clima se vuelve hostil. Analizado
desde el punto de vista de sus propiedades en materia de bienestar, el mercado
contestable nunca ofrece un tasa de ganancia mayor a la normal, incluso si es monopólico
u oligopólico, debido a que cualquier ganancia positiva significa que un
entrante transitorio se puede apropiar del negocio replicando el producto de la
empresa dominante al mismo costo, recortando levemente su precio y obteniendo
la ganancia. En consecuencia, los mercados desafiables, las rentas igual a 0, caracterizan
la situación de equilibrio, incluso bajo el monopolio o el oligopolio. La segunda
característica es que, en equilibrio, no existe ningún tipo de ineficiencia, esto es, no
existe ineficiencia en la asignación de los recursos, ineficiencia X ni operación ineficiente
de la firma, ya que cualquier costo innecesario es una invitación a la entrada.
Un tercer atributo en el equilibrio de largo plazo del mercado desafiable es que
ningún producto puede ser vendido a un precio P, menor que su costo marginal.
Esto deriva de que si una empresa estuviera operando en condiciones de P < CM,
una nueva empresa podría entrar con ventajas, al producir un poco menos que la
otra empresa y quitarle el negocio bajando su precio de manera infinitesimal. La estrategia
sería rentable, porque el ingreso marginal perdido al reducir la producción,
que es aproximadamente igual a P, es menor que el ahorro de CM (Vickers y Yarrow,
1991). Para Baumol, este resultado es muy importante para la economía de la
competencia y la regulación, ya que implica que, en un mercado perfectamente desafiable,
ningún subsidio cruzado es posible, esto es, los precios predatorios no
pueden ser usados como arma de la competencia desleal. Más importante aún, es-
332 Gestión y Política Pública VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004
G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
ta conclusión es parte del argumento que muestra que cuando existen dos o más
proveedores de cualquier producto, su precio, en equilibrio, debe ser exactamente
igual al costo marginal y, por tanto, la asignación de recursos debe satisfacer todos
los requerimientos de la optimización del primero mejor.
En relación con la determinación de la estructura de la industria, el punto de
partida es la segunda propiedad del equilibrio desafiable: su incompatibilidad con
cualquier forma de ineficiencia, en particular con la ineficiencia en la organización
de la industria. El análisis permite determinar la estructura de la industria. Primero
se determina qué estructura es la más eficiente para la producción de un vector de
producción para una industria determinada. Dada la función de costo de una empresa
típica, es problema de cálculo determinar cuántas empresas producirán de
manera más eficiente el producto dado. Hasta ahora la discusión es más de tipo
normativa, ya que expresa cuál es la estructura más eficiente y no qué estructura
surgirá como efecto de las presiones del mecanismo de mercado. La estructura óptima
de una industria depende del vector de producto, mientras que dicho vector,
a su vez, depende de los precios cobrados por las firmas. Pero en la medida en la
que los precios dependen de la estructura de la industria, se concluye que la fijación
de precios y la estructura de la industria deben estar determinadas, en último
término, simultánea y endógenamente.
En un mercado perfectamente contestable, las propiedades de la contestabilidad
perfecta nos dictan los precios de equilibrio, el producto y la estructura de la industria,
de una vez. Cuando más de una firma provee un producto, cada precio de equilibrio
será igual al costo marginal. Lo que es nuevo es el formato del análisis de la determinación
de la estructura de la industria. En efecto, la estructura es determinada
por los requerimientos de eficiencia del equilibrio. En la medida en la que ningún
equilibrio es compatible con fallas en la minimización de costos, se sigue que las
fuerzas de mercado en un contexto de perfecta contestabilidad generarán resultados
consistentes con los del análisis normativo. Cualquier estructura industrial, identificada
por la parte normativa del análisis como la menos costosa, debe aparecer como
la estructura de la industria seleccionada por la operación de las fuerzas del mercado.
¿Cuáles son las conclusiones de política de Baumol y asociados? Al menos en el
análisis intratemporal, los entrantes potenciales disciplinan a las empresas domi-
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G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
nantes, más efectivamente cuando la entrada es libre. Al límite, cuando la entrada
y la salida son totalmente libres, el monopolista o los oligopolistas eficientes pueden
evitar la entrada, pero sólo si operan virtuosamente, esto es, ofreciendo a los
consumidores los beneficios que igual ofrecería la competencia. Esto implica reinterpretar
la ausencia de entrada en una industria altamente concentrada; es decir,
puede ser señal de virtud y no de vicio, siempre y cuando los costos de entrada
sean insignificantes. Y por consiguiente, los esfuerzos para cambiar la estructura del
mercado deben ser vistos como dañinos y de efectos antisociales. La segunda conclusión
es que las barreras regulatorias a la entrada no son recomendables.
LA TEORÍA ECONÓMICA DE LA REGULACIÓN: UN BALANCE
¿Cómo recapitular el análisis realizado de las potentes críticas de que es objeto la
teoría tradicional de la regulación y cómo se replantea el debate? Las críticas abordan
cada uno de los supuestos, la mayoría de las veces implícitos y los argumentos
de la teoría de la regulación. Stigler pone en cuestión la idea básica de que la regulación
y, más en general, el intervencionismo estatal, están orientados necesariamente
por la consecución del interés común. Peltzman y Becker proponen modelos que
permiten analizar los determinantes del comportamiento de los reguladores y de los
grupos de interés. Posner deja en evidencia que la lucha por el monopolio y los gastos
en los que deben incurrir los aspirantes a las franquicias públicas pueden derivar
en que el monopolio regulado presente mayores costos sociales que el monopolio
desregulado. Demsetz prueba, de manera convincente, que existen alternativas a la
regulación; en particular, en condiciones de economías de escala en las que resulta
más eficiente que exista un solo productor; la opción de la competencia por el mercado
puede derivar en un desempeño más eficiente de esos mercados. Finalmente,
Baumol destaca la posibilidad de que los mercados puedan funcionar eficientemente
aun en contexto de alta concentración, releva el papel de la política pública en la eliminación
de las barreras de entrada y plantea requisitos más exigentes para que la
política pública reemplace de manera más eficiente a la operación de los mercados.
Resulta difícil eludir la tentación de preguntar por las causas que explican cómo
no desapareció la regulación, luego de la contundencia de las críticas y los proble-
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G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
mas y dificultades que enfrentó en la práctica. En efecto, las comisiones reguladoras,
objeto central del criticismo, no sólo han seguido existiendo, sino que además
se han multiplicado como efecto de los procesos de privatización en Europa, en
América Latina, en los antiguos países comunistas, en Asia y en África. En la práctica,
la amenaza de los entrantes ha resultado mucho menos efectiva de lo que esperaban
los análisis de los mercados desafiables. Al mismo tiempo, las empresas dominantes
han resultado más agresivas y reticentes a desaprovechar su poder de
mercado para afianzar su posición competitiva. La amenaza de entrada, en muchas
oportunidades, no parece resultar creíble para los operadores dominantes. En suma,
el mundo de la competencia, más que una realidad que disciplina a las empresas,
parece ser un objetivo complejo de alcanzar y, en tal sentido, la regulación, pese
a sus imperfecciones, pasa a ser, en algunos casos, una alternativa necesaria y
viable. Más aún, el desarrollo de la competencia plantea nuevos temas que derivan
justamente de la presencia de varios actores en los mercados, entre los que destacan
la regulación de las interconexiones, de los cargos de acceso, de las facilidades
esenciales, entre otros, todos los cuales parecen no encontrar soluciones satisfactorias
en el desarrollo del mercado.25
Al mismo tiempo, pese a la agudeza de las críticas reseñadas a la teoría tradicional
de la regulación, más que derivar en la formulación de opciones alternativas absolutas,
ellas han generado escuelas analíticas que han permitido profundizar en el
conocimiento de la manera como operan el gobierno y los mercados y en el análisis
de las posibilidades de trabajar en lograr una mejor operación de ambas instituciones
y de la interacción entre ellas. En relación con el análisis de Stigler, la investigación
empírica y teórica ha podido dejar en evidencia que los determinantes de
la política pública y de las decisiones de los funcionarios públicos son mucho más
complejos. La posibilidad de captura en sus diversas posibilidades es, sin duda, un
elemento al cual es necesario prestar central atención. No obstante, inciden también
otros actores, pero lo que es más importante, el diseño institucional, la solidez
de las instituciones democráticas, la transparencia de los procesos reguladores
y la “accountability”, a la que están sujetas las autoridades regulatorias, son decisivos
para la suerte de la regulación.
VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004 Gestión y Política Pública 335
G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
25 Volveremos sobre este tema en la quinta sección.
La apuesta de Demsetz a favor de que el mecanismo de subastas reemplazara la
regulación se encontró rápidamente con dificultades. Como señaló Williamson,
Demsetz era de la opinión de que era posible otorgar franquicias de largo plazo, dejando
abierta la posibilidad de adaptarse a eventos no previsibles que permitieran la
renegociación de los contratos. Naturalmente, tal renegociación sería innecesaria si
las partes pudieran resolver, desde el principio, cómo tratar los eventos imprevistos
y resolver los conflictos mediante el empleo de alguna regla de decisión que permitiera
maximizar el beneficio conjunto, para luego compartir las ganancias de la
adaptación resultante. Pero dichos acuerdos generales no tienen una ejecución automática,
a menos que ambas partes puedan recurrir a bajo costo, a un árbitro imparcial.
En ausencia de él, cada parte se inclinará a manipular los datos de una manera
favorable a sus intereses. En el caso de los servicios públicos, su operación requiere
la instalación de plantas y equipos especializados y, en consecuencia, la construcción
de sistemas paralelos costosos probablemente colocaría en desventaja a los licitantes
externos en los momentos en los que fuera necesario renovar el contrato. La posibilidad
de encontrar un método para la transferencia de los activos abre problemas
adicionales. Sobre esta base, Williamson (1989) profundiza en la posibilidad de una
aplicación generalizada de la subasta a la regulación de servicios públicos, para concluir
que, cuando se requieren grandes inversiones en activos específicos durables
y los contratos están sujetos a incertidumbres tecnológicas y de mercado, la subasta
de franquicias requiere, en la práctica, la elaboración progresiva de un sistema de
administración que difiere, principalmente, en el nombre y no en la clase del aparato
asociado a la regulación que trata de sustituir. Aun cuando la crítica es contundente,
es indispensable recalcar que el análisis de Demsetz abrió un campo muy
importante de investigación en torno a la posibilidad de utilizar la subasta como
instrumento de política pública, en áreas tan disímiles como las compras de gobierno,
el desarrollo de las concesiones de obras de infraestructura pública e, incluso,
en la asignación de espectro radioeléctrico para las telecomunicaciones.
La contribución de Baumol permitió afinar los instrumentos para analizar el
comportamiento de los mercados. Al analizar la ola de privatizaciones que empezó
a tener lugar a partir de la década de 1980, se planteó la pregunta respecto de si
operaban las fuerzas de la competencia potencial con la eficacia requerida para que
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G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
eliminaran o redujeran la necesidad de regulación o, planteado de otra manera, si
las políticas de liberalización requerían la regulación para asegurar que la competencia
potencial fuese eficaz (Vickers y Yarrow, 1991).
La propuesta de política de esta corriente es simple: de lo que se trata es de acabar
con la intervención pública que genera la mayor parte de las presuntas fallas del
mercado. Corresponde al sector público una política activa tendiente a eliminar las
barreras de entrada, principalmente legales, a las distintas industrias y a la desregulación,
la eliminación de las regulaciones estatales que pesan sobre la economía,
con lo cual se restituye al mercado su papel de mecanismo de asignación de recursos.
En el caso de las economías donde predominó la empresa pública, la recomendación
fue la privatización, que provocaría una automática elevación de la productividad
general de la economía. No es de extrañar, así, que estas propuestas de gran
influencia en América Latina hayan descuidado la necesidad de la promoción de la
competencia para construir mercados competitivos. Sobre este aspecto volveremos
más adelante.
El análisis de la teoría económica de la regulación debe ser analizado desde dos
puntos de vista. En primer lugar, ella representó un esfuerzo orientado a terminar
con la regulación pública de la economía. Al mismo tiempo, la lógica de sus argumentos
tuvo un efecto dinamizador respecto del análisis económico, que se vio
obligado a afinar los fundamentos de la regulación. Pero más importante aún fue
que algunas de esas críticas llamaron la atención sobre aspectos poco desarrollados
de la toma de decisiones dentro del gobierno y sobre la necesidad de indagar respecto
a nuevos mecanismos para el impulso de las políticas públicas. La posibilidad de
emplear entidades privadas para el desarrollo de sus políticas, manteniendo la responsabilidad
pública mediante el uso de las subastas, abriría un camino de gran interés.
No obstante, lo más importante de destacar es que se estaba asistiendo a una
nueva era caracterizada por la mejor operación de los mercados y, quizás más relevante
aún, una confianza en la capacidad de los mercados para generar resultados
eficientes como nunca antes se habían visto.
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G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
EL NUEVO INSTITUCIONALISMO ECONÓMICO Y LA REGULACIÓN
Probablemente es difícil encontrar un artículo en la historia del análisis económico
que haya tenido tanta influencia como “La naturaleza de la empresa”, de R. H. Coase,
publicado en 1937.26 La insatisfacción con la manera corriente de entender la
empresa permitió a Coase desarrollar una profunda crítica a la economía neoclásica27
y, con ello, transformar la manera como se enfrentaba la reforma económica y
la teoría de la regulación. En el artículo, Coase (1994) sostiene que la señal distintiva
de la empresa es el desplazamiento del sistema de precios, esto es, el empresario
asume la función coordinadora que desempeña normalmente el mecanismo de
mercado. El problema es, sin embargo, determinar las causas por las que una vez
es el empresario y otra los precios quienes cumplen dicha función. La principal razón
por la que resulta provechoso establecer una empresa es el costo de utilizar el
mecanismo de precios; en particular, descubrir cuáles son los precios relevantes.
Más aún, el funcionamiento del mercado cuesta y la formación de una organización
dirigida por una autoridad ahorra costos significativos para operar en ese mercado.
Los problemas que pueden surgir en el cumplimiento de los contratos es uno de
ellos (34-40).
Sobre esta base, Williamson (1996) señala que una de las ideas claves de Coase
era que los mercados y las jerarquías constituían instrumentos alternativos para lograr
lo mismo, más que propósitos económicos distintos (364). De este modo, se
replanteaba profundamente la manera como se había desarrollado el debate sobre
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G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
26 Publicado bajo el título “The Nature of the Firm”, Economica, n.s., núm. 4, 386-405. De hecho, se ha llegado
a señalar que Coase recibió el premio Nobel de economía por este artículo y por “El problema del costo
social”, publicado en 1960 (véase Coase, 1994, 121-164).
27 El autor parte señalando que la economía neoclásica es, fundamentalmente, un análisis de las elecciones
en entidades que no llegan a convertirse en sujetos de estudio, lo que distancia la teoría de su materia de
estudio. “El consumidor no es un ser humano, sino un conjunto consistente de preferencias […] la empresa,
como dijo Slater, es definida, en efecto, como una curva de costo y una curva de demanda y la teoría es simplemente
la lógica de aplicar precios y combinaciones de insumos óptimos. El intercambio tiene lugar sin que
se especifique el marco institucional. Tenemos así consumidores sin humanidad, empresas sin organización y
hasta intercambios sin mercados” (Coase, 1994, 11). Para Coase, la economía neoclásica supone que no existen
costos de transacción, lo cual, para él, no puede sino resultar paradójico, pues si ellos no existieran, los
mercados no cumplirían función alguna. En el análisis económico, no deja de ser significativo que las bolsas
sean los ejemplos más citados de mercados competitivos perfectos, siendo que, en estos mercados, es donde
las transacciones están más fuertemente reguladas con un objetivo preciso; reducir los costos de transacción y
permitir el crecimiento del volumen comercializado (Coase, 1994, 15).
el estado y la regulación hasta ese momento en el que se contraponían, en una especie
de juego de suma cero, el mecanismo de mercado y la regulación pública.
Coase desarrolla un instrumento conceptual, los costos de transacción, es decir,
los costos de búsqueda de información, costos de arreglos y decisiones, concepto
que considera clave para entender el funcionamiento del sistema económico. Aplicado
a la empresa, implica que el límite al tamaño de la empresa “está definido por
la situación en la que los costos de organizar una transacción igualan a los costos
de llevarla a cabo a través del mercado” (Coase, 1994, 14). Aplicado a los mercados,
Coase concluye que ellos son “instituciones que existen para facilitar el intercambio,
es decir, existen para reducir los costos que implica la realización de las transacciones”
(Coase, 1994, 14).
Con estas consideraciones, Coase pasa a criticar el corazón de la Teoría Marginalista
que fundamenta la intervención reguladora del estado. Toma como punto
de referencia la formulación de Samuelson respecto de la función de optimización de
los costos marginales: “Sólo cuando los precios de los bienes igualan a los costos
marginales, la economía obtiene, a partir de sus escasos recursos y limitada tecnología,
la máxima producción. El costo marginal tiene esta propiedad maximizadora y
puede, con cierto cuidado, ser utilizado para detectar ineficiencias en cualquier
montaje inicial” (citado en Coase, 1994, 26). En efecto, un precio igual al costo marginal
producirá ingresos suficientes para cubrir los costos totales si los costos medios
aumentan con el crecimiento de la producción; para ello, en estas circunstancias,
basta la competencia. Sin embargo, en la presencia de costos marginales decrecientes,
el precio medio no permite el autofinanciamiento y haría necesario, según Samuelson,
la intervención gubernamental, la que, a través de un subsidio cubra los
costos totales. Esta política lleva, según Coase, a “un derroche en gran escala”, pero
lo que es peor a su juicio es que, “si se paga un subsidio, al gobierno le interesará
reducir su valor y, por tanto, querrá ejercer influencia sobre la administración del
servicio subsidiado, lo que tenderá a la sustitución de la empresa privada por la estatal”.
28 Toma el famoso texto de Pigou “The Economics of Welfare”, en particular,
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G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
28 El análisis de Coase llama la atención sobre un elemento que va ser especialmente relevado por las críticas
más ideológicas contra el intervencionismo y la regulación pública de la economía, esto es, que el problema
principal de que el estado regule o asigne un subsidio es que genera incentivos para sustituir, definitivamente,
la acción privada por la acción pública.
el texto que sostiene, y que citamos más arriba, que “en cualquier industria, donde
hay razón para creer que el juego libre de los propios intereses hará que una cantidad
de los recursos sean invertidos de manera distinta de la que sería necesaria
para favorecer los intereses del bienestar nacional, hay, prima facie, una ocasión para
una intervención pública” (citado en Coase, 1994, 26).
Samuelson, en la perspectiva de Coase, retoma el análisis de Pigou y afirma que
la doctrina de este último “sostiene que el equilibrio de una economía bajo competencia
es correcto, salvo donde existen economías tecnológicas externas o deseconomías”
(1994, 26), reemplazando estos últimos conceptos por el término “externalidades”,
que constituyen, prima facie, un caso de intervención gubernamental.
Para Coase, este análisis es incapaz de descubrir los factores que determinan si la
acción gubernamental es deseable y de qué tipo, e ignora otros cursos posibles de
acción. En efecto, el concepto de externalidad impone una intervención gubernamental
(impuesto y regulación), antes de que puedan considerarse otras opciones
entre las que destacan la no acción, el abandono de una acción gubernamental anterior
o, simplemente, la facilitación de las transacciones mercantiles.
Por otra parte, sigue señalando Coase, si se considera que la acción estatal también
tiene costos, es posible “que a la mayoría de las ‘externalidades’ se les deba
permitir existir si se quiere maximizar el valor de la producción”. Más aún, señala el
autor, si “suponemos que el gobierno no corresponde a los ideales de Pigou, sino
que, sencillamente, es una autoridad pública corriente, sujeta a presiones y corrupta”
(Coase, 1994, 28). Sobre esta base, Coase sostiene que el concepto “externalidad”
es innecesario y que es más útil el de “efectos perjudiciales”, los cuales pueden
ser tratados como cualquier otro factor de producción a los que a veces es
preferible eliminar y otras veces no. En ese sentido, el propósito de la política económica,
según Coase, es el de asegurar que las personas, cuando decidan qué curso
de acción tomar, elijan lo que aporte el mejor resultado al sistema en su conjunto,
lo que para el autor equivale a maximizar el valor de la producción total. Y
concluye “en la medida en la que las personas eligen realizar aquellas actividades
que piensan que promoverán sus propios intereses, la manera de modificar su
comportamiento en el campo económico es mostrarles los beneficios que ello les
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G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
reportará. El único medio de que dispone el gobierno para concretar esto es la modificación
de la ley o su administración” (Coase, 1994, 29).29
En el artículo de 1960, “El problema del costo social”, Coase reformula el problema
de la oposición entre mercado y regulaciones públicas e introduce explícitamente
la importancia de las instituciones. En efecto, dice:
el gobierno tiene poderes que le permiten realizar acciones a un costo menor
que una organización privada […] Pero la maquinaria administrativa gubernamental
también incluye costos. En realidad, en ocasiones puede resultar extraordinariamente
costosa. Por otra parte, no hay razón para suponer que las regulaciones
restrictivas y zonificadoras, elaboradas por unos sujetos falibles
pertenecientes a la administración, sujetos a presiones políticas y que operan
sin ningún control de la competencia, sean necesariamente las que aumentarán
la eficiencia con la que opera el sistema económico. Además, dichas regulaciones
generales, que son de aplicación en una amplia gama de casos, se impondrán
en algunos otros en los que son claramente inapropiadas. De estas consideraciones
surge que una regulación gubernamental directa no permitirá obtener mejores
resultados que si se permite que los resuelva el mercado o la empresa. Pero
tampoco existe una razón para pensar que, en ocasiones, dichas regulaciones administrativas
gubernamentales no puedan producir una mejora de la eficiencia
económica […] la cuestión consiste en elegir el acuerdo social apropiado […] todas
las soluciones implican costos y no existe ninguna razón para suponer que una
regulación gubernamental es necesaria, sencillamente porque el problema no es
bien tratado por el mercado o la empresa. Opiniones satisfactorias sobre las políticas
sólo pueden resultar de un estudio profundo de cómo, en la práctica, el mercado,
las empresas y los gobiernos tratan el problema (Coase, 1994, 137).
VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004 Gestión y Política Pública 341
G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
29 Wolf (1995) sintetiza la perspectiva de Coase al señalar que este autor sostendría simplemente que quienes
son víctimas de costos externos pueden convertir dichos costos en costos tangibles para sus fuentes, ofreciendo
pagar a los causantes para que desistan de las actividades culpables o las reduzcan. En tal sentido, para Wolf,
la afirmación básica de Coase sería que las externalidades no conducen necesariamente al fracaso del mercado
“siempre que pueda llegarse a una negociación o a un contrato entre el causante de las externalidades y sus receptores”
(Wolf, 1995, 35). Desgraciadamente, sostiene Wolf, la convincente argumentación teórica de Coase se
topa con un grave problema de aplicabilidad, “en la práctica, la dificultad de llevar a cabo tales negociaciones
entre responsables y víctimas o entre benefactores y beneficiarios puede ser tanta como para impedir cualquier
tipo de acuerdo” (Wolf, 1995, 36).
Oliver Williamson (1989), en su artículo “La búsqueda de franquicias en el monopolio
natural”, retoma las afirmaciones finales de Coase en el análisis crítico de
las propuestas de Demsetz (1968) de aplicar la subasta en sustitución de la regulación.
Desarrolla una argumentación similar a la expuesta por Coase para criticar la
teoría tradicional de la regulación, pero las utiliza para criticar la teoría económica
de la regulación que vimos en la sección tercera. En efecto, Williamson sostiene
que, aunque los límites de la regulación son numerosos, la mera demostración de que
la regulación tiene fallas no establece que la regulación sea un modo inferior de la
organización económica; sus fallas varían con el tipo de actividad regulada y con la
forma de la regulación intentada. El problema básico, es analizar las propiedades de
la alternativa propuesta… si ésta falla, es posible que sean ilusorias la supuestas ventajas
de la eliminación de las regulaciones (Williamson, 1989, 330). En este contexto,
Williamson propone conceptualizar la regulación como una forma muy incompleta
de contratación de largo plazo en la que se asegura i) al regulado una tasa de rendimiento
justa, en general, a cambio de la cual ii) se introducen ciertas adaptaciones
a las circunstancias cambiantes sin el costoso regateo que acompaña a tales
cambios cuando las partes del contrato disfrutan de una autonomía mayor. De tal
modo, la obtención de ganancias netas dependerá de que los efectos negativos de lo
primero sean contrarrestados por las ganancias de lo último, lo que estará condicionado
por el grado en que la industria esté sujeta a las incertidumbres del mercado
y a la tecnología (Williamson, 1989, 349).
Toda la reflexión desarrollada va a llevar a Coase a una reformulación más profunda
del impacto de las reglas en la operación del sistema económico y el papel
de la política económica: la política económica implica una elección entre instituciones
sociales alternativas, la cuales son creadas por la ley o dependen de ella; en
consecuencia, la política económica, y por tanto la regulación, consiste en elegir
aquellas reglas legales, procedimientos y estructuras administrativas que maximicen
el valor de la producción (Coase, 1994, 29).
La reflexión del Nuevo Institucionalismo Económico va a ganar en relevancia,
no sólo porque sus dos principales exponentes obtienen el Premio Nobel de Economía,
30 sino por dos elementos históricos de crucial importancia: i) la caída del
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30 Coase en 1991 y Douglas North en 1993.
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31 En el libro de Levy y Spiller (1996, xi), se reconoce abiertamente este problema al señalarse que: “En años
recientes el Banco [Mundial] ha estado apoyando activamente los esfuerzos de privatización de los países en
desarrollo. Para los servicios públicos, en particular, ha quedado claro que el marco regulatorio era un determinante
importante del éxito o fracaso de esos esfuerzos”.
32 Es importante señalar que la principal modalidad práctica de regulación por incentivos es la de “pricecap”.
No obstante, al contrario de la regulación por incentivos teórica, que plantea altos requerimiento de información,
el método de “price-cap” buscaba la simplicidad, delegando en los operadores importantes decisiones
y concentrándose en la determinación de X, esto es, la reducción real de precios que definía la exigencia
impuesta a la empresa en materia de aumento de la productividad.
muro de Berlín y el colapso del socialismo realmente existente que dio inicio a la
transición a la economía de mercado en todo el antiguo bloque soviético, y ii) las
dificultades que enfrentaban las propuestas de reforma estructural de las entidades
financieras internacionales en América Latina. En el primero, quedaron rápidamente
en evidencia los problemas que podían surgir al aplicar sin más la receta privatizadora
sin contar esos países con las principales instituciones del capitalismo desarrollado.
En el segundo, las propuestas de “get the prices right”, propias de las
políticas de estabilización, parecían acentuar los problemas; las de “get the property
rights right” eran insuficientes y sólo las de “get the institutions right” abrieron un
camino promisorio para la reforma económica.31
LA TEORÍA DE LOS INCENTIVOS Y LA REGULACIÓN32
Aunque existieron cruces con el debate descrito en la sección anterior, la teoría de
los incentivos en general y su aplicación a la teoría de la regulación se desarrolla con
relativa independencia. Los antecedentes de la teoría se encuentran en la escuela de
tarificación a costo marginal originada por J. Dupuit, que midió las pérdidas de bienestar
generadas cuando el precio se desvía del costo marginal. No obstante, el
renacimiento del entusiasmo por la tarificación a costo marginal surgió con la publicación,
en 1938, del artículo de Hotelling, “The General Welfare in Relation to
Problems of Taxation and of Railway and Utility Rates” y la aplicación realizada por
Boiteux para el peak load pricing. Pese al alto consenso existente en torno de la
metodología, surgieron una serie de críticas. Entre ellas la de Meade, en 1944, que
fue el primero en señalar que en ausencia de transferencias de sumas globales
(“lum-sum transfers”), el gobierno debía recurrir a impuestos distorsionadores
que generaran costos superiores; de Coase, que sostuvo que al menos que la actividad
en cuestión se autofinanciara, la tarificación a costo marginal no dilucidaba si
era útil para la sociedad incurrir en los costos fijos del servicio. Un tercer tipo de críticas,
formuladas por economistas que apoyaban el método desde el punto de vista
teórico, pero tenían dudas respecto de su aplicación, pues la inexistencia de una
restricción presupuestaria clara, podía generar incentivos inapropiados para la reducción
de costos. Fue crucial lo que se llegó a llamar el “Ramsey-Boiteux model
of cost-of-service regulation”, que sostenía que, en la medida en la que la tarificación
a costo marginal creaba un déficit cuando la empresa operaba con retornos
crecientes a escala, los contribuyentes debían ser forzados a absorber el déficit. Finalmente,
Averch y Jonson, en 1962, mostraron cómo, cuando el regulador no ejerce
control sobre la elección de insumos, la empresa regulada elige estos insumos,
seleccionando una relación excesiva de capital respecto de trabajo, lo cual amplía
el retorno. Este trabajo sería de crucial importancia para la crítica de la regulación
tarifaria tradicional (Jean-Jacques Laffont y Jean Tirole, 1993).
En este punto, surge lo que Laffont y Tirole han denominado la nueva economía
regulatoria. Centrando su atención en el tema de los incentivos como instrumento
para superar los problemas que los desarrollos tradicionales habían enfrentado, se
proponen reformular la teoría tradicional de la regulación sobre la base de la teoría
del agente-principal, de manera de incluir en los modelos la descripción completa
de los objetivos del regulador y de la empresa regulada, las estructuras de información,
los instrumentos y las restricciones. Las dificultades del análisis surgen,
por una parte, de que, al analizar las estructuras de información y el set de esquemas
regulatorios posibles, ellos deben poder reflejar las observaciones del mundo real y
los costos de contratación. Al mismo tiempo, los instrumentos y restricciones deben
poder adecuarse a las leyes y derechos de propiedad; más aún, dichos aspectos deben
poder ser determinados endógenamente por el análisis. En este contexto, para
los autores indicados, existen tres razones por las cuales la regulación no es un ejercicio
simple en la teoría óptima del segundo mejor: i) la presencia de información
asimétrica toma la forma de riesgo moral y selección adversa y, por tanto, limita el
control que el regulador ejerce sobre la empresa regulada; ii) razones legales y contractuales
dificultan al regulador comprometerse con los esquemas de incentivos,
344 Gestión y Política Pública VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004
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lo que reduce la eficiencia de la regulación, ya que un regulador benefactor puede
querer actuar en el futuro de maneras que hoy se quieren evitar, y iii) los reguladores
y políticos pueden ser incompetentes, tener sus propias agendas o ser capturados
por los grupos de interés y, por tanto, no optimizar el bienestar social (1993).33
LA TEORÍA DEL AGENTE-PRINCIPAL
El término agente-principal fue formulado originalmente por Stephen Ross en su
artículo “The Economic Theory of Agency: the Principal’s Problem”, publicado en
1973. La relación de agencia entre dos partes surge, según el autor mencionado,
cuando una de ellas, designada como el agente, actúa para, o en nombre de, o como
representante de la otra, designada como el principal, en un campo particular
de problemas de decisión (Ross, 1993).34 Específicamente, aplicada a la regulación,
la teoría del agente-principal se preocupa de la manera como un regulador, el principal,
puede diseñar un sistema de compensaciones que incentiva a la empresa regulada,
el agente, a actuar de acuerdo con los intereses del principal (el regulador en
este caso). La aplicación de la teoría agente-principal a la regulación proviene de la observación
reiterada de que el regulador dispone de información imperfecta respecto
de las acciones emprendidas por el agente o respecto de las que debería emprender.
En la medida en la que las acciones de la empresa regulada no son fácilmente observables
para el regulador, el esquema de compensaciones, esto es, el mecanismo tarifario,
no puede estar basado en dichas acciones. El regulador enfrentaría un problema
relativamente sencillo si, aun cuando el esfuerzo de la empresa regulada no fuese
VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004 Gestión y Política Pública 345
G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
33 Es difícil evitar mencionar el impacto que pudieron haber tenido en la teoría de la regulación por incentivos
los desarrollos de Baumol y asociados respecto de los mercados desafiables. Como se vio anteriormente,
Baumol sostenía que la estructura óptima de una industria depende del vector producto, mientras que dicho
vector, a su vez, depende de los precios cobrados por las firmas. Pero en la medida en la que los precios dependen
de la estructura de la industria, se concluye que la fijación de precios y la estructura de la industria deben
estar determinadas, en último término, simultánea y endógenamente; más aún, en un mercado contestable, sus
propiedades nos dictan los precios de equilibrio, el producto y la estructura de la industria, de una vez. En un
contexto donde no estaban dadas las condiciones de desafiabilidad, la intervención regulatoria que resolviera
ciertos problemas de información podía diseñar el programa de incentivos sobre la base de la determinación
endógena de la estructura de la industria, el producto y los precios.
34 Para un análisis de las potencialidades de la teoría agente-principal para el estudio de la organización, véase
Moe (1984, 768 y ss).
observable, el producto y la relación entre el esfuerzo y el producto fuesen conocidos.
Ello permitiría inferir con precisión el esfuerzo (Stiglitz, 1989).
El problema que enfrenta el regulador es que, en la mayor parte de los casos,
las acciones de las empresas reguladas no pueden ser ni observadas ni inferidas.
Más aún, el regulador tiene como objetivo que el regulado decida sus acciones y
desarrolle sus esfuerzos sobre la base de la información que está disponible para el
agente y no así para el regulador. En este contexto teórico, el fundamento técnico
de la privatización radica, en buena medida, en el convencimiento de que las empresas
públicas pueden ser gestionadas más eficientemente por propietarios privados,
siempre y cuando existan las estructuras de incentivos adecuadas. En términos
generales, en la medida en la que los objetivos y, por tanto, las recompensas, sean
distintas para el principal y el agente, es esperable que la empresa regulada no impulse
las acciones que el regulador quisiera que tomase, o que exigiría que tomase
en caso de que existiese información perfecta. La teoría tradicional se basaba en el
supuesto de que la acción que el regulador deseaba que la empresa regulada emprendiese
era perfectamente conocida y, además, que podía ser monitoreada perfectamente
y sin costos (Stiglitz, 1989).
Por consiguiente, en términos genéricos, un problema de incentivos surge cuando
un principal quiere delegar una tarea en un agente. Tres pueden ser las causas de
esta delegación: la posibilidad de obtener un beneficio asociado a la división del
trabajo, la falta de tiempo o la habilidad del principal para desempeñar por sí mismo
una tarea, o por otra razón que lo induce a enfrentar un problema complejo. Como
resultado directo de la delegación, el agente puede acceder a información que no
está disponible para el principal. Específicamente, puede pasar a ser conocimiento
privado del agente el costo de oportunidad exacto de la tarea, la tecnología precisa
que se utiliza, el grado en el que las habilidades propias del agente se adecuan con la
tecnología, entre otras. En estos casos se está frente a una situación de selección adversa
o “hidden knowledge”.35 El aspecto clave, en un contexto de intereses divergentes,
es que el desfase informacional entre el principal y el agente tiene implicaciones
fundamentales para el diseño de los contratos que acuerdan. En tal sentido,
346 Gestión y Política Pública VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004
G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
35 Para un análisis introductorio y detallado de los conceptos de “riesgo moral” y de “selección adversa”,
véase Rasmusen (1996, capítulos 7 a 9).
para lograr un uso eficiente de los recursos, el contrato debe obviar (elicit) la información
privada del agente, lo cual sólo se puede hacer entregando al agente una
renta por su información, lo que resulta costoso para el principal. Los costos de información
se suman a los costos de ejecutar la acción sobre la base de la tecnología
disponible y justifican las distorsiones en materia de eficiencia, generando un
trade-off entre la búsqueda de la eficiencia y la cesión de renta para inducir la revelación
de información (Laffont y Martimort, 2002).
Un segundo problema de información proviene del “moral hazard”, denominada
también como “hidden action”, y se refiere a la posibilidad de que agentes que
han recibido un encargo por parte del principal puedan elegir acciones que afecten
el desempeño del agente. Como efecto de la delegación, el principal pierde la
habilidad para controlar las acciones, que dejan de ser observables. De particular
importancia, en este contexto, son los esfuerzos que pueden afectar positivamente
a los niveles de producción del agente, pero que le crean, al mismo tiempo, pérdidas
de utilidad. Como en el caso de la selección adversa, el riesgo moral resulta
problemático, pues el principal y el agente no comparten la misma función objetivo.
Un aspecto crucial que eleva los costos proviene del conflicto entre el principal
y el agente respecto del tipo de acciones que deben ser llevadas a cabo. La imposibilidad
de monitorear las acciones del agente dificulta la resolución eficiente de este
conflicto de interés, pues ningún contrato puede definir qué acción debe ser impulsada
por el agente. La información asimétrica desempeña un papel crucial en el
diseño de un contrato óptimo de incentivos en condiciones de riesgo moral, pero,
a diferencia del caso anterior, donde la incertidumbre está determinada exógenamente,
en este caso es endógena para el principal, ya que las probabilidades de los
distintos estados de la naturaleza y, por tanto, el volumen del producto dependen
explícitamente del esfuerzo del agente. En un contexto de riesgo moral, el producto
resulta del esfuerzo del agente y de elementos azarosos; sin embargo, el principal
puede diseñar el contrato basado solamente en el desempeño observado del
agente. A través de este contrato, el principal se plantea como objetivo inducir a bajo
costo el esfuerzo máximo del agente, a pesar de la imposibilidad de condicionar
directamente la recompensa del agente. La imposibilidad de observar el esfuerzo
del agente afecta a los costos de implementar una acción determinada. Un esque-
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G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
ma de incentivos, orientado a inducir un esfuerzo positivo y costoso, tiene que satisfacer
una restricción de incentivos (“incentive constraint”) y una restricción estándar
de participación (“standard participation constraint”); aquellos contratos
que satisfacen ambas restricciones se denominan contratos de incentivos viables.
Entre estos esquemas, el principal elegirá el que le asegure un nivel positivo de esfuerzos
al mínimo costo (Laffont y Martimort, 2002).
PROBLEMAS FUNDAMENTALES DE LA REGULACIÓN POR INCENTIVOS36
Armstrong y Sappington (2003) realizan una revisión de los avances recientes experimentados
por la teoría de la regulación por incentivos.37 El punto focal de atención
son las industrias donde la competencia es considerada inapropiada, específicamente,
en las complicaciones que surgen como efecto del conocimiento limitado
que los reguladores tienen respecto de la demanda de los consumidores y de las
capacidades de los productores de la industria que regulan. El tema crítico es, en consecuencia,
cómo puede el regulador inducir a la empresa regulada a emplear su información
privilegiada a favor de los intereses de la sociedad, en lugar de perseguir
sólo sus intereses privados.
El punto de partida del análisis es la constatación de que las empresas reguladas
tienen mejor información acerca de su ambiente de operación que los reguladores.
Debido a sus mayores recursos, el manejo directo de la producción y su contacto
frecuente con los consumidores, las empresas reguladas están mejor informadas
que el regulador respecto de la tecnología y la demanda de los consumidores. El
primer problema que se analiza es cómo se formula la política de regulación en un
contexto caracterizado por la existencia de problemas de selección adversa. Para
analizar este problema, la literatura analizada ha identificado dos escenarios básicos.
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G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
36 Ingo Vogelsang (2002) ha definido el concepto como la delegación que hace el regulador a la empresa
de ciertas decisiones en materia de precios y que la empresa puede lograr aumentos de rentabilidad mediante
reducciones de costo. En tal sentido, la regulación por incentivos utiliza las ventajas de información de la firma
y de sus motivaciones en materia de ganancia. El regulador controla menos la conducta, pero recompensa el
resultado.
37 En lo que sigue, evitamos el tratamiento matemático de los temas, pues para nuestros objetivos, no agrega
nada al desarrollo de la presentación. Para un análisis formalizado de los temas, remitimos al artículo de los
autores señalados.
En el primero, la empresa está mejor informada que el regulador acerca de los costos
de operación y, en el segundo, la empresa tiene información privilegiada acerca
de la demanda. En ambos escenarios, los objetivos del regulador son limitar las
transferencias desde los consumidores o los contribuyentes a la empresa.
Como punto de referencia, los autores presentan el caso en el que los reguladores
son omniscientes y cuentan con información completa. En este escenario, el
regulador fijaría un precio al producto de la empresa que fuera igual a los costos
marginales de producción, minimizando la transferencia que asegura que la firma
opere. Este resultado se denomina el resultado de información completa. Para analizar
los escenarios indicados anteriormente, se supone, primero, que existe un
monopolio regulado que vende un solo producto, cuya demanda es conocida por
todas las partes y la asimetría de información radica sólo en los costos de producción
de la firma. Tres variantes son posibles: i) la empresa tiene información privada
sólo acerca de sus costos marginales y ellos son exógenos y no observables para el
regulador; ii) la empresa está informada acerca de sus costos fijos y marginales y el regulador
conoce la relación entre los costos marginales exógenos y los costos fijos,
pero no puede observar su ejecución; y iii) la empresa puede controlar su costo
marginal y el regulador puede observar el costo marginal logrado, pero no está informado
acerca del nivel de costos fijos en que la firma debe incurrir en cada nivel
específico de costos marginales. En los tres casos, el regulador fija un precio unitario
y una transferencia. En el primer caso, el resultado de información completa no
es posible, ya que la firma tiene incentivos para exagerar sus costos marginales y obtener
una transferencia mayor por parte del regulador. Este incentivo puede ser
parcialmente contrarrestado con un incentivo para minimizar los costos que puede
plantearse en la segunda variante mencionada. Al conocerse la relación entre los
costos marginales y fijos, esto es, al exagerarse los primeros, disminuyen los segundos,
la firma carece de incentivos para exagerarlos y, por tanto, el resultado de información
completa es posible. No obstante, si las variaciones de los costos fijos
son más o menos pronunciadas, entonces, dicho resultado deja de ser viable.
El análisis, en todo caso, sugiere que el regulador puede mejorar su posición generando
incentivos contrapuestos, como por ejemplo, haciendo obligatorio el uso
de tecnologías en las que los costos fijos varían en sentido contrario a los costos va-
VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004 Gestión y Política Pública 349
G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
riables.38 En la tercera variante, la información limitada del regulador permite a la
empresa regulada obtener una renta positiva cuando resulta fácil reducir el costo
marginal. Para evaluar la posibilidad de limitar esta renta, se supone el caso en el
que existen dos tipos de empresas: una, que con bajo incremento de los costos fijos
puede reducir significativamente los costos variables y otra, que requiere incrementar
fuertemente los primeros para lograr el objetivo. En la medida en la que los costos
marginales son observables para el regulador, éste puede especificar un precio unitario,
una transferencia desde los consumidores y un nivel de costo marginal. En
este contexto de disponibilidad de tres instrumentos, se puede inducir al primer tipo
de firma a operar con una tecnología minimizadora de costos, el segundo tipo
operaría con costos marginales altos. Los altos costos marginales limitan la renta de la
primera empresa como efecto de la relación inversa que presentan con los costos fijos.
Los costos marginales de la primera empresa no son distorsionados, pues la empresa
de altos costos no está incentivada para representar falsamente los propios.
En el caso en el que los costos son conocidos tanto por la empresa como por
el regulador y sólo la empresa conoce la función de demanda, el regulador puede
instruir a la empresa para vender a un precio igual al costo marginal y definir una
transferencia que alcance el resultado de información completa, ya que el costo
marginal es constante y, por tanto, la política de precios no depende del conocimiento
privado.
Como conclusión, los autores destacan que las características de las políticas reguladoras
óptimas varían, sustancialmente, de acuerdo con la naturaleza de la información
privada de las empresas y su tecnología. Los precios regulados óptimos
pueden ser establecidos por arriba o por debajo de los costos marginales y el resul-
350 Gestión y Política Pública VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004
G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
38 Varias reflexiones sugieren esta conclusión. En términos generales, resulta extraño que se considere la
posibilidad de que el regulador determine la tecnología, pues ello plantea problemas técnicos complejos que
normalmente están fuera de las capacidades de los reguladores. Más aún, en el momento actual, cuando la
tecnología está cambiando con rapidez y, producto de la competencia, siempre están disponibles múltiples tecnologías.
No obstante, más importante aún, llama la atención que se plantee la posibilidad de imponer una
tecnología en el marco de una teoría que justamente se plantea como objetivo abandonar una relación de comando
entre el regulador y el regulado a favor de una regulación que busca establecer incentivos para que,
dentro del marco institucional definido, cada empresa tome sus propias decisiones. Resulta también extraño
pretender que una empresa deba elegir una tecnología, privilegiando el objetivo de superar los problemas de
asimetría de la información del regulador, en lugar de los criterios de maximización de las ventajas competitivas
en el largo plazo.
tado propio del conocimiento completo puede ser viable, dependiendo de si la empresa
está informada acerca de la función de demanda y de sus costos de producción
variables y fijos.
En el análisis desarrollado, el regulador no tenía la oportunidad de obtener una
mejor información sobre el estado de la situación y estaba desinformado sólo sobre
un aspecto de ésta. Para profundizar el análisis, los autores permiten al regulador
obtener información a través de una auditoría distinguiendo dos escenarios: i) el
primero, donde el regulador actúa siempre de acuerdo con el interés de la sociedad,
y ii) donde la empresa puede “capturar” al regulador. Por otra parte, el modelo
se extiende para permitir que la empresa disponga de mayor información, esto es,
sobre más de un aspecto de su entorno. Un primer caso donde la firma dispone de
información privada sobre sus costos y se supone que hay información disponible
sobre dichos costos como resultado de una auditoría o mediante un mecanismo
que permite comparar los costos de la empresa con los de otra que opera en condiciones
similares (yardstick competition). En este contexto, y sin limitaciones en
materia de la capacidad de imponer premios y castigos, el regulador puede asegurar
precios a costo marginal sin necesidad de ceder rentas. El segundo escenario resulta
de suponer que el objetivo del regulador no es el interés social, sino la maximización
de su ingreso personal. El mayor ingreso puede ser resultado de que el
regulador esconda información que perjudica a la empresa o de un esquema de incentivos
diseñado, por ejemplo, por un “principal político” —un gobierno central
benefactor— para que, en respuesta a la amenaza de corrupción, se premie al regulador
cuando revele la información indicada. El análisis desarrollado permite
concluir que, cuando el regulador no está informado, no hay margen para la colusión
y que el peligro de captura no tiene efectos en los precios óptimos, cuando los
pagos al regulador no tienen costos sociales o cuando es muy costoso sobornar al
regulador.
Un paso adicional en el análisis de la literatura revisada por Armstrong y Sappington
es el estudio de la manera en que la política óptima cambia cuando la interacción
entre el regulador y la empresa regulada se repite. Para facilitar el análisis,
se supone que la interacción se repite sólo una vez. Como antes, la firma dispone
de información privada sobre los costos marginales y la información sobre la de-
VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004 Gestión y Política Pública 351
G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
manda es común. En una primera variante, donde el regulador se puede comprometer
con una política para los dos periodos, la política regulatoria consiste en la
proposición de un par de opciones de precios y transferencia que la empresa puede
elegir. En la medida en la que no existan diferencias de costos en los dos periodos,
las opciones no deberían variar y, en consecuencia, la política dinámica no
cambia el resultado de la política para un periodo, analizado anteriormente. Una segunda
variante puede ser aquélla en la que el regulador tiene poderes de compromiso
moderados y donde, por tanto, es posible concordar en contratos de largo
plazo, pero el regulador no se puede comprometer a no renegociar en caso de que
ambas partes estén de acuerdo en que es necesario hacerlo. Así, el regulador no
puede prometer de manera creíble que dejará sin tocar una política que a todas luces
es ineficiente, pero sí que no usará la información obtenida para eliminar las
rentas de la firma.
Formalmente, en el escenario de la renegociación, el proceso ocurre de la siguiente
forma. El regulador anuncia la política para el primer periodo y la política
que, a no ser que de mutuo acuerdo se acuerde modificar, será aplicada en el segundo
periodo. Luego la empresa elige la opción para el primer periodo. Posteriormente,
luego de observar las actividades de la empresa en el primer periodo y actualizando
sus ideas respecto de las capacidades de la empresa, el regulador puede
proponer un cambio de política, que puede ser aceptado o no por la firma y, en caso
que no lo acepte, sigue vigente el acordado inicialmente. Una vez que el regulador
observa la opción tomada por la firma, querría cambiar la política en el segundo periodo.
Si se tiene en cuenta el resultado de la información completa, dos cosas son
indeseables en el caso de la política regulatoria óptima con información asimétrica:
la firma con costos altos pone un precio sobre sus costos marginales, pero no obtiene
rentas; la empresa con bajos costos marginales genera costo social, pero establece
un precio igual al costo marginal. En el segundo periodo, el regulador tiene
información completa acerca de los costos. Por consiguiente, si la empresa revela
que tiene altos costos, el regulador prefiere reducir el precio a los niveles de costo.
En la medida en la que al regulador no le interesa tanto eliminar las rentas, sino
alcanzar un precio más eficiente, existe un espacio de mutuos beneficios. Alternativamente,
si la empresa revela que tiene costos bajos, el regulador buscará mante-
352 Gestión y Política Pública VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004
G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
ner los precios, pero eliminando las rentas. En este caso, el peligro es que el regulador
quiere expropiar la firma, lo que implicaría que el cambio de política no sería
recíprocamente mejor.
En la tercera variante, se considera el escenario de dos periodos, pero el regulador
no puede especificar una política para el segundo periodo hasta que esté a
punto de comenzar. En este caso, la empresa no estaría dispuesta a revelar sus capacidades,
ya que ello eliminaría rentas del segundo periodo. A diferencia del caso
de la renegociación, no existen contratos de largo plazo que protejan a la empresa.
El siguiente paso en la revisión de la literatura es abandonar el supuesto de que
la firma está perfectamente informada sobre sus costos de producción, abordando
el caso más común, en el que la empresa enfrenta incertidumbre en materia del nivel
de los costos de operación en los que incurrirá, pero donde sabe que puede reducir
dichos costos con algún esfuerzo. El objetivo de la literatura es analizar cómo
puede el regulador motivar mejor a la empresa a desarrollar ese esfuerzo. El escenario
de riesgo moral considera dos estados posibles, con determinados niveles de
probabilidad, uno de los cuales es socialmente deseable e implica grados de desutilidad
para la empresa. El regulador no puede observar el grado de esfuerzo que
requiere alcanzar el estado deseable, pero sí puede determinar con precisión si éste
se alcanza y ofrecer a la empresa una recompensa en caso de que se alcance el
estado deseado. En la medida en la que exista incertidumbre, la actitud de la empresa
frente al riesgo es importante. En ese sentido, la literatura analizada por los
autores identifica dos variantes principales. En el caso de una empresa con actitud
neutral respecto del riesgo, es posible alcanzar el resultado de información completa,
pues existe una relación uno a uno entre el incremento de la utilidad y el nivel
de esfuerzo. Por ello, el regulador puede definir el objetivo de bienestar y la recompensa
requerida para que la empresa desarrolle el nivel de esfuerzo necesario. En
el segundo caso, esto es, de una empresa adversa al riesgo, la situación varía sustancialmente.
Si existieran otros medios para controlar el esfuerzo, la empresa estaría
totalmente asegurada, pero recibiría la misma renta tanto en el caso de que
cumpla el objetivo definido por el regulador como cuando no lo logre. Con ello, se
elimina el incentivo para lograr el resultado buscado. Como contrapartida, un incentivo
poderoso deja a la empresa expuesta a un alto riesgo.
VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004 Gestión y Política Pública 353
G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
POTENCIALIDADES Y LIMITACIONES DE LA REGULACIÓN POR INCENTIVOS
Aun cuando existen antecedentes, hay un cierto consenso en que la regulación por
incentivos se originó en 1982.39 La corriente teórica tiene como antecedente clave
el artículo de Averch y Johnson de 1962 y como contexto fundamental el proceso
de desregulación que estaba en marcha en Estados Unidos desde la década de
1970, así como la privatización de empresas públicas iniciada por la señora Thatcher
en Gran Bretaña. Pese a las experiencias exitosas en materia de desregulación
de aerolíneas y otras industrias, la experiencia en telecomunicaciones, particularmente,
pero también en sectores como el de la electricidad y el gas, dejan en evidencia
que la plena desregulación no parece ni viable ni deseable en el corto plazo.
40 El campo de la regulación por incentivos es donde sigue siendo necesario
regular. De esta manera, la regulación por incentivos nace como un instrumento de
la transición y en una relación de tensión con la competencia a la cual busca favorecer,
pero al mismo tiempo limita. Sobre este tema volveremos en la siguiente sección.
La regulación tradicional suponía posible aplicar la tarificación a costo marginal
y las fórmulas de Ramsey como si se estuviera en un mundo perfecto, la
regulación por incentivos, por el contrario, se aleja de la regulación óptima en la dirección
de una regulación práctica siguiendo las orientaciones de Baumol,41 que
deseaba desarrollar reglas razonables como una política plausible para un mundo
imperfecto (Vogelsang, 2002).
354 Gestión y Política Pública VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004
G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
39 En ese año, se publicó el artículo de David P. Baron y Roger B. Myerson, “Regulación de un monopolista
con costos desconocidos”, que sería seguido por numerosas contribuciones, y tuvo lugar la primera conferencia
organizada por el Rutgers University Center for Research in Regulated Industries sobre economía y regulación
de empresas de servicio público que más tarde publicaría el Journal for Regulatory Economics.
40 En tal sentido, en un artículo reciente que busca evaluar el desempeño de la regulación por incentivos
en el contexto de la competencia, Vogelsang (2002) sostiene que la regulación por incentivos florece en el contexto
del mismo clima político e ideológico que tipos más radicales de reforma, lo cual tiene que ver tanto en
lo relativo a la delegación de autoridad a las firmas reguladas como a la voluntad de dejar que esas empresas
obtengan mayores ganancias si tienen un mejor desempeño. No obstante, el impulso de la reforma requiere de
importantes desarrollos técnicos y del mercado. En el caso de las telecomunicaciones, por ejemplo, la dinámica
del cambio tecnológico, la convergencia de los mercados y la explosión de la demanda superan las herramientas
tradicionales de la regulación. Se requiere competencia que sólo puede prosperar bajo propiedad privada,
inexistencia de barreras de entrada y una amplia desregulación.
41 Se refiere al artículo de Baumol (1967), “Reasonable Rules for Rate Regulation: Plausible Policies for an
Imperfect World”.
La corriente predominante de la regulación por incentivos incluye autores como
Baron, Myerson, Laffont y Tirole y tiene como fundamento, como vimos, la teoría
agente-principal. Desde un principio, el enfoque fue criticado, porque sus análisis
tenían poco que ofrecer al esfuerzo de diseñar mecanismos o instituciones que
pudiesen ser aplicados a los problemas regulatorios tal como existen en la práctica.
42 Armstrong y Sappington (2003), en su análisis de los principales desarrollos de
la teoría de la regulación por incentivo, que presentamos en detalle líneas antes,
confirman esta perspectiva al señalar que: i) todas las asimetrías de información relevantes
pueden ser difíciles de caracterizar de manera precisa; ii) la especificación
completa de todas las restricciones relevantes que pesan sobre el regulador y la empresa
pueden ser muy difíciles de formular; iii) algunos de los instrumentos que
son importantes en las estructuras óptimas de recompensa, como las transferencias,
no siempre están disponibles; y iv) que incluso los objetivos de los reguladores
pueden ser difíciles de especificar en algunas situaciones. En consecuencia, los
autores concluyen que, si bien los modelos de política reguladora óptima pueden
entregar antecedentes útiles acerca de las propiedades de las políticas reguladoras
VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004 Gestión y Política Pública 355
G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
42 Para una crítica temprana en esta dirección, véase Moe (1984, 757), que ya en 1983 constataba el peligro
de aplicar un tratamiento altamente sofisticado a problemas triviales. Una crítica similar expone Vogelsang
(2002). Este autor destaca que es posible distinguir entre un mecanismo regulatorio bayesiano y no bayesiano.
El primero describe la falta de información del regulador por las probabilidades subjetivas que mantiene sobre
los parámetros del problema de optimización reguladora. Los principales desarrollos son el artículo ya citado
de Baron y Myerson, que presenta el primer esquema de regulación por incentivos bayesiano en un escenario
de selección adversa sin costos de información, Sappington que, en 1983, agrega la observabilidad ex post de
los costos, y el riesgo moral, desarrollado por Laffont y Tirole en 1986. Se supone que el regulador maximiza su
función de objetivos bajo la restricción de que las firmas usan sus ventajas de información para maximizar sus
ganancias y que esas firmas tienen derecho a una renta mínima. Así, los mecanismos bayesianos son derivados
como óptimos, pero en un sentido restringido, ya que como efecto de la probabilidad subjetiva, el mecanismo
regulatorio depende de la persona del regulador y de su estado de información. Aun cuando la función objetivo
postulada para el regulador da menos peso a la renta que al excedente del consumidor y los ingresos del gobierno,
un resultado principal de la literatura bayesiana es que las firmas obtienen rentas económicas bajo el mecanismo
óptimo. Esos análisis han hecho que los mecanismos bayesianos sean muy influyentes entre los economistas
de la regulación, pero su aplicabilidad ha sido escasa en comparación con los no bayesianos. Ello explicaría,
por ejemplo, señala Vogelsang, que en la revisión de Sappington (2002) de la regulación por incentivos en las
telecomunicaciones casi no se mencione el enfoque bayesiano al que tanto contribuyó. Los mecanismos no bayesianos
buscan utilizar sólo la información contable observable y verificable, independientemente del regulador
particular. En la medida en la que esos datos no son observables previamente, los mecanismos no son óptimos.
Ellos se esfuerzan por lograr un mejoramiento gradual de la situación y converger en un óptimo con el
tiempo. Este mecanismo se puede frustrar, sin embargo, por cambios externos frente a los cuales el mecanismo
sólo puede reaccionar con retraso.
que pueden tener un buen desempeño en la práctica, estos modelos son incapaces de
capturar la riqueza de los escenarios en los que las políticas reguladoras se ponen
en operación. Este hecho tiene como consecuencia que tanto los investigadores
como los hacedores de política se hayan concentrado en proponer políticas reguladoras
simples que parecen tener algunas propiedades deseables, aun cuando no
sean óptimas en un sentido preciso.
Profundizando en el análisis crítico, Crew y Kleindorfer sostienen que toda la literatura
de diseño de mecanismos se basa en supuestos sobre conocimiento común
que dota al regulador con información que éste no puede obtener sin un complicado
proceso de descubrimiento que lo deja siempre en un estado muy alejado
del nivel de información supuesto por la teoría. En tal sentido, los autores consideran
que el conocimiento común es el talón de Aquiles de la teoría.43 Por otra parte,
los autores, con un alto grado de ironía, relevan la gran magnitud de la promesa de
esta escuela de alcanzar la “eficiencia X”, una cuestión en la que la teoría tradicional
había fracasado. Dos condiciones debían cumplirse: la primera, para alcanzar dicho
grado perfecto de eficiencia, era necesario que el regulador concediera rentas
de información a la empresa, y la segunda se refería al concepto del compromiso
según el cual la presencia de rentas no representarían un problema para el regulador
como efecto de que el regulador estaba comprometido con el acuerdo original
con la empresa. El problema que los teóricos no habrían comprendido nunca era
que ningún regulador podía permitir que la empresa regulada retuviera información
y, menos aún, que se comprometiera con esa práctica. El problema, además,
es que esas rentas no difieren mucho de las viejas rentas monopólicas, cuya eliminación
constituye la principal motivación de la regulación. Así, la promesa de la “eficiencia
X” se acota en condiciones tales que hacen que la teoría sea de menor relevancia
para el mundo real de la regulación.
356 Gestión y Política Pública VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004
G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
43 Los autores (2002b) establecen una diferencia entre el uso de la teoría agente-principal en transacciones
entre privados y su utilización en la economía de la regulación. Mientras que, en el primer caso, el principal
asume los costos de cualquier error en sus supuestos, en el caso del regulador, en caso de que esté equivocado,
son los consumidores de la empresa regulada quienes deben asumir las consecuencias. La anticipación de
esas consecuencias genera interacciones estratégicas, tanto en la teoría como en la práctica, que pueden tener
efectos fundamentales sobre los que legitiman los supuestos de conocimiento común y sobre las consecuencias
últimas de estos resultados para las teorías de la regulación que fallan en abordar las interacciones estratégicas,
dejando un gran vacío en la interpretación de los resultados, en particular en lo que se refiere a la manera
de determinar la distribución del conocimiento.
Lo que Laffont y Tirole llaman “nueva economía regulatoria” implica, efectivamente,
un cambio radical respecto de sus antecedentes. Mientras que la teoría tradicional
tenía como objetivo, lisa y llanamente, identificar mecanismos eficientes de
tarificación de los servicios públicos, estuviesen ellos bajo propiedad estatal como
en los países europeos o bajo propiedad privada, pero sujetos a la regulación pública,
como en Estados Unidos, la regulación por incentivos es mucho más ambiciosa. Su
objetivo es diseñar un sistema de incentivos que induzca a los tomadores de decisión
privados a comportarse como si estuvieran bajo la disciplina del mercado. Los
reguladores tradicionales consideraban que la regulación pública podía sustituir al
mercado, pero el desafío que enfrentaban se limitaba a definir los precios y cantidades
óptimas. Para asegurarse que las empresas reguladas seguían sus instrucciones,
la regulación tradicional estaba estructurada sobre la base de un sistema de comandos,
montado sobre un estricto sistema de sanciones. El estudio de Averch y
Johnson dejó en evidencia que, sobre la base de las asimetrías de información, los
regulados ajustaban su comportamiento, maximizando sus utilidades en perjuicio
de los objetivos de los reguladores. En este contexto, la regulación por incentivos
buscó enfrentar los problemas que llevaron al fracaso a la regulación tradicional,
planteándose generar un sistema de incentivos que indujera, en todos los casos, a
las empresas reguladas, ahora controladas por inversionistas privados, dotados probablemente
de mayores rangos de libertad y de instrumentos más sofisticados para
alcanzar sus intereses, a adecuarse a los objetivos de maximización del bienestar
social. Para ello, la teoría se propone modelar los comportamientos de las empresas
reguladas de manera de identificar los incentivos que constreñirán a dichos
agentes a comportarse de la manera esperada. La teoría de la regulación tradicional
asumía un supuesto equivocado, como mostró la discusión de la sección tercera,
de que el gobierno era un agente benefactor preocupado del interés común, pero
que permitía al menos concentrarse en un tema más acotado: el diseño de un mecanismo
regulatorio que adecuase efectivamente la acción de los privados a los objetivos
de bienestar social.
La nueva teoría de la regulación recoge la crítica a la visión del estado como un
agente benefactor y, en consecuencia, se propone desarrollar sistemas de incentivos
que de manera endógena induzcan a los reguladores a un comportamiento
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G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
concordante con los objetivos de interés común. Al mismo tiempo, se busca definir
el programa de incentivos que determinará el comportamiento de los operadores
privados. Las dificultades indicadas se acentúan si se tiene en cuenta que, al
contrario del regulador tradicional que tenía al frente sólo a empresas que de manera
exclusiva abastecían los diferentes mercados regulados, los nuevos reguladores
enfrentan una situación donde conviven diversas empresas con posiciones de
poder de mercado distintas y, en ese sentido, los requerimientos de modelamiento
y los supuestos exigidos para dar cuenta de las distintas situaciones se multiplican.
La función objetivo del regulador es, en consecuencia, construir los sistemas de incentivos
sobre la base de la modelación de todos los comportamientos posibles de
cada uno de los actores de manera de anticipar el resultado que la competencia habría
generado, pero que, por las imperfecciones del mundo real, no está en condiciones
de lograrlo. Los supuestos requeridos para aplicar el análisis son tan numerosos
y las variables que son necesarias de considerar para lograr la regulación
óptima se multiplican de tal manera, que los reguladores parecen simplemente haber
ignorado el análisis económico dominante en materia de regulación.
TEMAS DE LA REGULACIÓN Y COMPETENCIA EN EL DEBATE MODERNO
En medio del debate crítico sobre la regulación, mientras que en la gran mayoría
de los países del mundo se privatizaban las empresas, otrora en poder del estado,
y se construía un nuevo marco regulatorio, en Estados Unidos la desregulación que
habían experimentado las industrias de transporte, entre otras, cambió de perfil al
verse involucradas las industrias de infraestructura pública, en particular, las de
energía eléctrica y telecomunicaciones. La desregulación constituyó sólo una dimensión
de la política; persistió, además, la regulación tarifaria, particularmente en
una nueva modalidad, la regulación por “price-cap”, pero más importante, aparecieron
nuevas tareas para el regulador, en buena medida determinadas por la irrupción
de la competencia; una de particular importancia fue la promoción de mercados
competitivos. A poco andar, quedó en evidencia que la desregulación era una
opción promovida a menudo por las empresas dominantes que veían en ella la posibilidad
de utilizar todo su poder de mercado. Al mismo tiempo, se perfilaba una
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G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
opción distinta, la promoción de la competencia. Aun cuando ambas políticas tenían
como objetivo explícito la instauración de un mercado plenamente competitivo,
sus consecuencias aparecerían como esencialmente contrapuestas.
LA NUEVA REGULACIÓN Y SUS TAREAS EN EL CONTEXTO COMPETITIVO
El análisis tradicional percibía, con razón, a la regulación tradicional como una política
en la que se enfrentaba al regulador, como vimos, identificado con la búsqueda
del interés público, con la empresa regulada. Conceptualmente, los consumidores
aparecían de manera indirecta, presuntamente beneficiados por las acciones del
regulador. En condiciones de competencia, la situación cambia de una manera sustancial,
frente al regulador aparece el operador dominante y las empresas entrantes,
que establecen de inmediato una relación conflictiva con el operador dominante
y una relación tensa con el regulador.
Por una parte, entre la empresa dominante y el regulador existe, aunque sea de
reciente creación, una relación histórica de conocimiento mutuo, a veces conflictiva,
pero cercana y tradicionalmente unida en torno a los objetivos de desarrollo del
sector. Para el regulador, los entrantes son a menudo actores desconocidos, sus
operaciones con frecuencia son, en particular al principio de sus operaciones, poco
relevantes desde el punto de vista de la expansión del sector y, en consecuencia,
los incentivos para que el regulador busque proteger a estas empresas frente a
eventuales comportamientos anticompetitivos de las empresas dominantes son bajos.
Más allá del papel que puedan desempeñar las diversas modalidades de captura,
las convicciones político-técnicas del regulador son decisivas. La valoración del
mercado, como instrumento de asignación de los recursos de la competencia y
de la política pública, es que todos ellos son elementos que determinarán las decisiones,
incluso, del “buen regulador”. La imposibilidad de que las decisiones legislativas
alcancen las características de los contratos completos hace que el papel
decisivo del regulador sea inevitable.44 De ahí que las modalidades de designación
VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004 Gestión y Política Pública 359
G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
44 Esta constatación reafirma la convicción de algunos de que la regulación debe ser eliminada y sus decisiones
dejadas al “imparcial juicio del mercado”. No obstante, las empresas entrantes tienden a no compartir el
juicio señalado.
de los reguladores y la transparencia de los procesos de toma de decisión y el escrutinio
público de sus fundamentos sean elementos decisivos para el perfeccionamiento
de la política reguladora.
Pero no sólo en el sector privado aparecen más actores, en la formulación de
la política pública aparece también un segundo actor relevante: la autoridad de la
competencia. En el pasado, los temas de la política de competencia estaban excluidos,
por definición, de la participación en los sectores regulados (monopolizados).
Al introducirse la competencia, la autoridad correspondiente adquiere un papel en
las industrias de infraestructura. Las preocupaciones, enfoques y, eventualmente,
los intereses de ambas entidades pueden diferir y, en consecuencia, derivar en políticas
contradictorias.
Más allá de los matices en el debate, el reconocimiento de los problemas y costos
de la regulación llevó a la convicción de que resultaba más eficiente la competencia
que la regulación pública. En función de ello, se consideró que entre los objetivos
de la regulación estaba la generación de condiciones de competencia para
terminar, en algún momento, con la regulación. Esta convicción se tradujo primero
en el ejercicio, por parte del regulador y de la autoridad de competencia, de un
papel relevante en la eliminación de las barreras de entrada en los distintos mercados.
No obstante, con prontitud se planteó la pregunta de si ello bastaba o si, por
el contrario, la autoridad reguladora debía asistir la entrada de nuevos operadores,
de manera que en el futuro pudiesen competir eficientemente. Planteado de otro
modo, frente a la gran ventaja de la empresa dominante, ¿debía el regulador permanecer
neutral o, por el contrario, aplicar lo que se dio en llamar la regulación asimétrica
que buscaba garantizar activamente que la empresa dominante no hiciera
uso de su posición en el mercado?
El tema indicado se puede analizar desde otra perspectiva. La regulación estaba
tradicionalmente limitada a proteger al monopolio de la entrada de competidores
(como una manera de enfrentar el “cream-skimming”) y a fijar precios y niveles de
calidad de servicio.45 Sin embargo, los desarrollos modernos la han puesto frente a
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G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
45 En tal sentido, como acertadamente observa Vogelsang (2002), la regulación siempre fue asimétrica. La
diferencia es que, a partir de que la política de competencia ganó importancia en la agenda pública, la asimetría
dejó de favorecer al incumbente.
nuevos desafíos. La desestructuración de AT&T en 1984 respondió a la convicción
de que, para garantizar un desarrollo competitivo en larga distancia, resultaba imprescindible
tomar decisiones respecto de la estructura global de la industria de telecomunicaciones.
46 Mientras la empresa dominante tuviera el control sobre el acceso
a los usuarios (segmento monopólico), esto es, el control de la llamada última
milla (local-loop), existirían incentivos poderosos para que la empresa dominante
discriminara vía precios o vía calidad a los competidores en el segmento competitivo.
En ese contexto, para evitar el ejercicio del poder de mercado, era indispensable
un control riguroso y detallado del comportamiento del dominante, lo que
contradecía la idea en boga en el momento de que la tarea era aligerar la regulación
en beneficio de la competencia. La regulación de estructuras surge, en consecuencia,
como un instrumento para lograr una regulación “light” que permite reducir sus costos.
Un problema similar se planteó en los países que iniciaban procesos de privatización
y, en consecuencia, debían definir la topografía de la industria privatizada.
La organización industrial que resultaría de la privatización tendría un gran papel
en la suerte de la competencia. En tal sentido, correspondía al organismo regulador
y, en algunos países, en conjunto con la autoridad de competencia, incidir en
la estructura futura de la industria. Para ello podía disponer la venta de la empresa
estatal separada en empresas especializadas en segmentos o dividida en áreas de
concesión para poder implementar alguna modalidad de competencia por comparación
(yardstick competition) o para facilitar el desarrollo de la competencia.
El desarrollo desigual de la competencia en las industrias de infraestructura pública
hizo más compleja la política de regulación. En el caso del sector eléctrico, por
ejemplo, el desarrollo de nuevas técnicas en generación, en particular el llamado ciclo
combinado, permitió alcanzar costos competitivos respecto de la generación hidroeléctrica
con inversiones sustancialmente menores. La reducción de costos, conjuntamente
con el incremento de la demanda, modificaron las magnitudes de las plantas
VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004 Gestión y Política Pública 361
G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
46 Es importante destacar que cambia la connotación de las barreras de entrada. Mientras que tradicionalmente
la existencia de barreras de entrada estaba asociada con la idea de obstáculos al desarrollo de la competencia,
con la decisión respecto de AT&T, la prohibición de entrada del incumbente en el segmento monopólico
se empieza a entender como una protección para el desarrollo de los mercados competitivos. Probablemente,
esta decisión es donde los partidarios de la desregulación separan aguas de quiénes van a poner énfasis en la
promoción de la competencia.
eficientes. Esto permitió la participación de varios actores, creando así las condiciones
para un modelo competitivo. Como contrapartida, los sistemas de transmisión
mantienen las características del monopolio natural. Algo similar ocurre en el sistema
de distribución, con algunas variaciones que trataremos más adelante. En este contexto,
corresponde al regulador diseñar un modelo de operación para un sistema
interconectado de generación que compatibilice la necesaria coordinación técnica
que asegura la continuidad del servicio y la minimización de los costos con la operación
competitiva del mercado donde participan diversas empresas. Al mismo tiempo,
debe establecer las condiciones para un financiamiento adecuado de la transmisión,
manteniendo los resguardos suficientes, para que no se afecte el desarrollo
competitivo en generación. En tal sentido, el regulador debe definir, particularmente,
cuando el diseño del marco regulatorio coincide con el momento de la privatización,
si la transmisión permanece en poder del estado, si se le adjudica a un
propietario independiente de los generadores y de los distribuidores, si se le adjudica
al conjunto de generadores y/o distribuidores o si se enajena formando parte
de una empresa integrada verticalmente. Esta decisión va a determinar en buena
medida las características futuras de la regulación. De gran relevancia para la competencia
en generación será la definición del sistema tarifario que financie la transmisión,
pues las diferentes modalidades afectarán de manera diferencial a los generadores
hidroeléctricos ubicados normalmente junto a las fuentes de agua y a los
termoeléctricos ubicados en las cercanías de los centros de consumo.
La creciente valoración de la competencia ha llevado a los reguladores a explorar
la creación de nuevos mercados a partir de la desagregación adicional de los distintos
segmentos de las industrias de infraestructura pública. En el caso eléctrico, luego
de las distinciones tradicionales entre los segmentos de generación, transmisión
y distribución, se ha propuesto, como manera de introducir competencia en este
último segmento, la posibilidad de separar la operación de las redes de distribución
de la comercialización. La idea básica es que, sin desaprovechar las economías de
escala, los usuarios finales puedan elegir entre distintos proveedores de energía
eléctrica, los cuales harían llegar su energía de manera competitiva a través de las
redes del distribuidor. El papel del comercializador podría ser asumido tanto por
los propios generadores como por otras empresas especializadas en la comerciali-
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G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
zación de la energía. Algo similar ha sido propuesto en relación con la prestación
de servicios locales en las telecomunicaciones. La discusión se ha desarrollado en
torno a la factibilidad de que se desarrollen estos mercados. No obstante, además,
se ha puesto en cuestión la “creatividad” de los reguladores respecto de los mercados
y se ha cuestionado como una expresión más de la ingeniería regulatoria y la
competencia administrada (managed competition).
DESREGULACIÓN O PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIA
En el artículo citado antes, Vogelsang (2002) plantea que en los últimos 20 años la
legislación, tanto en Estados Unidos como en Europa, ha puesto mucho énfasis en
la apertura a la competencia, pero ha habido poca desregulación. Por el contrario,
se han establecido nuevas obligaciones para las empresas dominantes.
El tema del papel de la regulación en la promoción de la competencia, aludido
anteriormente, ha planteado con gran profundidad la naturaleza contradictoria y
compleja de la relación entre regulación y competencia. Vogelsang ha precisado con
agudeza el problema, al señalar que la experiencia muestra que la regulación interfiere
con la competencia, generándose una trampa difícil de resolver. Algunos dicen
que los reguladores no quieren desregular, pues falta competencia, pero la competencia
no se materializa por la regulación. Como contrapartida, otros afirman que los
reguladores no quieren desregular, porque creen que la competencia sólo existe por
la regulación.47 El problema difícilmente puede ser resuelto en el nivel conceptual,
pues, como señala el autor mencionado, en relación con las modalidades de aplicación
del “price-cap”,48 mientras las empresas entrantes en Estados Unidos y Gran Bretaña
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47 En su opinión, su artículo prueba que la primera afirmación es incorrecta, ya que la aplicación del
“price-cap”, en un contexto de conducta agresiva del incumbente, ha permitido un mejor resultado que la desregulación.
Esto no se aplica para la segunda frase, pues la regulación de “price-cap” no se ha aplicado simultáneamente
a los usuarios finales y a los cargos de acceso.
48 Vogelsang sostiene que la desregulación de precios puede tener lugar en tres etapas: i) se podría aplicar la
regulación a todos los servicios del incumbente, pero las estructuras de precios podrían ser desreguladas; ii) podría
tener lugar una desregulación parcial, dejando segmentos de mercado específicos regulados. Los “pricecaps”
podrían adecuarse a una desregulación gradual, reduciendo los servicios regulados mediante la reducción de
la canasta y abriendo la posibilidad de ofrecer opciones de tarifas adicionales a las tarifas reguladas. La regulación
podría retirarse de los mercados detallistas donde existe competencia. La tercera opción, la más extrema, es la de
la desregulación total que ha tomado Nueva Zelandia. Para el autor, dos razones hacen inviable la desregulación
prefieren la aplicación de “price-caps” separados, pues como efecto de la doctrina
de las facilidades esenciales es probable que se tome la metodología LRIC (long run
incremental cost) como punto de partida, las empresas dominantes prefieren la
desregulación parcial, pues es el primer paso hacia la desregulación total.
En relación con el primer aspecto aludido en el párrafo anterior, esto es, el tema
del papel de la regulación en la promoción de la competencia, ha sido en el ámbito
de las telecomunicaciones donde los conflictos se han planteado más a fondo.
Los buenos resultados alcanzados en materia de desarrollo de la competencia en
larga distancia contrastan con muchas experiencias en telefonía local,49 la cual además
se consideraba crucial para el desarrollo de mercados competitivos en toda la
industria. Para fomentar la competencia, la ley federal de telecomunicaciones de
Estados Unidos de 1996 condicionó la entrada de los operadores locales a larga distancia
a que, en su zona de concesión, existiera competencia y decidió promover
la desagregación de redes del incumbente como una manera de impulsar la competencia
en el nivel local, paralelo a la denominada “facility based competition”, esto
es, el desarrollo de la competencia sobre la base de la inversión por parte de entrantes
en infraestructura que duplicaba la del incumbente. Mientras que esta última
modalidad es comúnmente aceptada, la primera se cuestiona tanto en si, al considerar
la decisión regulatoria, una intromisión afecta los derechos de propiedad de
la empresa propietaria de redes, como por la manera de tarificación de dicha desagregación.
50
Una corriente de gran relevancia en la discusión pública en Estados Unidos sostiene
que el problema de fondo de la transición regulada a la competencia es que
demuestra que las propensiones de la regulación constituyen las razones principales
para su abandono. Se trata de propensiones al micromanejo de los procesos, a
prescribir los resultados que, se anticipa, el Todopoderoso habría producido si Él
o Ella dispusieran de conocimiento completo, obstaculizar el proceso competitivo
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G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
total en sectores como la electricidad y las telecomunicaciones, el marco legal existente y el gran poder dominante
de los incumbentes. En consecuencia, desde su punto de vista quedan sólo las opciones: i) “global
price-cap” y ii) “price-cap” parcial. En su visión ambas posibilidades pueden conducir a una mayor desregulación.
49 Los problemas enfrentados recientemente por empresas fundamentales en el desarrollo competitivo en
larga distancia, Worldcom, entre ellas, probablemente obligan a matizar esta constatación. No obstante, la experiencia
internacional permite mantener una visión optimista al respecto.
50 Respecto a este tema, véase Rivera (2003).
para producir competidores visibles; y, de manera oportunista, producir reducciones
de precios visibles (Kahn, 2002).
La crítica se dirige a la política de la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC
por sus siglas en inglés) de Estados Unidos, respecto de la fijación de los cargos de
acceso, los cargos de interconexión y los precios de los elementos desagregados de
las redes. Sostiene que la intención de prescribir de una vez lo que la FCC piensa
que será el resultado de la nueva forma de regulación por incentivos contradice el
razonamiento que llevó a la FCC y a la mayoría de los reguladores estatales, a abandonar
la regulación por tasa de retorno y a moverse hacia la regulación por “pricecaps”.
La crítica se refiere a la incapacidad de los reguladores para conjeturar sobre
las decisiones de los ejecutivos de las empresas operadoras y evaluar esos costos,
excepto en caso de imprudencia demostrable, o determinar cuál será el resultado
último del proceso competitivo. Tal como en la regulación “price-cap”, los mercados
competitivos establecen precios sobre la base (hablando en términos gruesos)
de los precios de las empresas dominantes. Esos precios entregan a los entrantes el
objetivo al cual tienen que apuntar, esto es, el estándar que deben cumplir o derrotar
y la recompensa si tienen éxito. Si ellos pueden alcanzar costos menores que
ésos, entonces las empresas entrarán y, en ese proceso, llevarán los precios hasta
niveles eficientes. La elección de la FCC de prescribir de una vez lo que piensa que
será el resultado de ese proceso provoca un corto circuito: ¿por qué deberían quienes
quieren ser competidores tomar riesgos de inversiones mayores en sus propias
instalaciones si ellos pueden arrendarlas a los dominantes a lo que el regulador especula
que será el mínimo costo en que incurriría una firma eficiente ideal construyéndolas
de nuevo? (Kahn, 2002).51 Una perspectiva similar sostienen MacAvoy y Sidak
(2002), al decir que la competencia que ha sido permitida por la ley de
telecomunicaciones de 1996 no es competencia económica pura, sino competencia
manipulada y regulada (man-aged and regulated competition), esto es, el gobierno
maneja con mano “pesada” la entrada y salida de los mercados de telecomu-
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G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
51 El esfuerzo desarrollado por los reguladores de impulsar la competencia mediante el compartir infraestructura
no genera automáticamente mayor competencia. De las partes no compartidas de una empresa es de
donde surgirá una competencia significativa. Reglas que fuerzan a las operadoras a compartir todo recurso o
elemento del negocio no crearán competencia, sino regulación penetrante, lo que implica que serán los reguladores
y no los mercados los que definirán los términos relevantes, Declaraciones del Magistrado Stephen Breyer,
citado por Kahn (2002).
nicaciones, establece precios y niveles de calidad de servicio; dicta quién debe ser
servido y en qué condiciones específicas. En suma, pasa poco sin la aprobación previa
del gobierno.
En las comisiones reguladoras, en contraste con las agencias antimonopólicas,
sostienen por su parte Sidak y Spulber (1998), existe la tendencia, en procesos que
se supone sean desreguladores, a regular, a prescribir una conducta que se mira como
procompetitiva (en lugar de proscribir una conducta o cambio estructural que
se considera anticompetitiva), a dictar resultados que se piensan que habrían sido
producidos por la competencia si la fusión52 en cuestión no hubiese tenido lugar y
para requerir acciones que nada tienen que ver con la competencia, pero que la Comisión
piensa que son de interés público. En su polémico libro, Sidak y Spulber
(1998) han precisado el problema fundamental desde su punto de vista. De lo que se
trata es de transformar las industrias de infraestructura pública de manera que
permita la formación de mercados competitivos. Para ello, los reguladores deben
tener paciencia, deben remover progresivamente las regulaciones sin tratar de “manejar
la competencia”. Este objetivo requiere que los reguladores traten a las empresas
dominantes y a los entrantes simétricamente, esto es, los reguladores deben
remover los costos de los dominantes y las barreras artificiales de entrada. Los
beneficios de la competencia no derivan de las regulaciones de los gobiernos que
redistribuyen los ingresos desde los inversionistas a los usuarios, ni tampoco de políticas
de promoción del acceso que promueven en los entrantes “free-riding” respecto
de las facilidades de la empresa dominante. Esas acciones representan una
nueva versión de mayor regulación.
El debate deja abierto numerosos temas de gran interés práctico y académico.
Tienen razón quienes sostienen que la desregulación se perdió a medio camino.
Las dificultades que han experimentado los entrantes tanto en el sector eléctrico
como en el de las telecomunicaciones en un mundo de regulación asimétrica plantean
con dramatismo lo que pudo haber sucedido en un mundo en que la desregulación
hubiese sido completa. La persistencia de los organismos reguladores y la multiplicación
de las agencias de competencia parecen demostrar que más que desregulación
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G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
52 Se refieren a la participación que ha tenido la FCC en la revisión de procesos de fusión entre empresas de
telecomunicaciones y que consideran se guía por los mismos patrones del resto de las actividades reguladoras.
se necesita una activa política de promoción de la competencia. Naturalmente, al
afirmar eso se abren numerosos problemas, ¿deben persistir los organismos reguladores?,
¿cómo deben coordinarse con las agencias de la competencia?, ¿se debe
mantener la regulación de tarifas al público del dominante o deben liberarse dichas
tarifas manteniendo sólo la regulación de los cargos de acceso?, ¿tiene sentido la
mantención de la regulación asimétrica?, ¿deben establecerse o mantenerse las restricciones
a los dominantes en materia de entrada a ciertos segmentos y renunciar
en consecuencia a economías de escala y alcance que podrían beneficiar a los consumidores?
CONCLUSIONES FINALES
El presente artículo ha realizado un recorrido a lo largo de los diferentes enfoques
económicos que han fundamentado las diversas proposiciones teóricas acerca de
la regulación. Primero, por la teoría tradicional de la regulación que, con base en
una visión ingenua del estado, promovía un mecanismo regulatorio que no aseguraba
ni una minimización de costos ni evitaba la extracción de rentas extraordinarias.
Pese a ello, su opción por la regulación sigue dominando en la experiencia de
la mayor parte de los países del mundo. No obstante, su vigencia se ha hecho posible
a partir de los aportes de otras escuelas. La incorporación, por parte de la llamada
teoría económica de la regulación, de una visión más realista respecto de los
motivos de políticos y funcionarios ha permitido profundizar en el diseño de los organismos
reguladores de manera de neutralizar, en parte, los efectos de las agendas
propias del personal del Estado. Pese a ello, su idealización del mercado y su
propuesta de una desregulación radical ha dificultado el avance hacia una economía
competitiva y generado costos en varios países de la región. El nuevo institucionalismo
económico replantea el problema de la oposición simple entre estado
y mercado, relevando el papel de las instituciones en el desempeño económico y
de la regulación. Los desarrollos teóricos en materia de regulación por incentivos se
caracterizan por un alto grado de sofisticación pero siguen amenazados por la posibilidad
de la irrelevancia frente a los procesos reales de regulación. Nuestro análisis
concluye con el duro debate, en marcha, entre quienes reiteran la vigencia de la re-
VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004 Gestión y Política Pública 367
G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A
gulación y critican las modalidades actuales de regulación por incentivos como una
nueva versión de la antigua aspiración de reemplazar el mecanismo de mercado
con la corriente principal, la cual ha incorporado una visión más realista de las potencialidades
y limitaciones regulatorias del estado, que da cuenta de la interacción
entre regulación y competencia y mira con mayor profundidad los problemas que
genera la presencia generalizada de operadores con fuerte poder de mercado y, en
consecuencia, asignan crucial importancia a la promoción de la competencia como
el camino a la construcción de una economía eficiente y competitiva. Luego de revisar
un debate de más de 40 años, no deja de llamar la atención que el viejo tema
estado versus mercado reaparezca con una tremenda fuerza. Sólo cabe esperar que
su desarrollo se realice sobre la base de un conocimiento más profundo de las políticas
públicas y de las características de los mercados.
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Una respuesta

  1. Se los recomeindo!

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