Análisis Regional de los Instrumentos de Tarifado del Agua en América Latina y el Caribe: Los casos de Brasil, México y Francia.


Título: LA APLICACIÓN DE INSTRUMENTOS ECONÓMICOS PARA LA GESTIÓN DEL AGUA Y RESIDUOS SÓLIDOS. Análisis Regional de los Instrumentos de Tarifado del Agua en América Latina y el Caribe: Los casos de Brasil, México y Francia.

Autor: Econ. Ronaldo Seroa da Motta

Año: 2003

Funte: BID

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BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
DIÁLOGO REGIONAL DE POLÍTICA
RED DE MEDIIO AMBIIENTE
IIII REUNIIÓN:: LA APLIICACIIÓN DE IINSTRUMENTOS ECONÓMIICOS
PARA LA GESTIIÓN DEL AGUA Y RESIIDUOS SÓLIIDOS
Análisis Regional de los Instrumentos de Tarifado del Agua en
América Latina y el Caribe
Los casos de Brasil, México y Francia.
RESUMEN EJECUTIVO
Econ. Ronaldo Seroa da Motta, IPEA
Rio de Janeiro, Brazil
Washington, D.C., 25 y 26 de febrero de 2003
Nota: El presente documento es parte de una serie de trabajos comisionados por el Banco Interamericano de
Desarrollo para el Diálogo Regional de Política de Medio Ambiente. Este documento se encuentra en proceso
de revisión, por lo que no deberá ser citado como referencia. Las opiniones aquí expresadas, son propias del
autor y no reflejan necesariamente las posturas del Banco.
(Documento original en inglés)
Ronaldo SEROA DA MOTTA1 (coordinador)
seroa@ipea.gov.br
Enero 2003
ANÁLISIS REGIONAL DE LOS INSTRUMENTOS DE TARIFADO DEL AGUA EN
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Resumen Ejecutivo
Objetivos
Los textos económicos habitualmente identifican a los instrumentos económicos (IE) como una
forma “mejor” de alcanzar metas ambientales que las normas cuantitativas y tecnológicas
conocidas como mecanismos de comando y control (CYC). Sin embargo, la elección de un
instrumento económico apropiado es teóricamente compleja; y las experiencias en las que tales
instrumentos fueron aplicados están plagadas de controversias acerca de su eficacia en el logro de
objetivos ambientales.
Los reguladores ambientales generalmente aplican dos tipos distintos de normas individuales para
inducir a los agentes a cumplir con metas ambientales o de manejo de recursos. Un tipo
especifica tasas o niveles de emisión, o tasas permisibles de uso de recursos (agua). El otro tipo
de norma se define tecnológicamente, y exige, por ejemplo, un tipo específico de tecnología para
el control de la contaminación. Asimismo, se estipulan normas ambientales globales para
identificar las metas de cumplimiento ambiental total en, por ejemplo, una cuenca hidrográfica.
Teóricamente, se estipularían normas tecnológicas o de cumplimiento individuales para lograr
que los agentes cumplan, en forma agregada, con las normas ambientales.
Si, en lugar de cumplir con un estándar individual uniforme, se aplicaran cargos por
contaminación o por utilización de un recurso, el nivel de control o utilización de cada agente
sería distinto. Los agentes con bajos costos controlarán más que los agentes con costos altos (y
los agentes con mayor sensibilidad a la demanda del recurso de agua reducirán el consumo en
menor medida, para una tarifa dada, que aquéllos con una sensibilidad menor a la demanda). Con
un cargo uniforme a la contaminación, todos los agentes privados optarán entre pagar la tarifa o
reducir el efluente hasta el punto en el que tengan el mismo costo marginal de control. En esa
situación, el control seguirá entonces la trayectoria de mínimo costo entre los agentes para una
reducción dada en la descarga total de contaminación. En otras palabras, la reducción en la
descarga total será rentable en función del costo.
Las cuestiones de equidad pueden, asimismo, resultar más interesantes que bajo una norma única
para todos. Dado que el nivel de control de cada recurso será determinado por el punto en el cual
el precio de la contaminación o utilización iguale el costo marginal de control, por definición
todas las unidades controladas costarán menos que el precio cobrado, mientras que la
contaminación y el nivel de uso no controlados serán cobrados a este precio de
contaminación/utilización.
1 Con la colaboración de Alban Thomas, Lilian Saade, José Gustavo Feres, Antonio Saade and Céline Nauges.
1
Además de ello, cobrar por todas las unidades de contaminación y utilización creará un incentivo
dinámico más poderoso para el cambio tecnológico ambientalmente favorable (conservación del
recurso, prevención o tratamiento de la contaminación), ya que todas las unidades remanentes de
contaminación o de utilización del agua incurrirán en un costo, y no solamente aquéllas que se
requieran para alcanzar la condición de cumplimiento. En la mayoría de los casos, sin embargo,
las consecuencias de la reducción de carga para el medio ambiente derivadas de una tarifa
uniforme para la contaminación dependerán tanto del nivel de las reducciones como del lugar en
donde éstas ocurran.
Si bien una tarifa uniforme logrará ganancias rentables en relación al costo y en comparación con
la misma reducción en la carga mediante estándares individuales uniformes, el rendimiento
ambiental de tales mecanismos de fijación de precios depende de cuáles normas ambientales
procura alcanzar el sistema de tarifas Si dichas normas ambientales subyacentes son débiles o no
llegan a reflejar todas las dimensiones ecológicas pertinentes, entonces los mecanismos de tarifas
serán asimismo limitados en sus consecuencias ambientales. Sin embargo, fijar tarifas con estas
limitaciones puede igualmente ofrecer el enfoque menos costoso de la reducción total de la
contaminación, en comparación con estándares que posean las mismas restricciones ecológicas.
Como ya se señaló, el rendimiento ambiental total, tanto de las tarifas como de las normas, puede
depender de dónde tienen lugar las reducciones, así como de su magnitud. Entre más
homogéneos sean los efectos de la contaminación de distintas fuentes sobre las condiciones
ambientales, menos importante resultará esa consideración.
Aunque, en teoría, los instrumentos de fijación de precios ofrecen eficacia con relación a los
costos en comparación con los instrumentos de cont rol, y las ganancias potenciales en los costos
derivadas de los instrumentos económicos dependerán del nivel de heterogeneidad en el control
de los costos entre los contaminadores-usuarios, que a su vez dependerá de la dimensión,
tecnología, información y capacidad administrativa, entre otros factores. Si los costos marginales
de control no son demasiado distintos, entonces las ganancias en los costos derivadas del sistema
de tarifas serán más modestos. La eficacia global en relación a los costos de un sistema de tarifas
depende también de los costos de la obtención de toda la información requerida y del
establecimiento de la base de tarifas y del monitoreo. El sistema puede tener costos de
transacción altos que podrían disipar las ganancias esperadas en relación a ellos. Por lo tanto, los
reguladores deben tener presente que las ganancias en los costos del control deben balancearse
contra los costos de ejecución, incluyendo los costos de personal y de las instalaciones para el
monitoreo.
Seroa da Motta, Huber y Ruitenbeek (1999) presentaron el primer estudio integral de las
experiencias con IE de América Latina y del Caribe hasta mediados de la década de los noventa
(inclusive). La conclusión a la que llegaron fue que hay una amplia gama en la aplicación de IE
en la región y que han seguido de cerca el patrón de la OCDE con el objetivo de obtener ingresos.
Las tarifas para el agua han constituido el caso más avanzado. Sin embargo, han demostrado
tener problemas en cuestiones de diseño y ejecución, tales como:
i. Débil establecimiento y monitoreo del cumplimiento de los objetivos ambientales;
ii. Falta de criterios sólidos para la fijación de precios;
iii. Endeble rendimiento en cuanto al cobro de los ingresos.
2
Entre las experiencias en los países desarrollados, el sistema francés para las cuencas
hidrográficas ha sido considerado como un paradigma para las experiencias latinoamericanas.
Ésto se debió mayoritariamente a que el sistema francés se creó por decisión gubernamental en
fecha bastante reciente y se imple mentó dentro de un plazo razonable con resultados inmediatos.
El enorme elogio de esa experiencia ha obstaculizado la identificación de sus principales
dificultades y restricciones, las cuales, una vez reconocidas, podrían ser de gran utilidad para los
que la toman como modelo, especialmente cuando los países de la región ya luchan por iniciar o
mejorar la ejecución de sus sistemas.
Basado en ese diagnóstico, tras pasar revista sumariamente a la literatura, dicho estudio examinó
las experiencias con el sistema de tarifas del agua en Francia, México y Brasil. Esos estudios
nacionales fueron llevados a cabo por expertos locales y, a pesar de las diferencias de énfasis, la
evaluación de cada país se organizó de acuerdo con las mismas normas y abarcó temas
significativos para la aplicación de un instrumento de política, a saber:
(i) Fase de análisis de las políticas: el marco de las políticas dentro del cual se
introdujeron los IE referidos al agua como medio para el logro de los objetivos de las políticas.
(ii) Fase de diseño de los instrumentos: la base teórica, institucional y jurídica sobre la
cual se concibieron los IE.
(iii) Fase de aplicación de los instrumentos: éxitos y fracasos en la aplicación de los IE
y el proceso de monitorearla.
Casos de países
La Ley del Agua de 1964 modificó profundamente el sistema francés de gestión del agua y su
aparente éxito posteriormente estableció un nuevo paradigma para las políticas referidas al agua
en el mundo, especialmente en América Latina.
El nuevo enfoque en Francia se basó en dos principios generales: la descentralización y la
planificación. La descentralización se basa en la idea de que la organización de la gestión del
agua debe reflejar la unidad física de los cuerpos de agua para tener en cuenta potenciales fuentes
de conflicto. Para manejar los problemas de externalidad vinculados a la contaminación del agua
y los conflictos sobre su utilización con un enfoque integral, la cuenca hidrográfica se define
como la unidad básica administrativa, en lugar de abocarse a su uso de manera diferenciada y a la
gestión del agua en forma centralizada con un solo conjunto de normas de rendimiento
unificadas. La planificación procura proveer decisiones coherentes a nivel de la cuenca
hidrográfica, e introducir una perspectiva de mediano plazo en la gestión del agua.
El principio de la descentralización se puso en práctica con la creación de Agencias para el Agua
y Comités de Cuenca Hidrográficas en cada una de las seis cuencas hidrográficas de Francia.
Mientras que la intención de las primeras es llevar a cabo funciones ejecutivas, los comités de
cuencas hidrográficas actúan como órganos de consulta. Para llevar su implementación, se
adoptaron dos nuevos instrumentos: planes administrativos quinquenales y tarifas del agua.
La aplicación de tarifas del agua fue gradual y muy exitosa en la generación de ingresos para
inversiones relacionadas con el agua, ya que se transfirieron, a modo de devolución, una parte
considerable de los ingresos a los que abonan esas tarifas. Sin embargo, no se halló ningún papel
importante para los incentivos de precios, dentro de los niveles prevalecientes de las tarifas del
3
agua, como para inducir cambios en el patrón de utilización del agua. Más aún, el trato especial
dado a los usuarios agrícolas a través de las exenciones ha conducido al sacrificio de ganancias
ambientales apreciables.
Con un enfoque cercano al francés, México ha adoptado tarifas de agua en las dos últimas
décadas. La tarifa para la utilización del agua, fijada por los organismos federales a cargo del
tema, se ha aplicado desde 1986 mientras que la tarifa para las aguas servidas lo ha sido desde
1991. En 1989, se creó una agencia central responsable de la utilización de los recursos hídricos
federales: la Comisión Nacional del Agua (CNA). La CNA es la única autoridad en la gestión
federal del agua y es responsable de la promoción y ejecución de la infraestructura federal y de
los servicios necesarios para la preservación de la calidad del agua. La normativa más reciente es
la Ley Nacional del Agua de 1992, espina dorsal del sistema federal de agua.
La CNA está adscripta a la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT).
El sistema federal de gestión del agua abarca a 13 regiones administrativas definidas por la CNA,
a partir de criterios hidrográficos. Cada región comprende a una o más cuencas; de modo tal que
las cuencas y no los estados constituyen la división básica del sistema mexicano de gestión del
agua. En total, el sistema incluye 26 Consejos de Cuenca. Siguiendo el principio francés, el
objetivo de los Consejos es promover la participación en el proceso de la administración de la
cuenca. Los criterios para la fijación del precio de las tarifas del agua se establecen, sin embargo,
por una ley federal sujeta a revisión anual. Además, estos Consejos no han sido absolutamente
implementados y su capacidad no ha sido completamente desarrollada como para ser evaluados
en su totalidad.
Las tarifas por contaminación de agua cumplen en México el papel de una tarifa por
incumplimiento, ya que los agentes que contaminan sólo pagan por unidades al margen de la
norma por las descargas. Sin embargo, la aplicación de las tarifas para el agua no ha sido muy
exitosa, ya que abarcar a nivel nacional al vasto sistema de aguas del país ha requerido recursos
de monitoreo y una capacidad para obligar al cumplimiento que van más allá de la competencia
institucional de la CNA. Además, el poder institucional de la CNA se ha ocupado más del
desarrollo de la infraestructura que de alcanzar objetivos ambientales. El reducido ámbito para la
participación privada y pública, junto con la falta de información basada en un cuidadoso análisis
de los impactos esperados de la incidencia de las tarifas ha creado oposición por parte de los
agentes que contaminan por razones de competitividad y de distribución.
Como consecuencia de esas barreras institucionales, la generación de ingresos ha sido muy baja y
no ha tenido lugar ningún cambio en los patrones de utilización del agua. El Congreso analiza un
proyecto titulado Ley de Cuencas y Aguas Nacionales, y al menos otros dos proyectos de reforma
a la Ley actual. Si bien están aún en etapa de discusión, vale la pena mencionar que todos
respaldan la concesión de mayor autonomía a las instituciones a cargo de las cuencas
hidrográficas. Aunque la autonomía propuesta tal vez no tenga el alcance que podría lograr, el
indiscutible objetivo de cada propuesta es el de fortalecer la capacidad institucional de las
instituciones participantes.
La experiencia brasileña es muy distinta. Luego de la aprobación de la Ley Federal de Agua (Ley
9433 de 1997), Brasil recientemente ha implementado una reforma de amplio alcance para el
sector del agua, e incluye el lanzamiento de tarifas ambientales para el agua. El marco jurídico
brasileño para la gestión de los recursos de agua está basado en la distinción constitucional entre
4
aguas federales y estaduales. Las aguas federales son las que fluyen a través de los límites entre
estados o a lo largo de los límites entre dos o más estados o con un país extranjero. Las aguas
estaduales son aquellas situadas íntegramente dentro del territorio de un solo estado.
El nuevo sistema para la gestión del agua adoptó los mismos principios franceses de
administración por medio de comités y agencias para las cuencas de agua en los cuales las tarifas
del agua están asociadas con Planes de Administración de Cuencas Hidrográficas que identifican
metas ambientales a alcanzar mediante un conjunto de inversiones relacionadas con el agua y
financiadas con los ingresos de las tarifas para dicho elemento. Sin embargo, los criterios para la
fijación de tarifas carecen de una estructura general y los comités tienen más autonomía en este
campo que en Francia.
La creación de comités para las cuencas hidrográficas está también menos centralizada. Depende
de las iniciativas de los usuarios para constituir un comité que debe cumplir con ciertas
condiciones administrativas y luego, solicitar ser refrendado por el Consejo Nacional del Agua.
De esta manera, se implementará gradualmente la red nacional de cuencas hidrográficas. El
Consejo Nacional del Agua se ocupa asimismo de disputas entre cuencas y entre estados. La
Agencia Nacional del Agua supervisa y asiste a las agencias para las cuencas de agua.
La primera aplicación de tarifas de agua en ríos federales tiene prevista su implementación a
partir del mes de marzo de 2003 en la Cuenca del Río Paraíba do Sul, donde se aplicará una tarifa
única y reducida a los usuarios y solamente en relación con un reducido número de elementos
contaminantes. En esta fase inicial, el objetivo es recaudar suficientes ingresos por medio de las
tarifas para habilitar la cuenca y competir por fondos federales orientados a proyectos vinculados
al saneamiento del agua.
A nivel estadual, casi todos los estados tienen su propia política para el agua basada en los
principios adoptados a nivel nacional. Ceará ya cobra tarifas para la utilización del agua y Sao
Paulo también está listo para implementar su sistema de tarifas, muy similar al adoptado por la
Cuenca del Río Paraíba do Sul.
No cabe duda de que, hasta el momento, la experiencia brasileña, así como la francesa, ha
perseguido metas de recaudación de ingresos, y el proceso participativo por medio de comités de
cuencas hidrográficas no ha podido introducir claros incentivos de precios para los cambios en el
patrón de utilización del agua.
Conclusiones
Basadas en los análisis, nuestras conclusiones pueden sintetizarse de la siguiente manera:
Fase de Políticas
Las tarifas para el agua han sido lanzadas dentro de un marco más amplio de políticas. El
lanzamiento de tarifas para el agua ha tenido lugar dentro de un nuevo contexto de políticas. Las
tarifas han sido vistas como instrumentos para el logro de objetivos de políticas, más que como
objetivos en sí mismas. Los tres países analizados han estado ocupándose de políticas respecto al
agua desde comienzos del siglo XIX. Sin embargo, la creciente escasez de agua y los problemas
ambientales debidos a la rápida industrialización, urbanización e irrigación han hecho necesarios
5
los cambios de políticas en la gestión de los recursos de agua. En los tres casos, las tarifas para el
agua han sido introducidas como instrumentos para este nuevo enfoque en la política sobre el
agua. Sin embargo, ese nuevo enfoque se ha ocupado principalmente de (1) la necesidad de
planificar y descentralizar la gestión del agua para dar cabida a múltiples y contrapuestos usos y
excesos, más allá de la capacidad de asimilación y soporte de los sistemas de agua del país, y (2)
la necesidad de obtener fondos.
La experiencia de referencia es indudablemente el caso de Francia donde la Ley del Agua de
1964 condujo al nuevo marco jurídico e institucional para la gestión del agua. El aparente éxito
de esa experiencia ha sido plenamente absorbido por los casos mexicano y brasileño.
Sin embargo, el patrón mexicano ha sido ligeramente distinto. Aunque en la actualidad se halla
cercano al enfoque francés, las tarifas para la utilización ya se habían implementado en la década
del ochenta sin los marcos institucionales y de políticas apropiados. Fue sólo con la creación de
la Comisión Nacional del Agua (CNA) en 1989 y luego con la Ley Nacional del Agua en 1992
que su aplicación fue ampliada para abarcar temas de contaminación y concebida como una
herramienta para la planificación y la descentralización.
Las tarifas para el agua fueron lanzadas como un complemento a los CYC: A pesar de que el
principal objetivo de las tarifas del agua ha sido, en principio, asignarle un valor económico al
agua, en todos los casos las tarifas fueron introducidas principalmente en apoyo del éxito de los
instrumentos CYC, tales como los permisos y las normas para las descargas. Es decir, ningún
instrumento CYC fue reemplazado para dar lugar a un enfoque puramente de instrumentos
económicos. Por ejemplo, en el caso mexicano, las normas para las descargas fueron
simplificadas y establecidas en concordancia con períodos de gracia para facilitar la aplicación de
tarifas.
Más aún, el nuevo marco de políticas respecto del agua creó nuevos instrumentos CYC, tales
como los Planes de Cuencas Hidrográficas y de Administración Nacional del Agua en los cuales
las tarifas para el agua obrarían para alcanzar las metas del plan. En verdad, estos planes
resultaron los principales instrumentos dentro de ese nuevo marco de políticas, ya que combinan
una variedad de consideraciones que incluyen la disponibilidad del agua y los suministros
prioritarios, los objetivos ambientales, los planes de inversión y distribución de los ingresos
debidos a las tarifas del agua. Este punto es fundamental para el análisis de los temas referidos a
la aplicación, ya que desplaza el papel de las tarifas del agua hacia las metas de obtención de
ingresos, desde su capacidad de inducir al logro de objetivos ambientales por medio de cambios
en el comportamiento.
La descentralización se lleva a acabo con instituciones referidas a las cuencas hidrográficas:
La descentralización se planifica de dos maneras: (i) metas y objetivos de gestión del agua
diferenciados por cuenca hidrográfica y (ii) conflictos entre usuarios tratados a través de un
proceso participativo. Las bases institucionales para ello son los Comités de Cuencas
Hidrográficas que definen los objetivos administrativos que deben ser ejecutados por las
Agencias del Agua. Ésta es la base del sistema francés en el cual los comités de cuencas
hidrográficas adoptan decisiones administrativas sobre varias medidas referidas al agua,
especialmente respecto de los niveles tarifarios.
En el caso de México, este proceso de descentralización es menos acentuado, ya que la agencia
federal del agua –la CNA– es responsable de conciliar las exigencias y necesidades de una
6
cuenca, y, en la práctica, las autoridades de las cuencas han sido relegadas a un papel secundario.
Brasil ha ido más allá en la descentralización y en el desplazamiento del poder administrativo de
las autoridades de las cuencas. En ese país, la creación de autoridades para las cuencas
hidrográficas no es obligatoria y los criterios para la fijación de las tarifas del agua se definen a
nivel de cada cuenca. Consecuentemente, en este campo, los comités de las cuencas alcanzan
mayor autonomía que en Francia y, en particular, que en México.
Fase de Diseño
Las tarifas del agua se diseñan como un mecanismo financiero: Siguiendo el mismo enfoque
adoptado por el sistema francés, los criterios de fijación de precios de las tarifas del agua toman
en cuenta la capacidad de asimilación y de apoyo de las cuencas hidrográficas. Para conciliar
conflictos económicos y sociales diferencian, asimismo por razones sectoriales y de equidad,
entre usuarios. Sin embargo, todos los casos confirman que en la práctica las tarifas del agua son
mecanismos de financia ción de soluciones de inversión para la gestión del agua, incluyendo las
inversiones para el control de la contaminación. Este aspecto de la obtención de ingresos es muy
claro en el caso brasileño, en el que los planes de inversión se diseñan, como en el sistema
francés, en concordancia con los niveles de las tarifas del agua para alcanzar las metas de la
gestión del agua. En el caso de México, los objetivos se delinean con relativa claridad, ya que se
hace énfasis en el empleo de las tarifas del agua (para descargas mayores que los niveles fijados
por la normativa) y de las exenciones para cumplimentar los instrumentos y objetivos CYC.
La transferencia de ingresos y las exenciones juegan un importante papel instrumental:
Más allá de los costos administrativos, la mayor parte de los ingresos que surgen de las tarifas del
agua se destinan a inversiones de infraestructura y transferencias directas a usuarios para
financiar las acciones de reducción de la contaminación. Tales transferencias se consideran
piedras angulares para la aceptación política y el compromiso de los usuarios para con el sistema
de tarifas. Las exenciones tarifarias y las rebajas, asimismo, se emplean extensamente para
proteger las actividades económicas o se justifican por razones de equidad. Todo esto ha sido
señalado en el caso francés, ya que la transferencia de ingresos se ha incrementado, a decir
verdad, a lo largo del tiempo, y los intentos del gobierno federal por emplear ingresos de fondos
del presupuesto general han fracasado. En Brasil, la primera experiencia en la Cuenca del Río
Paraíba do Sul ha establecido niveles tarifarios según los niveles de financiamiento requeridos
para provocar el desembolso de fondos federales para programas de saneamiento de las cuencas
hidrográficas. En México, recientemente la CNA se ha comprometido explícitamente a emplear
fondos de los ingresos para inversiones relacionadas con el agua. En todos los casos, la
agricultura o bien se halla eximida o paga tarifas muy bajas.
Fase de Aplicación
Los conflictos sectoriales sin resolver reducen la eficacia del sistema, ya que constituyen la
principal barrera a la plena aplicación de las tarifas. En Francia, el sistema tarifario fue
implementado gradualmente, e incrementó a través del tiempo el conjunto de elementos
contaminantes y de sectores incluidos. El sistema francés comenzó cobrando por los elementos
contaminantes de monitoreo más sencillo (por ejemplo, materias orgánicas industriales y
residenciales, y sólidos en suspensión) y a los sectores con menor resistencia política y mayor
capacidad de pago (usuarios industriales y residenciales). Debe señalarse que la capacidad de
pago se emplea aquí en el sentido de costos de intensidad de agua como parte de los costos
7
operativos totales, de manera tal que el sector agrícola en Francia sólo recientemente fue sujeto a
cargos de usuario, y todavía está libre de los de contaminación.
México, a su vez, que también adopta el mismo enfoque gradual, no ha llegado a implementar
plenamente el sistema de tarifas, sobre todo debido a una resistencia política que no fue resuelta
antes de la fase de aplicación. La CNA no fue capaz de atraer suficientes recursos
presupuestarios federales para mejorar la capacidad de monitoreo y de imponerse al punto de
cobrar pagos de las empresas sanitarias de propiedad gubernamental, así como de varios sectores
industriales que recibieron esquemas de exención durante períodos de recesión. Todo esto
contribuye a subvertir el sistema y reduce la asignación de ingresos para mejorar la capacidad
institucional. A decir verdad, México ha estado atrapado en este círculo vicioso a pesar de las
diversas modificaciones implementadas a la reglamentación sobre las tarifas del agua. Esto
puede explicarse, en parte, porque en los países en desarrollo el imponer las reglamentaciones
generalmente es poco efectivo cualesquiera sean las políticas públicas. Pero asimismo es
razonable afirmar que una mayor autonomía por parte de las autoridades de las cuencas
hidrográficas habría reducido la precaria capacidad de monitoreo y de imposición, por medio de
la conciliación de conflictos. El reciente movimiento hacia un enfoque orientado más a favor de
las cuencas hidrográficas en dicho país, podría alterar ese esquema.
En Brasil, las empresas hidroeléctricas de propiedad gubernamental y el sector agrícola también
han logrado recibir niveles de tarifas favorables. Brasil, sin embargo, ha adoptado un enfoque
más cauteloso, que reconoce que las dimensiones territoriales e hidrológicas del país no
permitirían la inmediata creación de una compleja estructura de administración de cuencas, y ha
planificado una implementación gradual. Para lograr ésto, la nueva política transfiere a los
usuarios la iniciativa de crear un comité para una cuenca y, por ende, la aplicación de tarifas del
agua. Sólo cuando los usuarios cumplen con ciertos requisitos, tales como una adecuada
representación de los usuarios, la regularización de los permisos y la creación de una plan
administrativo quinquenal, puede autorizarse oficialmente el comité de la cuenca y otorgarse la
autonomía para la aplicación de tarifas. Ésto ciertamente conducirá a un lento patrón de
aplicación en el comienzo, pero se espera que las experiencias exitosas crearán incentivos para la
oferta de recursos humanos calificados y la transferencia de la capacidad institucional que
apresurará todo el proceso de constitución de comités de cuencas a lo largo del país. Sin
embargo, la falta de una red nacional de comités de cuencas hidrográficas, como en Francia y
México, plantea serios problemas relacionados con externalidades entre cuencas, cuando las
cuencas conectadas no están todas organizadas con comités de cuencas, como ya ocurrió en la
primera experiencia importante con el Comité de la Cuenca del Río Paraíba do Sul.
El proceso participativo puede impedir los incentivos de precios: La necesidad de un proceso
participativo para conciliar los conflictos de los usuarios y para incrementar la aceptación no
promueve, por sí sola, que se tornen disponibles los beneficios potenciales de un sistema de
tarifas de agua. El caso francés ha demostrado que los usuarios agrícolas pueden emplear
subsidios sectoriales para compensar el aumento de la carga que representan las tarifas del agua,
reduciendo de manera significativa los incentivos para los cambios en el patrón de utilización del
agua. Se sabe asimismo que niveles de tarifas bajos pueden crear incentivos para el empleo de
instalaciones para la reducción, una vez que han sido edificadas, pero induce a inversiones para
ésta, que dependen en gran medida de la transferencia de los montos provenientes de las tarifas.
Ésto significa que la participación puede resolver conflictos relacionados con los ingresos, pero
no necesariamente crea incentivos para un sistema de tarifas que cambie el patrón de utilización
8
del agua en forma significativa. En la experiencia brasileña con la Cuenca del Río Paraíba do
Sul, el nivel de las tarifas fue inicialmente calibrado para que tuviese el mínimo impacto
económico en los costos de los usuarios, sin tener en cuenta las consecuencias ambientales y los
niveles de utilización del agua.
Los marcos ambientales y de administración del agua deben obrar en forma conjunta:
Aunque el monitoreo de la utilización del agua generalmente es responsabilidad de las agencias a
cargo del agua y por ende, cae dentro del marco de la administración del agua, los reguladores
ambientales ejercen el control de la contaminación del agua. Como se dijo anteriormente, en
Francia y en México, donde los sistemas de tarifas del agua ya han sido implementados, se han
realizado esfuerzos para conciliar los instrumentos CYC para la contaminación del agua con los
sistemas de tarifas del agua. Sin embargo, en ambos casos el trabajo conjunto, en términos de
monitoreo y de compartir la información, necesita ser mejorado. Se sabe, asimismo, que la falta
de un proceso continuo de evaluación para analizar los efectos de un sistema de tarifas sobre los
niveles de utilización y sobre la calidad del medio ambiente ha postergado las mejoras en el
sistema y en la asignación de los ingresos derivados de las tarifas del agua.
Recomendaciones
Sobre la base del análisis precedente, formulamos las siguientes recomendaciones:
1 – Antes del diseño de las tarifas, debe quedar instalado un marco de políticas, y las tarifas
deben ser acordes con los objetivos de las políticas. Si los objetivos de creación de ingresos son
las únicas opciones políticamente viables, esto debe ser reconocido explícitamente, y se debe
planificar el refuerzo de los instrumentos CYC para el logro de las metas ambientales.
2 – La autonomía de las autoridades de las cuencas hidrográficas debe ser adaptada a la
dimensión y complejidad del sistema hidrológico a fin de maximizar la capacidad institucional
para facilitar la aceptación política, reducir la falta de información y los costos administrativos.
3 – Los comités de las cuencas hidrográficas son importantes para el lanzamiento del sistema,
pero pueden promover la búsqueda de favores y no resuelven los conflictos económicos y
ambientales que impiden la implementación de tarifas que apoyen las metas ambientales.
4 – El marco de la administración del agua debe integrarse con otros marcos de políticas para
incrementar la capacidad de monitoreo y de lograr su cumplimiento. Ésto es válido tanto para las
agencias ambientales, así como para las agencias sectoriales a fin de conciliar los objetivos de las
políticas. Dado que dicha integración requiere negociaciones a nivel federal, ésta es una tarea
para una agencia federal del agua y no puede ser delegada a las autoridades de las cuencas
hidrográficas.
5- Aun poniendo el énfasis en la generación de ingresos, las consecuencias ambientales de la
aplicación de tarifas deben ser debatidas explícitamente para permitir la gradual incorporación de
criterios ambientales en el sistema de tarifas. Se debe emprender una continua evaluación
ambiental de la cuenca hidrográfica, incorporando modelos económicos que identifiquen cambios
en la utilización del agua relacionados con los impactos en las tarifas.
6 – Se debe crear un criterio explícito para los niveles deseables de tarifas basado en factores
económicos y de equidad, y el sistema de tarifas debe abarcar a todos los usuarios desde el
comienzo, para fortalecer el compromiso y el cumplimiento.
7 – Deben desarrollarse herramientas analíticas de costo-beneficio para los proyectos que se
financien con ingresos derivados de las tarifas, para maximizar el valor social de las acciones de
inversión.
9
8 – Debe hacerse ingresar a la opinión pública en el debate y atraer la atención pública hacia los
temas de la administración del agua por medio de la publicación de datos y de argumentos
técnicos a fin de consolidar la administración de las cuencas hidrográficas y el papel de las tarifas
del agua.

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