Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural.


Título: Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural.

Autor: Andrei Jouravlev

Año: 2001

Fuente: CEPAL

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Regulación de la industria de
agua potable
Volumen I: Necesidades de
información y regulación estructural
Andrei Jouravlev
R

recursos naturales e infraestructura
Santiago de Chile, diciembre de 2001
36
División de Recursos Naturales e Infraestructura
Este documento fue preparado por Andrei Jouravlev, Oficial Asociado de
Asuntos Económicos de la División de Recursos Naturales e Infraestructura.
Este documento, que se publica en dos volúmenes de la Serie Recursos
Naturales e Infraestructura N° 36, es una traducción actualizada del trabajo
“Water utility regulation: issues and options for Latin America and the
Caribbean” (LC/R.2032) publicado en inglés.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión
editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con
las de la Organización.
Publicación de las Naciones Unidas
LC/L.1671–P
ISBN: 92–1–321968–7
ISSN: 1680–9017
Copyright © Naciones Unidas, diciembre de 2001. Todos los derechos reservados
N° de venta: S.01.II.G.206
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
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gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les
solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
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Índice
Resumen…………………………………………………………………………… 5
Introducción……………………………………………………………………… 7
I. Regulación e información ………………………………………….. 13
A. Formas de regulación…………………………………………………. 13
B. El problema de la asimetría de la información ………………. 15
C. Mecanismos para descubrir información………………………. 19
1. Acceso a la información interna ……………………………… 19
2. Competencia directa de mercado…………………………….. 22
3. Competencia en los mercados de capitales……………….. 23
4. Concesión de licencias…………………………………………… 23
5. Exposición a la competencia potencial
o ”disputabilidad” ………………………………………………… 29
6. Competencia por referencia……………………………………. 31
7. Participación de los consumidores ………………………….. 37
II. Regulación estructural……………………………………………….. 41
A. Reestructuración horizontal ………………………………………… 42
1. Nuevas oportunidades para la competencia
directa de mercado ……………………………………………….. 44
2. Mejor acceso a la información………………………………… 51
3. Disciplina de los mercados de capital………………………. 54
4. Mayores posibilidades de concesión de licencias ……… 55
B. Reestructuración vertical ……………………………………………. 56
Bibliografía……………………………………………………………………….. 61
Serie Recursos Naturales e Infraestructura:
números publicados………………………………………………………… 69
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
4
Índice de recuadros
Recuadro 1 Eficiencia y propiedad de los servicios de agua potable y alcantarillado:
evidencia empírica ………………………………………………………………………………………. 9
Recuadro 2 Información para la regulación de los servicios de agua potable y
alcantarillado en Inglaterra y Gales ……………………………………………………………….. 20
Recuadro 3 El modelo francés de gestión por delegación y sus limitaciones ……………………….. 28
Recuadro 4 Experiencias en materia de regulación mediante la concesión de licencias
en los Estados Unidos………………………………………………………………………………….. 30
Recuadro 5 Competencia directa de mercado en los servicios de agua potable y
alcantarillado de Inglaterra y Gales ……………………………………………………………….. 45
Recuadro 6 Problemas más importantes relacionados con el transporte común en
los servicios de agua potable y alcantarillado de Inglaterra y Gales …………………… 49
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
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Resumen
Desde los años ochenta y por diversos motivos –
presupuestarios, políticos o ideológicos, tecnológicos, derivados de
presiones externas o fundados en la teoría económica– los gobiernos
de los países de América Latina y el Caribe han transferido muchas
empresas del Estado al sector privado. Este fenómeno se ha dado
principalmente en el sector manufacturero y en otras ramas de
actividad competitivas, así como en la energía y las
telecomunicaciones. Ahora, las privatizaciones se han generalizado a
casi todos los sectores de la economía, con inclusión de los servicios
de agua potable y alcantarillado.
En muchos casos, las privatizaciones se presentan como la
panacea que permitirá resolver los problemas de ineficiencia de las
empresas estatales de agua potable y realizar las inversiones
indispensables para satisfacer las necesidades de la comunidad. Sin
embargo, los servicios de agua potable y alcantarillado son un ejemplo
clásico de monopolio natural local. Puede decirse que se trata del
servicio público más monopólico y, como tal, exhibe una resistencia
excepcional a casi todas las formas de competencia. La competencia
directa de mercado en los servicios de agua potable y alcantarillado en
una región determinada extrañaría una superposición ineficaz y
antieconómica de redes de agua y de alcantarillado, cuyo costo sería
prohibitivo. Además, este tipo de competencia duraría muy poco,
porque llevaría a la bancarrota de las empresas rivales y a la
consolidación del monopolio.
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
6
La propiedad privada no resuelve el problema del monopolio natural. El solo hecho de
convertir un monopolio estatal en un monopolio privado genera pocos incentivos para reducir los
costos, innovar, realizar inversiones eficaces y satisfacer la demanda de los consumidores. El
principal motivo de esto radica en que las fuerzas que operan habitualmente en una rama de
actividad competitiva, promoviendo la regulación de los precios, la calidad de los servicios, etc., no
ejercen influencia alguna en los servicios de agua potable y alcantarillado. Por lo tanto, el
argumento de que la privatización de los servicios de agua potable estatales, ineficientes y
deficitarios, mejorará automáticamente su desempeño no es más que una grosera simplificación del
tema. En las ramas de actividad que se caracterizan por ser un monopolio natural, los incentivos a
la eficiencia productiva y la eficiencia en las asignaciones dependen, fundamentalmente, del marco
regulador elegido.
La regulación de los monopolios naturales incluye la regulación estructural, relacionada con
las formas organizativas que adopta el mercado –es decir, las restricciones al ingreso y las medidas
de separación funcional– y la regulación de las conductas, vinculada con el comportamiento en el
mercado – o sea, la regulación de los precios, la calidad de los servicios y las inversiones.
Conforme a la primera, se determina qué agentes o tipos de agentes económicos pueden participar
en la actividad. Mediante la segunda, se establecen las conductas permitidas a los agentes
económicos en las actividades seleccionadas. Aunque a veces los dos tipos de regulación se utilizan
alternativamente, por lo general, la regulación eficaz de los monopolios naturales exige la
complementación de ambas.
En este estudio se examinarán los problemas que deben enfrentar y las alternativas que
tienen ante sí los países de América Latina y el Caribe para elaborar un marco regulador adecuado.
Se pasa revista a la vasta bibliografía teórica y empírica sobre la regulación económica y la
participación del sector privado, con inclusión de la experiencia de los países que más han
avanzado en materia de privatizaciones y de reformas de carácter regulatorio, y su aplicabilidad en
los países de América Latina y el Caribe. Se hace hincapié en las consecuencias de la asimetría de
información entre el regulador y las empresas reguladas, así como en las posibilidades de promover
la competencia y facilitar la regulación mediante la reestructuración horizontal y vertical.
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
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Introducción
La teoría económica presenta argumentos convincentes para
demostrar que, en determinadas condiciones, la competencia es una
fuerza muy poderosa y eficaz para que las acciones motivadas en el
plano privado tengan resultados socialmente deseables y asegura que
los mercados puedan lograr, espontáneamente, la eficiencia económica
y maximizar el bienestar social. En general, se considera que estas
condiciones corresponden a la competencia perfecta. En ese caso, las
fuerzas de la competencia aseguran que: i) los agentes económicos
produzcan todos los insumos al menor costo (eficiencia productiva); y
ii) los consumidores puedan acceder a esos insumos a precios que
reflejen con exactitud esos costos mínimos (eficiencia en las
asignaciones).
En líneas generales, existe un volumen cada vez mayor de
información que permite inferir, aunque no en forma concluyente, que
la privatización de actividades que operan en mercados competitivos,
esencialmente exentos de fallas de mercado, produce un aumento
significativo de la eficiencia. Por ejemplo, una reseña reciente de
estudios empíricos sobre las privatizaciones realizadas en todo el
mundo, lleva a concluir que: “Los resultados de la investigación
académica se inclinan decididamente en favor de la tesis de que las
empresas privadas son más eficientes y rentables que las empresas
estatales del mismo tipo … Ya quedan muy pocas dudas de que la
privatización “funciona”, en el sentido de que las empresas enajenadas
se hacen casi siempre más eficientes y más rentables, incrementan las
inversiones de capital y mejoran su desempeño financiero. En todos
los estudios realizados a nivel nacional o multinacional, por rama de
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
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actividad o abarcando todas las actividades, se comprueba que las mejoras en materia de
desempeño son significativas y, a menudo, espectaculares” (Megginson y Netter, 1999).
Sin embargo, los servicios de agua potable y alcantarillado son un ejemplo clásico de
monopolio natural local. Un monopolio natural es una actividad en la que, en virtud de sus
características técnicas intrínsecas, los costos totales de producción son menores cuando la
producción está a cargo de un único proveedor del servicio que cuando ésta se divide entre dos o
más proveedores. De este modo, el ingreso de otro prestador no es rentable y el hecho de que el
servicio en una región geográfica determinada esté en manos de un único proveedor resulta más
eficiente. Puede decirse que los servicios de agua potable y alcantarillado son los más monopólicos
de todos los servicios públicos y, como tal, excepcionalmente resistentes a la competencia directa
de mercado.
La competencia directa de mercado en los servicios de agua potable y alcantarillado en una
región determinada entrañaría una superposición ineficaz y antieconómica de redes de agua y de
alcantarillado, cuyo costo sería prohibitivo. Además, este tipo de competencia duraría muy poco
pues llevaría a la bancarrota de las empresas competidoras y a la consolidación del monopolio.
Existe abundante evidencia empírica que apoya esta conclusión. Al principio, en el siglo XIX, los
proveedores de estos servicios instalaron redes de agua que competían entre sí en muchas ciudades
de varios países, como Canadá y el Reino Unido (Klein, 1996b). Pese a ello, “las características de
la competencia fueron ruinosas y la experiencia resultó efímera” (Swartwout, 1992). Como
generalmente resulta eficiente contar con una red única de cañerías maestras de agua y de
alcantarillado, “las redes competitivas del siglo XIX se convirtieron rápidamente en monopolios”
(Klein e Irwin, 1996). De este modo, la historia “parece indicar que, cuando estos servicios
funcionan en un marco competitivo tienden a convertirse en una operación monopólica”
(Swartwout, 1992).
En muchos casos, las privatizaciones se presentan como la panacea mediante la cual se
resolverán los problemas de ineficiencia de las empresas estatales de agua potable y se realizarán
las inversiones imprescindibles para satisfacer las necesidades de la comunidad. La propiedad
privada no resuelve el problema del monopolio natural. El solo hecho de convertir un monopolio
estatal en un monopolio privado genera pocos incentivos para reducir los costos, innovar, realizar
inversiones eficientes y satisfacer la demanda de los consumidores. El principal motivo de esto
radica en que las fuerzas que operan habitualmente en una rama de actividad competitiva,
regulando los precios, la calidad de los servicios, etc., no ejercen influencia alguna en los servicios
de agua potable y alcantarillado. Por lo tanto, el argumento de que la privatización de los servicios
de agua potable estatales, ineficientes y deficitarios, mejorará automáticamente su desempeño no es
otra cosa que una simplificación grosera del tema (véase el recuadro 1).
Cuando existe un monopolio natural, el libre mercado no podrá producir un resultado
económicamente eficiente, porque no existirá la competencia necesaria para regular la conducta del
monopolio de modo que éste satisfaga los intereses de la sociedad. Por lo general, la eficiencia de
los monopolios –naturales o de otro tipo– en materia productiva y en las asignaciones es menor que
la de las empresas que operan en ramas de actividad competitivas.
Por un lado, cuando no existe competencia posible y los consumidores no pueden acceder a
fuentes de suministro alternativas si el servicio es inadecuado o el precio demasiado elevado, el
monopolio intentará maximizar sus beneficios cobrando precios monopólicos, reduciendo
arbitrariamente la calidad del servicio, subinvirtiendo en comparación con el nivel eficiente y
discriminando a los clientes cuya demanda por los productos y servicios es inelástica. Como dijo
Adam Smith (1776), “Los precios de los monopolios siempre son los más altos que pueden obtener.
En cambio, los … precios de la libre competencia son los más bajos que pueden lograrse … Los
primeros son, en cualquier circunstancia, los más elevados que se les pueden exprimir a los
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Recuadro 1
EFICIENCIA Y PROPIEDAD EN LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y
ALCANTARILLADO: EVIDENCIA EMPÍRICA
Se afirma con mucha frecuencia que el sector privado es más eficiente que el sector público. Para
muchos, el término “privado” es sinónimo de eficiencia e innovación y el término “público” equivalente
a despilfarro e incompetencia. Aunque muchos argumentos teóricos y prácticos indican que las
empresas privadas de agua potable deberían ser más eficientes que sus contrapartes públicas, los
escasos estudios empíricos disponibles proporcionan evidencia controvertible sobre los efectos del
tipo de propiedad sobre la eficiencia. Estos estudios constituyen una prueba indirecta de la magnitud
comparativa de dos fuentes de ineficiencia en las empresas de agua potable públicas y privadas: i) la
ineficiencia derivada de la atenuación y la no transferibilidad de los derechos de propiedad en las
empresas públicas; y ii) la ineficiencia derivada de los conflictos entre las metas de los reguladores y
de los accionistas en las empresas privadas.
Estados Unidos
• Mann y Mikesell (1976) determinaron que los costos unitarios de funcionamiento de las empresas
privadas de agua potable eran mayores que los de sus contrapartes públicas. En su análisis
también concluyeron que en las inversiones de capital en las empresas públicas de gran tamaño
podían producirse deseconomías.
• Morgan (1977) determinó que las empresas privadas de agua potable parecían tener ventajas en
materia de costos en comparación con las empresas públicas.
• Crain y Zardkoohi (1978) observaron que si bien las empresas privadas de agua potable estaban
sobrecapitalizadas, eran más eficientes económicamente que sus contrapartes públicas y que
sus gastos de funcionamiento eran más bajos.
• Bruggink (1982) determinó que los costos de operación de las empresas públicas de agua
potable eran más bajos y que el carácter de la propiedad no tenía efecto alguno sobre la
estructura de los costos o de las funciones de producción subyacentes.
• Feigenbaum y Teeples (1983) no encontraron diferencias significativas entre la eficiencia de las
empresas de agua potable públicas y privadas.
• Byrnes, Grosskopf y Hayes (1986) determinaron que el carácter de la propiedad no comportaba
diferencias significativas en materia de eficiencia. Tampoco pudieron comprobar que las
empresas públicas fueran más antieconómicas u operaran con mayor laxitud que las empresas
privadas.
• Teeples, Feigenbaum y Glyer (1986) comprobaron que el desempeño en materia de costos de
las empresas de agua potable era muy similar para ambos tipos de propiedad.
• Teeples y Gryer (1987) no observaron diferencias en cuanto a la eficiencia global en las
empresas públicas y privadas y sugirieron que lo importante era determinar cuál sería el tipo de
propiedad más eficiente para un entorno productivo determinado.
• Raffiee y otros (1992) determinaron que el costo por litro de agua abastecido era
significativamente mayor, estadísticamente, en las empresas públicas.
• Lambert, Dichiev y Raffiee (1993) comprobaron que las empresas públicas de agua potable eran
más eficientes en términos generales y también en cuanto a los aspectos técnicos vinculados
con el empleo de la mano de obra, el capital, la energía y los insumos materiales. Sin embargo,
la eficiencia global de las empresas, públicas y privadas, era baja en comparación con la de las
empresas más eficientes de la muestra analizada.
• Bhattacharyya, Parket y Raffie (1994) determinaron que, en general, las empresas públicas de
agua potable eran más eficientes que las privadas pero que la dispersión entre las más eficientes
y las menos eficientes era mayor.
• Bhattacharyya y otros (1995) comprobaron que ambos grupos de empresas de agua potable
eran ineficientes, pero que el nivel promedio de ineficiencia de las empresas privadas era mayor
que el de sus contrapartes públicas. En el caso de las empresas de bajo nivel de producción, las
privadas eran más eficientes que las públicas. En cambio, estas últimas resultaron
comparativamente más eficientes cuando los niveles de producción eran elevados. Concluyeron
que, en el caso de las empresas de agua potable, parecería que el funcionamiento de las
empresas públicas “en la producción de agua potable no ha sido peor que el de las empresas
privadas, quizás porque estas últimas se ven más afectadas por los costos de la regulación”.
Reino Unido
• Lynk (1993) comprobó que el nivel medio de ineficiencia de las empresas privadas de agua
potable era considerablemente mayor que el prevaleciente en el sector público durante el período
inmediatamente anterior a la privatización.
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
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Recuadro 1 (Conclusión)
Fuente: Bhattacharyya y otros (1995); Bhattacharyya, Parket y Raffiee (1994); Byrnes, Grosskopf y Hayes (1986);
Feigenbaum y Teeples (1983); Lambert, Dichev y Raffiee (1993); Lynk (1993); Mann y Mikeseel (1976); Rees (1998);
Teeples y Glyer (1987); Teeples, Feigenbaum y Glyer (1986); Vickers y Yarrow (1988).
compradores, … los segundos son los más bajos que pueden permitirse los vendedores y al mismo
tiempo seguir desarrollando sus actividades”. Es dable esperar que el deterioro del bienestar
resultante de los precios monopólicos será particularmente marcado debido a la poca elasticidad–
precio de la demanda: “cuanto más inelástica sea la demanda … tanto más aumentarán los precios
quienes busquen aumentar al máximo sus beneficios. Cuanto menor sea la elasticidad, tanto mayor
es la pérdida en materia de las asignaciones que puede resultar de un monopolio” (Jones, 1994).
Por otra parte, como el riesgo de que ingresen al mercado empresas competidoras es
prácticamente nulo, se reducirán los incentivos para bajar los costos o realizar innovaciones. Si no
existe la amenaza de competencia de otras empresas –de los sectores público o privado– los
monopolios prefieren vivir tranquilos en lugar de estar permanentemente empeñados en reducir
costos, innovar y mejorar la eficiencia. En consecuencia, los monopolios generalmente no
funcionan al máximo nivel de eficiencia sino que tienden a actuar con bastante desidia y laxitud en
materia de organización – o, lo que es lo mismo, realizan muy pocos esfuerzos por mejorar su
desempeño y funcionan con niveles concomitantemente elevados de holganza. Según Adam Smith
(1776), “El monopolio … es el gran enemigo de la gestión eficiente. Ésta sólo puede lograrse
cabalmente en el marco de la competencia libre y universal, que obliga a todos a recurrir a la
eficacia como instrumento de autodefensa”. Es importante destacar que, según los estudios
empíricos, la relativa ineficiencia de las empresas del Estado está mucho más vinculada con el
hecho de que operan en un contexto desvinculado de la competencia real que con el carácter de la
propiedad en sí mismo (Caves y Christensen, 1980).
Con respecto a los monopolios naturales en los servicios públicos, los gobiernos tienen ante
sí dos alternativas fundamentales de políticas: la propiedad del Estado, como ha ocurrido
históricamente en la mayoría de los países, o la regulación de los monopolios de propiedad privada,
como en los Estados Unidos. Si se abandona la propiedad del Estado, es preciso que el gobierno
intervenga como regulador, para incentivar la eficiencia productiva y en las asignaciones ante la
falta de competencia en una rama de actividad naturalmente monopólica. La necesidad de la
regulación tiene particular relevancia porque las empresas de agua potable son las encargadas de
proporcionar servicios esenciales e indispensables para la sociedad y las actividades productivas y
su funcionamiento tiene consecuencias económicas y sociales mucho más profundas que las que
caracterizan a la mayoría de las demás actividades económicas. En consecuencia, es imprescindible
establecer un marco regulador apropiado antes de permitir la participación del sector privado en los
servicios de agua potable y alcantarillado.
• Shaoul (1994) determinó que se produjo un aumento de eficiencia de las empresas públicas de
agua potable durante el período inmediato anterior a la privatización y que recién en 1993
estaban alcanzando un nivel de eficiencia similar al que existía en el momento de la privatización.
Conclusión
La conclusión más importante que puede extraerse de estos estudios es que cuando el nivel de
competencia es bajo y las empresas están muy reguladas “no hay demasiados elementos empíricos
que justifiquen, en términos generales, preferir uno u otro tipo de propiedad. En consecuencia,
corresponde realizar una evaluación caso por caso de sus ventajas y desventajas” (Vickers y Yarrow,
1988). Esto “no sólo sirve como advertencia de que deben evitarse las expectativas eufóricas sobre
los logros potenciales de la privatización, sino que demuestra inequívocamente que la propiedad o la
gestión por parte del sector privado no son, necesariamente, los determinantes fundamentales del
desempeño futuro de la actividad” (Rees, 1998).
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
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La regulación tienen por objeto reproducir los resultados que se lograrían en relación con la
eficiencia productiva y la eficiencia en las asignaciones en un sistema de mercado competitivo
(Morin, 1994; Swartwout, 1992). Esto se conoce con el nombre de principio de subrogación de los
mercados. En las actividades que poseen las características de un monopolio natural, “el regulador
actúa como sustituto del mercado, adoptando algunas de las funciones de los competidores” (Helm,
1994) en un intento por obligar al servicio regulado a comportarse esencialmente de la misma
manera que lo haría si no existiera regulación pero estuviera sujeto a las fuerzas de la competencia
de los mercados. En estas actividades, los incentivos en favor de la eficiencia productiva y la
eficiencia en las asignaciones dependen fundamentalmente del marco regulador utilizado.
Un ejemplo de ello es un estudio reciente sobre los efectos macroeconómicos y distributivos
de la privatización de los servicios públicos en Argentina. Chisari, Estache y Romero (1997)
comprobaron que los beneficios de una regulación eficiente no son triviales: en tanto que los
beneficios de la operación privada de los servicios ascienden a aproximadamente 2 300 millones de
dólares de los Estados Unidos, equivalentes al 0.9% del PIB, una regulación eficaz puede
contribuir a que la economía ahorre 900 millones de dólares, o sea, el 0.35% del PIB. Los autores
concluyen que “una regulación ineficaz es equivalente a un impuesto implícito de 16% al
consumidor medio, pagado directamente al propietario de los activos del servicio … La
importancia que los gobiernos asignan a una distribución equitativa de los beneficios de la reforma
se refleja en la seriedad con que abordan el tema de la regulación”.
La elaboración de marcos reguladores eficaces sigue siendo un desafío muy importante. En
un examen reciente sobre los programas de privatización en todo el mundo se pudo comprobar que
“los estudios comparativos entre países demuestran que el aumento de rentabilidad es mayor y el de
la productividad menor en los sectores regulados o menos competitivos. Esto demuestra que las
empresas están sacando ventaja, al menos en parte, de su poder del mercado” (Sheshinski y López–
Calva, 1998).
El traspaso de la propiedad y el control administrativo del Estado de los servicios de agua
potable y alcantarillado al sector privado, en un contexto regulado, modifica por completo el papel
del Estado, que de esta manera se transforma de productor en regulador. Para ello, es necesario que
éste se retire de un gran número de actividades y asuma nuevas funciones, a menudo muy
diferentes, que requieren capacidades y conocimientos distintos por parte del personal de la
administración pública. En los servicios públicos en general, y en los servicios de agua potable y
alcantarillado en particular, todas las experiencias demuestran que la privatización no termina
simplemente con la transferencia de los activos sino que exige una actividad reguladora
permanente. El tema del presente estudio es, precisamente, el diseño de marcos reguladores
eficaces para los servicios de agua potable y alcantarillado.
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
13
I. Regulación e información
A. Formas de regulación
La regulación tiene por objeto reproducir los resultados que se
obtendrían en materia de eficiencia productiva y de eficiencia en las
asignaciones, en un sistema de mercado competitivo (Morin, 1994;
Swartwout, 1992). Esto se conoce como el principio de subrogación
de los mercados. En las actividades que poseen las características de
un monopolio natural, “el regulador actúa como sustituto del mercado,
adoptando algunas de las funciones de los competidores” (Helm,
1994) en un intento por obligar a la empresa regulada a comportarse
esencialmente de la misma manera que lo haría si no existiera
regulación pero estuviera sujeta a las fuerzas de la competencia de los
mercados. En estas actividades, los incentivos en favor de la eficiencia
productiva y la eficiencia en las asignaciones dependen
fundamentalmente del marco regulador utilizado.
Aunque la diferencia entre ellas no es siempre inequívoca, es
útil distinguir entre dos formas amplias de regulación: la regulación
estructural, relacionada con las formas organizativas que adopta el
mercado –es decir, restricciones al ingreso y medidas de separación
funcional– y la regulación de las conductas, vinculada con el
comportamiento en el mercado – o sea, la regulación de precios, de la
calidad de los servicios y de las inversiones (Kay y Vickers, 1988). En
otras palabras, conforme a la primera, se determina qué agentes o tipos
de agentes económicos pueden participar en la actividad. Mediante la
segunda, se establecen las conductas permitidas a los agentes
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
14
económicos en las actividades seleccionadas (Vickers, 1991). Así, la regulación de las conductas
permite ejercer un control directo sobre los objetivos de la empresa regulada, mientras que la
regulación estructural permite hacer lo mismo con respecto al entorno estructural (Perry, 1984).
Aunque en algunos casos, los dos tipos de regulación se utilizan alternativamente, por lo general la
regulación de los monopolios naturales, para ser eficaz, requiere la complementación de ambas.
La diferencia esencial entre la regulación estructural y la regulación de las conductas es que
la primera tiene por objeto reducir o eliminar la posibilidad de que ocurran o se incentiven
conductas no deseables, en lugar de prohibirlas, mientras que la segunda aborda directamente las
conductas no deseadas en lugar de focalizarse en los incentivos subyacentes que las inducen (Kay y
Vickers, 1988). Estas consideraciones significan que la regulación estructural determina, en gran
medida, el ámbito de aplicación, el contenido y las características de la regulación de las conductas.
El grado en que las autoridades deben recurrir a uno u otro tipo de regulación es un problema
empírico que depende, necesariamente, de las características de la actividad de que se trate,
especialmente en lo que se refiere a las posibilidades que ofrecen las condiciones tecnológicas y de
mercado subyacentes a la entrada y la competencia de otras empresas, al ritmo con que cambian
estas condiciones y al nivel de asimetría de información entre los reguladores y las empresas
reguladas.
Es útil distinguir entre dos grupos de actividades (el presente análisis se basa en Beesley y
Littlechild, 1989). En un extremo se encuentran actividades como los servicios eléctricos y las
telecomunicaciones que, en principio, pueden reestructurarse a fin de asegurar una competencia
viable en algunos de sus segmentos. Por lo general, estas actividades se caracterizan por los rápidos
cambios en las condiciones tecnológicas y de mercado subyacentes. Esta característica tendría dos
efectos: por un lado, la rapidez de los cambios generaría las condiciones más apropiadas para
facilitar las nuevas entradas y, por el otro, tendería a profundizar la asimetría de información entre
el regulador y las empresas y, de este modo reduciría la eficiencia de la regulación.
En las ramas de actividad pertenecientes a este grupo, es probable que la regulación
estructural sea más eficaz y quizás sea necesario otorgarle preeminencia sobre la regulación de las
conductas. Como principio de tipo general, se debería promover la competencia en los segmentos
potencialmente competitivos –como la generación de electricidad y los servicios telefónicos de
larga distancia– en los que la competencia directa del mercado puede ser una forma eficaz de
asignar los recursos, mientras que la regulación de las conductas debería focalizarse en los
segmentos que constituyen monopolios naturales –como la transmisión y la distribución de la
electricidad y los servicios de telefonía locales– en los que es improbable que la competencia
directa del mercado pueda asegurar un desempeño adecuado. De esta manera, la regulación
estructural ayudaría a asegurar que el campo de aplicación de la regulación de las conductas
equipare lo más estrechamente posible el grado y la magnitud de las fallas de mercado que
justifican la intervención del gobierno.
En el otro extremo del espectro se ubican las actividades que poseen características marcadas
de monopolio natural – como los servicios de agua potable y alcantarillado, que no dejan
prácticamente margen alguno para la competencia. Por lo general, estas actividades se caracterizan
por la lentitud de los cambios en las condiciones del mercado y las tecnologías. En este caso,
también se observa un doble efecto: por un lado, la lentitud de los cambios facilita al regulador el
acceso a la información más importante, permitiéndole establecer metas más realistas en materia de
productividad de las empresas reguladas y, por el otro, hace que el ingreso de nuevas empresas
resulte menos atractivo. En estas circunstancias, la regulación de las conductas es una respuesta de
política más apropiada que la regulación estructural y el aliento a la competencia. El papel más
importante de este último tipo de regulación en este grupo de actividades es facilitar la regulación
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
15
de las conductas, especialmente a través del perfeccionamiento cualitativo y cuantitativo de la
información que utilizan los reguladores en la adopción de decisiones.
B. El problema de la asimetría de la información
La información es un requisito indispensable para una regulación eficaz. En la teoría
económica moderna, la regulación se analiza generalmente como problema de agente–principal, en
el que la parte que ejerce el control (el principal) es el gobierno o el organismo regulador que
representa a los clientes y el agente está representado por los directivos de la empresa de servicios
públicos regulada (Laffont y Tirole, 1993). La regulación se considera un juego en que el principal
trata de inducir al agente a actuar en función del interés público. Sin embargo, el principal se ve
limitado por la falta de información sobre el agente que regula y no puede observar su conducta con
precisión: “El problema de la regulación es, fundamentalmente, un problema de control en un
marco de información insuficiente” (Laffont, 1994). La asimetría de la información hace que el
principal dependa del agente, disminuye la eficacia económica, reduciendo la eficiencia de la
regulación y brindando al agente la posibilidad de actuar estratégicamente en respuesta a las
políticas establecidas por el principal, y permite a aquel obtener una renta –que se manifiesta en un
exceso de utilidades y de laxitud interna– derivada de sus ventajas en materia de información.
Por lo general, el agente pose o puede adquirir mejor información que el principal sobre las
condiciones en las que debe actuar – por ejemplo, las características operativas de sus
instalaciones, el costo de los servicios, los esfuerzos que realiza para bajar los costos, la calidad de
los servicios que brinda, los gastos necesarios para mejorar la calidad, etc. En los servicios
públicos, la asimetría de la información es el resultado de factores como la proximidad al proceso
de producción, un contacto más estrecho con los clientes, un mayor conocimiento de las
características subyacentes del producto o del servicio, las diferencias en materia de recursos
financieros, el tamaño de la plantilla, los incentivos, la capacitación técnica, etc. (Sappington,
1994; Berry, 1998). La información de que dispone el agente no es del todo perfecta pero supera a
la que tiene acceso el principal. Si éste tuviera la misma información –es decir, si supiera cuánto le
costaría a una empresa eficiente proporcionar el servicio pertinente– no tendría más que indicar al
agente que ejecutara el plan más adecuado desde un punto de vista social o, mejor aún, manejar el
mismo la empresa en lugar de dejarla en manos de sus directivos. Sin embargo, para el regulador,
que se encuentra en desventaja en materia de información con respecto al agente, resulta difícil
elaborar las instrucciones del caso y vigilar su cumplimiento adecuadamente.
Resulta útil distinguir entre dos tipos de asimetrías de información entre el principal (el
regulador) y el agente (la empresa regulada): el problema de las actividades ocultas y el problema
de la información oculta:
• El problema de las actividades ocultas (“hidden action”) o del riesgo moral (“moral
hazard”) se refiere a las variables endógenas que el principal no puede observar con
precisión. Esto comporta una situación en que el agente puede modificar el entorno en el
que opera adoptando medidas discrecionales que el principal no puede observar
adecuadamente – por ejemplo, los esfuerzos por reducir los costos. Entre los ejemplos de
actividades ocultas cabe mencionar el hecho de que el regulador no puede evaluar con
precisión los esfuerzos realizados por los directores de la empresa para mejorar el
funcionamiento de las instalaciones o si éstas están recibiendo materiales y equipo al
menor costo. Cuando las acciones no son observables, la regulación suele ser menos
eficiente, habida cuenta de las dificultades de los reguladores para especificar,
establecer, vigilar y asegurar su aplicación en forma directa. Más bien, deben recurrir
cada vez más a los incentivos indirectos para lograr los objetivos deseados. Esto puede
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
16
lograrse determinando la compensación que recibirá la empresa sobre la base de medidas
observables de desempeño, que tengan correlación con las conductas no observables
(Sappington, 1994).1 Por ejemplo, es muy difícil que el regulador pueda observar
directamente si el prestador de los servicios de agua potable realiza un mantenimiento
adecuado de la red de cañerías maestras de agua. Sin embargo, sí es posible determinar
si el mantenimiento del capital fijo realizado por un prestador ha resultado en un
funcionamiento estable, mejor o peor de las cañerías maestras, analizando las tendencias
de los siguientes indicadores observables, a lo largo de varios años: la frecuencia de los
problemas de baja presión, el número de roturas, la magnitud de las interrupciones del
suministro a los clientes y el cumplimiento de las normas de calidad (OFWAT, 2000c).
• El problema de la información oculta (“hidden information”) o la selección adversa
(“adverse selection”) se refiere a las variables exógenas sobre las cuales el agente tiene
mayores conocimientos que el principal. Se trata de una situación en que el agente, pese
a tener más información que el principal sobre el entorno en el que opera –por ejemplo,
las condiciones de los costos y la demanda en la actividad de que se trate– no puede
incidir sobre él. Puede ser, por ejemplo, que las estimaciones sobre los costos de control
de la contaminación de agua de una empresa de agua potable sean mejores que las del
regulador. Como la dirección de la empresa generalmente tiene más información que el
regulador sobre las condiciones de la actividad, es aconsejable focalizar los regímenes de
desempeño o de compensación sobre parámetros amplios de funcionamiento –como la
reducción de costos– en lugar de emplear parámetros muy concretos relacionados con
este aspecto – como los componentes específicos de los costos operativos (Sappington,
1994). Los parámetros muy concretos de funcionamiento resultan más interesantes
cuando las metas del regulador son muy específicas o cuando los parámetros más
amplios no son lo suficientemente sensibles o varían demasiado.
La asimetría de la información “bloquea el logro simultáneo de la eficiencia productiva y de
la eficiencia en las asignaciones y conduce a una compensación recíproca entre ambas” (Rees y
Vickers, 1995). Si bien el nivel de los gastos incurridos por los prestadores y la magnitud de sus
utilidades son –hasta cierto punto– observables, para el regulador resulta difícil establecer con
precisión si esto se debe a variables exógenas –acontecimientos externos favorables– o a variables
endógenas – esfuerzos por reducir los costos. Así, el regulador se encuentra ante un dilema. Por un
lado, si el prestador recibe una compensación que no guarda relación con los costos reales
observados, entonces se logra la eficiencia productiva porque el prestador retiene para sí cualquier
beneficio derivado de una reducción de costos. En cambio, se puede ver afectada la eficiencia en
las asignaciones porque es probable que los precios no guarden relación con los costos. Si, por el
contrario, el prestador recibe una compensación determinada sobre la base de los costos
observadas, los beneficios y problemas se invierten: como los precios siguen de cerca a los costos,
los incentivos para la eficiencia en las asignaciones son adecuados pero no así los incentivos para
reducir los costos.
1 El uso de parámetros observables de desempeño para motivar a la empresa regulada a realizar actividades no observables depende
de las características de los parámetros de desempeño disponibles y, especialmente, de su sensibilidad y variabilidad (Sappington,
1994). La primera se refiere al nivel de correlación entre los parámetros observables y las actividades no observables subyacentes,
mientras que la segunda caracteriza el “ruido” de la relación. El regulador debería tratar de establecer la compensación de la empresa
sobre la base de los parámetros de desempeño observables, que están estrecha y sistemáticamente asociados con las actividades no
observables. Como una relación excesivamente “ruidosa” tenderá a incrementar los riesgos involucrados y, por lo tanto, el costo del
capital, la política reguladora debería tratar de reducir la variabilidad de los parámetros de desempeño. Esto puede lograrse, por
ejemplo, limitando la responsabilidad de la empresa con respecto a los resultados que, en gran medida, trascienden sus posibilidades
de control –por ejemplo, las condiciones meteorológicas– y fijando la compensación del prestador de los servicios teniendo en
cuenta su trayectoria en materia de desempeño más que en los hechos aislados.
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
17
En general, cuanto menor el grado de asimetría de la información entre el regulador y la
empresa regulada, tanto más eficaz será la regulación. El nivel de asimetría depende en gran
medida de dos parámetros principales (Beesley y Littlechild, 1989):
• La rapidez de la evolución de las condiciones tecnológicas y de mercado subyacentes.
Si la evolución es muy acelerada, el regulador tendrá más dificultades para adquirir la
información necesaria para ejercer su función y aquella se volverá obsoleta antes de que
pueda actualizarla. Por lo tanto, el prestador estará en una situación ventajosa en este
aspecto. Inversamente, cuanto más lenta sea la evolución, más fácil será para el
regulador adquirir información a un ritmo mayor que la velocidad de obsolescencia.
Como los servicios de agua potable y alcantarillado se caracterizan por una evolución
lenta en materia de tecnología, es probable que la asimetría de la información sea menos
grave que en otras ramas de actividad, como las telecomunicaciones. En cambio, habida
cuenta de que los activos fijos de los servicios de agua potable tienen una vida útil muy
prolongada y están ubicados bajo tierra, resulta muy difícil evaluar su valor y las
condiciones en que se encuentran. Por lo tanto, en esta rama de actividad la supervisión
de los planes de inversión y de mantenimiento deberá ser más exhaustiva que en otras.
• El acceso a múltiples fuentes de información. Cuando en una rama de actividad existe
un solo prestador –o muy pocos prestadores que difieren sustancialmente entre sí– éste
estará en una situación de monopolio con respecto al suministro de información al
regulador. Esto significa que, si en el mercado actúa un solo prestador, el regulador
dependerá en mayor medida de aquel para obtener información, su posición negociadora
será más débil, el prestador estará en mejores condiciones para controlar y manejar la
información que suministra al regulador y el riesgo de captura del ente regulador –es
decir, que la actividad regulada pueda ejercer una influencia indebida sobre el
regulador–2 será mayor. Este es un problema conocido en las concesiones de servicios
agua potable y alcantarillado de la ciudad de Buenos Aires y de otras zonas de
Argentina, donde la regulación se realiza empresa por empresa pues la función
reguladora es de competencia de cada provincia (FIEL, 1999). En cambio, cuando en una
rama de actividad determinada actúan varias empresas, el regulador puede mejorar la
eficacia de las medidas de regulación promoviendo la competencia por referencia (véase
la página 31) en lugar de regular a cada empresa por separado. Como en la mayoría de
los países de América Latina y el Caribe los servicios de agua potable y alcantarillado
son locales o regionales, cabe suponer que el problema de la asimetría de la información
sea menos grave que en otros sectores en los que el ente regulador depende de una única
fuente de información. Por este motivo, puede concluirse que “La posibilidad de obtener
2 Como las decisiones regulatorias afectan los beneficios de las empresas reguladas, éstas tienen un incentivo para utilizar los recursos
de que disponen para tratar de influir sobre los reguladores. En la mayoría de los casos, los prestadores están más motivados y mejor
organizados y financiados que cualquier otro grupo. Por este motivo, a menudo se los considera como la amenaza más importante
para las decisiones regulatorias adoptadas para proteger el interés público: “Si son tenaces y creativas para lograr decisiones
regulatorias favorables es porque tienen conciencia de la importancia de los efectos de estas decisiones sobre sus ingresos y su
calidad de vida” (Zearfoss, 1998). Las empresas reguladas disponen de diversos instrumentos para influir sobre los reguladores: i) en
algunos casos se utiliza el dinero (sobornos), aunque esto no es frecuente por tratarse de una acción ilegal; ii) es mucho más común
ofrecer posibilidades de empleo en el futuro a los funcionarios de los entes reguladores en la empresa regulada – en muchos países,
ha sido muy frecuente que los reguladores lograran desarrollar una carrera profesional muy interesante en las empresas sobre las
cuales, en su momento, habían ejercido funciones de regulación; iii) las relaciones de tipo personal con sus contrapartes de las
empresas reguladas contribuyen a crear un contexto favorable para tratarlas en forma complaciente; iv) la empresa regulada puede
tratar de apoyar los esfuerzos de la burocracia del ente regulador por evitar conflictos y lograr mayores recursos – por ejemplo,
evitando criticarla públicamente; v) la empresa regulada puede realizar transferencias indirectas a través de algunos funcionarios
importantes, cuyos cargos son electivos y que ejercen influencia sobre el ente regulador – por ejemplo, mediante contribuciones
monetarias a las campañas políticas o el voto y el cabildeo de los empleados, accionistas, proveedores, etc. (Laffont y Tirole, 1991 y
1993). Además, en el terreno político, las empresas reguladas a menudo apoyan a los candidatos que simpatizan con sus ideas;
ejercen presiones sobre el gobierno y el poder legislativo; tratan de manipular la opinión pública a través de los medios de difusión
y, a veces, a través de folletos incluidos en las facturas (Zearfoss, 1998).
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
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información con fines de regulación debería … ser un argumento importante en las
decisiones que adopten los gobiernos sobre la estructura de la rama de actividad de que
se trate y las características del sistema de regulación” (Beesley y Littlechild, 1989).
Para adoptar decisiones, los reguladores muchas veces se ven obligados a recurrir a la
información proporcionada por la empresa regulada, porque esa información suele ser específica de
la empresa y, por lo tanto, imposible de verificar de otra manera (Helm, 1993). Por otra parte, el
cometido del regulador es defender el interés público –es decir, maximizar el bienestar social–
mientras que el interés de la empresa regulada es maximizar sus propios beneficios. Como los
objetivos del regulador y del regulado son en parte divergentes, aquel no puede confiar en que éste
proporcione información veraz, pues tiene sobrados motivos para usar la información en forma
tendenciosa para inclinar las decisiones del ente regulador en su favor: “Como el objetivo de la
empresa regulada es … actuar con las menores limitaciones posibles y además posee un elemento
de control, e incluso de monopolio, sobre la información que suministra al regulador, esto se
convierte en un incentivo para presentar la información en forma selectiva. Cuando el regulado es
una empresa de servicios públicos, esta situación se traduce en la presentación de planes de
actividades en los que se sobreestiman los costos de funcionamiento y las necesidades de inversión
y se subestima la demanda –cuanto menor sea la demanda estimada, tanto mayores serán los
precios necesarios para obtener un monto de ingresos determinado– y en incluir selectivamente la
información que favorezca sus intereses” (Helm, 1994). Owen y Braeutigam (1978) describen otras
tácticas utilizadas con frecuencia por las empresas de servicios públicos para manipular la
información: “Se puede lograr que los entes reguladores adquieran una visión determinada
suministrándoles información seleccionada con sumo cuidado. Cuando la empresa tiene interés en
ganar tiempo, otra alternativa es utilizar la retención de información para forzar a iniciar un juicio
que obligue a la empresa a entregarla. Esto último también puede lograrse “inundando” al ente
regulador con más información que la que puede procesar. A veces, cuando se solicita una
información determinada y resulta difícil o imposible retrasar su entrega, la mejor táctica es
sepultarla en un cúmulo de información intrascendente … A veces también es útil proporcionar la
información solicitada pero restarle fiabilidad a fin de provocar la iniciación de un estudio con el
objeto de obtener datos más confiables. Otra alternativa es suministrar información “exacta”
oficiosamente a determinados funcionarios del ente que tengan una actitud favorable a la empresa.
Si otra parte ha presentado información perjudicial, es importante suministrar información que la
contradiga, en el formato más técnico posible, para obligar a convocar una audiencia en la que se
determine cuáles son los “hechos concretos”.
Cabe citar el ejemplo de la experiencia de la Oficina de Regulación de los Servicios Públicos
de Jamaica (OUR), cuya función es regular la prestación de servicios eléctricos, de
telecomunicaciones, de agua potable y alcantarillado y de transporte público de pasajeros – por
carretera, ferrocarril o transbordadores. El Departamento de Asuntos del Consumidor describe de la
manera siguiente su experiencia con respecto a los pedidos de información realizados a las
empresas de servicios públicos: “Un problema reiterado consiste en que en las respuestas iniciales
de las empresas de servicios públicos a los pedidos de información por la OUR, invariablemente,
faltan detalles importantes. En algunos casos, se omite la respuesta a preguntas concretas mientras
que en otros las respuestas no brindan toda la información necesaria para realizar un examen
exhaustivo e imparcial sobre el tema planteado o son incoherentes en otros aspectos. También nos
preocupa que en algunos casos la Empresa de Servicios Públicos de Jamaica o la Comisión
Nacional de Aguas presentan respuestas en las que se hace referencia a anexos que no han sido
incluidos y que a menudo tardan muchísimo en ser ubicados y enviadas a la Oficina, pese a los
reclamos formulados a la empresa. Sin embargo, nuestra preocupación más importante es que la
empresa Cable and Wireless Jamaica nunca ha presentado pruebas documentadas que apoyen las
conclusiones formuladas por ella en respuesta a los reclamos de la OUR” (Jamaica/OUR, 2000).
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
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C. Mecanismos para descubrir información
La asimetría de la información entre el regulador y las empresas de servicios públicos es un
problema grave. En muchos países como Argentina (Crampes y Estache, 1997) y Chile (Espinosa,
1997) es un hecho reconocido que los reguladores se ven limitados por la falta de información
sobre las empresas que regulan. Este problema es particularmente grave en los países en desarrollo,
porque generalmente carecen de recursos y de personal especializado para supervisar, realizar
auditorías o hacer cumplir las normas.
Existen varios mecanismos para descubrir información que pueden utilizar los reguladores
para reducir, aunque no eliminar, la asimetría de la información y, por ende, reducir las ventajas
que poseen las empresas reguladas en materia de información y mejorar la eficacia de la
regulación. Estos mecanismos no deben considerarse como alternativas sino como enfoques
complementarios, que se refuerzan mutuamente, mejorando la eficiencia de cada uno.
1. Acceso a la información interna
En los servicios de agua potable y alcantarillado, por lo general la principal fuente de
información es la propia empresa regulada. Lamentablemente, en América Latina y el Caribe, los
entes reguladores muchas veces no tienen acceso adecuado a la información interna de las
empresas que regulan (CEPAL, 2000). Esto se ve agravado por el hecho de que en muchos países
de la región los entes reguladores carecen de la experiencia, el personal y los fondos necesarios, sus
decisiones están sujetas a presiones políticas y rara vez tienen la autoridad o el poder suficiente
para obligar a las empresas que están bajo su jurisdicción a que suministren la información que
necesitan. Además, en muchos países, como Chile, “la sola magnitud económica de las empresas de
servicios públicos les permite ejercer una influencia sobre el sistema político y la sociedad en su
conjunto contra la cual los entes reguladores pueden hacer muy poco” (Bitrán y Serra, 1998).
A fin de que la regulación sea eficaz, es fundamental que los entes reguladores tengan
autoridad, poder y recursos suficientes para obligar a las empresas bajo su jurisdicción a que
proporcionen la información que necesitan para evaluar su conducta y su desempeño y para definir
el tipo de información y de datos que deben suministrar. Generalmente, las empresas de servicios
públicos tienen la obligación de proporcionar a los reguladores información física, financiera, de
servicios y de otro tipo. A su vez, los reguladores generalmente realizan enormes esfuerzos y
dedican gran cantidad de recursos para reunir, analizar y procesar esta información y realizar las
auditorías necesarias (véase el recuadro 2). Una de las características fundamentales del proceso
regulatorio en los Estados Unidos es el acceso pleno a la información: “¿Cuál es la información que
debe poner a disposición del público en general una empresa de servicios públicos estadounidense?
En teoría, toda: todos y cada uno de los documentos, registros, memorandos, informes, cintas de
computadora, archivos, fotografías, notas garabateadas en el escritorio de cualquier gerente, que
tengan relación con los costos y las decisiones de la empresa” (Palast, 1996).
Si bien el acceso a la información interna es necesario, cabe destacar los límites inherentes a
esta situación: “Si bien el regulador puede … verificar el gasto total mediante auditorías de los
libros contables de la empresa, no puede observar si ésta está produciendo al mínimo costo total
posible” (Braeutigam, 1992). “Mediante las auditorías se puede verificar que los costos se registren
conforme a las normas contables habituales y que la empresa no ha cometido irregularidades
(malversación de fondos) importantes. También se puede determinar los costos totales de la
empresa aunque, habitualmente, no es posible desglosar sus diversos componentes. La mayor parte
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
20
Recuadro 2
INFORMACIÓN PARA LA REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE
Y ALCANTARILLADO DE INGLATERRA Y GALES
La Oficina de Servicios de Agua (OFWAT), el ente de regulación económica de los servicios de
agua potable y alcantarillado de Inglaterra y Gales, necesita información para poder desempeñar sus
funciones. Esta información proviene de diversas fuentes que comprenden: otros organismos de la
administración pública, las empresas reguladas y los clientes. También la obtienen de asesores
especializados y comentaristas.
Todas las empresas reguladas tienen la obligación de presentar a la OFWAT, en el mes de junio,
una declaración anual sobre las actividades del período anterior. Esta declaración constituye el marco
que utilizan las empresas para suministrar la mayor parte de la información que requiere la OFWAT.
La información que debe consignarse en la declaración del mes de junio se divide de la siguiente
manera:
• Los productos más importantes, que comprenden: i) los indicadores de niveles de servicio
(las empresas deben informar sobre los resultados obtenidos en los rubros siguientes: la
disponibilidad de recursos hídricos, las restricciones sobre el uso de agua, los problemas de
baja presión, las interrupciones del servicio, los desbordamientos del alcantarillado, las
respuestas a las consultas sobre la facturación y las quejas por escrito, las respuestas a las
llamadas telefónicas y la frecuencia de lectura de los medidores; y ii) el desempeño de la
empresa conforme al Régimen de Normas Garantizadas.
• Los indicadores no financieros, que comprenden: la población abastecida; el número de
hogares y de otros clientes a los que se prestaron servicios de agua potable y alcantarillado –
medidos y no medidos; las nuevas conexiones realizadas; la instalación de medidores; los
componentes del agua suministrada, con inclusión de las pérdidas; los volúmenes de aguas
residuales y efluentes recolectados, tratados y eliminados; la extensión de las cañerías
maestras y del alcantarillado inspeccionada, reparada y renovada; los tipos de fuentes de
agua; las necesidades de tratamiento; los tipos de instalaciones de tratamiento de agua y de
aguas residuales; etc.
• Las cuentas regulatorias, que abarcan: las cuentas de pérdidas y ganancias (sobre la base
de costos históricos y a costos corrientes) para las operaciones básicas; el estado de la
corriente de efectivo para las operaciones básicas; los costos operativos, analizados por tipos
de costos directos; los costos de mantenimiento y otros costos de los servicios de agua
potable y alcantarillado; los ingresos obtenidos en concepto de servicios de agua potable y
alcantarillado – medidos y no medidos – y por otros conceptos; el valor de los activos y sus
tipos; los movimientos de capital de operaciones; y las transacciones con empresas
asociadas.
• Los indicadores financieros, que abarcan: la incorporación de activos; el mantenimiento y
la depreciación por tipo y vida útil de los activos; los gastos en concepto de servicios de agua
potable y alcantarillado, desglosados por destino (servicios básicos, mejoramiento de la
calidad y de los niveles de servicios y mejoras de la relación oferta/demanda); y los montos
recaudados en concepto de venta de tierras.
La OFWAT también exige a las empresas que presenten una Declaración Principal anual en la
que especifiquen y justifiquen las tarifas que proponen para año siguiente. Esta información se utiliza
para verificar que los aumentos de precios estén dentro de los límites aceptables y evitar que se
cobren tarifas preferenciales o discriminatorias.
La meta de la OFWAT es hacer pública toda la información posible. Sin embargo, parte de la
información que exige se presenta en condiciones de reserva comercial. La carga de la prueba para
justificar la voluntad de asegurar la confidencialidad de la información recae en quienes la
manifiesten. El objetivo es publicar la información necesaria para que las evaluaciones y decisiones
de la OFWAT sean transparentes.
Después de analizar las declaraciones de junio de las empresas, la OFWAT pública en el otoño
boreal de cada año informes sobre el desempeño de aquellas en la prestación de los servicios a los
clientes, las filtraciones y la eficiencia del agua, los costos de la prestación de los servicios y la
eficiencia lograda por las empresas y una comparación de los resultados financieros y de las
inversiones de capital de las empresas realizadas para suministrar los productos.
En la primavera de cada año, la OFWAT pública un informe sobre la estructura tarifaria y los
cargos de las empresas. Los informes de junio y las cuentas regulatorias de cada una de las
empresas –con excepción de las secciones presentadas en condiciones de reserva comercial– se
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
21
Recuadro 2 (Conclusión)
Fuente: OFWAT (1997 y 2000d).
de las dimensiones del riesgo moral y de la selección adversa no pueden detectarse en los estados
contables … el número reducido de personal de los organismos públicos de auditoría y la falta de
conocimientos exhaustivos sobre la tecnología limitan considerablemente el campo de acción de
sus intervenciones” (Laffont y Tirole, 1993).
ponen a disposición del público en la biblioteca de la Oficina –y pueden adquirirse en CD–ROM– junto
con la información pertinente proporcionada por otros organismos de la administración pública.
La información proporcionada por las empresas a la OFWAT es examinada por profesionales
autónomos, quienes proceden a un análisis y a una determinación de su nivel de confianza e
informan de sus conclusiones al ente regulador. Los profesionales autónomos se dividen en cuatro
categorías: los relatores, los auditores, los evaluadores y los asesores – en la práctica, las funciones
de los relatores y de los asesores están unificadas en el papel de los primeros. Todos son
profesionales capacitados, con la experiencia necesaria para comentar sobre la información provista
por las empresas. Generalmente, los relatores y los asesores son consultores de ingeniería, mientras
que los auditores y los evaluadores son, respectivamente, contadores y agrimensores.
Relatores. Ayudan al Director General de Abastecimiento de Agua Potable (DGWS), jefe de la
OFWAT, a determinar la comparabilidad de la información proporcionada por las distintas empresas.
Analizan la información histórica y pronosticada en materia de regulación. La información histórica se
presenta en las declaraciones de junio de las empresas. Los relatores verifican e informan: i) si las
empresas tienen sistemas que permiten reunir y registrar adecuadamente la información requerida;
ii) si han asignado correctamente los gastos; y iii) si se han demostrado adecuadamente los
progresos y el desempeño, especialmente con respecto a los programas de inversiones de capital y
las normas de servicio a los clientes. Para el Examen Periódico de 1999, los relatores analizaron las
presentaciones de información exigidas a las empresas y formularon las observaciones pertinentes.
Los temas examinados comprendían los gastos de los programas de mejoramiento de la calidad; las
bases de datos de los costos de la empresa; los inventarios de los activos y el desempeño de los
sistemas; las consultas de los clientes y los problemas estratégicos.
En los planes de actividades de las empresas se exponían las estrategias previstas para el
período 2000–2005 y se detallaban sus propuestas con respecto a: i) los límites de precios y las
facturas; ii) el desempeño de los servicios a los clientes; iii) las actividades y las inversiones dirigidas
a mantener sus activos en condiciones de funcionamiento; y iv) el cumplimiento con las normas
ambientales y de calidad del agua potable. Los relatores analizaron estos planes y el proceso de
adopción de decisiones de las empresas. Se les solicitó que desentrañaran, analizaran y
cuestionaran todas las hipótesis concretas implícitas en los planes. Prestaron especial atención a las
asignaciones de los costos proyectados de las empresas, desglosadas por categorías de objetivos,
especialmente en lo que se refiere a los programas de mejoramiento de la calidad y de
mantenimiento de los activos.
Es preciso que la autonomía de los relatores con respecto a las empresas sea demostrable y que
proporcionen al DGWS una opinión profesional. Las empresas deben permitir a los relatores:
i) acceder, dentro de los límites de lo razonable, a las instalaciones, el personal, los libros y los
registros; y ii) realizar todas las inspecciones, mediciones y pruebas necesarias para realizar los
informes.
Los auditores examinan las cuentas establecidas en los estatutos de las empresas, del mismo
modo que lo harían en cualquier otra empresa. También deben examinar las cuentas regulatorias –es
decir, los estados financieros elaborados de conformidad con las directrices de la OFWAT, a fin de
asegurar que cumplan con las prácticas aceptadas– y formular observaciones de la misma manera
que lo harían con las cuentas comunes. Además, deben presentar un informe detallado sobre el
cumplimiento de cada una de las empresas con la directriz de la OFWAT sobre los precios de
transferencia. Los auditores también examinan las declaraciones principales e informan si éstas han
sido preparadas adecuadamente. Además, trabajan junto con los relatores en el análisis de los
aspectos financieros de los planes de actividades de las empresas.
La participación de los evaluadores es necesaria cuando las empresas de servicios de agua
potable y alcantarillado desean vender tierras. Certifican que el valor obtenido en tales ventas es el
mejor que hubieran podido obtener, dentro de los límites de lo razonable.
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
22
Para los entes reguladores de los servicios públicos, la manipulación de la contabilidad es
motivo de grave preocupación (Laffont y Tirole, 1993). Por ejemplo, cuando comenzaron a
regularse los servicios públicos en los Estados Unidos, antes de la aplicación del Sistema Uniforme
de Cuentas (véase más adelante), las irregularidades contables eran un hecho frecuente: en la
contabilidad se inflaban los costos operativos; resultaba imposible determinar con precisión las
inversiones en instalaciones y equipo; no se discriminaba entre las actividades relacionadas o no
relacionadas con los servicios (Phillips, 1993). Es por ello que los reguladores generalmente se
fijan especialmente en los métodos contables empleados por las empresas que regulan. En general,
los reguladores no pueden realizar una tarea eficaz si no poseen las atribuciones necesarias para
definir el sistema contable utilizado por las empresas bajo su jurisdicción. Sin embargo, es
importante destacar que la regulación no puede limitarse a un proceso mecánico, mediante el cual
pueda adoptarse una decisión adecuada exclusivamente sobre la base de la información contable.
Esto es así, en parte, porque: i) los valores contables indicados en los balances de las empresas de
servicios públicos generalmente tienen poca relación con el valor económico subyacente de los
activos; y ii) siempre hay opiniones muy divergentes sobre el alcance, el contenido y la aplicación
de las directrices contables, por más detalladas que sean.
En los Estados Unidos, la Corte Suprema ha apoyado el derecho de las autoridades
reguladoras a controlar los procedimientos contables: “Para que la Comisión pueda desempeñar sus
funciones adecuadamente con respecto a la fijación de tasas razonables, no discriminatorias y libres
de favoritismos, debe contar con información sobre las actividades de los portadores mediante un
sistema contable que impida ocultar la realización de prácticas prohibidas” (Corte Suprema de los
Estados Unidos, 1912). En consecuencia, la transparencia en materia contable es una característica
fundamental de las actividades de regulación en los Estados Unidos, donde los reguladores
establecen, para cada rama de actividad regulada, un Sistema Uniforme de Cuentas en el que se
definen las cuentas que deben utilizarse. A ello se agregan instrucciones específicas sobre el uso de
cada tipo de cuenta e instrucciones generales sobre los fundamentos contables (NYPSC, 1998).
En Inglaterra y Gales, la Oficina de Servicios de Agua (OFWAT), el ente regulador
económico de los servicios de agua potable y alcantarillado, también especifica las cuentas
regulatorias a través de las Directrices sobre las Condiciones de Otorgamiento de Licencias y la
Contabilidad de los Servicios Regulados. La Oficina ha emitido cinco Directrices sobre la
Contabilidad de los Servicios Regulados: i) directriz para contabilizar los costos corrientes;
ii) clasificación de los costos en concepto de infraestructura; iii) directriz sobre el contenido de las
cuentas regulatorias; iv) directriz para el análisis de los costos operativos y los activos; y v) precios
de transferencia en los servicios de agua potable. Se considera que estas directrices constituyen un
estándar de buenas prácticas de regulación (Burns y Estache, 1998).
2. Competencia directa de mercado
Hayek (1976) considera que la competencia es “un procedimiento que permite descubrir
datos que, sin ella, no podrían conocerse o, al menos, no se podrían utilizar”. En un mercado
competitivo, los precios agregan y transmiten información dispersa y promueven acciones
individuales adecuadas en respuesta a las variaciones de las condiciones de la oferta y la demanda.
Evidentemente, la medida en que los precios del mercado logran cumplir esta función depende de
la medida en que las características del mercado se aproximan a las del paradigma competitivo.
En las ramas de actividad que pueden ser reestructuradas para asegurar una competencia
efectiva, las reformas estructurales son, generalmente, la forma más eficaz de resolver el problema
de la asimetría de la información. En principio, la competencia, aunque sea incompleta, es
deseable, porque limita la necesidad de regular las conductas y refuerza su eficacia mejorando la
información de que pueden disponer los reguladores. Lamentablemente, las características
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
23
tecnológicas de los servicios de agua potable y alcantarillado son tales que las posibilidades de
promover la competencia directa de mercado son muy reducidas, a menos que esto se realice a
expensas de una pérdida significativa de las economías de escala y de alcance (véase la página 44).
En consecuencia, los reguladores deben recurrir a otros mecanismos para obtener información,
especialmente la información interna (véase la página 19), y a la competencia por referencia (véase
la página 31).
3. Competencia en los mercados de capitales
La posibilidad de transferir los derechos de propiedad privada en el mercado de capitales
pone al descubierto información a través de las variaciones de los precios de las acciones que, en la
medida en que el mercado sea eficiente, capitalizan las consecuencias de las medidas adoptadas en
el presente con vistas a obtener una rentabilidad futura (Vickers y Yarrow, 1991). En consecuencia,
los mercados de capitales constituyen una fuente de información importante para los reguladores,
tanto en lo que se refiere al costo del capital como a la eficiencia relativa de las empresas cuyas
acciones se cotizan en los mercados de valores. El mayor obstáculo para una utilización más
intensiva de los mercados de capitales como fuente de información en América Latina y el Caribe
es que en muchos países de la región estos mercados están muy poco desarrollados. Así, la mayoría
de los reguladores “deben lidiar con un entorno en que las empresas reguladas no cotizan en bolsa
o bien realizan una amplia gama de negocios, en varias ramas de actividad e incluso en varios
sectores de la economía” (Alexander, Esteche y Olivieri, 1999).
Los mercados de capitales también proporcionan información útil para los reguladores, las
autoridades políticas y los consumidores sobre el carácter de las decisiones regulatorias. Por lo
general, cuando se adopta una decisión de este tipo, el precio de las acciones varía: si el mercado
considera que esta decisión es menos favorable de lo que se esperaba para la empresa regulada, se
produce una caída en el precio de las acciones y el costo del capital aumenta. En cambio, si la
decisión es más favorable que la esperada, es probable que ocurra lo contrario (Beesley y
Littlechild, 1989). Esta información puede utilizarse de diversas maneras. Por ejemplo, comparar la
rentabilidad en el mercado de valores de una empresa de servicios públicos regulada –o de un
grupo de empresas– con la rentabilidad de una muestra comparable de empresas no reguladas, o de
servicios regulados por otro ente regulador, es un método útil para verificar si la regulación es poco
estricta (Dnes, 1995b). Cuando la rentabilidad es excepcionalmente elevada y este hecho puede
relacionarse con ciertos cambios en el sistema de regulación –por ejemplo, decisiones en esta
materia– cabe suponer que la regulación es poco estricta o que el ente regulador ha sido capturado
por la actividad regulada. Por el contrario, si la rentabilidad es excepcionalmente baja, podría
suponerse que la regulación es demasiado estricta o que el ente regulador ha sido capturado por los
intereses de los consumidores. Como las ofertas públicas de compra de acciones de empresas de
servicios públicos pueden reflejar una reducción de costos potencial y un aumento de la
rentabilidad futura no previstos, aquellas proporcionan información útil a los reguladores y pueden
estar poniendo al desnudo deficiencias del marco regulatorio. Sin embargo, cabe señalar que toda
esta información debe utilizarse con cautela: “los valores de mercado, a su vez, reflejan
expectativas sobre las conductas reguladoras futuras y … los intentos por regular sobre la base de
los valores de mercado tienen una circularidad intrínseca” (Mayer y Vickers, 1996).
4. Concesión de licencias
La concesión de licencias (“franchising”) es una idea de vieja data. Originalmente fue
propuesta por Chadwick (1859) en el Reino Unido y luego promovida por Demsetz (1968) en los
Estados Unidos. El argumento central es que, en condiciones de monopolio natural, un solo
operador (ex post) prestará el servicio aunque existan varios operadores en condiciones de hacerlo
(ex ante). A fin de explotar la competencia entre los productores potenciales, el regulador anuncia
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
24
que aceptará ofertas de todas las partes que cumplan con los requisitos necesarios y adjudicará el
contrato al competidor que ofrezca las condiciones más ventajosas. El ganador se convertirá en el
monopolio. Al menos en teoría, cuando varias partes presentan ofertas no colusorias para adquirir
el derecho de ejercer el monopolio, la competencia por el mercado entre productores ex ante
pondrá freno al poder monopólico potencial del proveedor ex post a través de las condiciones
establecidas en el contrato de concesión, determinadas en forma competitiva. El objetivo es lograr
que la licitación transfiera a los consumidores los beneficios del poder monopólico que pueda
detentar el ganador –si el contrato se adjudica al oferente que propone el precio más bajo–, al
gobierno –si el contrato se adjudica al que ofrece el precio más alto– o a ambos – si se utiliza una
combinación de ambos criterios para adjudicar contrato. Así, la competencia por el mercado
funciona como una especie de mecanismo de descubrimiento que destruye el monopolio de la
información que obstaculiza la labor de regulación.
Este enfoque se ha utilizado con éxito en varios servicios locales, como la limpieza de las
calles o la recolección de basura, actividades en las que los costos irrecuperables son bajos, existen
varios competidores potenciales que poseen la capacidad necesaria, los plazos y condiciones
pueden definirse fácilmente –pues la incertidumbre en materia de tecnología y de mercados es poco
significativa– y la duración de los contratos es breve y éstos pueden volver a licitarse sin mayores
inconvenientes. Aunque la concesión de licencias parece ser una alternativa interesante desde el
punto de vista de la regulación, la aplicación de este enfoque en los servicios de agua potable y
alcantarillado, así como en la mayoría de los demás servicios públicos, presenta varios problemas
prácticos importantes: “en determinadas circunstancias, la concesión de licencias suele traer
aparejadas varias dificultades y, lamentablemente, las actividades que presentan los problemas de
regulación más complicados … son las más propensas a este tipo de dificultades” (Kay y Vickers,
1988). Williamson (1976) y Goldberg (1976) formularon severas críticas a este enfoque. A
continuación se enumeran algunas de ellas:
Las licitaciones para la concesión de licencias pueden no ser competitivas (Kay, 1993). El
número de competidores puede ser muy reducido si las capacidades y los recursos son escasos.
También existe el riesgo de colusión entre los oferentes, especialmente si éstos son poco
numerosos: “En las licitaciones se supone que las empresas no cooperarán entre sí. Esta suposición
es en cierto modo ingenua cuando se toma conciencia de que la licitación es un deus ex machina
destinado a extraer el máximo excedente de las empresas. Es natural que éstas traten de protegerse
recurriendo a la colusión” (Laffont, 1994). Además, es posible que la empresa titular de la
concesión tenga ventajas estratégicas de tal magnitud –derivadas de su experiencia en la operación
del sistema o de la resistencia de quien otorga la concesión a cambiar de operador– que los
competidores potenciales desistan de presentar una propuesta.3
La falta de competencia en la adjudicación de licencias es un problema común en los
servicios de agua potable y alcantarillado, especialmente cuando se trata de proyectos
relativamente grandes y sólo existe un pequeño número de empresas importantes que participan en
este tipo de concesiones: de una a cinco, según la región de que se trate (Silva, Tynan y Yilmaz,
1998). Además, las empresas de este pequeño grupo a menudo trabajan en forma conjunta. “En los
3 Por este motivo es preciso ser cauto cuando se recurre a la participación privada por plazos breves o en forma limitada –por ejemplo,
a través de los contratos de gestión o de arriendo– como arreglo provisional durante la transición a otras formas de participación,
más amplias o a más largo plazo, del sector privado – mediante concesión o enajenación. Por ejemplo, suele decirse que esos
contratos pueden emplearse para evaluar las condiciones del sistema y sus posibilidades. Este es un razonamiento muy interesante
pues en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe no hay un conocimiento acabado de las condiciones en que se
encuentra la base de activos existentes y de los patrones de consumo. El inconveniente es que la empresa titular de la licencia tendrá
una ventaja estratégica importante con respecto a los oferentes potenciales, y también con respecto al ente regulador, pues es muy
improbable que divulgue con honestidad toda la información económica y financiera disponible sobre el sistema. El resultado será
que el operador de un eventual contrato de concesión de largo plazo se seleccionará, de hecho, sobre la base de los criterios
utilizados en los contratos de gestión o de arriendo de corto plazo (Nankani, 1997).
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
25
servicios eléctricos, es común que centenares de empresas de occidente, especialmente las
empresas de electricidad privatizadas cuyas utilidades en su país de origen comienzan a declinar, se
abalancen sobre todos los contratos de construcción de centrales eléctricas que se ofrecen en el
mundo en desarrollo. Para ello han presentado ofertas cuyos retornos serían inferiores a los que
podrían obtener en condiciones normales. Sin embargo, en los servicios de agua potable sólo existe
un puñado de empresas en el mercado internacional y la competencia es mucho menor”
(The Economist, 1998).
Los contratos de corto plazo pueden favorecer una mayor competencia, pero también es
probable que los incentivos para el mantenimiento de las instalaciones y las inversiones sean
menores, especialmente con respecto a los activos cuya vida útil es muy prolongada y son
específicos para la actividad. En el sector de agua potable y alcantarillado estos activos son muy
importantes. La organización de licitaciones requiere mucho tiempo y gastos de gran magnitud. Por
ejemplo, se dice que la licitación para la concesión de los servicios de agua potable y alcantarillado
de Buenos Aires costó a cada uno de los oferentes alrededor de 5 millones de dólares (Klein,
1996b). El costo de los trabajos de preparación del Gobierno fue de cerca de 4 millones de dólares
(Triche, Mejía e Idelovitch, 1993). El proceso de licitación –desde su preparación hasta la
adjudicación– duró unos dos años. Desde la etapa de precalificación hasta la adjudicación se tardó
aproximadamente un año (Richard y Triche, 1994). Además, los contratos de corto plazo tienen
menos incentivos para reducir los costos, aumentando las posibilidades de que el desempeño sea
deficiente, e implican que el sector estará en estado de agitación permanente y que el problema de
la valuación y el traspaso de los activos se producirá con mayor frecuencia (véase más adelante).
Por estos y otros motivos (véase más adelante), la mayoría de las concesiones de los
servicios de agua potable y alcantarillado son de largo plazo (25 a 30 años). Sin embargo, cuanto
mayor sea el tiempo de validez de un contrato, tanto menor será el efecto de las condiciones
establecidas en la licitación inicial sobre las condiciones de prestación de los servicios a lo largo
del período total de vigencia del contrato. En los Estados Unidos a comienzos del siglo XX, “hubo
cierto grado de competencia en la concesión de licencias para construir y operar instalaciones de
agua potable en algunas ciudades, pero como era necesario realizar inversiones importantes en
instalaciones fijas –como las cañerías maestras–, por lo general los contratos eran prolongados, e
incluso indefinidos, y la realización de licitaciones periódicas muy poco frecuente” (Jacobson y
Tarr, 1995).
Problemas vinculados con la valuación y el traspaso de los activos, si el titular de la
licencia es desplazado por un competidor, pueden distorsionar los incentivos para invertir y el
carácter de la competencia por la licencia (Bishop y Kay, 1989). En el sector de los servicios de
agua potable y alcantarillado, generalmente los activos tienen una vida útil más prolongada y un
componente más importante de costos irrecuperables –es decir, gastos que, una vez realizados, no
pueden ser recuperados a través de la transferencia o la venta– que la mayoría de las demás ramas
de actividad. Como buena parte de los activos se encuentra bajo tierra, su valuación suele ser difícil
y cara – por ejemplo, cabe preguntarse si: el equipo se compró originalmente en condiciones
competitivas y si el mantenimiento fue adecuado; qué método de depreciación debería utilizarse; o
cuán adecuadas fueron las decisiones en materia de inversión. A su vez, este hecho incide sobre los
incentivos para invertir en activos nuevos o mantener los existentes: si el titular de la licencia prevé
que las inversiones realizadas durante el período de vigencia del contrato serán subvaluadas
(sobrevaluadas), los incentivos para invertir en nuevos activos y mantener los existentes serán
correlativamente bajos (altos). En todo caso, como es difícil evaluar las condiciones en que se
encuentran los activos ubicados bajo tierra, a medida que el contrato de concesión se acerca a su fin
el concesionario suele tener un incentivo para interrumpir las tareas de mantenimiento e, incluso,
liquidar los activos. Un contrato de largo plazo puede moderar –o al menos postergar– las
dificultades del traspaso de activos, pero también reducirá la competencia y agravará los problemas
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
26
relacionados con las especificaciones del contrato, su supervisión y cumplimiento (véase más
abajo) y se mantendrá la tendencia a reducir las inversiones y el mantenimiento a medida que se
acerque la fecha de vencimiento.4
Ofertas inferiores al costo de prestación o conductas oportunistas posteriores a la
adjudicación del contrato (Dnes, 1995a y 1998; Klein, 1998). Como una vez adjudicado el
contrato, reemplazar al adjudicatario sería perjudicial y caro y, por lo general, los gobiernos, están
poco dispuestos a rescindir un contrato de concesión –lo que es absolutamente comprensible–, las
empresas que se presenten a la licitación tendrían un incentivo para presentar ofertas especulativas
y tratar de renegociarlas más adelante. En consecuencia, los esfuerzos por asegurar la participación
privada tenderían a atraer, principalmente, a los empresarios que poseen mayor capacidad de
cabildeo o están más dispuestos a correr riesgos. Por ejemplo, se ha sugerido que la oferta ganadora
de la concesión de Buenos Aires fue muy atrevida y se realizó con la expectativa de renegociar las
tarifas en el futuro, desplazando el riesgo de la asimetría de información esencialmente hacia los
consumidores (Alcázar, Abdala y Shirley, 2000).
Problemas relativos a las especificaciones, la supervisión y la aplicación del contrato
(Train, 1991). Quizás, una de las limitaciones más importantes del enfoque de concesión de
licencias se plantea cuando se reconoce que, en un mundo en constante evolución, el precio óptimo
y otras condiciones contractuales –como la calidad de servicio y las metas de expansión– se
modifican en función del tiempo. Como los costos y las condiciones de la demanda son cambiantes,
obligar al concesionario a congelar el precio y otras condiciones contractuales, que eran óptimas en
un momento determinado, puede llevarlo a la bancarrota o bien permitir que obtenga utilidades
extraordinarias. Este problema tiene, esencialmente, dos soluciones posibles: i) los contratos
completos (de derecho condicional), en los que se especifique de qué manera se modificarán las
condiciones contractuales ante cualquier eventualidad futura; y ii) los contratos incompletos, en los
que se establezca un procedimiento de revisión periódica de las condiciones contractuales. Los
contratos de corto plazo presentan menos dificultades en materia de especificaciones contractuales,
supervisión y aplicación, pero tienen desventajas más graves con respecto a otros temas (véase
supra).
Como durante el tiempo de vigencia de los contratos, aún de los de corta duración, pueden
producirse contingencias muy variadas, la redacción, negociación, administración y fiscalización de
los contratos completos para los servicios públicos en general, y los servicios de agua potable y
alcantarillado en particular, es un procedimiento sumamente complejo. Además, en razón de la
asimetría de la información entre el regulador y el concesionario, es posible que aquel no pueda
constatar si un hecho determinado se ha producido – por ejemplo un cambio en la tecnología. Esto
significa que los contratos completos exigen una supervisión y una fiscalización exhaustivas y una
renegociación periódica. En consecuencia, este enfoque no es viable ni deseable, o bien termina
siendo esencialmente equivalente a la regulación de las conductas. Un examen reciente de las
concesiones de servicios de agua potable y alcantarillado en América Latina reafirma esta
conclusión: “Aún en las circunstancias más favorables, las premisas implícitas en las expectativas
sobre un contrato de concesión quedarán obsoletas rápidamente. Los factores económicos se
modifican, y lo mismo ocurre con las necesidades políticas. Si alguna de las partes carece de un
conocimiento adecuado sobre el estado de los sistemas de agua potable y no existe información
sobre el consumo y sobre los ingresos en concepto de facturación, es inevitable que alguna de ellas
desee revisar el contrato muy poco después de que se haya firmado. Si el contrato de concesión no
4 En Chile se descartó la posibilidad de recurrir a la concesión de licencias y se optó por la enajenación, en parte porque “se consideró
que los problemas que pueden plantearse al finalizar los contratos de plazo fijo eran de difícil solución, especialmente si era
necesario realizar inversiones de magnitud hasta la fecha de vencimiento del contrato. El establecimiento de mecanismos que
alentaran la inversión hasta esa fecha, sin afectar la transparencia del sistema, parecía una tarea difícil” (Bitrán y Serra, 1998).
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
27
contempla un mecanismo para resolver estas diferencias, es probable que no resulte sostenible”
(Lee, 1998).
Los contratos incompletos entrañan la renegociación periódica de algunas condiciones
contractuales. Estas revisiones, que implican una tarea permanente de renegociación, supervisión y
fiscalización de los contratos, son equivalentes a la regulación de las conductas. En los Estados
Unidos, la regulación por tasa de rentabilidad fue una derivación de los contratos incompletos de
largo plazo, que ofrecía a las empresas de servicios públicos una rentabilidad justa a cambio de la
posibilidad de modificar las condiciones contractuales conforme a la evolución de las
circunstancias, sin necesidad de incurrir en conflictos muy onerosos (Newbery, 1998). Al principio,
la mayoría de las ciudades proponían contratos de concesión de largo plazo, que debían
renegociarse inevitablemente a medida que se modificaban las circunstancias. Posteriormente, se
incluyeron en los contratos disposiciones explícitas de renegociación, sujetas a arbitraje o que
pudieran derivarse a una comisión autónoma. A medida que aumentaba su poder, estas comisiones
se fueron convirtiendo en comisiones estatales de servicios públicos.
Por último, cabe señalar que tanto las licitaciones como la regulación por contracto entrañan
varios riesgos, especialmente si el gobierno carece de la capacidad y del poder de negociación para
asegurar que el contrato asegure un equilibrio adecuado entre los intereses públicos y privados.
Este es un problema sumamente importante en muchos países de América Latina y el Caribe.
Según un examen reciente sobre el funcionamiento de los contratos de los servicios de agua potable
en distintos lugares del mundo, en los que los ejemplos se referían especialmente a América Latina:
“Las empresas privadas que prestan servicios de agua potable han obtenido una rentabilidad
excesiva en algunos de los países más pobres del mundo, aprovechando dos males
complementarios, como son la corrupción y la falta de conocimientos … Debido a la falta de
conocimientos de los gobiernos … a menudo los contratos favorecen al contratista … En general,
estos contratos han sido negociados con instituciones que carecen de la capacidad de supervisar el
desempeño y la conducta de los contratistas … las empresas … han desarrollado técnicas de
comercialización vigorosas que, a menudo, aprovechan la corrupción endémica existente en el país
en que desarrollan sus actividades y los efectos que puede tener la codicia” (Booker, 1999).
Estas y otras dificultades son problemas graves que, se sabe, han afectado la concesión de
servicios públicos en muchos países, como ha ocurrido en Francia en la era moderna (véase el
recuadro 3) y en los Estados Unidos a fines del siglo XIX (véase el recuadro 4). Por este motivo, en
la práctica, la concesión de licencias no ha sido un sustituto importante de la regulación de las
conductas (Breyer y MacAcvoy, 1998). Más bien, deben considerarse como un complemento
potencialmente útil de esta última, que permite aprovechar algunas propiedades deseables de la
competencia en materia de información y de incentivos y, en consecuencia, ayuda en alguna
medida a reducir las dificultades de la regulación.
El atractivo aparente de la concesión de licencias es uno de los motivos que explica el interés
que han despertado estos instrumentos y que, hoy día, es la forma predominante de participación
del sector privado en los servicios de agua potable y alcantarillado en América Latina y el Caribe
(CEPAL, 1998a y 1998b) y en otros países en desarrollo (Johnstone, Wood y Hearne, 1999; Silva,
Tynan e Yilmaz, 1998). La conclusión que debe extraerse del análisis precedente no es que la
concesión de licencias sea un enfoque inapropiado o que no debería utilizarse en la privatización de
un servicio público –por lo general, es preferible algún tipo de selección competitiva– sino que en
los servicios de agua potable y alcantarillado será preciso ejercer una tarea de regulación de las
conductas permanente y exhaustiva.
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
28
Recuadro 3
EL MODELO FRANCÉS DE GESTIÓN POR DELEGACIÓN Y SUS LIMITACIONES
Las municipalidades o “comunes”, cuyo número asciende a 38 000, son las encargadas de los
servicios de agua potable y alcantarillado; pueden prestar estos servicios por sí mismos (gestión
directa o “régie directe”) o por delegación (“gestion déleguée”) a un operador privado. La gestión por
delegación no implica la transferencia de activos. Éstos siguen siendo propiedad de la municipalidad,
aún cuando estén financiados por el operador privado. Hoy día, las empresas privadas prestan
servicios de agua potable a aproximadamente el 75% de la población y servicios de alcantarillado a
más del 35%. El grueso de sus actividades se desarrolla en las zonas urbanas.
Las municipalidades tienen un alto grado de flexibilidad en la elección de los instrumentos
contractuales para el suministro de servicios de agua potable y alcantarillado. Los más frecuentes son
los siguientes: i) los contratos de arriendo (“affermage”), en los cuales una empresa privada se
encarga de la gestión del sistema y la municipalidad de las inversiones; y ii) los contratos de
concesión, en los que el operador privado también se hace cargo de las inversiones. Algunas
municipalidades también utilizan contratos de gestión, pero éstos han sido reemplazados
gradualmente por los contratos de arriendo y los contratos de concesión. Estos últimos son los más
frecuentes en los servicios de agua potable y los contratos de arriendo en los servicios de
alcantarillado.
Aunque el sistema de gestión por delegación parece constituir una combinación interesante de
competencia y eficiencia, con una regulación flexible y descentralizada, este enfoque no está
desprovisto de problemas.
Por lo general, los contratos de delegación son de muy largo plazo y esto reduce las posibilidades
de competencia. Hace poco, el Gobierno ha limitado los contratos de delegación a un máximo de 20
años (con algunas excepciones), pero anteriormente, las concesiones podían durar 50 y hasta 75
años ya que no existían límites máximos. Es muy poco frecuente que el titular de la concesión sea
desplazado porque posee buenos contactos y los conocimientos derivados de su experiencia en el
municipio.
Hoy día, estas actividades están en manos de sólo tres empresas que, a veces, forman
asociaciones entre sí. Esto obstaculiza significativamente la competencia efectiva por el mercado.
Circulan versiones de casos de colusión entre ellas y se han producido numerosas denuncias de
corrupción y de contribuciones realizadas por estas empresas a los partidos políticos. Hay quienes
sostienen que el sistema de gestión por delegación se ha convertido en una técnica sumamente
compleja para financiar los presupuestos municipales a expensas de los consumidores. Sin embargo,
algunos expertos aducen que muchas veces se produce una competencia muy encarnizada por
lograr la adjudicación del contrato inicial. Según otras informaciones, la competencia para la
adjudicación de las concesiones es inadecuada, especialmente debido a la utilización reiterada de
procedimientos de negociación y una tendencia a extender los contratos existentes sin llamar a
licitación. A raíz de esta situación, las empresas han logrado márgenes de rentabilidad considerables.
Como las empresas se han diversificado a muchas otras actividades, como la gestión de los
desechos sólidos, la energía, las comunicaciones, el transporte, etc., se han exacerbado las
dificultades para lograr una competencia efectiva por el mercado. Esto significa que cuando una
municipalidad adjudica un contrato de delegación para los servicios de agua potable y alcantarillado,
está definiendo, de hecho, un proveedor para una amplia gama de servicios, por lo que la evaluación
objetiva de las licitaciones se hace muy difícil. Además, los contratos muchas veces son ambiguos
porque la empresa adjudicataria subcontrata servicios a empresas afiliadas.
El hecho de que la regulación económica esté en manos de las municipalidades ha generado
diversos problemas. Estos organismos no siempre tienen la posibilidad de ejercer un control
apropiado sobre los proveedores de servicios. Los contratos de delegación, que, según se afirma, no
son del todo claros, resultan complicados y difíciles de comprender. Se dice que la supervisión es
inadecuada o nula. A menudo, las municipalidades carecen de la capacidad necesaria para negociar
con las grandes empresas de agua potable, que poseen una experiencia enorme en este campo y un
poder político, económico y financiero inmenso.
Las tarifas se establecen por licitación o mediante negociaciones y están sujetas a indización
sobre la base de los índices de sueldos o de precios de otros insumos. El problema radica en que la
fórmula de ajuste en función del índice de precios se basa, muchas veces, en parámetros que la
municipalidad no puede verificar o supervisar y que pueden ser manipulados por las empresas.
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
29
Recuadro 3 (Conclusión)
Fuentes: Andrew (1997); Briscoe y Garn (1995); Burns y Parker (1997); Chéret (1994); Clark y Mondello (1997); Cour
des Comptes (1997); Elnaboulsi (1997); Hall (1997); Kay (1993); Neto (1998); Nickson (1996); Owen (1998); OCDE
(1998); PSIRU (sin fecha); Rees (sin fecha); Water and Environment International (1995).
5. Exposición a la competencia potencial o “disputabilidad”
Baumol, Panzar y Willig (1982) propusieron una teoría sobre los mercados en los que el
ingreso y la salida no tienen costo alguno –los costos irrecuperables son nulos– y a los que
denominaron disputables (“contestable markets”). En este tipo de mercados la mera amenaza de
una incursión relámpago desalienta el cobro de precios demasiado elevados y la percepción de
beneficios excesivos, así como el despilfarro y la ineficiencia y, por lo tanto, limita la capacidad del
monopolio para extraer rentas en concepto de información. Según esta teoría, mientras los costos
irrecuperables sean nulos –aún cuando las economías de escala sean importantes– un posible
concurrente podría ofrecer precios más bajos que los precios excesivos de las empresas titulares y
obtener no obstante, una tasa de rentabilidad interesante (Baumol y Lee, 1991).
La teoría de los mercados de acceso irrestricto o disputables ha sido muy controvertida. Hoy
día, está en el primer plano del debate público sobre la regulación, se utiliza para abogar en favor
del libre ingreso a los servicios de infraestructura –con inclusión de los servicios de agua potable y
alcantarillado (Ehrhardt y Burdon, 1999)– y, en los juicios antimonopolio, “es uno de los
argumentos preferidos de los monopolios titulares” (Stefanadis, 1999). No obstante, es muy
criticada por la falta de realismo de sus premisas sobre el costo nulo de la entrada y la salida,
porque presupone que el ingreso de un competidor se produce conforme a una secuencia antinatural
de acontecimientos –es decir, pueden producirse una entrada o una salida lucrativas antes de que
titular pueda reaccionar– y porque hace caso omiso de la arraigada posición dominante de las
empresas titulares: “Se han formulado premisas poco plausibles en un plano abstracto para
desarrollar determinadas “ideas” y para extraer conclusiones categóricas y de gran amplitud en
materia de políticas. El sistema está suspendido en el aire, carece de fundamento e incluso de
plausibilidad. Si los análisis técnicos complementarios sobre las condiciones de las economías de
alcance fueran menos impresionantes y los autores menos famosos, estas ideas y afirmaciones
parecerían ingenuas y prematuras … los análisis sólo se refieren a un conjunto de condiciones muy
específicas y extremas que probablemente no se encuentren en ningún mercado real que tenga …
un poder de mercado significativo … Por otra parte, el … modelo se basa en premisas
contradictorias … que no guardan relación con la realidad” (Shepherd, 1984).
A menudo se afirma que la amenaza de volver a un sistema de administración directa genera un
margen de presión competitiva y fortalece la posición negociadora de las municipalidades. En los
hechos, esta amenaza resulta bastante ineficaz y la rescisión de los contratos es muy poco común.
Esto se debe, principalmente, a lo siguiente: i) muchas municipalidades carecen de capacidad propia
para operar los sistemas y no pueden adquirirla en poco tiempo a un costo razonable y, en
consecuencia, se convierten en rehenes de los operadores privados; ii) muchos de los sistemas
utilizan tecnologías de avanzada, controladas por las empresas, que las municipalidades no pueden
adquirir ni manejar; y iii) la rescisión de los contratos y la vuelta al sistema de gestión directa entraña
gastos importantes.
En los últimos años y, en parte, debido a un informe sumamente crítico sobre la prestación de los
servicios de agua potable publicado en enero de 1997 por la Cour de Comptes (la oficina nacional de
auditoría), el Gobierno ha adoptado diversas medidas para fortalecer el marco regulador, promover la
competencia y mejorar la transparencia en la adjudicación y la gestión de los contratos de delegación.
En resumidas cuentas, en Francia “el modelo francés opera en un marco político y sociocultural muy
peculiar, que mantiene una regulación adecuada gracias a una combinación singular de fuerzas
institucionales y de mercado. No es dable esperar que este modelo pueda funcionar fuera de este
entorno nacional sin la elaboración de mecanismos reguladores especialmente adaptados a las
características del país en el que se quiera aplicar” (Franceys, 1997).
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
30
Recuadro 4
EXPERIENCIAS EN MATERIA DE REGULACIÓN MEDIANTE LA CONCESIÓN
DE LICENCIAS EN LOS ESTADOS UNIDOS
Fuentes: Garfield y Lovejoy (1964); Phillips (1993).
La teoría de los mercados de acceso irrestricto tiene poca o ninguna importancia para la
realidad de los servicios públicos: “muchas actividades que incluyen, por cierto, a las actividades
básicas de los servicios públicos … no se aproximan ni por asomo a las condiciones de acceso
irrestricto. El ingreso entraña costos irrecuperables importantes y los titulares dominantes tienen a
su disposición una amplia gama de instrumentos estratégicos de disuasión al ingreso” (Vickers,
1991). El fundamento más importante de esta conclusión es que todos estos servicios,
especialmente los de agua potable y alcantarillado –con la excepción del transporte de agua en
camión cisterna o tecnologías similares– tienen costos irrecuperables de gran magnitud; cuanto
mayor es el componente de estos costos en las inversiones que debe realizar un competidor para
ingresar a la actividad tanto mayores serán el costo y el riesgo de ingreso, porque si fracasa y debe
retirarse esos costos son irrecuperables. Por otra parte, los titulares dominantes tienen a su
disposición una amplia gama de instrumentos estratégicos para disuadir el ingreso de competidores
o inducir su salida, de modo que siempre existen barreras importantes ante cualquiera de estas
eventualidades. En la teoría de los mercados de acceso irrestricto también se hace caso omiso de las
conductas estratégicas, la asimetría de la información y otros factores que caracterizan muchos de
los mercados reales.
Desde fines del siglo XIX hasta cerca de 1920, la regulación de los servicios públicos en los
Estados Unidos se realizaba mediante la concesión de licencias. A principios del siglo XX, este
enfoque fue reemplazado por las comisiones reguladoras estatales. Phillips (1993) hace la siguiente
descripción de las experiencias iniciales con la concesión de licencias: “Si bien el uso de los sistemas
de concesión de licencias bien concebidos tuvo ciertas virtudes, en términos generales, este enfoque,
tal como fue utilizado, resultó un instrumento deficiente para … la regulación … se prestaba muy poca
atención al interés del público en general … por lo general, las concesiones … estaban mal
redactadas … Y, aunque estuvieran bien concebidas, muchas veces las empresas resultaban
beneficiadas ya que era muy común que sus abogados fueran quienes redactaban los contratos y los
presentaban al ayuntamiento para su aprobación. Resultaba muy difícil modificar las tarifas o las
normas de calidad del servicio establecidas … Cómo era de esperar, las empresas se resistían a las
reducciones tarifarias y el ayuntamiento a los aumentos … A menudo, cuando se acercaba la fecha
de vencimiento del contrato la calidad de los servicios se deterioraba. La empresa trataba de realizar
las menores inversiones posibles para evitar pérdidas si el contrato no era renovado. Los acuerdos
carecían de disposiciones para que la maquinaria administrativa pudiera vigilar a la empresa y
comprobar que cumpliera con las condiciones de la concesión … Muchas veces, era imposible …
modificar las disposiciones … del contrato de concesión … La inclusión de exigencias detalladas era
poco práctica dado lo cambiante de las condiciones”.
Garfield y Lovejoy (1964) resumen como sigue las lecciones fundamentales de estas experiencias
con la concesión de licencias: “En primer lugar, la regulación mediante contratos de licencias era
mayormente ineficaz. Esto se debía en gran parte a que resultaba imposible regular una actividad
dinámica, en una economía que crecía aceleradamente, mediante condiciones contractuales rígidas,
difíciles de adaptar si se modificaban las condiciones del entorno. Además, muchas veces la
redacción de las condiciones contractuales dejaba mucho que desear. En segundo lugar, la
regulación mediante concesión de licencias se enfrentaba con problemas de jurisdicción. Para que
una regulación sea eficaz, es necesario que la jurisdicción del ente regulador coincida con la de la
zona en que actúan las empresas reguladas. En el marco de la regulación mediante concesión de
licencias, esto se hacía cada vez más difícil a medida que las ciudades crecían más allá de sus
límites definidos y, lo que es más importante, a medida que la tecnología de los servicios públicos
hacía más económico que una empresa prestara servicios a varias ciudades de una zona
determinada en lugar de una sola ciudad, como había ocurrido hasta entonces … Por último, … la
mayoría de los gobiernos de las ciudades no incorporaba los medios necesarios para realizar una
tarea de regulación eficaz y, aún cuando lo hacían, el resultado era una superposición innecesaria”.
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
31
En respuesta a estas críticas, los proponentes de la teoría de los mercados de acceso
irrestricto sostienen que un mercado puede mantener un alto grado de disputabilidad si un
competidor que desea ingresar en él es capaz de establecer relaciones contractuales con los clientes
potenciales (Baumol y Lee, 1991). Hay quienes sostienen que estos contratos de largo plazo son
una manera de lograr el ingreso total antes de que se pueda producir una reacción y protegen al
competidor que trata de ingresar de cualquier represalia. De esta manera, la teoría de los mercados
de acceso irrestricto justifica la utilización del enfoque de la concesión de licencias para la
participación del sector privado: “aunque la teoría de los mercados disputables funciona de manera
distinta que las licitaciones reiteradas es, en realidad y en su nivel más esencial, una expresión
formal y generalizada del concepto en que se basan las licitaciones reiteradas” (Train, 1991). Por
ejemplo, se suele decir que en Francia “el mercado de agua potable en cada municipalidad es
disputable” (Kessides, 1993). Si bien el enfoque de la concesión de licencias es potencialmente
interesante, tiene limitaciones importantes, que son especialmente marcadas en los servicios de
agua potable y alcantarillado y, como se ha explicado, debe considerarse más bien como
complemento que como una alternativa para la regulación de las conductas (véase la página 23).
6. Competencia por referencia
La competencia por referencia (“yardstick competition”) o por comparación de prácticas
(“benchmark competition”) –también llamada evaluación del desempeño relativo o competencia
por comparación– se refiere a la regulación simultánea de empresas de servicios públicos idénticas
o similares (Shleifer, 1985). Este régimen es posible si varias empresas de servicios públicos,
pertenecientes a la misma rama de actividad, operan en zonas geográficas distintas. Este tipo de
competencia promueve indirectamente la competencia entre las empresas haciendo que las
recompensas que se otorgan a una empresa determinada dependan de su propio desempeño y el de
las otras empresas. Esta forma de competencia indirecta es especialmente importante en los
servicios de agua potable y alcantarillado porque en esta rama de actividad las posibilidades de
otras formas de competencia son sumamente limitadas en razón de que las redes locales de cañerías
maestras de agua y de alcantarillado tienen características de monopolio natural y representan el
grueso de los costos totales de suministro de los servicios.
Al establecer una relación entre las recompensas que otorga a una empresa de servicios
públicos y los costos de otras empresas que operan en un entorno similar, el regulador puede
reforzar su capacidad para fijar los precios conforme a los costos incurridos por una empresa
eficiente y obligar a las empresas de servicios públicos que funcionan en mercados geográficos
distintos a competir efectivamente mediante el mecanismo de regulación. Por ejemplo, si los
precios permitidos se basan en los costos promedio de una rama de actividad, todas las empresas
que actúan en ella tienen un buen incentivo para reducir sus costos por debajo del promedio: si una
empresa reduce los costos y las otras no, se verá beneficiada y si no los reduce mientras que las
demás lo hacen, incurrirá en pérdidas. Esta “competencia virtual” incentiva a cada una de las
empresas a reducir los costos por debajo del nivel promedio y si todas empresas tratan de hacer lo
mismo, disminuirá el propio costo promedio.
Se considera que la competencia por referencia es, quizás, la forma que mayores
posibilidades ofrece para reducir la asimetría de la información entre el regulador y las empresas de
servicios públicos (Kay, 1993). Este sistema es muy interesante porque puede contribuir a mejorar
la relación de compensación entre la eficiencia productiva y la eficiencia en las asignaciones: i) hay
buenos incentivos para la eficiencia productiva porque cada empresa puede conservar los
beneficios logrados a través de las medidas de reducción de costos, pues estos últimos están
desvinculados de los costos y ganancias que ella misma informa al regulador y no puede influir en
las decisiones regulatorias manipulando su propia estructura de costos; y ii) también hay buenos
incentivos para la eficiencia en las asignaciones porque se mantiene la coherencia entre los precios
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
32
de la rama de actividad y sus costos. En otras palabras, los precios se ajustarán en función del
tiempo a fin de reflejar las variaciones de los costos derivadas de los cambios ocurridos en esa
actividad. Al mismo tiempo, se mantienen los incentivos para reducir los costos.
Para que la competencia por referencia sea efectiva debe existir un número suficiente de
empresas de servicios públicos en una rama de actividad. Aunque en teoría, para aplicar un régimen
de competencia por referencia sólo es necesario que existan dos empresas de servicios públicos
idénticos (Shleifer, 1985), en la práctica es probable que la información que puede adquirir el
regulador sea una función creciente del número de empresas similares entre las cuales se pueda
aplicar este tipo de competencia (Sobel, 1997). En consecuencia, un factor importante para la
política de regulación es determinar cuántas empresas de servicios públicos son necesarias para
aplicar la competencia por referencia (véase la página 51). Cuando en una industria de servicios
públicos determinada sólo existe una empresa, no es posible aplicar, directamente, este tipo de
competencia, salvo en forma limitada mediante comparaciones en el plano internacional.
Evidentemente, cuanto mayor sea el grado de correlación entre los entornos operativos de las
empresas de servicios públicos, tanto más fácil será lograr un régimen de competencia por
referencia eficaz. Esto se debe a que, si todas las empresas operan en entornos similares, los costos
de una empresa de servicios públicos proporcionará información sobre el nivel de esfuerzo de las
otras empresas. Inversamente, si esa correlación es nula, deberá abandonarse la aplicación de la
competencia por referencia en favor de la regulación independiente de cada una de las empresas,
porque usar ese tipo de competencia sólo serviría para aumentar la incertidumbre y los riesgos que
enfrentan las empresas reguladas, sin recibir beneficio compensatorio alguno.
Otras limitaciones posibles de la competencia por referencia radican en el hecho de que crea
incentivos para que las empresas de servicios públicos: i) entren en colusión para reducir
uniformemente sus niveles de desempeño; ii) socaven intencionalmente el desempeño de otras; o
iii) no colaboren entre sí. Aunque estas limitaciones existan en alguna medida, su magnitud
depende del grado en que los reguladores puedan ejercer eficazmente su función de supervisión. Es
posible que estos incentivos sean más débiles cuando el grupo de comparación esté integrado por
un gran número de empresas, y más fuertes si éste número es reducido y las empresas poseen
información adecuada sobre la conducta de cada una. De todos modos, para cubrirse de estas
posibilidades, sería aconsejable otorgar recompensas a cada una de las empresas sobre la base de su
desempeño relativo a las demás y en función de alguna medida absoluta del desempeño individual
(Sappington, 1994).
En condiciones ideales, cuando las empresas de servicios públicos operan en entornos
similares y, en lo esencial, tienen las mismas posibilidades de mejorar su desempeño, la eficacia de
la regulación puede mejorarse considerablemente utilizando un sistema de competencia por
referencia en lugar de regular a cada empresa individualmente. Sin embargo, como en la práctica
siempre existen diferencias económicas con respecto a la prestación de servicios de agua potable y
alcantarillado en distintas regiones geográficas y estas diferencias a menudo son importantes y
difíciles de identificar y cuantificar con precisión, puede resultar sumamente difícil eliminar de los
costos locales las influencias de factores exógenos específicos de la ubicación, incluso si se
empleen procedimientos estadísticos muy elaborados. Por ejemplo, en el caso de los servicios de
agua potable y alcantarillado, las diferencias con respecto a las características del terreno en que
operan, la proximidad a las fuentes de agua y de la costa, el estado y la antigüedad de las redes de
distribución, la necesidad de tratamiento del agua y de las aguas residuales, la cantidad de usuarios
por unidad de superficie, etc., son muy importantes y tienen una incidencia considerable sobre los
costos locales.
Para abordar estos problemas, el regulador tendría que determinar en qué aspectos difieren
las condiciones operativas de las distintas empresas de servicios públicos e introducir correcciones
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
33
que tengan en cuenta esta heterogeneidad. Para hacerlo, existen diversos métodos y técnicas
estadísticos. En principio, una manera sencilla consiste en aplicar una regresión de los costos
unitarios a los factores que determinan los costos con los cuales se está elaborando el modelo –
inductores de costos (“cost drivers”)– aunque en la práctica este procedimiento está plagado de
dificultades y “no se ha podido aplicar la competencia por referencia en forma mecánica” (Cowan,
1997).
Los costos incurridos por una empresa de servicios públicos dependen de muchos factores
difíciles de identificar, medir o imputar en forma adecuada e integral. Por ejemplo, no siempre es
evidente cuáles son factores exógenos al servicio y cuáles no o qué medidas de producción
deberían utilizarse y cómo habría que incorporarlas a los modelos estadísticos. Para elaborar estos
modelos se necesitan muchos datos confiables, difíciles de obtener. Su definición es bastante
discutible y los resultados obtenidos pueden ser muy distintos según qué premisas se empleen. No
siempre resulta fácil determinar si las diferencias de niveles de costos observados en las empresas
de servicios públicos para las cuales se está elaborando el modelo se deben a un funcionamiento
eficiente o deficiente o a otras causas como los errores de medición o de especificación del modelo.
Además, ningún modelo estadístico es perfecto y siempre habrá que introducir un elemento
de subjetividad para obtener el resultado final: “parece improbable que alguna vez se puedan
eliminar todos los elementos subjetivos importantes en el proceso de elaboración del modelo”
(Jones, 1999). Esto significa que, a menos que el regulador tenga facultades muy amplias para
realizar su tarea, lo más probable es que las discusiones sobre la forma adecuada de realizar los
análisis estadísticos, los factores que deben incluirse, etc., sean interminables. Finalmente, la
elaboración de modelos estadísticos siempre está sujeta a errores de estimación de distinta
magnitud, que serán tanto mayores cuanto menor sea el número de observaciones y mayor el
número de factores independientes.
En razón de estas dificultades, no resulta fácil aplicar la competencia por referencia y, en
muchos países, los reguladores han tenido dificultades para incorporarla explícitamente en los
marcos regulatorios. Por ejemplo, en el Reino Unido, “se ha comprobado que las dificultades de
aplicación de la competencia por referencia han sido mucho mayores de lo previsto” (Bishop, Kay
y Mayer, 1995). Aunque la estructura regional de los servicios eléctricos y de agua potable y
alcantarillado permite la aplicación de la competencia por referencia, “actualmente no se ha
utilizado mayormente en forma explícita” y “no existen fórmulas explícitas de comparación en los
controles de precios” (Amstrong, Cowan y Vickers, 1994). La carga que han debido sobrellevar las
empresas de servicios públicos para suministrar información y los reguladores para procesarla ha
sido muy pesada. Todos estos y otros problemas han llevado a Jones (1999) a concluir que
transcurrida una década “o más desde que se realizaron las privatizaciones, parecería que los
reguladores de los servicios eléctricos y de agua potable … todavía no han logrado desarrollar
métodos sistemáticos y transparentes para evaluar la eficiencia relativa de las empresas que
regulan”.
En consecuencia, y pese a lo atractivo de sus características, hasta hace poco la competencia
por referencia no ha sido utilizada mayormente para regular los servicios públicos (Laffont y
Tirole, 1993). El problema principal es que “existe una diferencia importante entre el grado de
comparabilidad necesaria para realizar una comparación cualitativa del desempeño y el que se
precisa para establecer una base objetiva de regulación, capaz de resistir un examen riguroso y, en
última instancia, una recusación legal. Por este motivo, la competencia por referencia sigue siendo
más bien un concepto teórico que un instrumento práctico” (Kay, 1993).
Pese a estos problemas, cada vez se observa más interés por la competencia por referencia,
pues se la considera un complemento sumamente deseable de otros mecanismos de regulación, que
puede contribuir a abordar el problema de la asimetría de la información y mitigar algunos de sus
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
34
efectos menos deseables. Su uso es cada vez más frecuente en muchos países –por lo general en
forma implícita o informal– para la regulación de varias actividades, como los servicios de agua
potable y alcantarillado, el abastecimiento de gas natural, los servicios eléctricos, las
telecomunicaciones, los ferrocarriles, etc. (Sobel, 1997; Tangerås, 1999). Debido a lo interesante
de sus características, Laffont y Tirole (1993) prevén “un uso creciente de la competencia por
referencia en determinados segmentos de los servicios regulados, como el agua potable y la
distribución de la electricidad”.
Si bien es indudable que la competencia por referencia es, potencialmente, una fuente muy
útil de información con fines de regulación, el desarrollo de medios prácticos para incorporarla
explícitamente al marco regulatorio sigue siendo un gran desafío. Por este motivo, rara vez se usa
en forma explícita en los sistemas de regulación. Más bien, los reguladores la utilizan
informalmente o implícitamente como instrumento para obtener más y mejor información y
fortalecer su confianza en las premisas sobre la demanda y los costos de las empresas reguladas.
Las ventajas de la competencia por referencia también son uno de los motivos por los cuales se
recurre a las empresas de servicios públicos segmentadas en forma horizontal, en lugar de tener una
única empresa nacional, tanto en los servicios de agua potable y alcantarillado como en otros
servicios que constituyen monopolios naturales (véase la página 51) (Vickers, 1995).
En los servicios de agua potable y alcantarillado de Inglaterra y Gales, se utilizó información
comparativa para establecer los precios iniciales en 1989 y la OFWAT recurre con mucha
frecuencia a la competencia por referencia para realizar las revisiones periódicas de precios. Así,
compara el desempeño de cada una de las empresas en áreas como la eficiencia operativa, la
eficiencia del capital, los servicios al usuario, etc., y luego fija los límites de precios a fin de
incentivar a las empresas a mejorar su eficiencia (OFWAT, 1998a). La OFWAT ha desarrollado,
junto con las empresas, un amplio espectro de indicadores que se utilizan para evaluar la eficiencia
relativa de cada una de ellas. Entre estos indicadores cabe mencionar los siguientes: i) los costos
operativos unitarios y otros indicadores de eficiencia; ii) las medidas que, siempre que sea posible,
anulan el efecto de los factores que inciden legítimamente en los costos de las empresas, como el
grado de tratamiento necesario para el agua o el bombeo requerido para suministrarla a los
usuarios; iii) un conjunto de indicadores sobre el nivel de calidad de servicio logrado; y iv) los
costos de capital necesarios para una gama de proyectos de inversión. Asimismo, promueve el
mejoramiento de la eficiencia, publicando información que ayuda a los directivos y los accionistas
a comparar el desempeño de las empresas.
La OFWAT también analiza las posibilidades de mejorar la industria de agua potable y
alcantarillado en su conjunto, independientemente de la eficiencia comparativa de las empresas que
prestan esos servicios. Además, los costos se subdividen en costos de funcionamiento, costos de
mantenimiento de activos y costos de ampliación de activos (Waddams, 1999). A continuación, la
OFWAT analiza las relaciones entre estas áreas. Este enfoque le permite examinar la eficiencia
relativa de los costos de funcionamiento junto con el costo de mantenimiento de los activos,
categorías que pueden sustituirse mutuamente. Para determinar las posibilidades globales de
mejorar la eficiencia se realizan comparaciones de los servicios de agua potable y alcantarillado
con otros servicios, tanto en lo que se refiere a los costos de funcionamiento como a los costos de
capital.
La OFWAT realizó pruebas, empleando métodos de frontera estocástica (“stochastic
frontier”) y de regresión (“regression”), para evaluar la eficiencia de los costos operativos en el
examen periódico de 1994. Llegó a la conclusión de que el método de la regresión era el más
adecuado (OFWAT, 1998b). Esto es así porque los modelos de frontera estocástica se basan en
varias premisas sobre la forma que adopta la relación entre el gasto y los factores explicativos.
Estas premisas pueden no ser válidas para la información recibida de las empresas de servicios
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
35
públicos. Por el contrario, en el enfoque de la regresión no es necesario realizar hipótesis tan
estrictas. Existen varias alternativas a estos dos enfoques, como el análisis de conexiones de datos
(“panel data analysis”) y el análisis del conjunto de datos (“data envelopment analysis”). En el
examen periódico de 1994, la OFWAT utilizó este último enfoque para confirmar los resultados de
los modelos de regresión de los costos de funcionamiento y considera que estos enfoques
alternativos son útiles para confrontar los resultados del método de preferencia, es decir, el análisis
de la regresión.
Armstrong, Cowan y Vickers (1994) prevén que la competencia por referencia puede
desempeñar un rol cada vez más valioso una vez que se haya estabilizado el enorme programa de
inversiones que, actualmente, constituye el factor más importante para la determinación de las
tarifas. El éxito obtenido por la OFWAT, en términos generales, con respecto a la aplicación de la
competencia por referencia permite suponer que los problemas que acabamos de analizar no son
abrumadores y pueden ser superados por un regulador eficaz.
La competencia por referencia también se utiliza en los servicios de agua potable y
alcantarillado de otros países. En Chile, la Superintendencia de Servicios Sanitarios, encargada de
la regulación económica de los servicios de agua potable, utiliza la variante de la competencia por
referencia basada en la empresa “modelo”. Las tarifas se determinan sobre la base de una
simulación de una empresa modelo, definida como una empresa cuyo objetivo es prestar servicios
de agua potable y alcantarillado en forma eficiente, en el contexto del marco regulatorio existente y
teniendo en cuenta las limitaciones geográficas, demográficas y tecnológicas que inciden sobre el
funcionamiento de las empresas. Los parámetros utilizados en el modelo se determinan sobre la
base de un estudio de las empresas chilenas y de los patrones internacionales (Shirley, Xu y
Zuluaga, 2000). Este método representa una forma restringida de competencia por referencia, pues
los costos considerados en el proceso de fijación de precios son aquellos en los que incurriría la
empresa modelo y no sus contrapartes reales, y esto, al menos en teoría, impide la
institucionalización de las ineficiencias e impulsa a las empresas reguladas a mejorar la
productividad. Si bien en líneas generales el enfoque es satisfactorio, tiene algunos problemas.
Bitrán y Serra (1998) describen así la experiencia de los reguladores chilenos con este tipo de
regulación: “El problema … surge de la dificultad para ponerse de acuerdo sobre los costos de una
empresa eficiente … Esta circunstancia conduce a una especie de juego de negociaciones entre el
regulador y la empresa regulada. Los entes reguladores no parecen estar en condiciones adecuadas
para hacer frente a este proceso de negociaciones porque están en una situación de desventaja …
con respecto a las empresas reguladas … Además, los grupos que controlan las empresas de
servicios públicos han adquirido un poder político y social considerable y ejercen una influencia
enorme en la definición de empresa eficiente”. También existe interés en la competencia por
referencia en Argentina y otros países (Crampes y Estache, 1996).
En algunos centros urbanos de gran tamaño, las ventajas potenciales de la competencia por
referencia se han utilizado para justificar la división de la prestación de los servicios de agua
potable y alcantarillado entre dos o más empresas. Los pocos datos disponibles sobre las economías
de escala de estos servicios (véase la página 43) parecen indicar que en estos centros hay margen
para que los servicios de agua potable y alcantarillado sean prestados por más de una empresa. Por
ejemplo, cuando se privatizó por concesión el Sistema de Agua Potable y Alcantarillado del Área
Metropolitana de Manila, Filipinas, la ciudad se dividió en dos zonas y se asignó un operador a
cada una (Orwin, 1999). Con esta medida se esperaba facilitar el trabajo del regulador aplicando un
sistema de competencia por referencia (Johnstone, Wood y Hearne, 1999). Este enfoque otorga al
regulador la posibilidad –limitada– de emplear este sistema de competencia para fijar los precios y
las normas de calidad del servicio y fortalecer su posición negociadora. Asimismo “facilita el
establecimiento de canales de consulta de la comunidad local y de los organismos de planificación”
con las empresas de servicios públicos (Rees, 1998).
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
36
En Australia, Sydney Water, la empresa estatal a cargo de los servicios de agua potable y
alcantarillado de la ciudad de Sydney, decidió adjudicar contratos de construcción, propiedad y
explotación (BOO) de cuatro plantas de tratamiento de agua a tres operadores. La empresa estatal
consideró que al optar por varios operadores podría obtener información de cada uno de ellos que
luego le serviría de patrón de comparación de prácticas en la evaluación del desempeño de los otros
y en la negociación de los ajustes tarifarios (Chapman y Cuthbertson, 1996 y 1999). Asimismo,
logró acceder a una amplia gama de tecnologías de tratamiento de aguas, fortaleciendo su
capacidad con vistas a futuras ampliaciones o modernizaciones.
En México se utiliza un enfoque similar. En 1993 el contrato de gestión para modernizar y
mejorar los servicios de agua potable y alcantarillado en la Ciudad de México se adjudicó a cuatro
consorcios, cada uno de los cuales tiene a su cargo los servicios de distintas zonas de tamaño
similar. Aunque la adjudicación de un único contrato para toda la ciudad hubiera significado
reducir los costos, se decidió que los beneficios de la competencia por referencia contrarrestaban
los costos derivados de la pérdida de economías de escala (Casasús, 1994).
Evidentemente, los beneficios potenciales derivados de un mejor acceso a la información
pueden verse limitados por otros problemas. Por ejemplo en Buenos Aires, Argentina, este enfoque
fue rechazado por los motivos siguientes: i) el tiempo y las inversiones necesarias para dividir el
sistema; y ii) la división menos onerosa no resultaba muy atractiva – las partes no resultarían
demasiado comparables y una de ellas sería mucho menos atractiva para los posibles inversionistas
(Alcázar, Abdala y Shirley, 2000).
En los Estados Unidos también hay interés por la competencia por referencia.
Tradicionalmente, en ese país este término se ha empleado para referirse a un sistema por el cual
los servicios públicos estatales pueden servir de punto de referencia para determinar el desempeño
de las empresas privadas, principalmente en los servicios eléctricos (Phillips, 1993). Este enfoque
se remonta por lo menos a los años treinta, cuando un aspecto importante de las políticas de
regulación de los servicios eléctricos fue la adopción de una serie de iniciativas cuyo objeto era
ejercer una presión competitiva sobre las empresas eléctricas privadas proporcionando asistencia
financiera a los servicios eléctricos municipales y cooperativos. “Uno de los argumentos en favor
de estas políticas era que la competencia por referencia permitiría lograr una comparación
significativa entre las tasas de los servicios eléctricos públicos y privados, estableciendo un sistema
de comparación de prácticas para la regulación de los servicios privados por parte de los estados y
generando una amenaza implícita de municipalización” (Nordhaus, 1998). Aunque las polémicas
para determinar si las empresas estatales son puntos de referencia realmente justos para evaluar a
las empresas eléctricas privadas han sido interminables, el hecho concreto es que la competencia
mediante el ejemplo o la amenaza de desplazamiento por las empresas estatales ha servido para
mejorar considerablemente el desempeño de estos servicios en los Estados Unidos (Kahn, 1988).
En términos generales, las empresas públicas que prestan los mismos servicios que las empresas
privadas reguladas son un patrón de comparación obvio e interesante. El problema radica en que
este patrón no es necesariamente útil porque en muchos casos las empresas estatales son muy
distintas a las privadas y no siempre son eficientes (Shleifer, 1985).
Los sistemas menos formales de competencia por referencia también pueden desempeñar un
papel útil en la regulación. Por ejemplo, la publicación periódica de información comparativa de
indicadores clave sobre el desempeño de las empresas –como las tarifas, los niveles de fugas o los
costos de inversión en rubros estándar de infraestructura– pueden ejercer una presión informal
sobre las empresas de servicios públicos para que mejoren su desempeño y se eviten de cometer
abusos aprovechando su poder monopólico (Rees, 1998). También constituyen un instrumento de
gestión útil para los directivos de las empresas de servicios públicos pues les permiten comparar y
evaluar a sus organizaciones, tanto interna como externamente, en varios aspectos. A ningún
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
37
gerente, accionista, regulador, político o usuario le gustaría ver que su empresa de servicios
públicos esté ubicada en los últimos puestos de una clasificación de desempeño.
7. Participación de los consumidores
La participación de los consumidores es fundamental para lograr una regulación eficaz de los
servicios públicos, especialmente de los servicios de agua potable y de alcantarillado, en los que el
consumidor no puede recurrir a otro proveedor. La participación de los consumidores en el proceso
regulatorio, a fin de que puedan obtener la información que necesitan para plantear sus puntos de
vistas y hacerse oír antes de que se adopten las decisiones, es crucial para la regulación de los
servicios públicos por los motivos siguientes:
• Los consumidores son una fuente sumamente útil de información que los reguladores
difícilmente puedan obtener por otros medios. Por ejemplo, los consumidores son, en la
mayoría de los casos, los supervisores más adecuados de las prácticas comerciales y de
la calidad y la confiabilidad de los servicios.
• Más importante aún es, quizás, el hecho de que sin la participación de los consumidores
los reguladores no podrían enterarse, necesariamente, de las necesidades y prioridades de
los consumidores en temas relacionados con su trabajo (McKechnie, 1998). La
participación de los consumidores ayuda a identificar y definir sus necesidades y
prioridades y puede contribuir a asegurar que tanto el regulador como las empresas sean
conscientes de –y sensibles a– esas necesidades y prioridades. Ello permite lograr
resultados más racionales. Cuando este concepto se aplica en la etapa de planificación de
las inversiones, los aportes de los consumidores permiten orientarlas hacia la demanda,
dándoles mayor sustentabilidad y viabilidad comercial (Triche, 1993).
• Finalmente, otorgar una voz a los consumidores en el proceso de regulación contribuye a
legitimarlo, reduce las posibilidades de oportunismo ex post por parte de los reguladores
y de los gobiernos, contribuye a la estabilidad política y regulatoria –que es una base
importante para las inversiones– y contribuye a asegurar que los intereses de los
consumidores se equilibren con los de los demás actores. Por ejemplo, la participación
de los consumidores puede contribuir a que éstos acepten los aumentos de tarifas que a
menudo se producen simultáneamente con las reformas del sector y fortalece la
confianza del público en el proceso de cambio (Triche, 1993). Es fundamental reconocer
que, en el largo plazo, “no son los reguladores quienes deciden qué tarifas se pueden
cobrar. Esto depende de los clientes … Las nuevas leyes y regulaciones y sus efectos
económicos no son, en sí mismas, las que impulsan los cambios. Éstos son el resultado
de las actitudes y acciones de los clientes (… votantes)” (Graham, 1995). La
participación de los consumidores también puede contribuir a que las autoridades
reguladoras sean más sensibles a las necesidades de los usuarios, estén mejor dispuestos
a rendirles cuentas y sean menos susceptibles a la captura por parte de los grupos de
interés.
Sin embargo, la participación de los consumidores sólo será efectiva y desempeñará un papel
constructivo y útil en el proceso regulatorio si los usuarios tienen un acceso irrestricto y suficiente
a información objetiva y pertinente. Por este motivo, la participación de los consumidores debería
sustentarse en requisitos de divulgación pública de la información pertinente, que incluyan el
acceso gratuito a la legislación y otros documentos –como los contratos– relativos a los servicios
públicos y la publicación periódica de los indicadores clave sobre el desempeño de los servicios –
estados financieros, registros de servicio, etc.
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
38
Asimismo, las organizaciones de consumidores deberían contar con recursos suficientes para
realizar su labor adecuadamente, con inclusión de la posibilidad de realizar investigaciones sobre
las necesidades, las inquietudes y los problemas de los usuarios (McKechnie, 1998). En tal sentido,
en algunos países los gobiernos o las empresas financian la participación de los consumidores en el
proceso de regulación mediante el pago a expertos que ayuden a las organizaciones de
consumidores a investigar las cuentas de las empresas y formular opiniones fundadas. Para ayudar
a las organizaciones de consumidores a recaudar sus propios fondos se ha comprobado que es útil
permitir a los consumidores adjuntar a las facturas de los servicios invitaciones a incorporarse a
una organización autónoma que los represente ante los reguladores, los tribunales y las legislaturas,
como ocurre en algunos estados de los Estados Unidos (Palast, 1996).
El enfoque regulatorio estadounidense, basado en el concepto de las audiencias públicas, en
las que se adoptan decisiones en un marco cuasi–jurídico, fundado en el derecho administrativo,
tiene ventajas importantes por cuanto: i) el regulador tiene la obligación de notificar públicamente
sobre la iniciación de proceso de adopción de decisiones sobre políticas; y ii) todas las partes que
se verán afectadas por las medidas propuestas, con inclusión de los consumidores, tienen la
posibilidad de participar en las audiencias, lo que comprende el derecho a recibir información
completa del regulador y de la empresa, formular sus puntos de vista, presentar pruebas en forma
oral o escrita, interrogar a otros expositores y apelar la decisión en los tribunales. En los Estados
Unidos, el cronograma habitual de un proceso de revisión de las tarifas es el siguiente (Palast,
1996):
• Primer mes: la empresa presenta los registros de costos, estudios, y una descripción
escrita –generalmente de 500 a 2 000 páginas de extensión– en la que justifica los
precios. Los grupos de consumidores, los gobiernos locales y los grandes clientes
siempre participan en las revisiones tarifarias.
• Segundo mes (“producción de pruebas”): los reguladores y los usuarios exigen a la
empresa información que apoye sus argumentos y ésta debe satisfacer todos y cada uno
de los pedidos de información y responder a todas las preguntas formuladas por
cualquiera de las partes.
• Meses tercero y cuarto (“contrainterrogatorio”): la dirección de la empresa debe
responder preguntas (bajo juramento) de los reguladores y los usuarios sobre los costos,
la contabilidad, la justificación de la tasa de rentabilidad, etc.
• Quinto mes (“argumentos del regulador”): el regulador publica sus conclusiones
preliminares y luego responde a las preguntas de la empresa y del público en general.
• Sexto mes (“argumentos de los usuarios”): los consumidores presentan sus propias
recomendaciones, junto con la información recopilada por investigadores autónomos, y
responden a las preguntas de la empresa y del regulador.
• Meses séptimo a décimo: se repite el ciclo de presentación de documentos expositivos,
cálculos e interrogatorios por parte de los abogados y todas las partes y el regulador
resumen sus opiniones por escrito.
• Undécimo mes: el regulador emite una decisión detallada, sobre la base de la
información presentada, por lo general de 100 a 200 páginas de extensión, sujeta a
apelación ante los tribunales.
Como puede verse, el proceso es abierto y transparente y protege los intereses de los usuarios
del servicio, de las empresas y de los inversionistas y del público en general. Aunque mediante este
enfoque el proceso de regulación suele ser contencioso y el proceso de adopción de decisiones caro
y prolongado –sin mencionar los costos de cabildeo de los grupos de intereses– muchos expertos
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
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consideran que los beneficios de estas decisiones, adoptadas en un proceso abierto y transparente,
más que compensan esos costos (Stewart–Smith, 1995).
En la mayoría de los estados de los Estados Unidos existen organismos estaduales especiales
–oficinas de defensa del consumidor– que representan los intereses de los usuarios de los servicios
públicos ante los entes reguladores federales y del estado y ante los tribunales. Estos organismos
son independientes de las comisiones reguladoras estaduales y su función, determinada por las
leyes del estado, es actuar en defensa de los consumidores. En los estados en que no existen estas
oficinas, los intereses de los usuarios pueden estar representados por los fiscales generales o por
funcionarios especializados de la comisión (Zearfoss, 1998). Según Gormley (1981), la percepción
del público de que la información era el elemento clave para determinar las decisiones en materia
de regulación fue lo que impulsó a la creación de las oficinas de defensa del consumidor. Se
consideraba que estos organismos eran el medio por el cual podía presentarse ante las comisiones
reguladoras la información favorable a los consumidores y de esta manera incidir en las decisiones
sobre esta materia, pues de lo contrario las empresas reguladas dominarían el proceso regulatorio
mediante el control de la información.
En Inglaterra y Gales, los intereses de los usuarios están representados en el plano regional
por los Comités de Servicios a los Clientes (CSC), uno por cada una de las 10 zonas en que operan
empresas de servicios de agua potable y alcantarillado. La creación, financiamiento y
mantenimiento de estos comités ésta a cargo de la OFWAT (OFWAT, 1999). Su función es
investigar las quejas de los consumidores y representar sus intereses. El presidente y los miembros
de los comités son miembros de la comunidad local nombrados por sus méritos. La designación del
presidente ésta a cargo de la OFWAT, en consulta con el Gobierno, mientras que los demás
integrantes también son designados por la OFWAT, en consulta con el presidente correspondiente.
Cada comité regional cuenta con el apoyo de un pequeño equipo de funcionarios nombrados por la
OFWAT, en consulta con el presidente del Comité. La oficina del regulador brinda asesoramiento
jurídico y técnico, apoyo para las tareas de prensa y de relaciones públicas, personal y servicios de
oficinas. En el plano nacional, la representación de los intereses de los usuarios ésta a cargo del
Consejo Nacional de Usuarios de la OFWAT (ONCC), integrado por los 10 presidentes de los
comités regionales. El ONCC asesora al regulador sobre las inquietudes de los usuarios, constituye
un foro para el intercambio de información entre los comités regionales, ayuda a promover la
comunicación entre los comités regionales y la OFWAT y representa los intereses de los usuarios
ante el Gobierno y los medios de difusión. Para mejorar la participación de los usuarios en el
proceso de regulación, el Gobierno propone crear nuevos consejos de consumidores autónomos,
establecidos por ley, para los servicios de energía (electricidad y gas), telecomunicaciones y agua
potable.
La participación de los consumidores debería ser efectiva, pero sin menoscabar la confianza
de los operadores privados en la estabilidad y la independencia del sistema de regulación o crear
situaciones que demoren la labor administrativa. Este es un gran desafío para la mayoría de los
países de América Latina y el Caribe donde, tradicionalmente, la fijación de precios de los
servicios de agua potable y alcantarillado ha estado subordinada a intereses políticos de corto plazo
(CEPAL, 1990). Una de las consecuencias de esto es que muchos ciudadanos nunca tuvieron que
enfrentarse con las realidades de una elección de servicios limitada por el presupuesto –es decir, el
hecho de que los servicios de agua potable y alcantarillado no son gratuitos y deben pagarse y que
la elección del nivel de servicio debe realizarse en forma colectiva y racional, teniendo en cuenta
los costos y los beneficios para la comunidad en su conjunto– y que, en algunos casos, suelen
exigir una calidad de servicio imposible de lograr a un nivel de precios determinado y al precio que
están dispuestos a pagar por él (Petersen, 1991). De esto se podría inferir que la elección de los
reguladores –como se hace en unos pocos estados de los Estados Unidos– en lugar de su
designación no parece un procedimiento adecuado para muchos países de la región.
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
41
II. Regulación estructural
La regulación estructural tiene que ver con la forma de
organización de una rama de actividad. Tiene por objeto limitar o
eliminar las posibilidades o los incentivos de conductas indeseables
ejerciendo un control directo sobre el entorno estructural en el que
funciona la empresa de servicios públicos.
La estructura de una actividad determina, en buena parte, la
conducta de las empresas que la integran. En tal sentido, es útil
distinguir entre dos grupos de ramas de actividad. En un extremo se
ubican las actividades, como los servicios eléctricos y las
comunicaciones que, en principio, pueden reestructurarse para
asegurar una competencia funcional en alguno de sus segmentos – por
ejemplo, la generación de electricidad y los servicios telefónicos de
larga distancia. En estas actividades se superponen componentes de
monopolio natural con otros potencialmente competitivos. En éstos, el
objetivo más frecuente de la regulación estructural es introducir
cambios en su estructura que: i) permitan una competencia efectiva en
sus segmentos potencialmente competitivos como medio para lograr la
eficiencia económica y reducir la carga regulatoria; y ii) facilitar una
regulación de las conductas en los segmentos en que la competencia
no es posible.
En el otro extremo se encuentran las actividades con un
marcado carácter de monopolio natural, como los servicios de agua
potable y alcantarillado, en los que no es posible suponer que la
competencia podrá asegurar resultados socialmente deseables. En
estos casos, la respuesta de políticas apropiada es la regulación de las
conductas en lugar de las reformas estructurales y la promoción de la
competencia. En estas ramas de actividad, la regulación estructural
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
42
debería tratar de facilitar la regulación de las conductas, especialmente a través del
perfeccionamiento de la calidad y la cantidad de la información de que dispondrán los reguladores
para adoptar las decisiones.
En términos generales, cualquier reestructuración de un servicio público debería realizarse,
preferiblemente, cuando todavía es propiedad del Estado. En primer lugar, cuando se trata de
actividades que pueden ser reestructuradas para asegurar una competencia practicable en algunos
de sus segmentos, la experiencia de las privatizaciones, tanto en América Latina como en los países
desarrollados, sugiere inequívocamente que es sumamente difícil introducir la competencia cuando
existe un titular predominante que controla un servicio esencial –por ejemplo, una red de
transmisión– y cuando la posibilidad de competencia depende del acceso a ese servicio (véase la
página 56). En tales condiciones, la liberalización sin reformas estructurales por lo general es
insuficiente para alentar el surgimiento de una competencia efectiva. En segundo lugar, como con
la privatización el hincapié de los objetivos empresariales se inclina hacia la maximización de las
utilidades, es probable que aumente el riesgo de conductas anticompetitivas y se intensifiquen los
esfuerzos por recomponer los monopolios (Vickers, 1991). Así, la reestructuración se presenta
como una solución para este problema. En tercer lugar, para determinar el precio que están
dispuestos a pagar, los inversionistas necesitan saber cuál será el régimen regulatorio que regirá la
actividad y cuál será su evolución probable en los años siguientes: “Cuando un monopolio se
transfiere a los inversionistas privados, es posible que el activo más valioso no sea la
infraestructura física sino el contrato de concesión o el derecho de prestar un servicio monopólico
en determinadas condiciones” (Guislain, 1992). Una reestructuración imprevista, llevada a cabo
después de la privatización, puede constituir una violación de los compromisos asumidos con los
inversionistas en el momento de la venta y la incertidumbre resultante con respecto a nuevas
reformas puede reducir el interés de los inversionistas y el precio de venta y desalentar las
inversiones, debilitando gravemente su planificación y aumentando los costos del capital.
A. Reestructuración horizontal
Mediante la separación horizontal se fragmentan o desagrupan las empresas de servicios
públicos por mercados, por regiones geográficas o por unidades individuales, creando entidades
que pueden competir, directa o indirectamente, entre sí. Un buen ejemplo de separación horizontal
es la división de una empresa de agua potable y alcantarillado en unidades estatales, provinciales,
regionales, municipales u otras. En muchos países de América Latina, los servicios de agua potable
y alcantarillado ya han sido descentralizados o lo están siendo en este momento (CEPAL, 1999).
Sin embargo, en algunos países de la región, esta rama de actividad está muy fragmentada y no
logra alcanzar economías de escala adecuadas. En consecuencia, la solución indicada es la
integración horizontal más que la separación.
Como en los servicios de agua potable y alcantarillado no se están registrando cambios
tecnológicos similares a los que han abierto a la competencia a las telecomunicaciones y los
servicios eléctricos, cabe esperar que aquellos seguirán siendo monopolios naturales en el futuro
previsible. Es por ello que la regulación de las conductas deberá mantenerse por largo tiempo.
Habida cuenta de que no existen mayores posibilidades de competencia directa de mercado en los
servicios de agua potable y alcantarillado (véase la página 44), la principal ventaja de una
estructura fragmentada en forma horizontal es que puede hacer más eficaz la regulación de las
conductas pues puede emplearse la competencia por referencia (véase la página 51). Otra ventaja
potencial, aunque mucho menos importante, es que esto aumenta el ámbito para la concesión de
licencias (véase la página 55) y facilita la competencia en los mercados de capitales (véase la
página 54).
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
43
Sin embargo, la separación horizontal dista mucho de ser una panacea. Es indudable que
comportará ciertos costos. Para determinar hasta qué punto y en qué forma debe realizarse es
importante lograr un equilibrio entre sus ventajas potenciales –en cuanto a la mayor eficacia de la
regulación y al aumento de los incentivos– con los costos involucrados. Además, será necesario
analizar cuidadosamente muchos otros factores, como las restricciones tecnológicas, económicas y
sociales de la separación horizontal y el legado histórico e institucional. Los principales costos
potenciales de la separación horizontal son los siguientes:
• Pérdida de economías de escala: cuando las economías de escala son importantes con
relación a un volumen de mercado pertinente, la prestación de los servicios de agua
potable y alcantarillado puede ser más económica si la realiza una única empresa, en
cuyo caso la separación horizontal produciría un aumento de los costos de la prestación
de los servicios.
• Aumento de la carga regulatoria: si bien la separación horizontal facilita la regulación
de las conductas y la hace más eficaz, es verosímil que una estructura muy fragmentada
aumente la carga regulatoria.
• Reducción de las posibilidades de subsidios cruzados: al reducir el tamaño de las zonas
en que se prestan los servicios y, posiblemente, al hacerlas más homogéneas, la
separación horizontal puede limitar la posibilidad de subsidios cruzados si la proporción
de hogares de altos ingresos en una de las zonas es muy baja. En esta situación, sería
muy difícil la aplicación de subsidios cruzados en favor de los hogares de menores
ingresos, con lo que las tarifas y los cargos de conexión para éstos últimos serían
inasequibles. Cabe señalar que los costos de prestación de los servicios a los vecindarios
de bajos ingresos suelen ser más altos porque a menudo se han desarrollado en forma
desordenada, lejos de las redes existentes o se han ubicado en zonas en que las
condiciones topográficas son más complicadas (Johnstone, Wood y Hearne, 1999).
• Reducción del interés para el sector privado: es probable que una empresa de agua
potable y alcantarillado de menor tamaño resulte menos atractiva para el sector privado,
al menos individualmente.
• Costos de reestructuración del sector.
El costo potencial más importante de una estructura industrial fragmentada en forma
horizontal es la pérdida de economías de escala. En muchos países suele ser muy difícil obtener
buenos datos sobre las economías de escala de los distintos segmentos de los servicios de agua
potable y alcantarillado. La cifra exacta depende significativamente de la región de que se trate y
varia con la densidad de la población, la topografía, la tecnología, etc. Sin embargo, es un hecho
ampliamente reconocido que los servicios de agua potable y alcantarillado son susceptibles de
economías de escala importantes. Por ejemplo, en los Estados Unidos, la inversión promedio para
prestar servicios de agua potable a una familia (de tres personas) en una zona residencial oscila de
200 dólares per cápita para los sistemas más grandes a 1 600 dólares para los sistemas más
pequeños (Phillips, 1993).
En América Latina, hay pruebas sólidas de que los servicios de agua potable y alcantarillado
para las comunidades cuya población es de 150 000 a 200 000 habitantes o menos –menos de
20 000 a 40 000 conexiones– pueden prestarse en forma más eficiente, y a un costo más bajo, si la
gestión y la operación están a cargo de empresas regionales (Yepes, 1990). La información
disponible también indica que los costos operativos por conexión disminuyen en forma continua a
medida que el número de conexiones aumenta a por lo menos 1 000 000. La experiencia del Reino
Unido indica que: cuando la zona de servicios tiene menos de 500 000 clientes, la eficiencia de la
operación es subóptima (Banco Mundial, 1997); la escala óptima de funcionamiento estaría por
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
44
debajo de 1 000 000 de clientes (Rees, 1998); y las economías de escala se agotan cuando la
población es de 500 000 a 1 000 000 de habitantes (Cowen y Cowen, 1998).
Por lo general, las economías de escala son mayores en los centros de gran densidad de
población y en los suburbios que en las zonas menos pobladas (Hunt y Lynk, 1995). En cambio, los
sistemas de gran tamaño generalmente padecen de deseconomías de escala organizativas. En
consecuencia, las organizaciones nacionales centralizadas no son una solución óptima. La
experiencia de los años sesenta y setenta en Argentina, Colombia, México y otros países de la
región indica que los organismos de agua potable y alcantarillado centralizados extendieron la
capacidad de gestión a tal punto que era muy frecuente observar graves ineficiencias en los
servicios (Yepes, 1990).
1. Nuevas oportunidades para la competencia directa de mercado
Los servicios de agua potable y alcantarillado son un ejemplo clásico de monopolio natural
local.5 Se consideran “los servicios más monopólicos de todos los servicios públicos” y, como
tales, son extraordinariamente resistentes a la competencia directa de mercado (Marvin y Simon,
1997). La mayoría de las formas de competencia directa de mercado entre las empresas de agua
potable y alcantarillado en una región determinada supondría una duplicación ineficiente,
antieconómica y prohibitivamente cara de las redes de cañerías maestras de agua y de alcantarillado
y produciría un caos en la calle. Además, y al menos en un futuro predecible, es poco probable que
el tipo de avances tecnológicos que posibilitaron la apertura de las telecomunicaciones y de los
servicios eléctricos a la competencia, reduzcan en una medida significativa las barreras que
impiden la competencia directa de mercado en esta rama de actividad.
Por todos estos motivos, los reguladores siempre controlan estrictamente el ingreso a los
servicios de agua potable y alcantarillado y cada empresa que presta esos servicios es responsable
de su propia zona geográfica exclusiva, que no se superpone con ninguna otra. En términos
generales, los objetivos de estos controles son los siguientes: i) evitar la superposición innecesaria
de instalaciones y las deseconomías resultantes en una actividad de gran densidad de capital como
esta; ii) fomentar el logro de economías de escala; iii) proteger las cuantiosas inversiones
necesarias en materia de instalaciones de una competencia ruinosa y destructiva y de este modo
brindar una protección adecuada a las grandes inversiones de capital y los compromisos de largo
plazo esenciales para un funcionamiento eficaz y eficiente de los servicios; y iv) evitar los
inconvenientes al público que resultarían del emplazamiento y el mantenimiento de instalaciones
superpuestas (Swartwout, 1992).
Pese a que la práctica regulatoria tradicional es evitar la competencia directa de mercado en
los servicios de agua potable y alcantarillado, hay quienes opinan lo contrario (Robinson, 2000).
Por ejemplo, en Inglaterra y Gales el Gobierno considera deseable el desarrollo de la competencia
en los servicios de agua potable (véase el recuadro 5). Según van den Berg (1997), esta posición se
inspira principalmente en consideraciones de tipo político. En Chile también existe cierto interés en
5 Los dos monopolios naturales más importantes en los servicios de agua potable y alcantarillado son: la distribución de agua potable
y la recolección de las aguas residuales (Vickers y Yarrow, 1988). Las condiciones que determinan la existencia de un monopolio
natural son el resultado de las redes locales existentes de cañerías maestras de agua y de alcantarillado. Por lo general, las economías
de escala en la extracción y el tratamiento de agua y en el tratamiento y eliminación de las aguas residuales son menos importantes.
Separar la distribución del agua potable de la recolección de las aguas residuales sería en gran medida ineficiente, porque: i) el
equipo empleado y la experiencia adquirida en la operación y el mantenimiento de las cañerías maestras de agua también son útiles
para el alcantarillado; ii) la demanda de servicios de alcantarillado es complementaria de la demanda de agua potable, de modo que
ambos servicios deben ampliarse simultáneamente; iii) los precios del alcantarillado domiciliario están estrechamente relacionados
con los del abastecimiento de agua potable y la forma más sencilla de obligar al pago de los primeros es cortar la prestación de los
servicios de agua potable; iv) la separación de ambos servicios incrementaría los costos de medición y de facturación; y v) la
integración a nivel de cuenca alentaría la internalización de algunas externalidades vinculadas con la protección de las fuentes de
agua y el control de su contaminación.
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
45
Recuadro 5
COMPETENCIA DIRECTA DE MERCADO EN LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE
Y ALCANTARILLADO DE INGLATERRA Y GALES
El Director General de Abastecimiento de Agua Potable (DGWS), jefe del ente de regulación
económica de los servicios de agua potable y alcantarillado de Inglaterra y Gales, tiene la obligación
de facilitar una competencia efectiva en los servicios de agua potable y alcantarillado de Inglaterra y
Gales. En la Ley de la Industria de Agua Potable de 1991 se establecía el marco en que debía
desarrollarse la competencia y su alcance se amplió mediante la Ley de Competencia y Servicios
(Públicos) de 1992 y la Ley de Competencia de 1998. Esta última fortalece drásticamente las
facultades jurídicas del DGWS para evitar los abusos que pudieran derivarse de una posición
dominante o de otras conductas anticompetitivas. Actualmente, existen cuatro formas de lograr una
mayor competencia de mercado.
Designaciones intercaladas
Mediante las designaciones intercaladas el proveedor de servicios de agua potable y
alcantarillado existente puede ser reemplazado por otro para abastecer una zona determinada. La
empresa que gana una designación intercalada puede prestar servicios a nuevos clientes utilizando
sus propios recursos o métodos de tratamiento o solicitando el uso de los activos del prestador
existente. Una solicitud de designación intercalada debe satisfacer uno de los tres criterios siguientes:
i) el cliente consume, o es probable que consuma, por lo menos 250 millones de litros de agua en
algún período de 12 meses – esto se conoce como “intercalación de grandes usuarios”; ii) una zona
que no recibe los servicios del prestador regulado – esto se conoce como “intercalación de nuevos
usuarios”; o iii) el prestador regulado existente acepta la intercalación.
Suministro transterritorial
Las empresas tienen la obligación de permitir que se realicen conexiones a sus cañerías maestras
desde zonas en las que no prestan servicios. Esto significa que los clientes domiciliarios tienen
derecho a recibir los servicios de cualquier empresa regulada, independientemente de dónde vivan,
siempre y cuando estén dispuestos a pagar el costo razonable de conexión. Del mismo modo, los
propietarios de alcantarillado y desagües privados tienen derecho a conectarse al alcantarillado
público. Por ahora subsiste una anomalía. Las empresas tienen la obligación de realizar el suministro
entre zonas a los consumidores domiciliarios, si así se les solicita, pero esa obligación no rige si el
suministro no está destinado al consumo domiciliario – aunque pueden prestarlo si así lo desean.
Suministro no regulado
En Inglaterra y Gales, la mayoría de la gente recibe los servicios de agua potable y alcantarillado
de empresas reguladas. Existen algunos operadores privados que no están regulados por el DGWS y
los clientes tienen derecho a comprarles servicios de agua potable y alcantarillado. Los términos y
condiciones de estos servicios no están regulados, aunque este suministro privado está sujeto a
normas de calidad fiscalizadas por las autoridades locales. Los clientes también pueden utilizar sus
propios recursos hídricos o instalaciones de tratamiento de efluentes, ya sea en lugar de los servicios
públicos o conjuntamente con estos. Esta sigue siendo una forma eficaz de competencia,
especialmente con respecto al pretratamiento de los efluentes.
Transporte común
El transporte común se produce cuando un prestador de servicios comparte el uso de los activos
de otro, como sus cañerías o sus instalaciones de tratamiento. Hoy día, existen casos de transporte
común pero su magnitud es limitada. Algunas empresas que recién ingresan a esta actividad –y
algunas empresas existentes– tienen interés en utilizar las redes de otras empresas para prestar
servicios a sus clientes. Para hacerlo, se debe permitir al competidor compartir el monopolio
inherente a las redes de agua potable y de alcantarillado, en condiciones justas. El DGWS considera
que no le corresponde establecer, por adelantado, los principios que aplicarán las partes interesadas
para el uso compartido de la infraestructura. Esto lo deben decidir las empresas. Sin embargo, el
DGWS ha formulado directrices sobre varios aspectos importantes que deberían tener en cuenta
cada una de las partes interesadas cuando concertan acuerdos de transporte común (véase la
página 49). Si un proveedor existente rechaza un pedido de compartir el uso de sus redes con nuevos
actores potenciales, o pone condiciones desmedidas, el DGWS realizará una investigación para
determinar si aquel proveedor tiene razones objetivas que justifiquen su negativa. Si se comprueba
que el proveedor existente está abusando de su posición dominante, el DGWS lo instará a modificar
su conducta y, si correspondiera, le aplicará sanciones pecuniarias.
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
46
Recuadro 5 (Conclusión)
Fuente: OFWAT (2000a y 2000b); DETR (2000).
algunas formas de competencia directa de mercado. Sin embargo, cabe señalar que, por los motivos
que se exponen luego: i) ”la competencia en la distribución o suministro de agua potable es muy
poco práctica” (Mann, 1999); ii) ”es poco probable que la competencia directa de mercado y de
productos sea tan generalizada y exitosa en el abastecimiento de agua potable como lo ha sido en
otros mercados regulados” (Cowan, 1997); y iii) ”cualquiera sea el grado de reestructuración, será
imposible eliminar el monopolio natural y prescindir de una regulación permanente por parte del
Estado” (Rees, sin fecha).
La separación horizontal posibilita tres formas limitadas de competencia directa de mercado:
El transporte común (“common carriage”) se produce cuando una empresa presta servicios
de agua potable o de alcantarillado a sus clientes utilizando la red de otra empresa. Este tipo de
competencia es posible en la electricidad y las telecomunicaciones (véase la página 56), pero en los
servicios de agua potable y alcantarillado “nadie ha logrado aún aplicar este tipo de competencia”
(Klein e Irwin, 1996). El principal obstáculo a esta forma de competencia es que generalmente, y a
diferencia de los servicios eléctricos, de abastecimiento de gas y las telecomunicaciones, no existen
extensas redes nacionales o regionales de cañerías maestras de agua potable o de alcantarillado. Por
ejemplo, en Inglaterra y Gales “los planes para crear una red nacional de agua … se han descartado
por ser excesivamente caros” (Wood y Serjeant, 1996).
Los servicios de agua potable y alcantarillado son monopolios esencialmente locales, o a lo
sumo regionales, y en la mayoría de los países las empresas tienen una estructura fragmentada más
bien que integrada en forma horizontal. Esto se debe a tres motivos principales: i) los costos de las
inversiones en las redes de cañerías maestras de agua y de alcantarillado son sumamente elevados;
ii) el agua y los efluentes líquidos son pesados y no compresibles, de modo que los costos de
transporte son generalmente muy altos en relación con los costos de extracción, almacenamiento,
tratamiento y venta al detalle y con los costos de recolección y tratamiento de las aguas residuales;
y iii) el agua es fácil de almacenar, por lo que los beneficios de las interconexiones no suelen ser
muy importantes. Es dable esperar que los beneficios de las interconexiones sean más bajos y los
costos particularmente elevados, especialmente en las zonas poco pobladas pero con abundancia de
Resultados
Aunque actualmente, las posibilidades de competencia son limitadas, su sola existencia ya ha
proporcionado beneficios tangibles a algunos clientes. Quizás, el más importante sea la introducción
y el desarrollo de tarifas para los grandes usuarios. Al principio, éstas consistían en reducciones de la
tarifa normal para los usuarios que consumían más de 250 millones de litros anuales y, desde
entonces se han ampliado a usuarios cuyo consumo alcanza tan sólo a 500 000 litros por año.
Asimismo, se han establecido tarifas estacionales y tarifas interrumpibles.
Propuestas
El DGWS ha recomendado al Gobierno una reducción del umbral para las designaciones
intercaladas, que se reduciría a 100 millones de litros anuales. Mediante esta medida se lograría que
el número de clientes elegibles aumente de 500 a 2 000.
Otras propuestas para mejorar la competencia comprenden:
• Un sistema revisado de regulación de la extracción de agua, con el objeto de
aumentar las transacciones en materia de derechos de extracción.
• Disposiciones con respecto al suministro de agua transterritorial destinado al
consumo no domiciliario.
• Permitir la combinación de sitios para alcanzar el umbral de consumo de las
intercalaciones de grandes usuarios.
• Eliminar el monopolio de que gozan actualmente las empresas con respecto a las
conexiones a las redes de cañerías maestras.
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
47
agua, características de la mayoría de los países de América Latina, donde muchos centros urbanos
están más distantes entre sí que en Europa occidental y en los Estados Unidos. La situación es
totalmente inversa en los servicios eléctricos, en que el producto generalmente no puede
almacenarse y el grueso de los costos se concentra, generalmente, en los segmentos de la
generación y de la venta al detalle (Webb y Erhardt, 1998). En Argentina, por ejemplo, la
transmisión representa sólo alrededor del 10% del valor agregado total del sector eléctrico (Artana,
Navajas y Urbiztondo, 1999).
Si no existe una red nacional, la competencia a través del transporte común sólo puede
realizarse en el plano local –es decir, en las ciudades cuyos servicios están a cargo de dos o más
empresas de agua potable– y, en algunos casos en el plano regional – por ejemplo, cuando las
empresas han instalado redes regionales como medida de seguridad ante situaciones de escasez
localizada. Es altamente improbable que aún una competencia tan limitada sea eficaz porque
generalmente el número de posibles competidores es muy reducido. Esto significa que si hay
competencia, es probable que tenga un carácter de oligopolio, cuando no de duopolio. Por ejemplo,
las posibilidades de suministrar agua de nuevas fuentes potenciales –o de tratar las aguas residuales
en otros lugares– son muy limitadas en la mayoría de las zonas: i) por la disponibilidad de fuentes
de agua de buena calidad a las que puede accederse con costos razonables y procedimientos
ecológicamente aceptables; ii) por factores económicos, como la necesidad eventual de
tratamientos de alto costo para cumplir con las normas regulatorias; y iii) por los costos de bombeo
necesarios para superar obstáculos topográficos (DETR, 1998). En cuanto al tratamiento de las
aguas residuales, las economías de escala no son suficientemente grandes como para justificar que
esta actividad esté muy concentrada, ya sea en el plano nacional o en el regional (Vickers y
Yarrow, 1988). Sin embargo, habida cuenta de la dificultad de encontrar lugares adecuados para las
instalaciones, la necesidad de eliminar los residuos en forma segura, el carácter heterogéneo de las
aguas residuales –su composición difiere según las condiciones locales y esto condiciona el tipo de
tratamiento necesario– y el carácter fijo del sistema de transporte, “es difícil imaginar la existencia
de muchas plantas de tratamiento de aguas residuales compitiendo entre sí” (Hyman, 1995).
Otras dificultades tienen que ver con las condiciones que exigiría la empresa titular para
permitir el acceso a instalaciones esenciales que necesitarían sus competidores, como las redes por
ejemplo. Por un lado, es evidente que una empresas que corre el riesgo de perder clientes rentables
tiene fuertes incentivos para negar el acceso a los competidores a instalaciones esenciales, en
condiciones razonables. Por el otro, “existe el riesgo de ingresos ineficaces y de descreme del
mercado si se exige al titular que permita el acceso a precios muy bajos” (Vickers, 1997). El
establecimiento de los términos y condiciones adecuados para permitir el acceso a las redes “es,
quizás, el aspecto más controvertido de todos los problemas relativos a la estructura de precios en
las actividades reguladas” (Vickers, 1997), de modo que la carga regulatorias será, probablemente,
muy elevada.6
Para ser viable, la aplicación de esquemas de transporte común en los servicios de agua
potable también exigiría un sistema avanzado de medición, tecnologías de la información
complejas para facilitar a los clientes el cambio de un proveedor a otro, un alto grado de
6 Para un examen de la teoría sobre los precios de acceso, véanse Armstrong y Doyle (1995), Valleti y Estache (1999) y Vickers
(1997). Baker, Hern y Ayres (2000) analizan los problemas que pueden surgir para fijar los precios de acceso en la industria de agua
potable y alcantarillado. Evalúan los principios según los cuales los precios deberían centrarse en los costos marginales a largo plazo
o en la regla de precios de componentes eficientes y concluyen que este último enfoque es más adecuado en las circunstancias
actuales de los servicios de agua potable y alcantarillado. Estas conclusiones se fundan en el hecho de que en las primeras etapas de
la competencia, la regla de precios de componentes eficientes es más apta que la de los costos marginales a largo plazo para:
i) determinar precios de acceso que reflejen la necesidad de cubrir los costos totales; ii) evitar los ingresos ineficientes; y iii) permitir
a las empresas satisfacer las obligaciones vigentes de servicio al cliente y limitar las posibilidades de descreme que podrían ejercer
presiones sobre las empresas para que eliminen los subsidios cruzados existentes. Además, es probable que los costos de transacción
y de regulación de la regla de precios de componentes eficientes sean relativamente más bajos que si se aplica el enfoque de los
costos marginales a largo plazo.
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
48
coordinación –en un sistema de distribución, el caudal y las presiones deben equilibrarse en forma
continua en todo sistema para compensar las variaciones de los niveles de la demanda de los
clientes– y una supervisión y un control continuos de la calidad del agua que cada empresa
alimenta a la red común.7 También será necesario asignar responsabilidades con respecto al manejo
de los procedimientos de emergencia y la seguridad del suministro a los clientes (véase el
recuadro 6). En el caso de los servicios de alcantarillado, hay varios otros problemas que pueden
resultar aún más difíciles de resolver que en el caso del abastecimiento de agua potable – por
ejemplo, es difícil controlar y vigilar exactamente las descargas de los clientes al sistema de
alcantarillado y asegurar que cada empresa extraiga el volumen y la concentración apropiados de
productos residuales para su tratamiento de un sistema de alcantarillado que se está empleando para
el transporte común (DETR, 2000). Ninguno de estos problemas es sencillo o está libre de
controversias. En resumen, “no es probable que el transporte” común “sea una característica
importante de los servicios de agua potable en el futuro” (Cowan, 1997).
La competencia transterritorial (“cross–border competition”) es la competencia directa por
prestar servicios a grandes usuarios industriales, comerciales o agrícolas. Si bien la duplicación de
la red de cañerías maestras de agua y de alcantarillado casi siempre es ineficiente, es concebible
que la competencia directa por los grandes usuarios sea deseable, especialmente si la demanda es
suficiente –por ejemplo, una nueva ciudad, una nueva fábrica, etc.– o si existe una diferenciación
de productos – si el competidor ofrece una calidad de agua o un tratamiento de las aguas residuales
distintos (Cowan, 1997). Además, algunos sistemas están tan deteriorados que la construcción de
una red competidora en algunas zonas quizás resulte económica (Webb y Ehrhardt, 1998). Sin
embargo, en la práctica, aún cuando los entes reguladores hayan promovido activamente esta forma
de competencia, “ha resultado sumamente difícil lograrla” (Rees, 1998). Los hechos históricos
también apoyan esta conclusión. Por ejemplo, en los Estados Unidos, en el siglo XIX, rara vez se
producía una competencia directa entre empresas de agua potable, aún cuando no existieran
impedimentos jurídicos al ingreso (Jacobson y Tarr, 1995).
La competencia en las zonas linderas (“fringe area competition”) es la competencia directa
entre dos empresas que prestan servicios en zonas contiguas por el derecho de abastecer a los
clientes ubicados en las zonas linderas entre las áreas que sirven – por ejemplo, los emplazamientos
nuevos. Este tipo de competencia sólo puede ser importante cuando: i) se están construyendo
nuevas instalaciones residenciales, comerciales o industriales en zonas baldías o en zonas linderas
entre las áreas que ya recibían servicios de una de las dos empresas (Joskow y Schmalensee, 1985);
y ii) estos nuevos clientes pueden pagar el costo de la conexión entre zonas (Cowan, 1997).
Si bien, estas posibilidades de competencia directa de mercado existen de hecho, aunque en
forma limitada, alentarlas tiene ventajas y desventajas. Por lo tanto, un aspecto importante de las
políticas regulatorias es determinar en qué medida deberían permitirse o promoverse. Por un lado,
es probable que, como consecuencia de la competencia directa de mercado, las tarifas reflejen más
adecuadamente los costos, las empresas tengan mayores incentivos para ser eficientes y se aliente
la introducción de nuevos servicios, contratos y tarifas – por ejemplo, descuentos por volumen y
7 Este es un tema importante para los acuerdos de transporte común porque: i) al mezclar distintos tipos de aguas se podrían producir
variaciones en el gusto, la dureza, etc.; ii) si una de las empresas alimenta agua contaminada al sistema, se verán afectados los
clientes de todas las empresas; iii) muchos usuarios industriales de agua ajustan sus procesos a la composición química habitual del
agua, de modo que si la composición cambia podría afectar la calidad del producto; iv) ciertos tipos de aguas pueden disolver
algunos metales –como el plomo, el cobre y el zinc– de las cañerías (esto es materia de preocupación porque un tratamiento eficaz
aplicado a cierto tipo de agua alimentado a la red puede resultar inútil si ésta luego se mezcla con agua de otro origen); y v) las
paredes internas de las cañerías alcanzan un equilibrio químico con el agua que circula por ellas (en consecuencia, modificar la
composición del agua aumentaría la corrosión o el depósito de residuos dentro de la cañería o liberaría al agua los residuos
acumulados previamente) (Webb y Ehrhardt, 1998; DETR, 2000).
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
49
Recuadro 6
PROBLEMAS MÁS IMPORTANTES RELACIONADOS CON EL TRANSPORTE COMÚN EN LOS
SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE INGLATERRA Y GALES
Calidad
El transporte común no debe aumentar los riesgos de que se suministre agua no apta para el
consumo. La empresa titular tiene derecho a esperar que el agua que ingresa a su sistema cumpla
integralmente con las normas de calidad del agua. Será responsabilidad del ingresante asegurar que
el agua que alimenta al sistema cumpla con esas normas. También es preciso comprobar que la
mezcla de aguas no afectará la calidad del producto que llega a los clientes. Corresponderá al
ingresante sufragar los gastos de monitoreo y de muestreo de la calidad del agua que ingresa al
sistema de la empresa titular. Estos gastos podrían formar parte de los cargos de acceso. Sin
embargo, las exigencias impuestas al ingresante con respecto a las actividades de monitoreo no
deberían ser más onerosas que las que realiza en otros lugares una empresa titular prudente en sus
operaciones cotidianas. Se podría dar al ingresante la posibilidad de realizar sus propios
procedimientos de muestreo y monitoreo.
Responsabilidades legales
Las empresas son responsables del agua que suministran. No pueden evadirse de esta
responsabilidad pero tienen la posibilidad de defenderse si han adoptado todas las medidas
razonables, con la debida diligencia, para asegurar que el agua que sale de sus cañerías es apta
para el consumo humano. En los contratos deberían establecerse sanciones para los ingresantes si
el agua que alimentan al sistema genera algún problema.
Procedimientos de emergencia
Es probable que la empresa titular conserve la responsabilidad primaria para manejar los
procedimientos de emergencia. En la práctica, quizás desee abordar las situaciones de emergencia
como parte de una estrategia de operación de la red. En cualquier acuerdo deberían incluirse
disposiciones que obligan a ambas partes a brindar toda la asistencia y la cooperación necesarias a
la otra si llegara a producirse una situación de emergencia. Las partes podrían llegar a acuerdos
sobre los tipos de situaciones de emergencia aplicables, especialmente si éstas comportan la
imposibilidad de alguna de las partes de abastecer a sus clientes.
Seguridad del suministro
El ingresante deberá asegurar que el caudal que alimenta al sistema se equilibre con las
demandas de los clientes. En lo que respecta a la forma en que el agua se alimenta al sistema –como
la presión y el caudal– es probable que el titular lo maneje como parte de su estrategia global con
respecto a la operación de la red. En algunos casos, puede ser necesario para el titular controlar el
volumen de agua que alimenta el ingresante a fin de equilibrar la red, siempre y cuando los clientes
de este último puedan obtener el suministro que necesitan. Cuando la empresa titular provoque
problemas de viabilidad del suministro, como una falla mecánica, el ingresante tiene derecho a
percibir una compensación del titular o lograr que éste realice arreglos alternativos para abastecer a
los clientes de aquel. El ingresante debe asegurar que sus recursos de aguas son suficientes para
abastecer a sus clientes en forma sostenible, especialmente los clientes domiciliarios. Sin embargo,
la empresa titular sigue obligada a abastecer a todos los clientes de la zona en que presta servicios.
En consecuencia, si el ingresante no aporta el volumen de agua necesario para abastecer a sus
clientes, la obligación recae sobre el titular si así se le solicita. A cambio de esto, el titular tiene
derecho a percibir un pago adecuado por tener que abastecer automáticamente a los clientes del
ingresante.
Cargos de acceso
El titular deberá tratar al ingresante y a sus clientes equitativamente. Es importante que los cargos
de acceso permitan a los titulares recuperar un monto razonable por los costos de la red y los cargos
de mantenimiento de los activos sin incurrir en extremos. Esto puede hacerse sobre la base de los
costos promedio, si fuera apropiado, o teniendo en cuenta los costos marginales de largo plazo. Los
cargos no deben ser discriminatorios. Los costos directos del ingresante al mercado deberán correr
por cuenta de los que pueden llegar a beneficiarse en forma directa de la competencia y no
distribuirse entre todos los clientes.
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
50
Recuadro 6 (Conclusión)
Fuente: Byatt (1999).
tarifas que dependan de las distancias. Por el otro, es probable que la competencia directa de
mercado y sus beneficios sean mínimos y se limiten a los grandes consumidores, salvo en las zonas
que tengan características excepcionalmente favorables. Además de las dificultades mencionadas,
alentar este tipo de competencia tiene otros problemas. En primer lugar, en las actividades
caracterizadas por las economías de escala, es dable suponer que la competencia producirá
ineficiencias importantes en materia de costos – por ejemplo, la superposición de activos fijos
(véase la página 43).
En segundo lugar, es extremadamente difícil lograr que la competencia directa de mercado
funcione en los servicios de agua potable y alcantarillado. Exige una capacidad de regulación
sumamente avanzada, en parte porque la determinación de los términos y condiciones de acceso a
las instalaciones esenciales es un tema complejo y controvertido. Además, la competencia puede
generar, a veces, cambios de proveedores socialmente ineficientes si no se regulan adecuadamente
la asignación y la contaminación del agua o si las tarifas no reflejan apropiadamente los costos
marginales (Cowan, 1997). En términos generales, el “costo de introducir la competencia de
mercado en los servicios de agua potable será, probablemente, tan alto como en otras ramas de
actividad – e incluso aún más elevados” (Webb y Ehrhardt, 1998), pero “cualquier beneficio
resultante de una mayor competencia … probablemente sea considerablemente inferior que el en
otros servicios públicos” (Vickers y Yarrow, 1988). También hay otros problemas importantes que
deberán tenerse en cuenta en relación con la competencia en esta rama de actividad, como la
responsabilidad por la continuidad del suministro, por las medidas de emergencia, por el desarrollo,
mantenimiento y ampliación de los servicios de agua potable y alcantarillado, etc.
En tercer lugar, la competencia directa de mercado es una fuente adicional de incertidumbre
y de riesgo comercial. Tiende a incrementar el costo del capital, complicar el financiamiento y
reducir el interés por los proyectos de gran densidad de capital y con períodos de amortización
prolongados: “Cualquier aumento de la competencia, aunque sea limitado, … aumenta la
incertidumbre y, en consecuencia, incrementa el riesgo financiero que enfrentan las empresas de
agua potable reguladas. El riesgo financiero puede excluir algunas alternativas de financiamiento
Medición
Será necesario establecer sistemas de medición para determinar los insumos del ingresante y la
demanda de sus clientes.
Pérdidas
Para calcular el volumen de agua extraído o de aguas residuales descargadas por los clientes del
ingresante, éste y el titular deberán acordar procedimientos para detectar pérdidas de agua o
filtraciones del alcantarillado. A este respecto, cabe mencionar varios factores, como el hecho de que
puede haber una pérdida aguas arriba del punto de entrada del ingresante y que el agua sea utilizada
por el titular para que el sistema siga funcionando satisfactoriamente. Si el titular solicita al ingresante
que alimente un volumen de agua mayor que el que consumen sus clientes, este margen puede ser
igual al volumen de las filtraciones publicadas por el titular o el volumen de filtraciones esperado,
correspondiente a la parte del sistema de que se trate. Una vez que las partes hayan acordado sobre
estas cifras, el titular debe compensar cualquier exceso de pérdidas. Si el ingresante aporta sus
propias cañerías nuevas, cabría esperar que las pérdidas serán menos probables, por lo menos en el
corto plazo, por lo que puede ser innecesario establecer los márgenes mencionados.
Otras condiciones
Las partes deberán acordar condiciones sobre el tiempo de contrato, la fecha de terminación y
disposiciones en materia de preaviso. Puede ser prudente que las partes realicen un contrato por un
plazo limitado o que aquel contenga disposiciones que permita revisar las condiciones luego de un
plazo de cinco años, por ejemplo.
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
51
para la empresa regulada y aumentar el costo de otras” (Mann, 1999). Puede ocurrir que el sector
privado “simplemente no se vea atraído por situaciones en que exista ese tipo de riesgo comercial”
(Rees, 1998). Como resultado de ello, en casi todos los países se otorga a los operadores el derecho
exclusivo de prestar servicios de agua potable y alcantarillado en la zona de la concesión (Komives,
1999).
Por último, la competencia directa de mercado pondrá en evidencia y debilitará los subsidios
cruzados existentes (Wenyon, 1999). Este tipo de subsidios es muy frecuente en los servicios de
agua potable y alcantarillado. En todos los países, los cargos individuales de los clientes no se
determinan en función de todas las características que afectan los costos que imponen al sistema
sino que los cargos se promedian entre todos los clientes similares de la zona en que la empresa
presta servicios o en cada zona de suministro. Por ejemplo, en la mayoría de las ciudades se aplican
estructuras tarifarias únicas en toda la ciudad, lo que resulta en un flujo de subsidios cruzados de
las zonas de bajo costo a las de costos elevados (Johnstone, Wood y Hearne, 1999). Si bien, desde
el punto de vista de la eficiencia económica, puede ser deseable eliminar los subsidios cruzados y
tender a un sistema de precios que refleje más adecuadamente los costos, esto puede contraponerse
con los objetivos relacionados con la distribución de los ingresos y el acceso universal a los
servicios. Por ejemplo, en Inglaterra y Gales el resultado de los intentos por promover la
competencia fue la reducción de tarifas a los grandes consumidores por parte de muchas empresas
para evitar que recurrieran a otro proveedor: “La conclusión general que puede extraerse de la
introducción de las tarifas es que, si bien los grandes consumidores obtuvieron beneficios
evidentes, la situación de sus competidores más pequeños y otros consumidores de agua potable
empeoró marginalmente” (Cowan, 1997). La experiencia de Australia ha sido similar (IPART,
1999).
También existe el riesgo de descreme que se produce cuando un competidor se concentra en
los clientes y en las zonas de mercado que, por motivos geográficos o de otro tipo, son
particularmente rentables –por ejemplo, los grandes usuarios industriales y comerciales a los que se
puede abastecer en bloque y tienen un patrón de demanda estable– dejando a la empresa titular con
los clientes cuyos costos de suministro son más altos, ubicados en zonas difíciles de abastecer y
con la carga de una capacidad excedente muy cara (activos ociosos) (Rees, 1998). Así,
probablemente sea necesario proteger a las empresas titulares a fin de que puedan prestar servicios
a los usuarios cuyos costos de suministro sean elevados (Wenyon, 1999). En términos generales, la
competencia que se limita a crear posibilidades para explotar los subsidios cruzados, otorgando
beneficios a algunos clientes a expensas de otros, sin alentar esfuerzos reales por mejorar la
eficiencia y aplicar innovaciones, no parece ser demasiado atractiva, especialmente si se tiene en
cuenta la magnitud de los costos y de los riesgos que ello comporta.
2. Mejor acceso a la información
Las posibilidades de mejorar el acceso a la información con fines regulatorios deberían ser
un factor importante en las decisiones que adopte el gobierno con respecto a la estructura
horizontal de los servicios que se propone privatizar. Aún cuando la separación horizontal
conduzca al establecimiento de monopolios regionales o locales, el regulador podrá acceder a
información proveniente de un grupo de proveedores independientes de servicios comparables, que
tendrán diversas características comunes en los mercados de los insumos y de los productos, a
menos que no exista correlación entre las condiciones relativas a los costos y la demanda entre
ellos (Vickers y Yarrow, 1988). Esto sirve de base para realizar comparaciones entre las distintas
empresas que pueden resultar útiles para definir incentivos y, por ende, la posibilidad de aplicar
estructuras de incentivos regulatorios más eficaces –fundadas en la competencia por referencia
(véase la página 31)– que las que se podrían lograr si hubiera una sola empresa. Además, mediante
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
52
la creación de monopolios regionales o locales en lugar de un monopolio nacional, la divergencia
de intereses entre aquellos puede ser explotada por el regulador, quien recibiría información de
cada uno de ellos según su peculiar perspectiva (Klein, 1996b). Por otra parte, la separación
horizontal significa que los entes reguladores tendrán ante sí la perspectiva de regular y supervisar
muchas empresas distintas. Esto podría causar graves problemas administrativos que afectarían la
calidad de la regulación, especialmente si el ente regulador no cuenta con los recursos adecuados.
La existencia de varias empresas regionales en lugar de un único monopolio nacional permite
una regulación más eficaz, que compensa las eventuales pérdidas relacionadas con las economías
de escala y otros costos inherentes a la separación horizontal. Las ventajas en materia de
información que resultan de la creación y mantenimiento de muchas empresas similares son
particularmente importantes en las ramas de actividad que, como los servicios de agua potable y
alcantarillado, se caracterizan por la lentitud de los cambios en las condiciones tecnológicas y de
mercado subyacentes y en las que las posibilidades de competencia directa de mercado son
sumamente restringidas. Es muy posible que estas ventajas compensen con creces las pérdidas de
economías de escala o de alcance cuando la actividad regulada es, principalmente, un agregado de
varios monopolios locales, como ocurre, cabe reiterar, en los servicios de agua potable y
alcantarillado. No sucede lo mismo, cuando el elemento de monopolio natural tiene escala
nacional, como en la transmisión de electricidad o de gas (Beesley y Littlechild, 1989). Otro factor
importante es el grado de correlación entre los entornos operativos de las empresas de servicios
públicos. Cuanto mayor sea esta correlación, tanto más deseable será la separación horizontal
(Armstrong, Cowan y Vickers, 1994).
La eficacia de la competencia por referencia depende de la existencia de un número
suficiente de empresas de servicios públicos independientes en una rama de actividad determinada.
Para que este tipo de competencia sea eficaz, revisten especial importancia dos factores
relacionados entre sí: i) que exista un número suficiente de empresas en una actividad determinada
para poder distinguir, fundadamente, las variaciones de desempeño resultantes de las diferencias de
eficacia y de entornos operativos; y ii) que exista un número suficiente de empresas en esa rama de
actividad, cuyos propietarios sean independientes entre sí, como para asegurar una rivalidad
efectiva (London Economics, 1999).
Como a través de las fusiones, las adquisiciones, etc., disminuye el número de empresas de
servicios públicos que están bajo control independiente, también se reduce y se degrada la
disponibilidad de información necesaria para la regulación, con lo que decae la efectividad de la
competencia por referencia y, por ende, se reducen tanto la eficacia de la regulación como los
incentivos para que las empresas mejoren su eficiencia. Las principales causas de este fenómeno
son que las fusiones reducen: i) la cantidad de datos disponibles o el número de observaciones –
esto es importante porque el número de factores explicativos que pueden incluirse en un modelo
estadístico depende del número de observaciones disponibles, de modo que las fusiones afectan la
precisión de los modelos; ii) la calidad o la precisión de los datos; y iii) el carácter independiente
de las observaciones – que depende de que los datos provengan de empresas independientes entre
sí (London Economics, 1999). Por otra parte, la concentración del mercado puede facilitar la
colusión, pues es más fácil que ésta ocurra si el número de empresas es más reducido. “En
consecuencia, aunque una eventual fusión pueda ofrecer la posibilidad de economías inmediatas
para los clientes de la zona de que se trate, puede aducirse que, en el largo plazo, la pérdida de un
comparador podría generar un aumento global del nivel de precios cobrados por las empresas
reguladas en su conjunto” (London Economics, 1997). Por estos motivos, la política regulatoria
debería prever ciertas restricciones a las fusiones. Por otro lado, prohibir todas las fusiones no
respondería al interés público porque en muchos casos pueden producirse economías de escala y
por ende lograrse reducciones de costos cuando una sola empresa puede operar en dos zonas
geográficas. De este modo, un aspecto importante para las políticas regulatorias es determinar qué
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
53
restricciones deben imponerse a las fusiones y qué medidas son adecuadas para contrarrestar sus
efectos negativos.
¿Cómo pueden solucionarse los efectos negativos de las fusiones sobre la disponibilidad de
información con fines regulatorios y sobre la eficacia de la competencia por referencia? En los
servicios de agua potable y alcantarillado de Inglaterra y Gales, por ejemplo, la capacidad del
Director General de Abastecimiento de Agua Potable (DGWS), jefe de la OFWAT, para emplear la
competencia por referencia está protegida a través de las disposiciones de la Ley de la Industria de
Agua Potable de 1991, según las cuales el Secretario de Estado de Comercio e Industria debe elevar
el pedido de fusión a la Comisión de Competencia si los activos brutos de cada una de las empresas
de agua potable que participan en la fusión exceden los 30 millones de libras esterlinas (alrededor
de 43 millones de dólares). Para determinar si la fusión atentará contra el interés público, la
Comisión de Competencia tiene la obligación de examinar si es deseable aplicar el principio de que
el número de empresas de agua potable que están bajo control independiente no debería reducirse
de modo que afecte la capacidad del DGWS para realizar comparaciones entre ellas. El tratamiento
otorgado por la Comisión de Competencia y por el DGWS presenta las tendencias siguientes
(London Economics, 1999):
• En el caso de las diez empresas de servicios de agua potable y alcantarillado, la
tendencia ha sido a bloquear todas las propuestas de fusiones entre ellas porque se
considera que ese es el número mínimo necesario para aplicar la competencia por
referencia, de modo que la pérdida de uno de los comparadores debilitaría
permanentemente todo este sistema de competencia por referencia. En primer lugar,
como las empresas operan en condiciones muy distintas, la competencia por referencia
implica análisis estadísticos sumamente complejos, que exigen un gran número de
observaciones independientes. En segundo lugar, los comparadores esenciales para
asegurar una competencia por referencia efectiva son las empresas “fronterizas” – es
decir, las más eficientes en cada categoría. Como la identidad de las empresas
seguramente será distinta en cada una de estas categorías y, además, puede modificarse
con el tiempo, las diez pueden encontrarse en situación “fronteriza” en alguna de las
categorías en algún momento y de este modo tener un efecto significativo sobre la
competencia por referencia.
• En el caso de las fusiones de empresas que sólo abastecen agua potable, con inclusión de
las fusiones de éstas con empresas de agua potable y alcantarillado, la tendencia ha sido
considerar que la fusión afectará la capacidad del DGWS para aplicar la competencia
por referencia y que esto sería contrario al interés público, pero que de todos modos se la
autorizaría siempre y cuando las economías previstas se transfieran a los clientes en la
forma de reducciones suficientes de precios: i) para obligar a la empresa fusionada a
convertirse en líder de la actividad en materia de eficiencia, de modo que puedan crearse
comparadores mejorados; ii) asegurar que las fusiones beneficien a los clientes y no sólo
a los accionistas; y iii) compensar el efecto de la fusión propuesta sobre el régimen
regulatorio. Sin embargo, cabe destacar que esta política relativamente moderada
probablemente cambie en el futuro pues la pérdida de comparadores independientes
erosiona gradualmente la capacidad del DGWS para aplicar la competencia por
referencia. El DGWS también ha solicitado que, cuando se produzca una fusión o una
adquisición, o cuando una empresa que no pertenece a esa actividad desee adquirir una
empresa de agua potable regulada, la actividad regulada cotice en forma independiente
en la bolsa (OFWAT, 1995). La cotización por separado permitiría al regulador obtener
información del mercado de valores, aseguraría que las transacciones entre la actividad
regulada y el grupo a la que pertenece se realizarán en condiciones de independencia y
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
54
sería una protección importante de cualquier intento de desgastar los activos (Murray,
1995).
• En el caso de las fusiones con empresas que no pertenezcan al sector de agua potable y
alcantarillado de Inglaterra y Gales, ya sea que provengan de otras ramas de actividad, o
de la misma, pero fuera de Inglaterra y Gales, la tendencia ha sido a autorizarlas, pero
adoptando las medidas siguientes: i) asegurar una buena estanqueidad de la empresa de
servicios de agua potable regulada para separar sus actividades de las de la empresa
adquirente; y ii) permitir al DGWS un acceso adecuado a la información sobre el
desempeño y los costos de la nueva empresa fusionada y sobre la eficiencia y la
reducción de costos derivadas de la fusión. Estas medidas son las mismas que se adoptan
cuando una empresa de agua potable se diversifica a otras actividades.
3. Disciplina de los mercados de capital
Al reducir el tamaño individual de las empresas de servicios públicos, la separación
horizontal: i) promueve la competencia en el mercado de control corporativo y alienta la
adquisición y reorganización de las empresas cuyo desempeño es deficiente; y ii) facilita la
generación de información comparativa que pueden emplear los accionistas para evaluar el
desempeño de la empresa y diseñar sistemas de remuneración de gran intensidad para los directivos
de las empresas de servicios públicos (Bishop y Kay, 1989). La competencia del mercado de
control corporativo es posible porque si una empresa de servicios públicos es ineficiente esto se
verá reflejado en el precio de sus acciones –este precio caerá, aumentando el costo del capital y
encareciendo los créditos para las nuevas inversiones– colocándola en una situación vulnerable a
una adquisición hostil por nuevos inversionistas que se consideren capaces de operarla más
eficientemente. El temor de que una caída de los ingresos pueda alentar una adquisición hostil
obliga a los directivos de las empresas de servicios públicos privadas a reducir los costos y
mantener una rentabilidad elevada. Las ofertas de adquisición proporcionan información adicional
a los reguladores.
Aunque el funcionamiento del mercado de control corporativo y la amenaza de adquisiciones
hostiles pueden ejercer presiones sobre las empresas de servicios públicos cuyo desempeño es
deficiente, hay varios factores que probablemente inhiban estos incentivos:
• Todas las fusiones y la mayoría de las adquisiciones –el comprador más probable de una
empresa de servicios públicos es otra empresa que opera en la misma rama de actividad
y se considera capaz de emplear mejor esos activos– reducen el número de empresas de
servicios públicos controladas en forma independiente o afecta su comparabilidad. Esto
puede contraponerse con la necesidad de mantener un número suficiente de
comparadores independientes para permitir al regulador aplicar la competencia por
referencia (véase la página 51). Además, como las fusiones y las adquisiciones
generalmente aumentan la concentración industrial y el poder en el mercado, puede
producirse una pérdida de incentivos a la innovación y a la eficacia de la gestión.
• Como se considera que los servicios de agua potable y alcantarillado son vitales para el
bienestar de la comunidad, es poco probable que se permita la quiebra de la empresa
titular. En consecuencia, la máxima sanción del mercado, que es la quiebra económica
de la empresa, evidentemente no es una alternativa posible.
• Por lo general, “el tamaño de una empresa es un factor más importante que las utilidades
para salvaguardarla de una adquisición” (Bishop y Kay, 1989). Por lo tanto, como la
mayoría de las empresas de servicios públicos son muy grandes y muchas de ellas están
entre las mayores de la economía y como los mercados de capitales de muchos países de
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
55
América Latina y el Caribe están poco desarrollados, el riesgo de una adquisición se
reduce considerablemente. También existen otros elementos que podrían restringir el
papel del mercado de control corporativo como incentivo de las empresas de servicios
públicos – por ejemplo, límites a la concentración de acciones, las acciones con derecho
de veto, las acciones especiales, etc.
Estas consideraciones han llevado a Alexander y Mayer (1997) a concluir que, en general,
“parecería que el mercado de control corporativo es un incentivo limitado para la gestión en razón
de ciertos impedimentos específicos de la infraestructura y otros, de carácter más general, que
dificultan el funcionamiento sin altibajos del mercado. Sin embargo esto no significa que no se
hayan producido adquisiciones hostiles o que el riesgo de que ocurran no estimula la gestión
eficaz”. Hay quienes dudan que la competencia de los mercados de capital en realidad alienta la
eficiencia de las empresas de servicios públicos: “De hecho, podría tener el efecto opuesto,
alentando a las empresas a explotar su situación monopólica, distrayendo a la dirección de la tarea
de manejar la empresa, creando problemas de incertidumbre y de planificación estratégica e
incurriendo en gastos considerables en la elaboración o la defensa de ofertas. Además, las
adquisiciones pueden producirse por motivos totalmente ajenos a la eficiencia. Los más evidentes
serían la liquidación de activos y el aumento del poder monopólico” (Rees, sin fecha).
En cuanto a la capacidad de los accionistas para supervisar el manejo de las empresas de
servicios públicos o incidir en él, depende en gran medida del nivel de concentración de la
propiedad de las acciones (Alexander y Mayer, 1997). La posibilidad de que los accionistas puedan
encauzar a una gerencia ineficiente será mayor si existe un accionista dominante o un pequeño
grupo de accionistas importantes y proactivos. El hecho de que pueda existir una situación de ese
tipo depende de dos factores: i) la forma en que se haya privatizado la empresa de servicios
públicos – por ejemplo, la venta del paquete accionario o de una proporción mayoritaria, la
flotación de una participación minoritaria, etc.; y ii) el entorno institucional del país – la
prevalecencia de accionistas corporativos importantes, el nivel de actividad de los accionistas
institucionales, las asociaciones de accionistas, límites a la concentración de acciones, etc. En
términos generales “parecería que las posibilidades de los inversionistas en acciones para
supervisar y encauzar la dirección de la empresa son limitadas – especialmente en las empresas de
servicios públicos protegidas” (Alexander y Mayer, 1997).
4. Mayores posibilidades de concesión de licencias
Sí bien la concesión de licencias en los servicios de agua potable y alcantarillado plantea
problemas de orden práctico importantes (véase la página 23), la separación horizontal podía
mejorar las posibilidades de este tipo de mecanismos y contribuir a superar algunas de sus
limitaciones. En primer lugar, la concesión de licencias funciona mejor cuando existe un riesgo
creíble de que un titular cuyo desempeño es deficiente podría ser reemplazado y la credibilidad de
este riesgo depende en gran medida de la existencia de otros operadores que cuenten con las
capacidades necesarias. Cuando existe una única empresa en todo el país, es difícil que su
concesionario pueda ser desplazado sin que se produzca una desorganización inaceptable de los
servicios, aún cuando existan operadores internacionales alternativos (Alexander y Mayer, 1997).
Sin embargo, cuando la actividad es un agregado de varias empresas locales o regionales, sería
relativamente más fácil reemplazar a un titular cuyo desempeño sea deficiente. En segundo lugar,
cuando existen distintas empresas, separadas por zonas geográficas, habrá una competencia
permanente por la renovación de algunas de las licencias (Klein, 1996a). Por último, la posibilidad
de no lograr contratos en el futuro probablemente obligue al titular a preocuparse por su reputación
como operador eficiente.
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
56
B. Reestructuración vertical
Puede decirse que una empresa de servicios públicos está integrada verticalmente si
desarrolla sus actividades en más de una de las etapas sucesivas del proceso de producción
empleado para transformar materias primas en bienes y servicios terminados. Mediante la
separación vertical, se fragmenta o desagrupa actividades realizadas anteriormente por una empresa
de servicios públicos integrada verticalmente. El ejemplo más típico es la división de los servicios
eléctricos en actividades de generación, transmisión y distribución, como se ha hecho en varios
países de América Latina y también en otros (CEPAL, 1998a y 1998b).
Para la integración vertical existen tres determinantes de tipo general: las economías
tecnológicas, las economías transaccionales y las imperfecciones del mercado (Perry, 1989). La
integración vertical adoptada por empresas no reguladas, sujetas a presiones competitivas
relativamente fuertes, generalmente promueve la eficiencia y mejora el bienestar. En cambio, el
análisis económico moderno indica que las consecuencias negativas de la integración vertical
pueden ser suficientes como para desmentir esta afirmación de tipo general si se produce alguna de
las situaciones siguientes: i) la empresa no ha surgido de un proceso de competencia; ii) existe
poder de mercado, ya sea en las fases anteriores o posteriores de la producción; o iii) hay controles
regulatorios vigentes (Yarrow, 1991).
En todos los servicios públicos, es preciso realizar diversas actividades económicas
perfectamente diferenciadas para entregar el producto o servicio final a los consumidores. A
menudo, las características de monopolio natural son más predominantes en algunas de estas
actividades que en otras. “En la mayoría de los servicios públicos, los aspectos en que pueden
producirse fallas de mercado son muy limitados” (Bishop, Kay y Mayer, 1995).
Todos los servicios públicos cuentan con redes fijas – por ejemplo, cañerías de agua o de
gas, líneas de distribución o de transmisión de electricidad y sistemas de telecomunicaciones.
Algunas actividades potencialmente competitivas, como la generación de electricidad,
corresponden a una fase anterior a las redes fijas, las cuales generalmente son un monopolio natural
que impide una competencia efectiva, pues su duplicación sería a la vez impracticable y
antieconómica. Otras actividades competitivas, como las operaciones comerciales, corresponden a
una fase posterior de las redes fijas.
Para que los productores puedan entregar los productos y servicios a los consumidores
finales es esencial asegurarles un acceso equitativo a la red. Sin embargo, el propietario de la red
tiene la posibilidad de explotarla en forma monopólica. En virtud del control que ejerce –
directamente, o indirectamente a través de una empresa afiliada– sobre esta instalación “esencial”,
y del hecho que los rivales no tienen más alternativa que usarla, el propietario de la red puede
extender su poder monopólico a actividades potencialmente competitivas, correspondientes a fases
anteriores o posteriores de la cadena de producción.8 Por ejemplo, el propietario de la red puede
restringir el acceso mediante subsidios cruzados a la parte competitiva de la actividad,
aprovechando los beneficios obtenidos de la actividad que constituye el monopolio natural.
También puede favorecer a las empresas asociadas, en detrimento de los competidores, a través de
8 El término “doctrina de las instalaciones esenciales” se originó en la jurisprudencia sobre monopolios en los Estados Unidos (Van
Siclen, 1996). En ella se especifican cuáles son las situaciones en que el propietario de una instalación “esencial” tiene la obligación
de dar acceso a esa instalación en condiciones razonables. Por ejemplo, se puede especificar en qué circunstancias se debe poner a
disposición de una empresa de generación competidora una red de transmisión o de distribución, en condiciones razonables. Por lo
general, en los Estados Unidos se considera que son necesarios los cuatros elementos siguientes para determinar las
responsabilidades con arreglo a la doctrina de las instalaciones esenciales: i) el control de una instalación esencial por un
monopolio; ii) la imposibilidad práctica o razonable del competidor para duplicar la instalación esencial; iii) negar el uso de la
instalación a un competidor; y iv) la viabilidad de dar acceso a la instalación. En OCDE (1996) se pasa revista al desarrollo y la
aplicación de la doctrina de las instalaciones esenciales en los Estados Unidos y en otros países.
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
57
los precios que cobra para usar la red o de otros aspectos de la interconexión, como la velocidad y
la calidad del acceso. Aunque no se empleen ese tipo de conductas anticompetitivas, la posibilidad
de que ello ocurra constituye un poderoso desincentivo al ingreso (Helm y Jenkinson, 1997). Cabe
señalar que la existencia de regulación de las conductas en uno de los segmentos del mercado
puede fortalecer los incentivos para que el propietario de la red aplique mecanismos verticales para
ampliar su poder de mercado a otras etapas de la producción y la distribución (Yarrow, 1991).
La integración vertical tiende a obstaculizar la regulación eficaz de las conductas. En la
práctica, puede resultar difícil controlar las conductas anticompetitivas de las empresas integradas
verticalmente, recurriendo exclusivamente a la regulación de las conductas verticales –por ejemplo,
la regulación de los términos y condiciones (relacionados y no relacionados con los precios) de
acceso a las redes de las empresas por parte de los competidores– y sin adoptar medidas de
separación estructural. La experiencia indica que las medidas parciales de separación, como el
empleo de sistemas contables independientes, no siempre son suficientes para contrarrestar los
incentivos que tiene la empresa titular para adoptar conductas anticompetitivas (Gonenc, Maher y
Nicoletti, 2000). La solución teórica más importante a estos problemas es la separación vertical. De
esta manera, se eliminan los incentivos a las conductas anticompetitivas –aunque puede ser
necesario mantener un régimen de regulación de las conductas– pero esto se logra a expensas de las
economías de alcance que pudieran existir (Vickers, 1991).
Estas consideraciones permiten inferir, como principio de tipo general, que las políticas
públicas deberían procurar: i) identificar los segmentos de una rama de actividad determinada que
son monopolios naturales; ii) separar y aislar su funcionamiento –y tal vez su propiedad– de las
fases anteriores y posteriores de la cadena de producción, con el objeto de establecer en estas
últimas un marco igualitario de competencia entre las empresas titulares y las empresas que tratan
de ingresar a la actividad y evitar que los propietarios de los segmentos que son monopolios
naturales amplíen su poder monopólico a las actividades potencialmente competitivas; iii) focalizar
la regulación de las conductas en los segmentos que son monopolios naturales; y iv) promover el
ingreso de nuevas empresas y la competencia en los segmentos que son potencialmente
competitivos. Estos principios conforman la base de la reestructuración de los servicios eléctricos y
de telecomunicaciones en muchos países.
Un ejemplo es lo ocurrido con las reformas recientes de los servicios eléctricos en Argentina,
Bolivia, Perú y otros países (CEPAL, 1998a y 1998b). El suministro de electricidad comprende: la
generación, es decir la producción de electricidad; la transmisión, es decir la transferencia de
electricidad en bloque a través de redes de alto voltaje a los centros de consumo; y la distribución,
es decir la entrega de electricidad a los consumidores finales a través de las redes locales. Con el
actual desarrollo de la tecnología, la competencia es posible en la etapa de generación mientras que
las actividades de transmisión y la distribución son monopolios naturales y las posibilidades de una
competencia efectiva en ellas son remotas. Aunque existen argumentos muy sólidos en favor de
una política de integración vertical –por ejemplo, la optimización de las inversiones y de la
planificación de la capacidad y la coordinación operativa– este enfoque dejaría muy poco margen
para la competencia en la generación, porque el control sobre la red de transmisión, ya sea en
forma directa, o indirecta a través de una empresa afiliada, reforzaría la capacidad de su propietario
para desalentar nuevos ingresos y discriminar en favor de sus propias subsidiarias: “la experiencia
… ha demostrado que es muy difícil mantener un ambiente de una competencia justa cuando se
permite la existencia de grandes empresas integradas verticalmente” (Jadresic y Fuentes, 1999). Por
ejemplo, en Chile, la integración vertical ha originado gran número de disputas y conflictos
(Basañes, Saavedra y Soto, 1999).
Estos problemas han llevado a muchos países a separar verticalmente la generación eléctrica
de la transmisión y de la distribución, y luego separar horizontalmente el sector de generación en
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
58
varias empresas competidoras. Al separar la generación de la transmisión, se crean condiciones de
competencia en el sector de la generación y se alienta el ingreso de nuevas empresas. La
competencia entre generadores puede adoptar varias formas, que van desde la competencia por
lograr contratos de suministro de electricidad de largo plazo a la competencia por los mercados de
entrega inmediata. En cuanto a los segmentos de transmisión y distribución, seguirán siendo
regulados en razón de sus características de monopolios naturales.
Es importante señalar que aunque se produzca competencia en las actividades de generación,
ésta probablemente sea imperfecta –en muchos países de la región probablemente tenga un carácter
oligopólico, cuando no duopólico– y será necesario continuar con las medidas regulatorias, al
menos hasta que se haya establecido una competencia realmente efectiva. Será preciso supervisar
de cerca el mercado para asegurar que la competencia funcione eficazmente y que no se produzcan
conductas anticompetitivas. La experiencia de las reformas en los servicios eléctricos indica que si
como resultado de la privatización surge un titular dominante, con un poder de mercado
importante, habrá que aplicar políticas activas de regulación para favorecer la competencia. Los
reguladores pueden adoptar distintas estrategias en materia de regulación, pero los enfoques más
efectivos son los que han funcionado en forma asimétrica, otorgando más apoyo a las empresas
ingresantes que a los titulares (Powell, 1996).
Aunque en teoría, la separación vertical es, potencialmente, la política más competitiva si se
puede generar un mercado suficientemente grande como para permitir una competencia viable,
puede discutirse en muchos casos si los beneficios que produce realmente pesan más que los costos
que comporta. El atractivo de este enfoque depende en medida superlativa de la posibilidad de
introducir una competencia efectiva en las actividades de generación. El problema es que en
muchos países en desarrollo pequeños, e incluso medianos, el mercado puede ser demasiado
reducido como para permitir la participación de varias empresas generadoras independientes que
puedan competir razonablemente entre sí, a menos que éstas sean tan pequeñas que se pierdan las
economías de escala. Además, introducir la competencia en las actividades de generación es difícil
y complejo y, en un sistema reducido, o que tenga muchas restricciones en materia de transmisión,
la competencia puede no tener sentido (Henney, 1995).
En razón de estos costos, muchos países han adoptado un enfoque más limitado,
manteniendo la integración vertical pero liberalizando la generación – por ejemplo, exigiendo a la
empresa integrada verticalmente que solicite ofertas competitivas de los generadores
independientes cuando amplía su capacidad de generación o permitiendo a aquellos acceder a las
redes de distribución y a los grandes usuarios (CEPAL, 1998a y 1998b). Si se adopta este enfoque,
será necesario aplicar regímenes de regulación de las conductas verticales o medidas parciales de
separación vertical para establecer las condiciones necesarias para una competencia efectiva. En
este contexto, el objetivo de la regulación de las conductas es asegurar que los términos y
condiciones relativos a los precios y a los elementos no relacionados con los precios para acceder a
las redes no sean discriminatorios con respecto a los competidores del operador de la red. El
problema es que esto es difícil de lograr, tanto en la teoría como en la práctica.
Las condiciones de monopolio natural son más prevalentes en los servicios de agua potable y
alcantarillado que en cualquier otro servicio público. A diferencia de los otros servicios públicos,
como las telecomunicaciones o la electricidad, en que existen redes nacionales, los servicios de
agua potable y alcantarillado se componen de monopolios regionales y locales (véase la página 46).
Otro elemento que diferencia a estos servicios de los demás es que todas las etapas de la prestación
de los servicios de agua potable y alcantarillado, desde producción de agua potable en bloque hasta
el tratamiento de las aguas servidas, se caracterizan por tener economías de escala significativas.
Como se ha señalado (véase la página 44), las posibilidades de cualquier tipo de competencia
directa son sumamente limitadas en todas las etapas de la producción y probablemente esta
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
59
situación se mantenga en el futuro previsible, de modo que la separación vertical no es una
alternativa atractiva.
Un área relativamente menor que puede, y probablemente debería, abrirse a la competencia
es la expansión de los sistemas y los servicios de instalaciones sanitarias. Las empresas de agua
potable deberían realizar pruebas de mercado para asegurar que todos los trabajos de construcción
importantes, realizados por ellas directamente o por empresas asociadas, se hagan a precios
competitivos.
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69
Números publicados
1. Panorama minero de América Latina a fines de los años noventa, Fernando Sánchez Albavera, Georgina Ortíz y
Nicole Moussa (LC/L.1253–P), N° de venta S.99.II.G.33 (US$10.00), 1999 ZZZ
2. Servicios públicos y regulación. Consecuencias legales de las fallas de mercado, Miguel Solanes (LC/L.1252–P),
N° de venta S.99.II.G.35 (US$10.00), 1999. ZZZ
3. El código de aguas de Chile: entre la ideología y la realidad, Axel Dourojeanni y Andrei Jouravlev (LC/L.1263–P),
N° de venta S.99.II.G.43 (US$10.00), 1999. ZZZ
4. El desarrollo de la minería del cobre en la segunda mitad del Siglo XX, Nicole Moussa, (LC/L.1282–P), N° de venta
S.99.II.G.54 (US$10.00), 1999. ZZZ
5. La crisis eléctrica en Chile: antecedentes para una evaluación de la institucionalidad regulatoria, Patricio Rozas
Balbontín, (LC/L.1284–P), N° de venta S.99.II.G.55 (US$ 10.00), 1999. ZZZ
6. La Autoridad Internacional de los Fondos Marinos: un nuevo espacio para el aporte del Grupo de Países
Latinoamericanos y Caribeños (GRULAC), Carmen Artigas (LC/L.1318–P), N° de venta S.00.II.G.10 (US$ 10.00),
1999. ZZZ
7. Análisis y propuestas para el perfeccionamiento del marco regulatorio sobre el uso eficiente de la energía en Costa
Rica, Rogelio Sotela (LC/L.1365–P), Nº de venta S.00.II.G.34 (US$ 10.00), 1999. ZZZ
8. Privatización y conflictos regulatorios: el caso de los mercados de electricidad y combustibles en el Perú, Humberto
Campodónico, (LC/L.1362–P), N° de venta S.00.II.G.35 (US$ 10.00), 2000. ZZZ
9. La llamada pequeña minería: un renovado enfoque empresarial, Eduardo Chaparro, (LC/L.1384–P), N° de venta
S.00.II.G.76 (US$ 10.00), 2000. ZZZ
10. Sistema eléctrico argentino: los principales problemas regulatorios y el desempeño posterior a la reforma, Héctor
Pistonesi, (LC/L.1402–P), Nº de venta S.00.II.G.77 (US$10.00), 2000. ZZZ
11. Primer diálogo Europa–América Latina para la promoción del uso eficiente de la energía, Huberto Campodónico
(LC/L.1410–P), N° de venta S.00.II.G.79 (US$ 10.00), 2000. ZZZ
12. Proyecto de reforma a la Ley N°7447 “Regulación del Uso Racional de la Energía” en Costa Rica, Rogelio Sotela y
Lidette Figueroa, (LC/L.1427–P), N° de venta S.00.II.G.101 (US$10.00), 2000. ZZZ
13. Análisis y propuesta para el proyecto de ley de “Uso eficiente de la energía en Argentina”, Marina Perla Abruzzini,
(LC/L.1428–P0, N° de venta S.00.II.G.102 (US$ 10.00), 2000. ZZZ
14. Resultados de la reestructuración de la industria del gas en la Argentina, Roberto Kozulj (LC/L.1450–P), N° de venta
S.00.II.G.124 (US$10.00), 2000. ZZZ
15. El Fondo de Estabilización de Precios del Petróleo (FEPP) y el mercado de los derivados en Chile, Miguel Márquez D.,
(LC/L.1452–P) N° de venta S.00.II.G.132 (US$10.00), 2000. ZZZ
16. Estudio sobre el papel de los órganos reguladores y de la defensoría del pueblo en la atención de los reclamos de los usuarios
de servicios públicos, Juan Carlos Buezo de Manzanedo R. (LC/L.1495–P), N° de venta S.01.II.G.34 (US$ 10.00),
2001. ZZZ
17. El desarrollo institucional del transporte en América Latina durante los últimos veinticinco años del siglo veinte, Ian
Thomson (LC/L.1504–P), N° de venta S.01.II.G.49 (US$ 10.00), 2001. ZZZ
18. Perfil de la cooperación para la investigación científica marina en América Latina y el Caribe, Carmen Artigas y Jairo
Escobar, (LC/L.1499–P), N° de venta S.01.II.G.41 (US$ 10.00), 2001. ZZZ
19. Trade and Maritime Transport between Africa and South America, Jan Hoffmann, Patricia Isa, Gabriel Pérez (LC/L.1515–P),
N° de venta S.00.G.II.57 (US$ 10.00), 2001. ZZZ
20. La evaluación socioeconómica de concesiones de infraestructura de transporte: caso Túnel El Melón – Chile, Franscisco
Ghisolfo (LC/L.1505–P), N° de venta S.01.II.G.50 (US$ 10.00), 2001. ZZZ
21. El papel de la OPEP en el comportamiento del mercado petrolero internacional, Ariela Ruiz–Caro (LC/L.1514–P), N° de
venta S.01.II.G.56 (US$ 10.00), 2001. ZZZ
Serie
recursos naturales e infraestructura
Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural
70
22. El principio precautorio en el derecho y la política internacional, Carmen Artigas (LC/L.1535–P), N° de venta S.01.II.G.80
(US$ 10.00), 2001. ZZZ
23. Los beneficios privados y sociales de inversiones en infraestructura: una evaluación de un ferrocarril del Siglo XIX y una
comparación entre esta y un caso del presente, Ian Thomson (LC/L.1538–P), N° de venta S.01.II.G.82 (US$ 10.00),
2001. ZZZ
24. Consecuencias del “shock” petrolero en el mercado internacional a fines de los noventa, Humberto Campodónico
(LC/L.1542–P), N° de venta S.00.II.G.86 (US$ 10.00), 2001. ZZZ
25. La congestión del tránsito urbano: causas y consecuencias económicas y sociales, Ian Thomson y Alberto Bull
(LC/L.1560–P), N° de venta S.01.II.G (US$10.00), 2001. ZZZ
26. Reformas del sector energético, desafíos regulatorios y desarrollo sustentable en Europa y América Latina, Wolfgang
Lutz. (LC/L. 1563–P), N° de venta S.01.II.G.106 (US$10.00), 2001. ZZZ
27. Administración del agua en América Latina y el Caribe en el umbral del siglo XXI, Andrei Jouravlev (LC/L.1564–
P), N° de venta S.01.II.G.109 (US$10.00), 2001. ZZZ
28. Tercer Diálogo Parlamentario Europa–América Latina para la promoción del uso eficiente de la energía, Humberto
Campodónico (LC/L.1568–P), N° de venta S.01.II.G.111 (US$10.00), 2001. ZZZ
29. Water management at the river basin level: challenges in Latin America, Axel Dourojenni (LC/L.1583–P), N° de
venta E.II.G.126 (US$ 10.00), 2001. ZZZ
30. Telemática: Un nuevo escenario para el transporte automotor, Autor Gabriel Pérez (LC/L.1593–P), N° de venta
S.01.II.G.134 (US$ 10.00), 2001. ZZZ
31. Fundamento y anteproyecto de ley para promover la eficiencia energética en Venezuela, Vicente García Dodero y
Fernando Sánchez Albavera (LC/L.1594–P), N° de venta S.01.II.G.135 (US$ 10.00), 2001. ZZZ
32. Transporte marítimo regional y de cabotaje en América Latina y el Caribe: El caso de Chile, Jan Hoffmann
(LC/L.1598–P), N° de venta S.01.II.G.139 (US$ 10.00), 2001. ZZZ
33. Mejores prácticas de transporte internacional en la Américas: Estudio de casos de exportaciones del Mercosur al
Nafta, José María Rubiato (LC/L.1615–P), N° de venta S.01.II.G.154 (US$ 10.00), 2001. ZZZ
34. La evaluación socioeconómica de concesiones de infraestructura de transporte: Caso acceso norte a la ciudad de
Buenos Aires, Argentina, Francisco Ghisolfo (LC/L.1625–P), N° de venta S.01.II.G.162 (US$ 10.00), 2001. ZZZ
35. Crisis de gobernabilidad en la gestión del agua (Desafíos que enfrenta la implementación de las recomendaciones
contenidas en el Capítulo 18 del Programa 21), Axel Dourojeanni y Andrei Jouravlev (LC/L.1660–P), N° de venta
S.01.II.G.202 (US$ 10.00), 2001. ZZZ
36. Regulación de la industria de agua potable. Volumen I: Necesidades de información y regulación estructural, Andrei
Jouravlev (LC/L.1671–P), N° de venta S.01.II.G.206 (US$ 10.00), 2001. ZZZ
Otros títulos elaborados por la actual División de Recursos Naturales e
Infraestructura y publicados bajo la Serie Medio Ambiente y Desarrollo
1. Las reformas energéticas en América Latina, Fernando Sánchez Albavera y Hugo Altomonte (LC/L.1020), abril
de 1997. ZZZ
2 Private participation in the provision of water services. Alternative means for private participation in the provision
of water services, Terence Lee y Andrei Jouravlev (LC/L.1024), mayo de 1997 (inglés y español). ZZZ
3 Procedimientos de gestión para un desarrollo sustentable (aplicables a municipios, microrregiones y cuentas),
Axel Dourojeanni (LC/L.1053), septiembre de 1997 (español e inglés). ZZZ
4 El Acuerdo de las Naciones Unidas sobre pesca en alta mar: una perspectiva regional a dos años de su firma,
Carmen Artigas y Jairo Escobar (LC/L.1069), septiembre de 1997 (español e inglés).
5 Litigios pesqueros en América Latina, Roberto de Andrade (LC/L.1094), febrero de 1998 (español e inglés).
6 Prices, property and markets in water allocation, Terence Lee y Andrei Jouravlev (LC/L.1097), febrero de 1998
(inglés y español). ZZZ
8 Hacia un cambio en los patrones de producción: Segunda Reunión Regional para la Aplicación del Convenio de
Basilea en América Latina y el Caribe (LC/L.1116 y LC/L.1116 Add/1), vols. I y II, septiembre de 1998.
9 Proyecto CEPAL/Comisión Europea “Promoción del uso eficiente de la energía en América Latina”. La industria
del gas natural y las modalidades de regulación en América Latina, Humberto Campodónico (LC/L.1121), abril de
1998. ZZZ
10 Proyecto CEPAL/Comisión Europea “Promoción del uso eficiente de la energía en América Latina”. Guía para la
formulación de los marcos regulatorios, Pedro Maldonado, Miguel Márquez e Iván Jaques (LC/L.1142),
septiembre de 1998.
CEPAL – SERIE Recursos naturales e infraestructura N°36
71
11 Proyecto CEPAL/Comisión Europea “Promoción del uso eficiente de la energía en América Latina”. Panorama
minero de América Latina: la inversión en la década de los noventa, Fernando Sánchez Albavera, Georgina Ortiz
y Nicole Moussa (LC/L.1148), octubre de 1998. ZZZ
12 Proyecto CEPAL/Comisión Europea “Promoción del uso eficiente de la energía en América Latina”. Las reformas
energéticas y el uso eficiente de la energía en el Perú, Humberto Campodónico (LC/L.1159), noviembre de 1998.
13 Financiamiento y regulación de las fuentes de energía nuevas y renovables: el caso de la geotermia, Manlio
Coviello (LC/L.1162), diciembre de 1998.
14 Proyecto CEPAL/Comisión Europea “Promoción del uso eficiente de la energía en América Latina”. Las
debilidades del marco regulatorio eléctrico en materia de los derechos del consumidor. Identificación de
problemas y recomendaciones de política, Patricio Rozas (LC/L.1164), enero de 1999. ZZZ
15 Proyecto CEPAL/Comisión Europea “Promoción del uso eficiente de la energía en América Latina”. Primer
Diálogo Europa–América Latina para la Promoción del Uso Eficiente de la Energía (LC/L.1187), marzo de 1999.
16 Proyecto CEPAL/Comisión Europea “Promoción del uso eficiente de la energía en América Latina”.
Lineamientos para la regulación del uso eficiente de la energía en Argentina, Daniel Bouille (LC/L.1189), marzo
de 1999.
17 Proyecto CEPAL/Comisión Europea “Promoción del uso eficiente de la Energía en América Latina”. Marco Legal
e Institucional para promover el uso eficiente de la energía en Venezuela, Antonio Ametrano (LC/L.1202), abril
de 1999.
• El lector interesado en números anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la División de Recursos
Naturales e Infraestructura, CEPAL, Casilla 179–D, Santiago, Chile. No todos los títulos están disponibles.
• Los títulos a la venta deben ser solicitados a la Unidad de Distribución, CEPAL, Casilla 179–D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069,
publications@eclac.cl.
ZZZ: Disponible también en Internet: http://www.eclac.cl
Nombre:…………………………………………………………………………………………………………………..
Actividad: ………………………………………………………………………………………………………………..
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Tel.: ……………………….Fax: ……………………………… E–mail: …………………………………………….

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