La Regulación de Servicios Públicos: aspectos conceptuales en la regulación de monopolios naturales


La Regulación de Servicios Públicos: aspectos conceptuales en la regulación de monopolios naturales
Mariana Marchionni
Santiago Urbiztondo

FIEL

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La Regulación de Servicios Públicos: aspectos
conceptuales en la regulación de monopolios naturales
Mariana Marchionni, UNLP
Santiago Urbiztondo, FIEL y UNLP
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1. Mercados competitivos, fallas de mercado, monopolio
natural, provisión pública vs. regulación ideal, tarificación
óptima
Introducción
· Propiedades de los mercados competitivos: con libertad de
entrada, muchos oferentes y muchos demandantes, información
perfecta, homogeneidad del producto, etc., se logra la asignación
eficiente de recursos, definida en dos dimensiones:
a) eficiencia productiva (el costo de producción es mínimo) y
b) eficiencia asignativa (la valoración de la demanda reflejada en
el precio se iguala con la valoración de la oferta reflejada en
el costo marginal)
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Equilibrio competitivo y eficiencia
Oferta =
S costo marginal
$
Demanda =
Valoración de los
consumidores
Q* Cantidad
P*
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· “Fallas del mercado”: externalidades, bienes públicos (no
exclusión y consumo conjunto) y economías de escala producen
resultados ineficientes; respuestas desde la estructura tributaria
(externalidades), provisión pública (externalidades y bienes
públicos) y regulación (provisión pública como extremo)
· La distribución del ingreso es independiente de las
imperfecciones de los mercados, y debe tratarse con impuestos y
gasto social (educación en particular) pero no distorsionando
precios de bienes y servicios desde la regulación
· Monopolio natural: el costo de abastecer la demanda es mínimo
con una única empresa (subaditividad de costos). Cuando se
provee un único bien/servicio, las economías de escala son
suficientes, pero cuando se proveen varios servicios hay que
considerar “efectos cruzados” por producción conjunta
(“economías de alcance o panorama”)
Economías de escala y monopolio natural (1 servicio)
5
Cme
$
Demanda2
Cantidad
Cmg
Demanda1
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Provisión Pública vs. Provisión Privada de servicios públicos
· Los servicios públicos típicos (gas, electricidad, teléfonos, agua)
han estado históricamente caracterizados por economías de escala
y alcance (producto de la provisión en redes) y fuertes inversiones
“hundidas”, por lo que se los denomina “monopolios naturales”
· Ello lleva a que el mercado, por medio de la competencia entre
distintas empresas, no sea efectivo en cuanto a asignar
eficientemente los recursos productivos, en particular con precios
que reflejen la escasez de recursos (eficiencia asignativa)
· Las alternativas relevantes son a) la provisión pública y b) la
provisión privada sujeta a regulación: la provisión pública persigue
la eficiencia asignativa pero tiene desventajas para obtener la
eficiencia productiva (por multiplicidad de objetivos, dificultad de
medir desempeño, dispersión de “accionistas”, etc.), mientras que
lo opuesto ocurre con la provisión privada libre
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Criterio regulatorio
· Entonces, la regulación tiene como misión aprovechar los
incentivos para minimizar costos y lograr la eficiencia productiva
que siguen a la intención de maximizar beneficios privados,
corrigiendo los precios para que éstos reflejen los costos
involucrados, alcanzando el nivel de provisión eficiente
· Los problemas distributivos, de empleo, de desarrollo de Pymes,
etc., no son los que justifican la regulación de servicios públicos: la
justificación es la insuficiente competencia, y ello es lo que debe
atacarse; sólo hay que mirar “un lado del mostrador” (los
consumidores) como ocurre en los contextos competitivos que se
quiere replicar
· Para lograr este objetivo, la regulación debe diseñarse en forma
adecuada, enfrentando las limitaciones existentes: informativas,
institucionales, humanas, económicas, etc.
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· La competencia por el mercado como sustituto de la regulación:
competir el derecho de exclusividad en base a la mejor oferta
económica (menor precio final por el servicio), permite minimizar
costos evitando explotación del poder de mercado. Pero hay
situaciones cambiantes y contratos incompletos, y entonces la
licitación debe repetirse periódicamente (problemas con la
remuneración de inversiones de largo plazo) o requiere ajuste
contractual (sinónimo de regulación)
· Cuidado: definición tradicional de servicio público en economía:
“servicio indispensable provisto bajo condiciones de monopolio
con regulación pública de precios, beneficios y calidad del
servicio”, pero la regulación moderna no siempre incluye precios,
beneficios y calidad, y además hay segmentos potencialmente
competitivos (producción, comercialización, larga distancia, etc.)
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· Entonces hay que considerar cómo se sirve mejor el “interés
público” en estos mercados: ¿regulando o permitiendo la
competencia?
· El diseño regulatorio debe diferenciar mercados potencialmente
competitivos de los naturalmente monopólicos, aprovechando la
competencia siempre que sea posible
· Cuando no hay monopolio natural, la competencia requiere acceso
a la red que opera un monopolista (productores de gas deben usar
red de transporte y distribución, telefonía celular requiere
conectarse con red de telefonía básica, transportistas deben usar
rutas, etc.), requiriendo participación del regulador
· Clave: se trata de la defensa de los consumidores/usuarios
intertemporalmente, esto es, presentes y futuros (inversiones): no se
trata de una mediación entre empresas y consumidores donde se
repartan ganancias de eficiencia de forma permanente
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Regulación ideal (tarificación óptima sin asimetría informativa)
· Regulación de calidad es trivial: si se observa a costo cero y se
conoce el costo óptimo implicado, simplemente se exige y se
compensa económicamente en las tarifas
· Tarificación al costo marginal para replicar propiedades de
eficiencia de la competencia perfecta
· Precios estacionales: tarifas según costo marginal de largo plazo y
de corto plazo
· Si hay economías de escala se requieren transferencias (subsidios)
a la empresa. Estas tienen distintos costos (distorsiones por la
recaudación, pérdida de control social sobre costos fijos,
desconocimiento de valoraciones inframarginales, colusión entre
regulador y empresa, etc.) que en el extremo llevarían a tarifar al
costo medio
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· Tarifas en dos partes (cargo fijo más precio por unidad consumida)
resuelven el problema de financiamiento, pero tienen problemas
con consumidores heterogéneos. Precios no–lineales con
descuentos por cantidad son óptimos si puede evitarse el arbitraje
· Con varios servicios, la tarificación al costo marginal debe
contabilizar efectos cruzados en costos y demandas
· Subsidios cruzados y competencia: si las tarifas de los distintos
servicios superan sus respectivos costos marginales de largo plazo y
son inferiores a sus costos de provisión aislada (“stand-alone”),
entonces son tarifas “libres de subsidios”; ej.: si CT = k+ c1q1 +
c2q2 entonces c1 £ P1 £ c1+k/q1
· Si hay competencia potencial entonces no es posible mantener
subsidios cruzados: Ej.: telecomunicaciones, correo postal
· Pero con costos fijos (y comunes) elevados, el rango es amplio
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· Precios Ramsey (alternativa particular): para cada servicio, fijar
mark-up (Pi-Ci)/Pi inverso a la elasticidad-precio de la demanda,
contabilizando efectos cruzados (ver gráfico)
Mercado 1 (servicio básico) Mercado 2 (larga distancia)
Ci = costo marginal; Di = función de demanda del servicio, i=1,2
$
Q1 Q2
C1
D1
$
C2 D2
P1
A P2
B
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· Interpretación: aumentar P1 y P2 hasta que p=0, igualando el
crecimiento de las áreas A y B (para minimizar distorsión global),
resulta en (P1–C1)/P1 > (P2–C2)/P2 (porque h1 < h2)
· Precios Ramsey P1 y P2 son “libres de subsidios” aún si son distintos
y C1=C2
· Ramsey minimiza distorsiones pero requiere mucha información
(por eso es manipulable y genera mucho lobby) y suele ser
políticamente resistido (demandas menos elásticas típicamente de
usuarios residenciales)
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Tarificación del acceso
· Cuando existen limitaciones de información o problemas de
incentivos que hacen la regulación imperfecta, la competencia es un
instrumento eficiente cuando está disponible: las empresas compiten
ofreciendo menores precios y mayor calidad, minimizando para ello
los costos de producción, evitando así limitaciones de la regulación
· Pero dicha competencia requiere el uso (“acceso”) a la red: el
monopolio natural está en la red, y por ende es su uso (precios y
calidad) el que debe regularse
· El problema es complejo en la medida en que el monopolista dueño
de la red también compite en el segmento desregulado, vendiéndose
acceso a si mismo
· Ejemplos:
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1) Distribuidor eléctrico que abastece a usuarios cautivos y a otros
que pueden hacer by-pass comercial (y eventualmente también
físico) individualmente o vía comercializadores
2) Telefónica dueña de la red que provee todos los servicios a todo
tipo de usuarios, pero éstos pueden contratar con competidores
el servicio de larga distancia o celular
· Otras complejidades surgen de la implementación de cambios en la
regulación: derechos adquiridos, “stranded costs”, etc.
· Un punto latente en toda la discusión: permitir la competencia vs.
forzarla (“asistir la entrada”). ¿Las ventajas de la competencia como
instrumento regulatorio justifican la asistencia a la entrada? ¿La
asistencia compensa asimetrías que protegen artificialmente al
dueño de la red? ¿Hasta dónde? La competencia natural es buena,
pero no es un fin en sí mismo
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· El desarrollo efectivo de la competencia potencial depende no sólo
del precio regulado para el uso de la red de distribución, sino
también de la calidad del acceso (“igual a la que el dueño se provee
a sí mismo”), ausencia de “ventas atadas” (“unbundling” y puntos de
acceso flexibles), costos de traspasos, etc.
· Regulación o negociación: problema instrumental; la negociación
permite aprovechar información de las partes sobre aspectos
específicos del acceso (más importante en telecomunicaciones que
en el sector eléctrico), pero es clave tener reglas de arbitraje que no
induzcan posiciones estratégicas que retrasen los acuerdos y la
competencia, indicando cuál criterio se utilizará
· Respecto del criterio para fijar el precio de acceso (a), el centro de
la discusión generalmente es si debe ser bajo para favorecer la
competencia (asistir la entrada), o alto para incentivar las
inversiones en la expansión de la red (protegiendo a su dueño)
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· Alternativas más discutidas:
1. a = costo marginal directo del uso de la red (c0),
2. a = c0 + costo de oportunidad de dar acceso (Pf–c0–cM) =Pf–cM,
donde Pf es el precio final del servicio en el segmento
desregulado y cM es el costo unitario de comercialización del
dueño de la red (“Regla de Tarificación Eficiente del Elemento”,
ECPR); alternativamente, el descuento d=Pf–a=cM
3. a = c0 + contribución al “déficit de acceso” según elasticidad–
precio de las demandas de las distintas categorías de usuarios,
conforme a Ramsey (“Regla del Price Cap Global”, GPCR)
· Sin embargo, los “detalles” de la implementación demuestran mayor
complejidad del debate:
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1. a es uno entre varios precios regulados: la estructura y nivel del
conjunto de precios es lo más relevante para definir espacio para
la competencia y protección al dueño de la red
2. Obviando aspectos dinámicos (evitar información resultante de
la competencia), a (y no c0) es el costo relevante para el dueño
de la red (ceteris paribus, a alto permite beneficios altos tanto
por alto precio de venta directa como por venta de acceso a
competidores); así, el valor de a no es clave para el grado de
competencia (salvo que Pf esté regulado en un valor fijo) sino
para definir el nivel de Pf (si está desregulado)
3. Si Pf está desregulado y la competencia potencial no es plena, los
efectos son distintos según se regule el cargo de acceso a o bien
un descuento d (d=Pf–a): regulando d se induce mayor entrada
porque se suaviza la competencia por parte del dueño de la red
(éste no reduce Pf porque si lo hace debe reducir a en igual
medida, sin lograr mejorar su posición relativa)
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· Así, el efecto de tarificación al costo marginal, ECPR o GPCR,
depende de la forma en que se fija el precio por el uso de la red
(cargo o descuento fijo), el resto de los precios regulados, y el
grado de competencia cuando el precio final del monopolista en el
segmento competitivo está desregulado
· Esto es, como la tarificación al costo marginal no es viable, se
mezclan distintas cuestiones en el análisis:
1. ¿quién debe pagar el costo fijo y el “servicio universal”, los
usuarios cautivos o los del segmento desregulado?
2. ¿qué asimetrías estratégicas favorecen a los dueños de la red, y
qué ventajas de la competencia como instrumento regulatorio hay
para aconsejar asistencia a los entrantes?
3. ¿qué grado de desarrollo tiene la red y en qué medida puede
inducirse competencia vía duplicación de redes?
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· Las respuestas a estas preguntas son distintas dependiendo del
servicio considerado (ejemplo, posibilidad de duplicar redes en
telecomunicaciones mayor que en distribución eléctrica o gas
natural)
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2. Regulación con asimetría informativa
· Considerando la relación regulador–regulado, suele haber
“información asimétrica” sobre el esfuerzo (decisiones de
producción, innovación, etc.), la utilización y disponibilidad de
tecnología (productividad, costos, etc.), la calidad del producto, la
demanda, la disponibilidad de empresas competitivas, etc.
· En los mercados competitivos la limitación informativa de las
propias empresas genera decisiones “ex-post” incorrectas, pero la
competencia “regula” descentralizamente, induciendo decisiones
eficientes (esfuerzo, precios bajos, desarrollo de nuevos productos,
mejoras en la calidad, etc.)
· En la regulación de servicios públicos la asimetría informativa tiene
además costos “ex-ante”: la empresa interactúa estratégicamente
(bilateralmente) con el regulador (y por ello la información revelada
es imperfecta)
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· Por eso, el problema informativo en la regulación requiere
considerar las siguientes preguntas:
a) ¿Qué información debe obtenerse?
b) ¿Cómo debe obtenerse?
c) ¿Cómo debe usarse la información obtenida? (y puesto que todo
esto tiene costos y limitaciones)
d) ¿Cómo evitar la necesidad de tener información de la empresa?
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Veamos el problema informativo en 3 niveles: 1) marco conceptual
básico, 2) ventajas y defectos de distintas alternativas regulatorias, y
3) ejemplos aplicados en la Argentina
1) El modelo principal–agente, selección adversa y riesgo moral
· Votantes®gobierno®regulador®empresa: delegación sucesiva con
diferencias de objetivos y de información (cuidar incentivos e
imponer restricciones)
· Relación regulador–empresa: información asimétrica sobre
· tecnología de la empresa o ambiente (selección adversa)
· acciones de la empresa (riesgo moral)
· Ejemplo: Costo total es CT = (b–e)Q + k; el regulador sólo observa
CT; además, el “esfuerzo” e genera “desutilidad” a la empresa
$
24
· Consecuencias: la empresa tiene una “renta informativa”, porque el
precio debe permitir cubrir costos aún si b es elevado, y el esfuerzo
es menor al óptimo mientras el precio dependa del costo observado.
Distintas formas de determinación tarifaria tienen distintos efectos
sobre estas dimensiones
bb–e*
bb–e0
ba–e*
ba–e0
Q
D
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2) Mecanismos de determinación y ajuste de tarifas, oportunismo
regulatorio y captura
· Price cap: IT = P.Q, y P está fijo
· Þ P es independiente de CT; Beneficios p = IT–CT y por ende
maximizar p equivale a minimizar CT. Esto implica eficiencia
productiva, pero p puede ser muy alto o muy bajo (IT muy
distinto de CT), arriesgando eficiencia asignativa
· Costo plus: IT = CT, y P se ajusta según costos (para hacer p=0)
· e no afecta p y por ende no hay incentivos a minimizar costos,
pero hay eficiencia asignativa y es “políticamente” sostenible
· “regulación por tasa de retorno”: caso particular de costo plus (se
regula la remuneración máxima s al capital K), que además puede
provocar efecto “Averch–Johnson” (si s>r entonces empresa
puede aumentar K para aumentar p)
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· Regulación incentivo: IT = a + bCT, donde 0<b<1
· Si b=0 equivale a price cap (con a=PQ), y si b=1 equivale a
costo plus (con a=0). Por eso tiene propiedades intermedias
· Este es el mecanismo que mejor aproxima a la regulación: en el
price cap las tarifas se revisan periódicamente (5 años) estimando
no sólo las perspectivas futuras sino también la rentabilidad
(costos) pasados, mientras que en la regulación costo plus (por tasa
de retorno) hay un rezago regulatorio que introduce algún
incentivo para minimizar costos
· Competencia yardstick (comparación): ITi = CTj (i,j son dos
empresas en mercados separados pero bi=bj)
· Como ITi no depende de CTi se logra la minimización de costos
(eficiencia productiva, ei=ej=e*), y como bi=bj entonces CTi=CTj
y por ende pi=pj=0 (eficiencia asignativa)
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· El problema práctico está en comprobar que bi=bj (si son distintos
podrían resultar beneficios negativos, requiriendo una práctica
menos extrema (por ejemplo, ITi=aCTi+(1–a)CTj, con 0<a<1))
· Menú de opciones: Se permite a la empresa elegir entre distintas
alternativas IT=ai+biCT (las combinaciones posibles (ai,bi) son
diseñadas por el regulador)
· Esto logra que si la empresa tiene b elevado (mala tecnología)
elija un esquema con b®1 (“bajo poder” o costo plus), mientras
que si tiene b bajo (buena tecnología) prefiere y elige un esquema
con b®0 (“alto poder” o price cap)
· Permite reducir las rentas informativas que la empresa regulada
obtendría en caso de aplicarse un price cap puro (respetando p³0
para todo b posible)
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· Ejemplo: la revisión del factor X (en IPC-X) en los cargos de
acceso regulados por la FCC en EE.UU. (X=3% con rentabilidad
máxima y mínima regulada permite extraer X=5% con price cap
puro)
· Luego de la elección del esquema dentro del menú el regulador
infiere qué b tiene la empresa, requiriendo compromiso
(“commitment”) en el uso de la información recibida
· Variables regulatorias: la asimetría informativa también afecta la
selección de variables a regular. Considerando la calidad, las
opciones extremas son el control ex-ante (controlando procesos
productivos) y el control ex-post (penalizando malos resultados para
que la empresa “internalice” los costos y riesgos de sus decisiones).
En este último caso, mejor si se puede medir la calidad, el diseño de
las penalidades es crucial
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· Diseño óptimo de penalidades: deben reflejar en el margen los
costos causados a los usuarios (para “internalizar” los costos de la
mala calidad); pero mayor valoración de dichos costos significa
mayor calidad y por ende, en el largo plazo, mayores tarifas, de
forma tal que inframarginalmente puede haber tolerancia (L>0 en el
gráfico)
30
C total
Cr
B
$
L F* Fallas
B’
C total’
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Contratos incompletos: siempre existen cambios en las condiciones
del mercado (costos, demanda, etc.) cuyos efectos no fueron previstos
explícitamente en el contrato, que generan discusiones y decisiones
regulatorias (por acción u omisión)
· Las alternativas extremas son: a) contratos muy rígidos, que se
implementan automáticamente (y que ex-post pueden implicar altas
ineficiencias), y b) contratos muy flexibles, con permanentes ajustes
frente a eventos imprevistos
· El juicio sobre las renegociaciones en algunos casos es difícil, pero
hay algunos “límites” identificables para emitir juicio: las
renegociaciones significativas deben ser competidas
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· Conflicto de objetivos: decisiones regulatorias tienen aspectos de
corto y largo plazo que deben ponderarse (oportunismo o “hold-up”
vs. credibilidad o “commitment”), subsidios cruzados entre distintos
tipos de usuarios por acción de grupos de interés (preferencia
histórica por usuarios residenciales urbanos en telecomunicaciones,
por nuevos usuarios en agua, etc.), etc.
· Oportunismo regulatorio: incumplir promesas (anunciar Pt+1 que
permite remunerar inversiones realizadas en t, y en t+1 reducir Pt+1
para cubrir sólo costos variables; alternativamente, considerando el
menú de opciones, modificar los esquemas ofrecidos luego de la
elección de la empresa que revela información)
· La falta de compromisos creíbles crea retraso en las inversiones y
mayor costo del capital que finalmente perjudican a los usuarios
futuros
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· Si hay “inconsistencia temporal” (el gobierno no podrá resistir a la
tentación de “expropiar” a las empresas reguladas modificando los
contratos), la inflexibilidad contractual es más atractiva (porque el
mayor riesgo terminaría perjudicando a los usuarios); igualmente si
el regulador estará permanentemente en una desventaja informativa
(por el riesgo de inefectividad regulatoria)
· Captura del regulador: El regulador debe tomar decisiones que
afectan a terceros (empresas reguladas, competidores potenciales,
usuarios de distintas categorías, etc.) por elección de estructura
tarifaria, ajustes tarifarios, verificación de calidad, interpretación de
imprevistos, resolución de conflictos, etc., quienes intentarán influir
en sus decisiones
· Es una situación de “agencia múltiple” de hecho (no de derecho)
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· Hay que revisar la “benevolencia” del regulador: es un ser humano
con intereses propios. Construcciones “normativas” deben
incorporar visiones “positivas” como una nueva restricción
· Al ser más difícil corregir las conductas del regulador ex-post,
mayor es la ventaja de “ahorrar” en el uso de dicho tipo de
mecanismos y acentuar los controles ex-ante (incluyendo reducir sus
atribuciones)
· Prescripción: reguladores autónomos y profesionales que formen
recursos humanos y desarrollen capacidad técnica, actuando sobre
más de una empresa en lo posible (para reducir desventaja
estratégica y riesgo de captura), con importante supervisión
descentralizada ex-ante (audiencias públicas y procedimientos
administrativos)
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· También debe evaluarse: (a) delegación de poderes entre el Poder
Ejecutivo y el Congreso, (b) centralización geográfica e
institucional, y (c) centralización sectorial de la regulación
a) El rol del Parlamento es el control ex-post de la ejecución de
potestades delegadas ex-ante al Ejecutivo. Por ello, la tarea de
regulación es ejecutiva, dentro de los límites legislados y sujeta
a una revisión formal y sustantiva de las decisiones
b) El “federalismo regulatorio” óptimo está relacionado con las
facilidades relativas de captura por parte de las empresas
reguladas, pero fundamentalmente con las externalidades en la
provisión en redes. La tendencia internacional va hacia
centralización precisamente por el crecimiento de servicios
provistos en redes y sus externalidades
c) La centralización regulatoria (“Superente”) conduce a
uniformidad de criterios que impide el aprendizaje y la
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competencia yardstick (entre reguladores), pero aprovecha
eventuales economías de alcance y ahorra recursos humanos. La
organización óptima es la siguiente: separación sectorial de la
regulación a nivel federal y conformación de entes
multisectoriales en las provincias, como ocurre en los EE.UU.
Esto permite competencia yardstick en ambos niveles y
aprovechar recursos humanos más escasos en el interior
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3. Ejemplos de regulación e información asimétrica
Estructura tarifaria
· Tarifas Ramsey: (Pi–Ci)/Pi =q/hi, i = 1,…, n (mark-up inverso a la
elasticidad de la demanda para los n servicios provistos), y p=0
· Para fijar Pi el regulador debe conocer las funciones de costo y
demanda (en el tramo relevante), ya que debe computar Ci (costos
marginales), hi (elasticidad de las demandas) y q (que representa la
importancia de la restricción de autofinanciamiento de la empresa)
· Pero un monopolista libre elegiría la misma estructura tarifaria
(Pi/Pj) espontáneamente, aunque con un nivel general de precios
mayor (p>0): el conflicto de objetivos entre empresa y regulador
(usuarios en conjunto) está sobre el nivel de precios pero no sobre
los precios relativos (estructura)
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· Mecanismo alternativo (price cap global): delegar la elección de
precios Pi a la empresa, dentro del menú de opciones ofrecido por el
regulador: åqi
*.Pi£P* (los precios ponderados por las cantidades
proyectadas qi
* deben evolucionar según la restricción del price cap
global P*)
· Sin embargo, también es razonable establecer límites (si no es
monopolio natural pleno y existe competencia potencial entonces la
libertad de precios relativos podría usarse para subsidiar la
competencia contra entrantes, pueden existir externalidades que el
regulador considera pero el monopolista no, etc.)
· Criterio extensible a la regulación del precio a de acceso a las redes
(GPCR)
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Interpretación de la rentabilidad en telecomunicaciones
· Afirmación “popular”: “alta rentabilidad de las LSB demuestra
tarifas elevadas”
· Análisis crítico: ¿Tarifas “elevadas” respecto al costo, a otros países,
en comparación histórica?
· Tarifas cayeron durante los últimos 15 años al ser correctamente
medidas (incluyendo usuarios comerciales, ajustando por índice de
precios homogéneo, y computando impuestos diferidos por déficit
de Entel en los 1980s), parecen algo elevadas en la comparación
internacional (ver comparación en el gráfico; facturación por línea
15% mayor a tendencia corrigiendo por PBI per cápita), y
obviamente son muy superiores al costo si p>>0
40
Figura 1: Relación ingresos por línea vs. PBI per cápita, 1996
0
200
400
600
800
1,000
1,200
1,400
1,600
1,800
– 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000 45,000
PBI per capita
ingreso por línea
Argentina
41
· Pero, como la regulación es price cap (PPI-X, con X=2% e/92 y
97, X=4% en 98 y 99, y X=5,5% en 2000), alta rentabilidad no
implica tarifas mayores que las resultantes con regulación costo
plus y p=0 (los costos no serían los mismos)
P (price cap)
C (price cap)
P=C (costo plus)
tiempo
$
t
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· Problema de percepción: deuda (impuestos futuros) en los 80s no
recaían sólo en los usuarios, reducción del precio de la línea (de
$2000 a $150) sólo lo perciben los nuevos usuarios, y rebalanceo
tarifario durante período post-privatización (especialmente en
1997)
El precio de la canasta telefónica, años seleccionados
1990 1991 1996 1998
En $ corrientes
Comercial 106.28 161.56 148.76 115.81
Residencial 18.33 27.86 32.12 39.81
Ponderado 38.12 57.94 58.36 56.91
En $ constantes (IPM) de 1998
Comercial 258.94 187.02 145.81 115.81
Residencial 44.65 32.25 31.48 39.81
Ponderado 92.86 67.07 57.20 56.91
Fuente: FIEL (1999) en base a datos de la CNC
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· Regulación de procedimientos o resultados en el sector eléctrico
· Apagón de Edesur: Regulación por resultados implica penalidades
por fallas, pero las fallas no demuestran ausencia de regulación, ni
la regulación de las inversiones garantiza mejores resultados
(experiencia sugiere lo opuesto); el diseño de las penalidades es
crucial, pero el “seguro” no necesariamente debe ser total (muy
costoso)
· Resolución inicial ENRE “exageró” penalidades (con estructura
incorrecta que luego fue en parte corregida), aún cuando el nivel
global pueda ser defendible (alguna ambigüedad en el contrato y
nivel similar a penalidades en Gran Bretaña)
· En cierto modo, el caso sugiere un “éxito” y no un fracaso de la
regulación por resultados (comparar con otros sectores o historia
donde hubo graves deficiencias sin compensación alguna)
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Contrato: $0,3/h
(consumo típico)
10 horas de interrupción
Resol.292: $100+
$3,75/h, ó $ 90 (t<24)
$
90
100
24
190
45
Ajuste quinquenal de las tarifas en gas
· Determinación del factor X en la revisión quinquenal de gas (1997):
Se utilizó (parcialmente) el mecanismo de productividad total de los
factores (TFP) para el conjunto de la industria (diferenciando
distribución y transporte), que se asemeja a la regulación yardstick
(más en distribución, con 8 empresas, que en transporte, con sólo 2)
· El esquema TFP es de uso muy problemático en la Argentina (pobre
calidad de los datos y quiebre estructural de la economía en 1991),
pero fue obviamente la respuesta del regulador para “escapar” de la
asimetría informativa mayor en un ajuste por proyectos de inversión,
donde las reducciones de costos alcanzables son mucho mejor
computadas por las empresas reguladas
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· Síntesis de regulación e información: Volviendo a las preguntas
iniciales (qué información obtener, cómo obtenerla, cómo usarla y
cómo evitarla), la respuesta general es que:
a) debe obtenerse toda la información disponible a un costo
razonable (evaluar costo-beneficio)
b) en lo posible que no provenga de la propia empresa
c) usarla de manera preestablecida para ajustar el rumbo de la
relación regulatoria y continuamente para resolver sobre conflictos
imprevistos
d) utilizando el propio interés económico de la empresa a favor de
los usuarios presentes y futuros al diseñar incentivos cuando ello es
posible
Conclusiones del análisis teórico
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· El objetivo perseguido por la regulación debe ser replicar ciertos
resultados que se generan bajo competencia perfecta: maximizar el
superávit de los consumidores intertemporalmente, “mirando un solo
lado del mostrador”
· Dadas las restricciones tecnológicas de los servicios públicos, esto
no significa tarificación a costo marginal, sino autofinanciamiento
intertemporal que minimice distorsiones
· Pero ello es imposible en sentido estricto por problemas
informativos y por asimetría de intereses. El parámetro para evaluar
la práctica regulatoria debe ser entonces menos exigente
· Cuanto mayor sea la comprensión de los conflictos (“trade offs”)
involucrados por parte del poder político y del propio regulador,
mejores serán los resultados en precios y calidad para los usuarios
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IV. Una visión global del diseño regulatorio en la Argentina
Mecanismo de licitación
· Simplicidad y transparencia para la selección eficiente, con
incentivos compatibles sin inducir conductas estratégicas de los
oferentes, con extensión temporal suficiente para emprender
inversiones de largo plazo
· Problemas menores: OSN (una única variable en la oferta pero
con requerimientos de inversión), ferrocarriles de pasajeros (una
única variable para la selección pero plazo muy reducido)
· Problemas mayores: ferrocarriles de carga, corredores viales,
puertos marítimos (ofertas con varias dimensiones, incluyendo
inversiones u ofertas de pagos luego modificables por otras
variables)
Variables regulatorias (tarifas, inversión, calidad, expansión)
49
· ¿Regulación sobre medios (instrumentos) o regulación sobre fines?:
lo que importa son las tarifas y la calidad (y cobertura), pero no los
instrumentos (inversiones). El énfasis regulatorio debe estar sobre
resultados y no sobre procedimientos (salvo cuestiones de seguridad
con efectos no recompensables)
· Bien: AFJPs, puertos marítimos, telecomunicaciones, gas natural,
energía eléctrica y combustibles
· Problemas: OSN, ferrocarriles de cargas y de pasajeros
(inversiones específicas que son ineficientes e incluso innecesarias)
Estructura tarifaria
· Los subsidios cruzados distorsionan consumo (si no obedecen a
externalidades fuertes como en agua potable), dificultan la
50
competencia cuando ésta es posible y permiten filtraciones
importantes hacia consumidores de altos ingresos. Mucho mejor son
los subsidios explícitos y neutros sobre la competencia
· En los mercados competitivos no hay subsidios cruzados y ello no se
considera un costo
·  Bien: gas natural, energía eléctrica, ferrocarriles de carga (corrección de la
estructura tarifaria antes de la privatización, y libertad de precios por
debajo de un tope elevado para competir con el camión)
·  Regular: combustibles y AFJP (“subsidio” al gasoil y alta imposición en
combustibles, y escasa comparabilidad de tarifas en dos partes entre
AFJP, reducen competencia por precios)
·  Peor: telecomunicaciones y OSN (subsidios cruzados anárquicos)
Mecanismo de ajuste tarifario
· Debe ser prospectivo en lo posible, aún cuando inevitablemente
depende de los beneficios pasados
51
· El costo de la falta de compromisos creíbles es un retraso en las
inversiones y una disminución del valor de la empresa, en última
instancia perjudicando a usuarios en el futuro
·  El price cap con revisiones quinquenales es adecuado (compromiso con
incentivos a minimizar costos mientras está vigente y las tarifas se ajustan a
los costos parcialmente cuando se revisa periódicamente), pasando a tarifas
la variación de costos incontrolables (passthrough)
·  Bien: telecomunicaciones, gas natural, energía eléctrica (price cap)
·  Problemas: OSN, ferrocarriles de pasajeros, corredores viales (híbridos
que mezclan regulación por costos –umbral que gatilla revisión por costos
hasta 1999–, y ajuste por el 80% de Libor desde 1992)
Estructura del sector (segmentación, competencia, exclusividad)
· Separar segmentos naturalmente monopólicos de potencialmente
competitivos (aún perdiendo algunas economías de alcance); dividir
52
activos regionalmente si no se pierden fuertes economías de escala,
liberalizando la entrada en los segmentos potencialmente
competitivos, cuidando abuso de posición dominante del
dueño/operador de las redes (términos de acceso)
· Bien: puertos marítimos, combustibles, sector eléctrico, AFJPs,
agua y gas natural (exclusividad en función de la tecnología;
separación para permitir la competencia cuando fuese posible)
· Regular: telecomunicaciones y ferrocarriles (exclusividad excesiva
en larga distancia y uso de las vías, aún sin ser graves o
“gratuitos”)
Diseño institucional (Ente regulador, audiencias públicas, etc.)
· Entes reguladores autónomos que puedan formar recursos humanos y
desarrollar capacidad técnica, actuando sobre más de una empresa
53
(para reducir desventaja estratégica y riesgo de captura), con
supervisión descentralizada (audiencias públicas y procedimientos
administrativos)
· Bien: gas natural, energía eléctrica (creados por Ley, con
audiencias públicas, estabilidad y selección que evidencian
esfuerzo por dar autonomía)
· Regular: AFJPs (no hay audiencias públicas, dirección
unipersonal, sin estabilidad, creado por Ley)
· Problemas: OSN, telecomunicaciones, transportes (no hay
audiencias públicas, entes diseñados y/o creados por decretos del
PEN, sin prioridad técnica o independencia suficiente)
Conclusiones sobre el diseño regulatorio en la Argentina:
54
· Las reformas sectoriales analizadas tienen diseños en general
apropiados pero que en varios casos aparecen combinados con
distintos tipos de “errores”
· Los errores son escasos en energía, “justificables” en
telecomunicaciones y OSN (contexto histórico en el primer caso, y
tecnológico y jurisdiccional en el segundo), y “simplemente errores”
en transportes (plazo reducido y mecanismo de selección
multidimensional en ferrocarriles y corredores viales, ajuste de
canon inconsistente en puertos)
· Algunos de los errores eran previsibles y otros se han hecho
evidentes a partir de la experiencia obtenida. La mayoría se refleja
en problemas de la práctica regulatoria posterior y deben ser
considerados para perfeccionarla
55
Concretamente,
·  Hay problemas en el funcionamiento de algunos entes reguladores, en parte
forzados por diseños deficientes de las bases de competencia por el
mercado que favorecen la renegociación contractual, y en parte por ausencia
de autonomía real en la administración de los contratos; los pliegos (y sus
proyectos) deberían hacerse públicos con el mismo llamado a licitación (en
vez de pagar por el Pliego, podría pagarse por la presentación de ofertas)
·  Las decisiones regulatorias deberían tener más publicidad y promoverse el
debate abierto, con audiencias públicas, incluso subsidiando en especie
(asesoramiento técnico) a asociaciones de consumidores para mejorar
calidad de representación y debate
·  No obstante, la experiencia es reciente, y por eso deben introducirse
modificaciones marginales a medida que se detectan las fallas, evitando
cambios radicales que confundan lo que funciona y lo que no funciona,
arriesgando también cambios en las reglas del juego con efectos muy
negativos para los usuarios en el mediano y largo plazo
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