Informe sobre Desarrollo Humano 2006: Más allá de la escasez: Poder, pobreza y la crisis mundial del agua


Título: Informe sobre Desarrollo Humano 2006: Más allá de la escasez: Poder, pobreza y la crisis mundial del agua.

Autor: PNUD

Año: 2006

Fuente: ONU

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Informe sobre Desarrollo
Humano 2006
Publicado para el
Programma de las
Naciones Unidas
para el Desarrollo
(PNUD)
Más allá de la escasez:
Poder, pobreza y la crisis mundial del agua
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ISBN 10: 84-8476-301-3
ISBN 13: 978-84-8476-301-7
Impreso por AGS Custom Graphics, Glastonbury, CT en papel libre de cloro, con tintas
vegetales y tecnologías compatibles con el medio ambiente.
Diseño de portada y formato: Grundy & Northedge Information Designers, Londres
Mapas y gráficos: Philippe Rekacewicz, Narestø, Noruega
Edición técnica, diseño y dirección de producción: Communications Development
Incorporated, Washington, D.C.
Traducción y composición: euroscript Luxembourg S.à r.l.
Para consultar la lista de errores u omisiones encontrados después de la impresión, por
favor visite nuestro sitio web http://hdr.undp.org
Director y redactor jefe
Kevin Watkins
Investigación, redacción y estadísticas
Liliana Carvajal, Daniel Coppard, Ricardo
Fuentes, Arunabha Ghosh, Chiara
Giamberardini, Claes Johansson (Jefe de
Estadística en Funciones), Papa Seck, Cecilia
Ugaz (Asesora Principal en Políticas) y Shahin
Yaqub.
Asesor de estadística: Tom Griffin
Dirección de producción y coordinación de
traducción: Carlotta Aiello y Marta
Jaksona
Editores: Bruce Ross-Larson, Meta de
Coquereaumont y Christopher Trott
Diseño de portada y formato: Peter Grundy y
Tilly Northedge
Mapas y gráficos: Philippe Rekacewicz
Equipo encargado de la preparación del
Informe sobre Desarrollo Humano 2006
Colegas de la Oficina encargada del Informe sobre Desarrollo Humano (HDRO)
El Informe sobre Desarrollo Humano es el resultado de un esfuerzo colectivo. Los miembros del
equipo a cargo del Informe sobre Desarrollo Humano Nacional (NHDR) aportan detallados
comentarios y consejos durante todo el proceso de investigación. Además, vinculan el Informe a una
red mundial del HDR en los países en desarrollo. El equipo del NHDR, dirigido por Sarah Burd-
Sharps (Directora Adjunta), cuenta con la colaboración de Amie Gaye, Sharmila Kurukulasuriya,
Hanna Schmitt y Timothy Scott. El equipo administrativo de la HDRO es responsable del
funcionamiento de la oficina y sus miembros son Oscar Bernal, Mamaye Gebretsadik, Melissa
Hernandez, Fe Juarez y Mary Ann Mwangi. Sarantuya Mend es la encargada de operaciones. El
programa de extensión y promoción de la HDRO es dirigido por Marisol Sanjines.

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 v
Prefacio
El Informe sobre Desarrollo Humano de este año
aborda un tema que tiene profundas repercusiones
para el potencial humano y el progreso hacia los Objetivos
de Desarrollo del Milenio. A lo largo de la
historia, el progreso humano ha dependido del acceso
a un agua limpia y de la capacidad de las sociedades
para aprovechar el potencial del agua como recurso
productivo. Dos de las bases para el desarrollo
humano son el agua para la vida en el hogar y el agua
destinada a los medios de sustento a través de la producción.
Para una gran parte de la humanidad, sin
embargo, estas bases aún no se han establecido.
En el contexto del desarrollo, algunas veces se
abusa de la palabra crisis. No obstante, cuando se
trata de la cuestión del agua, hay un reconocimiento
cada vez más generalizado de que el mundo se enfrenta
a una crisis y de que, de no afrontarla, dicha
crisis podría desviar el progreso hacia los Objetivos
de Desarrollo del Milenio e impedir el desarrollo humano.
Para algunos, la crisis mundial del agua tiene
que ver con situaciones de escasez absoluta del suministro
físico. Este Informe rechaza dicha opinión y
sostiene que las causas de la crisis del agua radican en
la pobreza, la desigualdad y las relaciones desiguales
de poder, así como en las políticas erradas de gestión
del agua que agravan la escasez.
El acceso al agua para la vida es una necesidad
humana básica al mismo tiempo que un derecho humano
fundamental. Sin embargo, en nuestro mundo
de prosperidad creciente, más de mil millones de personas
se ven privadas del derecho a un agua limpia y
2.600 millones no tienen acceso a un saneamiento
adecuado. Estas impresionantes cifras reflejan tan
sólo una de las dimensiones del problema. Cada año
mueren cerca de 1,8 millones de niños como consecuencia
directa de la diarrea y otras enfermedades
causadas por el agua sucia y por un saneamiento
insuficiente. A comienzos del siglo XXI, el agua
sucia es la segunda causa de muertes infantiles en el
mundo. Diariamente, millones de mujeres y niñas
recogen agua para sus familias, un ritual que refuerza
las desigualdades de género en los ámbitos del
empleo y la educación. Mientras tanto, la mala salud
asociada a los déficits de agua y saneamiento afecta a
la productividad y el crecimiento económico, reforzando
las desigualdades características de los actuales
modelos de globalización y confinando en ciclos
de pobreza a los hogares vulnerables.
Tal como lo demuestra el presente Informe, los
orígenes del problema varían de un país a otro, pero
se destacan diversos factores. En primer lugar, son
pocos los países que abordan la cuestión del agua y el
saneamiento como una prioridad política, tal como lo
evidencian las limitadas asignaciones presupuestarias.
En segundo lugar, algunas de las personas más pobres
del planeta están pagando algunos de los precios más
altos del mundo por el agua. Esta situación refleja la
limitada cobertura de las redes de abastecimiento en
los barrios pobres y asentamientos informales en los
que vive la población pobre. En tercer lugar, la comu-
El desarrollo humano consiste ante todo en permitir a las personas tener una vida que
valoren y en permitirles aprovechar su potencial como seres humanos. Actualmente, el
marco normativo para el desarrollo humano se ve reflejado en la amplia visión expuesta
por los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Éstos son el conjunto de metas acordadas internacionalmente
que deben cumplirse en plazos determinados a fin de reducir la extrema
pobreza, extender la igualdad de género y mejorar las oportunidades relativas a la salud y la
educación. El progreso en el cumplimiento de los mismos sirve de referencia para evaluar
la determinación de la comunidad internacional de convertir sus compromisos en acciones.
Además, es una condición para lograr la prosperidad compartida y la seguridad colectiva en
nuestro mundo cada vez más interdependiente.
vi INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
nidad internacional no ha logrado que la cuestión del
agua y el saneamiento sea una prioridad de las asociaciones
para el desarrollo que han ido formándose en
torno a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Lo
que subyace a cada uno de estos problemas es el hecho
de que las personas más afectadas por la crisis del agua
y el saneamiento (la población pobre en general y las
mujeres pobres en particular) carecen con frecuencia
de la voz política necesaria para hacer valer sus reivindicaciones
sobre el agua.
El presente Informe examina cuidadosamente
este y otros temas y los desafíos que presenta son preocupantes.
No obstante, los autores no concluyen con
una idea de desesperación. Las pruebas demuestran
que podemos ganar esta batalla. Muchos países han
progresado de forma extraordinaria en el suministro
de agua limpia y saneamiento. En el mundo en desarrollo,
los habitantes de los barrios pobres y pueblos
rurales están generando un liderazgo con su ejemplo,
están movilizando recursos y están demostrando su
energía y capacidad de innovación para hacer frente a
los problemas que les aquejan. A comienzos del siglo
XXI, contamos con la financiación, la tecnología
y las capacidades para hacer que la crisis del agua y
el saneamiento pase a formar parte de la historia y
podemos hacerlo de manera tan rotunda como lo
hicieron hace un siglo los actuales países ricos. Lo
que ha venido faltando es un esfuerzo concertado
para extender el acceso al agua y el saneamiento a
todas las personas, a través de planes nacionales bien
diseñados y adecuadamente financiados, respaldados
por un plan de acción mundial para impulsar la
voluntad política y movilizar los recursos.
El agua para los medios de sustento plantea una
serie de desafíos diferentes. El mundo no está quedándose
sin agua, pero varios millones de sus habitantes
más vulnerables viven en áreas expuestas a sufrir un
estrés de agua creciente. Unos 1.400 millones de personas
viven en cuencas fluviales en las que el uso del
agua supera las tasas de recarga. Los síntomas de la
explotación en exceso son preocupantemente claros:
los ríos están secándose, los niveles de la capa freática
están disminuyendo y los ecosistemas dependientes
del agua están sufriendo una rápida degradación. En
términos claros, el mundo está acabando con uno
de sus recursos naturales más valiosos y está acumulando
una deuda ecológica insostenible, que heredarán
las futuras generaciones.
Frente a las amenazas para el desarrollo humano
que plantea el cambio climático, deben hacerse también
esfuerzos mucho mayores. Tal como lo subraya
el Informe, esta no es una amenaza futura. Por el
contrario, el calentamiento mundial ya es una realidad,
y en muchos países tiene el potencial de reducir
los logros de desarrollo humano obtenidos en
el curso de varias generaciones. La disminución de
los suministros de agua en áreas que ya sufren una escasez
crónica de este recurso, los patrones climáticos
más extremos y el derretimiento de los glaciares forman
parte del desafío que nos acecha. La acción multilateral
para mitigar el cambio climático mediante
la reducción de las emisiones de carbono es una cara
de la respuesta para hacer frente al desafío desde una
política pública. La otra cara es un interés mucho
mayor por respaldar las estrategias de adaptación.
Desde ya resulta claro que en las próximas décadas
se intensificará la competencia por el agua. El
crecimiento demográfico, la urbanización, el desarrollo
industrial y las necesidades agrícolas están disparando
la demanda de un recurso finito. Al mismo
tiempo, hay un reconocimiento cada vez mayor de
que las necesidades del medio ambiente también
deberán tomarse en consideración para los futuros
modelos de uso del agua. Surgen dos claros peligros.
Primero, a medida que se intensifique la competencia
nacional por el agua, las personas con derechos
más frágiles (los pequeños agricultores y, junto con
ellos, las mujeres) verán cómo sus derechos sobre el
agua resultan socavados por grupos interesados más
poderosos. Segundo, el hecho de que el agua sea el recurso
fugaz por excelencia que atraviesa las fronteras
en forma de ríos, lagos y acuíferos, apunta a su potencial
para crear tensiones transfronterizas en las regiones
afectadas por la escasez de agua. Ambos peligros
pueden abordarse y prevenirse a través de las políticas
públicas y la cooperación internacional, pero en
ambos frentes son claras las señales de alarma.
Este Informe, producto de la investigación y el
análisis de expertos internacionales y miembros del personal
de todo el sistema de las Naciones Unidas, tiene el
propósito de fomentar el debate y el diálogo en torno a
una serie de temas que tendrán profundas repercusiones
sobre el progreso para alcanzar los Objetivos de Desarrollo
del Milenio, así como el desarrollo humano.
Kemal Derviş
Administrador
Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo
El análisis y las recomendaciones de políticas de este Informe no necesariamente reflejan las opiniones del Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva o de sus Estados miembros. El Informe es una publicación
independiente encargada por el PNUD. Es el fruto de un esfuerzo conjunto por parte de un equipo de prestigiosos consultores
y asesores, así como del equipo encargado del Informe sobre Desarrollo Humano, bajo la coordinación de Kevin
Watkins, Director de la Oficina encargada del Informe sobre Desarrollo Humano.
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 vii
Agradecimientos
Colaboradores
Los siguientes colaboradores contribuyeron a la elaboración
de múltiples estudios de antecedentes, documentos
y notas sobre un amplio abanico de temas
relacionados con el Informe: Martin Adams, José
Albiac, Rajindra Ariyabandu, Jacob Assa, Karen
Bakker, Bernard Barraqué, James Bartram, Jeremy
Berkoff, Anders Berntell, Helen Bryer, Stephanie
Buechler, Ximing Cai, Belinda Calaguas, Lorenzo
Cotula, Elizabeth Daley, Andre DeGeorges, Malin
Falkenmark, Matthew Gandy, Leonardo Gasparini,
Toni German, Micheal Grimm, Alejandro Guevara-
Sanginés, Laurence Haller, Ken Harttgen, Léo Heller,
Juan Emilio Hernández Mazariegos, Caroline
Hunt, Guy Hutton, Anders Jägerskog, Marion W.
Jenkins, Stephan Klasen, Michelle Kooy, Jakub
Landovsky, Jan Lundqvist, Boris Marañón, Richard
R. Marcus, Ernst-Jan Martijn, Gordon McGranahan,
Lyla Mehta, Ruth Meinzen-Dick, Mark Misselhorn,
Erik Mostert, Synne Movik, Sobona Mtisi,
Arnold Michael Muller, Sunita Narain, Alan Nicol,
Tobias Pfütze, David Phillips, Brian Kevin Reilly,
Claudia Ringler, Vicente Sánchez Munguía, Juan J.
Sánchez-Meza, David Sattherthwaite, Christopher
Scott, Dajun Shen, Nur Endah Shofiani, Steven
Sugden, Erik Swyngedouw, Oumar Sylla, Sahnaz
Tigrek, Leopoldo Tornarolli, Cecilia Tortajada,
Håkan Tropp, Erika Weinthal, Dale Whittington
y Aaron T. Wolf.
Varias organizaciones compartieron generosamente
sus datos y otros materiales de investigación:
el Centro de Análisis e Información sobre el Dióxido
de Carbono, la Secretaría de la Comunidad del
Caribe, el Centro de Comparaciones Internacionales
(Universidad de Pensilvania), Iniciativas de Desarrollo,
la Comisión Económica para Asia y el Pacífico,
la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe, la Comisión Europea, la Organización de
las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación,
el Instituto de Estudios de Desarrollo, el Observatorio
de Desplazamiento Interno, el Instituto
Internacional de Investigaciones sobre Política Alimentaria,
el Instituto Internacional para el Medio
Ambiente y el Desarrollo, el Instituto Internacional
de Estudios Estratégicos, la Organización Internacional
del Trabajo, el Fondo Monetario Internacional,
la Organización Internacional para la Migración,
la Unión Internacional de Telecomunicaciones,
la Unión Interparlamentaria, el Programa Conjunto
de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA, el Estudio
de los ingresos de Luxemburgo, la Oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados, la Organización de Cooperación y Desarrollo
Económicos, Practical Action Consulting,
el Instituto Internacional de Estocolmo para la Investigación
de la Paz, el Instituto Internacional del
Agua de Estocolmo, el Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia, la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Comercio y Desarrollo, la División de
Estadísticas y la División de Población del Departamento
de Asuntos Económicos y Sociales de las
Naciones Unidas, el Fondo de Desarrollo de las Naciones
Unidas para la Mujer, la Organización de las
Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
Cultura, el Instituto de Estadísticas, la Sección de
Tratados de la Oficina de las Naciones Unidas con-
Este Informe no habría sido posible sin la generosa contribución de muchas personas y
organizaciones. Los autores quisieran expresar su más sincero agradecimiento a Amartya
Sen, cuyo trabajo ha ido dando forma a la evolución del Informe sobre Desarrollo Humano a
lo largo de los años. Kemal Derviş, el Administrador del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), ofreció un constante apoyo y aliento a la labor del equipo, lo
que representa un compromiso personal que apreciamos enormemente. Los errores y omisiones
son responsabilidad exclusiva de los autores del documento.
viii INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
tra la Droga y el Delito, la Oficina de Asuntos Jurídicos
de las Naciones Unidas, WaterAid, el Banco
Mundial, la Organización Mundial de la Salud, la
Organización Mundial de la Propiedad Intelectual
y la Organización Mundial del Comercio.
Equipos de asesoramiento
El Informe se benefició enormemente de la orientación
y el asesoramiento intelectual proporcionados
por un equipo consultivo externo constituido
por Karen Assaf, Michel Camdessus, Margaret Catley-
Carlson, Leonid Dmitriev, Jan Eliasson, David
Grey, Wang Hao, Sylvy Jaglin, Sir Richard Jolly, Inge
Kaul, Roberto Lenton, Bindeshwar Pathak, Gérard
Payen, Riccardo Petrella, Claudia W. Sadoff, Miguel
Solanes, Olinda Sousa, Sandra Suarez Perez, Anna
Kajumulo Tibaijuka, Klaus Toepfer, Su Alteza Real
el Príncipe Willem-Alexander de los Países Bajos,
Ngaire Woods y Gordon Young. La contribución
del equipo consultivo sobre estadística fue particularmente
valiosa. Este equipo estuvo compuesto
por Carla Abou-Zahr, Tony Atkinson, Hubert Escaith,
Haishan Fu, Gareth Jones, Ian D. Macredie,
Anna N. Majelantle, John Male-Mukasa, Marion
McEwin, Saeed Ordoubadi, Francesca Perucci,
Tim Smeeding, Eric Swanson, Pervez Tahir y Michael
Ward. El equipo expresa su gratitud a Karen
Frenken, Angela Me y David Pearce, los revisores
que analizaron los datos del Informe y colaboraron
con sus conocimientos expertos en estadística.
Consultas
Muchas personas consultadas durante la preparación
del Informe proporcionaron asesoramiento,
información y material invaluables. El equipo del
Informe agradece la colaboración de Nigel Adderley,
Wondu Alemayehu, Serge Allegrezza, Juan Carlos
Alurralde, Paul Appasamy, Glauco Arbix, Togzhan
Assan, Kaisha Atakhanova, Dan Banik, Michelle
Barron, Aparna Basnyat, Ivar A. Baste, Charles
Batchelor, Sylvia Beales, Rosangela Berman Bieler,
Åsa Blomström, Rutgerd Boelens, Anne Bousquet,
Benedito Braga, Marcia M. Brewster, Tony Burton,
Eva Busza, Fernando Calderon, Ken Caplan, Markela
Castro, Tarek Abou Chabake, Lekha Chakraborty,
Mary Chamie, Jacques Charmes, Declan
Conway, Esteve Corbera, Priti Darooka, Raj Kumar
Daw, Partha Deb, Manuel Dengo, Catalina Devandas
Aguilar, Philip Dobie, Moez Doraid, Kassym
Duskayev, Arne Eide, Melissa Eisdell, Pauline Eizema,
Elin Enge, Janique Etienne, Merle Douglas
Faminow, Jean-Marc Faurès, Kimberly Fisher,
Richard Franceys, Sakiko Fukuda-Parr, Ludmila
Funso, Oscar Garcia, Maria Genina, Uladzimir
Gerus, Peter Ghys, Donna L. Goodman, Maurizio
Guadagni, Irene Guimarães Altafin, Su Alteza Real
el Príncipe Heredero Haakon, Brian Hammond,
Bente Harstad, Hans Olav Ibrekk, Artemy Izmestiev,
Kareen Jabre, S. Janakarajan, David Jones,
Hazel Jones, Andrei Jouravlev, Tim Kasten, Ashfaq
Khalfan, Nariman Kipshakbayev, Aloysius Kiribaki,
Karoly Kovacs, Radhika Lal, Jean Langers, Christopher
Langton, Bruce Lankford, James Lenahan, Michael
Lipton, Edilberto Loaiza, Mitchell Loeb, Jan
Lundqvist, Nora Lustig, Rolf Luyendijk, Howard
Mann, Sebastien Martin, Wariara Mbugua, Charlotte
McClain-Nhlapo, Patrick McCully, David
Molden, Daniel Mont, Federico Montero, Trevor
Mulaudzi, Carlos Muñoz, Teresa Munzi, Naison
Mutizwa-Mangiza, Ngila Mwase, Rohini Nayyar,
Gunhild Oerstavik, Siddiq Osmani, P. Sainath,
Richard Palmer-Jones, Eric Patrick, David Pearce,
Agueda Perez, Chris Perry, Henrik Pilgaard, Will
Prince, Shammy Puri, Eva Quintana Mourelle, Xavi
Ramos, Kalyan Ray, Chris Reij, Nils Rosemann,
Shea Rutstein, Steven Sabey, Bharati Sadasivam,
Zhanara Sagimbaeva, Julio Sanjines, Lisa Schipper,
Janet Seeley, Sharda Sekaran, Yuriko Shoji, Yuriy
Shokamanov, Vladimir Smakhtin, David Smith,
Petter Stålenheim, Ashok Subramanian, Morten
Svelle, Michel Thieren, Håkan Tropp, Tuong To
Phuc, Vanessa Tobin, Kerry Turner, Sriti Vadera,
Imraan Valodia, Henk van Norden, Veronique
Verdeil, Saïd Ould A. Voffal, Charles Vorosmarty,
Bill Walker, Tessa Wardlaw, Dominic Waughray,
Siemon Wezeman, Peter Whalley, Howard White,
Florian Wieneke, Lars Wirkus, Albert M. Wright,
Nancy Yanez Fuenzalida, Bulat Yessekin, Elizabeth
Zaniewski y Windy Zhang.
Lectores del PNUD
Un Grupo de lectores, constituido por colegas del
PNUD, hizo comentarios, sugerencias y aportaciones
sumamente útiles durante la redacción del
Informe. El equipo del Informe agradece especialmente
a Nada Al-Nashif, Amat Al Aleem Ali Alsoswa,
Johan Arvling, Walid Badawi, Michel Balima,
Mohamed Bayoumi, Robert G. Bernardo,
Razina Bilgrami, Aeneas C. Chuma, Niamh Collier-
Smith, Pedro Conceição, Philip Dobie, Jafet
Enriquez, Sergio Feld, Emilie Filmer-Wilson, Bjoern
Foerde, Edith Gassana, Prema Gera, Tegegnework
Gettu, Rebeca Grynspan, Tim Hannan, Joakim
Harlin, Gilbert Fossoun Houngbo, Andrew Hudson,
Ragnhild Imerslund, Abdoulie Janneh, Bruce
Jenks, Gordon Eric Johnson, Nanak Kakwani, Douglas
Keh, Rima Khalaf Hunaidi, Olav Kjorven,
Elie Kodsi, Oksana Leshchenko, Carlos Linares,
Metsi Makhetha, Lamin Manneh, Elena Martinez,
Pratibha Mehta, Kalman Mizsei, Cielo Morales,
David Morrison, Abdoulaye Ndiaye, Shoji NishiINFORME
SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 ix
moto, Joseph Opio-Odongo, William Orme, Hafiz
Pasha, Stefano Pettinato, Gonzalo Pizarro, Martin
Santiago, Susanne Schmidt, Guido Schmidt-Traub,
Salil Shetty, Moustapha Soumare, Juerg Staudenmann,
Mounir Tabet, Sarah Timpson y Louisa
Vinton.
Edición, producción y traducción
El Informe se benefició enormemente del asesoramiento
y la colaboración del equipo editorial de
Communications Development Incorporated.
Bruce Ross-Larson prestó asesoramiento sobre la
estructura y la presentación de los contenidos. La
producción y la edición técnicas estuvieron a cargo
de Meta de Coquereaumont, Elizabeth Collins
y Christopher Trott. El diseño y la corrección de
pruebas estuvieron igualmente a cargo de Communications
Development Incorporated. El Informe
(incluida la portada) fue diseñado por Grundy &
Northedge Information Designers. Los mapas y
gráficos para el Informe fueron diseñados por Philippe
Rekacewicz, con la colaboración de Laura
Margueritte.
La producción, traducción, distribución y promoción
del Informe contaron con la colaboración y
apoyo de la Oficina de Comunicaciones del PNUD:
Niamh Collier-Smith, Maureen Lynch, David Morrison
y William Orme. La revisión de las traducciones
estuvo a cargo de Yu Gao, Cecile Molinier,
Vladimir Scherbov, Rosine Sori Coulibaly, Mounir
Tabet y Oscar Yujnovsky.
Susana Franco (quien dirigió el proyecto sobre
los indicadores de género) y Jonathan Morse hicieron
valiosas contribuciones al equipo de estadística.
El Informe también se benefició de la dedicada labor
de los pasantes: Paola Adriazola, Carolina Aragon,
Nurit Bodemann-Ostow, Torsten Henricson-Bell,
Roshni Menon, Sarai Nuñez Ceron y Min Zhang.
Gloria Wightman y Juan Arbelaez, de la Oficina
de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos,
prestaron servicios de gestión y apoyo administrativo
de incalculable valor.
Kevin Watkins
Director
Informe sobre Desarrollo Humano 2006
x INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
Contenido
Prefacio v
Agradecimientos vii
Descripción general Más allá de la escasez: poder, pobreza y la crisis mundial del agua 1
Capítulo 1 Fin de la crisis de agua y saneamiento 25
Lecciones de la historia 28
Cómo la inseguridad de agua separó el crecimiento económico del desarrollo humano 30
La fragmentación y el retraso del progreso en agua y saneamiento 31
La crisis mundial actual de agua y saneamiento 31
Países desarrollados y en desarrollo 31
La riqueza importa… 35
…y el saneamiento queda rezagado del agua 36
Los datos subestiman sistemáticamente la magnitud del déficit 37
Los costos de la crisis para el desarrollo humano 42
Empeoramiento de la pobreza de ingresos: el efecto de la crisis en la riqueza 42
Retraso en las mejoras en las tasas de mortalidad infantil: vínculo letal al nacer 42
Multiplicación de las desventajas en el ciclo de vida 45
Aumento de costos más amplios de salud 45
Perjuicio de la educación de las niñas 47
Agravamiento de la desigualdad de género y de tiempo libre 48
Socavamiento de la dignidad humana 48
La crisis golpea en mayor grado a los pobres 49
La población pobre representa la mayor parte del déficit 49
La población pobre paga más, y más de lo que puede afrontar 52
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio y más allá: puesta al día 55
Un informe de progreso respecto al Objetivo de Desarrollo del Milenio 56
Ahorros derivados de la consecución del Objetivo de Desarrollo del Milenio 58
Hacer del avance una realidad 59
Reconocimiento del derecho humano al agua y al saneamiento 60
Desarrollo de fuertes estrategias nacionales 61
Aumento de la asistencia internacional para agua y saneamiento 66
Creación de la asociación mundial: un plan de acción internacional de agua y saneamiento mundial 69
Capítulo 2 Agua para el consumo humano 75
Por qué los pobres pagan más y tienen menos agua 80
Agua “tratada” y “no tratada”: un límite ilusorio entre agua limpia y sucia 80
Obtención de agua de múltiples fuentes 82
Aumento del precio en los barrios pobres urbanos 83
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 xi
La importancia de las tarifas 84
La población pobre de las áreas rurales: los últimos de la fila 86
Gestión de la red para lograr eficiencia e igualdad 88
Suministradores públicos: claves para el suministro y la financiación 89
Suministradores privados: más allá de las concesiones 91
Obtención de los resultados: las políticas 96
Financiación pública y acceso de la población pobre de las zonas urbanas 96
La regulación es fundamental 100
Llegar a los pobres 101
Asistencia internacional para la financiación local 105
Capítulo 3 El gran déficit de saneamiento 109
2.600 millones de personas sin saneamiento 112
¿Quiénes se encuentran en la escala de niveles de saneamiento y qué lugar ocupan? 113
La relación de los beneficios agua-higiene-saneamiento 115
¿Por qué el saneamiento queda tan rezagado respecto del agua? 118
La barrera de la politica nacional 118
La barrera del comportamiento 119
La barrera de la percepción 119
La barrera de la pobreza 119
La barrera del género 120
La barrera del suministro 120
Lograr que el saneamiento se encuentre al alcance de todos 120
La acción desde abajo marca la diferencia 121
El liderazgo gubernamental es fundamental 122
El problema de la financiación 127
Desarrollo de mercados orientados a la demanda 127
El camino hacia adelante 128
Capítulo 4 Escasez de agua, riesgo y vulnerabilidad 131
Replanteamiento de la escasez en un mundo que sufre la falta de agua 134
Comprensión de la escasez 134
Sobrepasando los límites del uso sostenible: problemas, políticas y respuestas 138
Aumento de la oferta: opciones y limitaciones 148
Regulación de la demanda de un recurso escaso 152
Hacer frente al riesgo, la vulnerabilidad y la incertidumbre 155
El rol crítico de la infraestructura 155
Calentamiento global: la emergencia previsible 159
El camino hacia adelante 169
Capítulo 5 La competencia por el agua en la agricultura 171
El agua y el desarrollo humano: la relación con los medios de sustento 174
La agricultura bajo presión: los panoramas emergentes 175
Objetos inamovibles y fuerzas irresistibles 177
Competencia, derechos y la lucha por el agua 178
Los límites de los mercados privados del agua 179
Temas ausentes en la agenda de los derechos sobre el agua: igualdad y poder a la gente 181
Derechos consuetudinarios y derechos formales: el testimonio del África subsahariana 183
xii INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
Los derechos sobre el agua conforman la titularidad 186
Mejor gobernabilidad de los sistemas de riego 187
Reducir el riesgo de caer en la pobreza 188
La financiación con igualdad 189
Dar poder: el eslabón perdido 192
Mayor productividad del agua para los pobres 195
La recolección del agua y el microrriego 195
Soluciones de baja tecnología con alto rendimiento de desarrollo humano 197
El camino hacia adelante 199
Capítulo 6 Gestión de las aguas transfronterizas 201
Interdependencia hidrológica 204
Compartir el agua del mundo 205
Siguiendo el curso del río 206
Los costos de no cooperar 209
Transmisión de las tensiones río abajo 209
Decrecimiento de los lagos, sequía de los ríos 211
La defensa de la cooperación 215
Las reglas del juego 215
En el río y más allá de él 218
El estado de la cooperación 221
Cooperación en las cuencas fluviales para el desarrollo humano 224
Cooperación a escala de la cuenca 224
Frágiles estructuras institucionales para la gestión del agua 226
Crear las condiciones para la cooperación 228
Notas 233
Nota bibliográfica 236
Bibliografía 238
Recuadros
Ocho razones para que el mundo actúe a favor del agua y el saneamiento:
vínculos con los Objetivos de Desarrollo del Milenio 22
1.1 Un gran avance: desde la reforma del agua a la reforma
del saneamiento en la Gran Bretaña del siglo XIX 29
1.2 Fin de los vínculos entre raza, enfermedad y desigualdad en Estados Unidos 32
1.3 Los “inodoros móviles” de Kibera: el gran abandono de la cobertura de agua
y saneamiento en las zonas pobres de Nairobi 38
1.4 La brecha existente entre agua y saneamiento en Filipinas 40
1.5 Los costos en salud del déficit de agua y saneamiento 46
1.6 Sudáfrica: acciones por el derecho al agua 64
2.1 El peso de la historia: muchas redes no fueron diseñadas para llegar a la población pobre 86
2.2 Agua, género y falta de tiempo 87
2.3 Los servicios públicos pueden funcionar: el departamento de recursos
hídricos y desagüe cloacal de Porto Alegre nos demuestra cómo 90
2.4 ¿Qué salió mal con las concesiones? Tres fracasos y tres lecciones 93
2.5 Fijación de precios del agua a favor de la población pobre en Côte d’Ivoire 94
2.6 Subsidios para el consumo de agua en Chile, mayor eficiencia e igualdad 98
2.7 Fuentes de agua: llegan a la población pobre, pero a menudo
a un precio demasiado alto 100
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 xiii
2.8 Las tarjetas de informes de los ciudadanos: voz como agente para el cambio 101
2.9 Suministro de agua a la zona rural de Ghana: una solución participativa que funciona 103
2.10 “Algo para todos, no todo para algunos” en Uganda 104
2.11 Otorgar poder a la población rural de Marruecos:
las demandas locales llevan a una mayor cobertura 105
3.1 Discapacidad y saneamiento 114
3.2 Los niños como agentes de cambio 116
3.3 Acción desde abajo- El Proyecto Orangi 121
3.4 Campaña de saneamiento integral de Bangladesh 123
3.5 Sulabh – saneamiento al alcance de la población pobre de la India 124
3.6 Lesotho – progreso en el saneamiento rural 125
3.7 La solución de condominio para los sistemas de desagüe cloacal en Brasilia
– políticas y tecnología 126
4.1 China, la gestión de la crisis del agua en una economía con alto crecimiento 142
4.2 Yemen bajo estrés 144
4.3 Subsidios a la extracción de agua subterránea en México 146
4.4 El valor real de los ecosistemas que dependen del agua 147
4.5 Aumento de la oferta mediante la reducción de la contaminación:
mercados y tecnología 148
4.6 La desalinización y sus límites 150
4.7 Gestión integrada de los recursos hídricos 154
4.8 Sequías, inundaciones e inseguridad de agua en Kenya 157
4.9 Bancos de agua que se derriten: la reducción de los glaciares
está cambiando los flujos de agua 166
5.1 Chile: mercados del agua y reforma en una economía de gran crecimiento 179
5.2 El comercio del agua en el oeste de Estados Unidos 180
5.3 Los derechos sobre el agua y la redistribución en Sudáfrica 182
5.4 Derechos sobre el uso del agua concurrentes e intercambio desigual en Filipinas 183
5.5 Usuarios industriales contra agricultores en la región oeste de Java 184
5.6 Derecho consuetudinario y desigualdad en Senegal 185
5.7 Ganadores y perdedores de la reforma de la política del agua
implementada en el río Pangani en Tanzanía 187
5.8 El riego y la gestión de los recursos hídricos en Asia central 190
5.9 El traspaso de competencias de la gestión de los recursos hídricos en Andhra Pradesh 193
6.1 Más allá del río: los costos de la falta de cooperación en Asia central 214
6.2 Derechos relativos al agua en los Territorios Palestinos Ocupados 216
6.3 La experiencia europea en la gestión de las cuencas fluviales: el Rin y el Danubio 219
6.4 La cooperación en las cuencas fluviales se mantiene de diversas maneras 225
6.5 África meridional: la integración regional a través de la cooperación
relativa a los ríos internacionales 227
6.6 El Fondo Mundial para el Medio Ambiente: creación de conocimientos,
capacidades e instituciones 229
Cuadros
1.1 El Objetivo de Desarrollo del Milenio:
logros pasados y metas futuras para el agua y el saneamiento 56
2.1 Cebu, Filipinas: patrones de uso del agua en hogares que no están
conectados a la red de abastecimiento de agua principal 81
2.2 Suministradores de agua independientes: protagonistas importantes
pero costosos en las ciudades latinoamericanas 84
2.3 Distintas formas de participación privada en redes de suministro de agua… 91
4.1 Proyección del uso de agua y desvíos hacia sectores no agrícolas por región,
año 2000 y 2050 139
4.2 Umbrales y metas del calentamiento mundial 160
5.1 Las tarifas de riego y el valor de la producción correspondientes a los planes
de riego seleccionados en Asia 191
xiv INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
6.1 Las cuencas internacionales unen a muchos países 206
6.2 Treinta y nueve países reciben la mayoría de su agua del exterior de sus fronteras 210
6.3 La extracción de agua por parte de los países está siendo más rápida que su reposición 210
6.4 Beneficios potenciales en la cuenca secundaria del Kagera 226
Figuras
1.1 Personas sin acceso a una fuente de agua mejorada 33
1.2 Mundos separados: la brecha mundial del agua 34
1.3 Muchos países enfrentan un largo ascenso hacia la cobertura universal 36
1.4 Ingresos y resultados en agua y saneamiento: en ocasiones, la riqueza
no se traduce en desempeño 37
1.5 Diarrea: la segunda causa principal de muerte de niños 43
1.6 El agua limpia y los inodoros reducen la mortalidad infantil 43
1.7 El agua segura reduce el riesgo de diarrea… 44
1.8 …y también lo hace el acceso al saneamiento 44
1.9 La población pobre representa la mayor parte del déficit de agua y saneamiento 48
1.10 La línea divisoria del agua 49
1.11 La línea divisoria del saneamiento 50
1.12 En Brasil, la población pobre presenta menores tasas de cobertura de saneamiento 50
1.13 Pagando el precio de la pobreza: el agua representa una parte importante
de los gastos del 20% de los hogares más pobres 51
1.14 El costo de no disponer de servicios públicos 52
1.15 Precios del agua: Los pobres pagan más, los ricos pagan menos 53
1.16 Las diferencias en agua en los países: Kenya, Tanzanía y Uganda 53
1.17 Las diferencias entre zonas urbanas y rurales: las diferencias en el acceso
a los servicios de saneamiento siguen siendo importantes 54
1.18 El acceso al agua de algunos grupos étnicos es mucho más limitado 54
1.19 Diferencias regionales: la menor cobertura de agua que sufren las provincias menos
desarrolladas de Perú se cobra vidas 55
1.20 Algunas regiones se han quedado atrás en el cumplimiento de la meta
del Objetivo de Desarrollo del Milenio en agua y saneamiento 57
1.21 La cobertura de agua está empeorando a causa de la urbanización
acelerada de algunos países 58
1.22 Agua: una prioridad secundaria en muchos presupuestos 62
1.23 Las inversiones públicas en agua y saneamiento son insuficientes
para cumplir con el Objetivo de Desarrollo del Milenio en muchos países 67
1.24 Los donantes varían ampliamente con respecto a los compromisos
y la financiación es impredecible 68
1.25 Algunos donantes conceden más prioridad al agua y el saneamiento que otros 69
2.1 La mayoría de los hogares en Yakarta obtienen agua de diversas fuentes 81
2.2 Los servicios públicos suministran el agua más barata 83
2.3 El precio del agua de las empresas de servicio público aumenta con el volumen 85
2.4 ¿Qué progresividad poseen los subsidios para el agua? 99
2.5 Las tarifas mínimas funcionan si los porcentajes de conexión son elevados 100
3.1 Implicancias económicas y de salud del ascenso en la escala de niveles de saneamiento 113
3.2 Los beneficios del saneamiento dependen de la acción individual y comunitaria 115
3.3 En Viet Nam la población pobre queda muy rezagada 119
3.4 Las brechas de riqueza en materia de saneamiento en Camboya 120
3.5 El crecimiento a favor de la población pobre con acceso a saneamiento
en Colombia y Marruecos 124
4.1 Disponibilidad de agua en descenso 136
4.2 Se prevé que aumentará la intensidad del estrés de agua en varias regiones 136
4.3 Aumento del estrés de agua en el mundo 137
4.4 Nuestro mundo más desarrollado y más sediento 137
4.5 De qué manera utiliza el mundo el agua 138
4.6 La agricultura es aún la actividad que más agua utiliza 138
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 xv
4.7 La variabilidad del ingreso sigue a la variabilidad de las precipitaciones en Etiopía 156
4.8 Grandes desigualdades en la capacidad de mitigación de riesgos 158
4.9 Nuestro mundo será mucho más cálido el próximo siglo 160
4.10 El calentamiento de nuestro mundo: serán necesarios cortes drásticos
en la emisión para lograr la estabilización 161
4.11 Disminución de los flujos de asistencia para la agricultura 169
5.1 El acceso al agua de riego puede reducir la pobreza y la vulnerabilidad 175
5.2 El África subsahariana tiene la menor tasa de agricultura de riego
con relación a la agricultura de secano 177
5.3 Asia representa más de la mitad de la tierra irrigada del mundo 177
5.4 El riego está vinculado a una menor pobreza en muchos países en desarrollo 188
5.5 La productividad agrícola y la igualdad suelen estar estrechamente relacionadas 189
5.6 El tramo inicial gana en cantidad y el tramo final pierde… 189
5.7 …y la pobreza es mayor entre los agricultores del tramo final 189
5.8 La recolección de agua de lluvia en franca retirada en la India 196
6.1 Los conflictos por el agua se centran en los volúmenes.
La cooperación puede ser mucho más amplia 221
6.2 Más allá de la cantidad: los acuerdos sobre el agua abarcan diversas áreas 222
Mapas
4.1 El uso excesivo de agua está dañando el medio ambiente en muchas
de las principales cuencas 140
4.2 El cambio climático causará un declive en la escorrentía de agua en muchas regiones 162
4.3 El cambio climático amenaza con reducir la producción de cereales
en gran parte del África subsahariana 164
4.4 El cambio climático reducirá el número de días lluviosos en la India 167
6.1 Las cuencas fluviales y lacustres de África atraviesan múltiples fronteras 207
6.2 El Mekong une los medios de sustento a través de las fronteras 208
6.3 El Lago Chad en vías de desaparición 211
6.4 El decrecimiento del Mar de Aral: los costos medioambientales del algodón 213
Contribuciones especiales
Concentración de la financiación al principio del período para cumplir con los Objetivos
de Desarrollo del Milenio para el agua y el saneamiento, Gordon Brown
y Ngozi Okonjo-Iweala 72
El acceso a agua segura es una necesidad humana fundamental
y un derecho humano básico, Kofi Annan 78
El agua limpia, accesible y asequible es un derecho humano y un fundamento para el
desarrollo económico y social, Luiz Inácio Lula da Silva 79
Agua y saneamiento: un desafío desalentador, pero que se puede superar,
Jimmy Carter 117
Indicadores de desarrollo humano
El estado del desarrollo humano 263
Guía para el lector y notas sobre los cuadros 274
Efectuar el seguimiento del desarrollo humano: ampliar las opciones de los individuos. . .
1 Índice de desarrollo humano 283
1a Indicadores básicos para otros países miembros de la ONU 287
2 Tendencias del índice de desarrollo humano 288
xvi INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
3 Pobreza humana y pobreza de ingresos: países en desarrollo 292
4 Pobreza humana y pobreza de ingresos: países de la OCDE, Europa Central y Oriental y la CEI 295
. . para disfrutar de una vida larga y saludable. . .
5 Tendencias demográficas 297
6 Compromiso con la salud: recursos, acceso y servicios 301
7 Agua, saneamiento y nutrición 305
8 Desigualdades en la salud materno infantil 309
9 Principales crisis y riesgos mundiales en materia de salud 311
10 Supervivencia: avances y retrocesos 315
. . . para recibir educación. . .
11 Compromiso con la educación: gasto público 319
12 Alfabetización y matriculación 323
13 Tecnología: difusión y creación 327
. . . para acceder a los recursos necesarios que permitan disfrutar de un nivel de vida digno. . .
14 Desempeño económico 331
15 Desigualdad de ingresos o gastos 335
16 La estructura del comercio 339
17 Responsabilidades de los países ricos: asistencia 343
18 Flujos de asistencia, capital privado y deuda 344
19 Prioridades del gasto público 348
20 Desempleo en los países miembros de la OCDE 352
. . . conservándolo para las futuras generaciones. . .
21 Energía y el medio ambiente 353
. . . protegiendo la seguridad personal. . .
22 Refugiados y armamentos 357
23 Víctimas de la delincuencia 361
…y lograr la igualdad para todas las mujeres y los hombres
24 Índice de desarrollo relativo al género 363
25 Índice de potenciación de género 367
26 Desigualdades de género en la educación 371
27 Desigualdad de género en la actividad económica 375
28 Género, carga de trabajo y distribución de tiempo 379
29 Participación de la mujer en la política 380
Instrumentos relativos a los derechos humanos y derechos laborales
30 Situación de los principales instrumentos internacionales sobre derechos humanos 384
31 Situación de las convenciones sobre principios y derechos fundamentales en el trabajo 388
Nota técnica 1 393
Nota técnica 2 400
Nota técnica 3 402
Definiciones de términos estadísticos 404
Referencias estadísticas 411
Clasificación de países 413
Índice de indicadores 417
Índice de indicadores del Objetivo de Desarrollo del Milenio de los cuadros indicadores 421
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 1
El agua de este estanque no es buena. La usamos porque no tenemos alternativa. Nuestra
comunidad y todos los animales beben del estanque. Por culpa del agua estamos contrayendo
distintas enfermedades.
Zenebech Jemel, Chobare Meno, Etiopía
Por supuesto que me gustaría ir a la escuela. Quiero aprender a leer y a escribir…pero no
puedo. Mi madre necesita que vaya a buscar agua.
Yeni Bazan, 10 años, El Alto, Bolivia
Aquí las condiciones son terribles. Hay aguas residuales por todas partes. Contaminan
nuestra agua. La mayoría de la gente utiliza baldes y bolsas de plástico como inodoros.
Nuestros hijos siempre padecen de diarrea y otras enfermedades porque todo está muy
sucio.
Mary Akinyi, Kibera, Nairobi, Kenya
Ellos [las fábricas] utilizan mucha agua mientras que nosotros apenas tenemos para cubrir
nuestras necesidades básicas y mucho menos para regar nuestros cultivos
Gopal Gujur, agricultor, Rajastán, India
Cuatro voces de cuatro países unidas por un
mismo tema: la privación de acceso al agua. Esa
privación se puede medir estadísticamente pero,
detrás de las cifras, están los rostros humanos de
los millones de personas a las que se les ha negado
una oportunidad de desarrollar su potencial. El
agua, fuente de vida y derecho humano fundamental,
es el elemento central de una crisis diaria
que enfrentan muchos millones de los habitantes
más vulnerables del planeta, una crisis que amenaza
la vida y destruye los medios de sustento en
una proporción devastadora.
A diferencia de las guerras y los desastres naturales,
la crisis mundial del agua no aparece en
los titulares de los medios de comunicación. Tampoco
convoca a una acción internacional coordinada.
Al igual que el hambre, la privación de
acceso al agua es una crisis silenciosa que experimenta
la población pobre y que toleran aquellos
con los recursos, la tecnología y el poder político
para resolverla. Sin embargo, es una crisis que está
frenando el progreso humano, relegando a grandes
segmentos de la humanidad a vivir en la pobreza,
la vulnerabilidad y la inseguridad. Esta crisis se
cobra más vidas a causa de las enfermedades que
una guerra a través de las armas. También refuerza
las graves desigualdades de oportunidades que dividen
a naciones pobres y ricas en un mundo cada
vez más próspero e interconectado y que dividen a
los habitantes de un mismo país según la riqueza,
el género y otras características de desventaja.
Superar la crisis de agua y saneamiento es uno
de los primeros grandes desafíos del desarrollo
humano del siglo XXI. El éxito para superar este
desafío a través de una respuesta internacional y
nacional coordinada actuaría como catalizador
para el progreso en salud pública, educación y reducción
de la pobreza y como una fuente de dinamismo
económico. Daría un impulso decisivo
a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, metas
Descripción general
Más allá de la escasez
Poder, pobreza y la crisis mundial del agua
La crisis global del
agua relega a grandes
segmentos de la
humanidad a vivir en la
pobreza, la vulnerabilidad
y la inseguridad
2 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
adoptadas por los gobiernos como parte de una
alianza global para la reducción de la pobreza.
La alternativa de seguir como hasta ahora es tolerar
un cierto nivel evitable de sufrimiento y de
pérdida de potencial humano que todo gobierno
debería considerar éticamente indefendible y un
despilfarro económico.
Agua para vivir, agua para los
medios de sustento
“A partir del agua” —dice el Corán— “dimos vida
a todas las cosas.” Esta simple enseñanza encierra
una sabiduría más profunda. La gente necesita el
agua tanto como el oxígeno: sin ella no podría
existir la vida. Pero el agua también es origen de
vida en un sentido mucho más amplio. La gente
necesita agua limpia y saneamiento para preservar
la salud y mantener su dignidad. Pero además de
los hogares, el agua también preserva los sistemas
ecológicos y forma parte de los sistemas de producción
en los que se basan los medios de sustento.
En última instancia, el desarrollo humano se
basa en la realización de nuestro potencial. Se basa
en lo que las personas pueden hacer y en lo que
pueden convertirse (sus capacidades) y en la libertad
de disponer de opciones reales en la vida. El
agua condiciona todos los aspectos del desarrollo
humano. Cuando a alguien se le niega el acceso a
agua limpia en su casa o cuando carece de acceso al
agua como recurso productivo, sus opciones y su
libertad quedan limitadas por las enfermedades,
la pobreza y la vulnerabilidad. El agua es el origen
de la vida de todas las cosas, incluidos el desarrollo
humano y la libertad humana.
En el Informe sobre Desarrollo Humano de
este año, analizamos dos temas diferentes sobre
la crisis mundial del agua. El primero, tratado en
los capítulos 1 al 3, es el agua para la vida. Suministrar
agua limpia, eliminar las aguas residuales
y proporcionar servicios de saneamiento son tres
de los fundamentos básicos del progreso humano.
Analizamos los costos de no establecer estas bases
o algunas de las estrategias necesarias para hacer
realidad el acceso universal al agua y a saneamiento.
El segundo tema, agua para los medios
de sustento, es el tratado en los capítulos 4 al 6.
Aquí nos centramos en el agua como un recurso
productivo compartido por los países a través de
las fronteras, destacando los inmensos desafíos
que enfrentan actualmente muchos gobiernos
para gestionar con eficiencia e igualdad la crisis
del agua.
Algunos analistas tratan los desafíos globales
del agua como un problema de escasez. El espíritu
de Thomas Malthus, que en el siglo XIX desconcertó
a los líderes políticos al predecir un futuro
de escasez de alimentos, está cada vez más presente
en los debates internacionales sobre el agua.
Según este argumento, con el aumento de la población
y la demanda mundial de agua, el futuro
apunta hacia una “sombría aritmética” de escasez.
Rechazamos este punto de inicio. La disponibilidad
del agua es una preocupación para algunos
países. Pero la escasez de la crisis mundial del agua
nace de la desigualdad, la pobreza y el poder, no de
la disponibilidad física.
En ningún sitio es tan evidente como en el
área del agua para la vida. Actualmente, unos
1.100 millones de habitantes de países en desarrollo
carecen de un acceso adecuado al agua y
2.600 millones no disponen de servicios básicos
de saneamiento. El origen de estos dos déficits paralelos
está en las instituciones y en las opciones
políticas, no en la disponibilidad del agua. Las
necesidades domésticas de agua representan una
fracción ínfima del consumo de agua, normalmente
menos del 5% del total, pero la desigualdad
de los hogares para acceder a agua limpia y a
servicios de saneamiento es enorme. En las áreas
de ingresos altos de ciudades de Asia, América Latina
y el África subsahariana, las empresas de servicio
público suministran varios cientos de litros
de agua al día a cada hogar a un precio reducido.
Al mismo tiempo, los habitantes de los barrios pobres
y los hogares pobres de las áreas rurales de los
mismos países tienen acceso a mucho menos de los
20 litros diarios de agua por persona necesarios
para cubrir las necesidades humanas básicas. Las
mujeres y las niñas sufren la doble carga de la desventaja,
ya que son las que tienen que sacrificar su
tiempo y su educación para ir en busca del agua.
Lo mismo se aplica al agua para los medios de
sustento. En todo el mundo, la agricultura y la industria
están adoptando cada vez mayores restricciones
hidrológicas. Pero aunque la carestía es un
problema extendido, no todos lo sufren. En zonas
con escasez de agua de la India, las bombas de irrigación
extraen agua de los acuíferos 24 horas al
día para los agricultores ricos, mientras que los vecinos
de hogares humildes dependen de la imprevisibilidad
de la lluvia. En este caso, la causa subyacente
de la escasez en la gran mayoría de casos
también es institucional y política, no una escasez
física de los suministros. En muchos países, la escasez
es el resultado de políticas públicas que han
fomentado un uso excesivo de agua.
En el mundo hay más que suficiente agua para
el uso doméstico, la agricultura y la industria. El
problema radica en que algunos (principalmente
la población más pobre) quedan excluidos sistemáticamente
del acceso al agua por su pobreza,
La escasez de la crisis
mundial del agua nace
de la desigualdad, la
pobreza y el poder, no de
la disponibilidad física
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 3
por sus limitados derechos legales o por políticas
públicas que limitan el acceso a las infraestructuras
que proporcionan agua para la vida y para
los medios de sustento. La escasez es fruto de las
instituciones y los procesos políticos que ponen
a la población pobre en una situación de desventaja.
En lo referente al agua limpia, la situación
en muchos países es que la población pobre obtiene
menos y sufre más los costos del desarrollo
humano asociados a la escasez.
Seguridad humana, ciudadanía y
justicia social
Hace más de una década, el Informe sobre Desarrollo
Humano de 1994 introdujo la idea de la seguridad
humana en el debate general sobre desarrollo.
El objetivo fue mirar más allá de la estrecha
percepción de la seguridad nacional, definida en
términos de amenazas militares y protección de
los objetivos estratégicos de la política exterior y
adoptar una visión de la seguridad desde el punto
de vista de las vidas de las personas.
La seguridad de agua es una parte integral
de este concepto más amplio de la seguridad humana.
En términos más generales, la seguridad se
basa en que cada persona disponga de un acceso
confiable a una cantidad suficiente de agua limpia
por un precio asequible para lograr una vida saludable,
digna y productiva, al mismo tiempo que se
mantienen los sistemas ecológicos que proporcionan
agua y también dependen del agua. Cuando
no se cumplen estas condiciones o cuando se interrumpe
el acceso al agua, la gente enfrenta grandes
riesgos para la seguridad humana causados por
un mal estado de salud y la interrupción de sus
medios de sustento.
En el mundo de principios del siglo XXI, las
preocupaciones de seguridad nacional dominan
las agendas internacionales. Los conflictos violentos,
las preocupaciones sobre las amenazas terroristas,
la proliferación de armas nucleares y el
crecimiento del comercio ilícito de armas y drogas
representan desafíos de gran importancia. En
este contexto, es fácil olvidar algunas necesidades
humanas básicas, incluidas las relacionadas con
el agua. Los 1.800 millones de muertes infantiles
anuales relacionadas con el agua y la falta de
saneamiento eclipsan las muertes asociadas a los
conflictos violentos. Ningún acto de terrorismo
genera tanta devastación económica como la crisis
de agua y saneamiento. Aún así, este asunto apenas
figura en las agendas internacionales.
Y lo único llamativo no es el contraste con las
exigencias de la seguridad nacional. Actualmente,
la acción internacional para abordar la crisis del
VIH/SIDA se ha institucionalizado en la agenda
de los países del G-8. Con la amenaza potencial
de una crisis de salud pública en la forma de gripe
aviar, el mundo se moviliza rápidamente para trazar
un plan de acción. Pero la realidad actual de
la crisis de agua y saneamiento sólo produce una
respuesta ínfima y fragmentada. ¿Cuál es la causa?
Una explicación plausible es que, a diferencia del
VIH/SIDA y la gripe aviar, la crisis de agua y saneamiento
representa una amenaza directa e inmediata
para la población pobre de los países en
desarrollo, un sector de la población ignorado
por la percepción internacional de la seguridad
humana.
Además del enorme impacto destructivo visible
en la población, la inseguridad del agua viola
algunos de los principios fundamentales de la justicia
social: Algunos de ellos son:
• Igualdad de la ciudadanía. Todos los seres
humanos disponen de los mismos derechos
sociales, políticos y civiles, incluidos los medios
para ejercer estos derechos eficazmente.
La inseguridad de agua compromete estos
derechos. Una mujer que pasa largas horas recolectando
agua o que sufre constantes enfermedades
relacionadas con el agua dispone de
menos capacidad para participar en la sociedad,
aunque pueda participar en la elección de
su gobierno.
• El mínimo social. Todos los ciudadanos tienen
acceso a suficientes recursos para cubrir
las necesidades básicas y llevar una vida digna.
El agua limpia forma parte del mínimo social,
siendo el requerimiento mínimo 20 litros por
persona al día.
• Igualdad de oportunidades. La igualdad de
oportunidades, un requerimiento clave para
la justicia social, disminuye a causa de la inseguridad
de agua. La mayoría de la gente aceptará
que la educación depende de la igualdad
de oportunidades. Por ejemplo, los niños que
no pueden asistir a la escuela porque sufren
constantes enfermedades causadas por no
utilizar agua limpia no pueden disfrutar de
su derecho a la educación, en ninguno de sus
sentidos significativos.
• Distribución justa. Todas las sociedades establecen
límites justificables a las desigualdades.
La desigualdad en el acceso a agua limpia
en el hogar o a agua productiva en el campo
no cumple con los criterios de una distribución
justa, especialmente cuando se ve acompañada
por altos niveles de pobreza y muertes
infantiles evitables.
La idea del agua como derecho humano refleja
estas preocupaciones subyacentes. Como dijo el
Secretario General de las Naciones Unidas, “El
acceso a agua segura es una necesidad humana
En el mundo hay más que
suficiente agua para el uso
doméstico, la agricultura
y la industria. El problema
radica en que algunos
(principalmente la población
más pobre) quedan
excluidos sistemáticamente
4 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
fundamental y, por lo tanto, un derecho humano
básico”. Hacer cumplir el derecho humano al agua
es un fin en sí mismo y un medio para dar fundamento
a los derechos más amplios de la Declaración
Universal de Derechos Humanos y otros
instrumentos legales, incluido el derecho a la vida,
a la educación, a la salud y a un hogar digno. Garantizar
que cada persona disponga de acceso a al
menos 20 litros de agua limpia al día para cubrir
sus necesidades básicas es un requerimiento mínimo
para respetar el derecho al agua, y una meta
mínima para los gobiernos.
Los derechos humanos no son optativos. Tampoco
son una disposición legal voluntaria que se
adopta o se abandona según el capricho de cada
gobierno. Son obligaciones exigibles que reflejan
valores universales y conllevan responsabilidades
por parte de los gobiernos. Aún así, el derecho
humano al agua se viola con impunidad de manera
generalizada y sistemática y son los derechos
humanos de la población pobre los que sufren los
abusos más graves.
Alcanzar la meta del Objetivo de
Desarrollo del Milenio en 2015: una
prueba de humanidad
Faltan menos de 10 años para el año 2015, fecha
establecida para cumplir los Objetivos de Desarrollo
del Milenio, las metas con fecha límite de la comunidad
internacional para reducir el hambre y la
pobreza extrema, disminuir la mortalidad infantil,
proporcionar a los niños una educación y superar
las desigualdades de género. El progreso en cada
una de estas áreas estará condicionado por la manera
en la que los gobiernos respondan a la crisis.
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio proveen
un punto de referencia para medir el avance
de la aplicación del derecho humano al agua. Esa
es la razón por la que la meta 10 del Objetivo 7
(reducir a la mitad la proporción de la población
mundial sin acceso sostenible a agua potable segura
y saneamiento básico) es una meta clave en
sí misma. Pero lograr esta meta es esencial para
alcanzar otros objetivos. El agua limpia y el saneamiento
salvarían incontables vidas infantiles,
impulsarían el progreso en educación y liberarían
a la población de enfermedades que les retienen
en la pobreza.
La urgencia de alcanzar los Objetivos de Desarrollo
del Milenio para agua y saneamiento
no se puede exagerar. Aun si se consiguen estas
metas, quedarán más de 800 millones de personas
sin agua y 1.800 millones sin servicios de saneamiento
en el año 2015. A pesar del progreso, el
mundo está aún lejos de cubrir todas las necesidades,
especialmente en los países menos desarrollados.
Para cambiar esta situación, será necesaria
una acción constante durante la próxima década
junto a una ruptura decisiva de nuestro comportamiento
habitual.
El año 2015 como fecha límite es importante
tanto por razones prácticas como simbólicas. A
nivel práctico, nos recuerda que el tiempo se acaba
y que la fecha límite para las inversiones y políticas
necesarias para producir resultados se aproxima
rápidamente. A nivel simbólico, el año 2015 es
importante en un sentido más profundo. En ese
año, el mundo asistirá a un juicio sobre el estado
de la cooperación internacional. Se pondrá un espejo
delante de la generación de líderes políticos
que firmaron los compromisos de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio y se emitirá un veredicto
sobre el cumplimiento o no del compromiso.
En algún momento del año 2015 tendrá lugar
otro acontecimiento menos importante pero no
menos simbólico. La NASA lanzará el proyecto
Lunas Heladas de Júpiter. Utilizando tecnología
actualmente en desarrollo, se enviará una nave espacial
que orbitará alrededor de tres de las lunas
de Júpiter para investigar la composición de los
extensos lagos de agua salada que se encuentran
bajo las superficies heladas y determinar si se dan
las condiciones para la vida. La ironía de que la
humanidad emplee miles de millones de dólares
en explorar el potencial de vida en otros planetas
sería algo importante (y trágico) si al mismo
tiempo consentimos la destrucción de la vida y las
capacidades humanas en el planeta Tierra por no
ofrecer una tecnología mucho menos compleja: la
infraestructura para suministrar agua limpia y saneamiento
a todo el mundo. Proporcionar un vaso
de agua limpia y un inodoro puede representar un
desafío, pero no es ciencia aeroespacial.
Mahatma Gandhi comentó una vez que “la
diferencia entre lo que hacemos y lo que somos
capaces de hacer bastaría para solucionar la mayoría
de los problemas del mundo”. Esta observación
tiene una importante resonancia en los Objetivos
de Desarrollo del Milenio. La combinación sin
precedentes de recursos y tecnología de la que disponemos
actualmente hacen indefendible intelectual
y moralmente el argumento de que las metas
del año 2015 están fuera de nuestro alcance. No
deberíamos conformarnos con un progreso que
no es capaz de cumplir con los objetivos establecidos,
ni con medidas parciales que dejan atrás a la
mitad de la humanidad.
Agua para la vida: la crisis mundial de
agua y saneamiento
El agua limpia y el saneamiento se encuentran
entre los impulsores más poderosos para el desa-
Garantizar que cada
persona disponga de
acceso a al menos 20
litros de agua limpia al
día es un requerimiento
mínimo para respetar el
derecho humano al agua
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 5
rrollo humano. Estos factores aumentan las oportunidades,
mejoran la dignidad y ayudan a crear
un círculo virtuoso para mejorar la salud e incrementar
la riqueza.
La gente que vive hoy en día en los países desarrollados
apenas es consciente de cómo el agua
limpia impulsó el progreso social en sus propios
países. Hace apenas cien años, ciudades como
Londres, Nueva York y París eran centros de enfermedades
infecciosas y la diarrea, la disentería
y la fiebre tifoidea socavaban la salud pública.
Las tasas de mortalidad infantil eran altas como
lo son actualmente en muchos países del África
subsahariana. La creciente riqueza creada por la
industrialización aumentó los ingresos, pero la
mortalidad infantil y la esperanza de vida apenas
cambió.
Las reformas radicales en agua y saneamiento
cambiaron esta situación. El agua limpia se convirtió
en un gran impulso para el progreso humano.
Los gobiernos, motivados por coaliciones
para la reforma social, por la preocupación moral
y por interés económico, pusieron el agua y el saneamiento
en el centro de un nuevo contrato social
entre los estados y sus ciudadanos. En el transcurso
de una generación, pusieron en marcha las
medidas económicas, la tecnología y las leyes necesarias
para hacer que el agua y el saneamiento
estuviesen al alcance de todos.
La nueva infraestructura rompió el vínculo
entre el agua sucia y las enfermedades infecciosas.
Se estima que la purificación del agua explica casi
la mitad de la reducción de la mortalidad en Estados
Unidos durante el primer tercio del siglo XX.
En Gran Bretaña, la expansión del saneamiento
contribuyó a que la esperanza de vida aumentara
en 15 años durante las cuatros décadas siguientes
a 1880.
La línea de quiebre entre el
saneamiento y el agua
En los países desarrollados, para obtener agua
limpia sólo es necesario abrir una canilla. Los
servicios de saneamiento higiénicos y privados se
dan por hecho. En algunos países a veces surgen
preocupaciones por la escasez del agua. Pero estas
preocupaciones han de verse en perspectiva. Los
niños de los países desarrollados no mueren por
no tener un vaso de agua limpia. Las niñas pueden
ir a la escuela porque no tienen que hacer largos
viajes en busca de agua a arroyos y ríos. Y las enfermedades
contagiosas transmitidas por el agua
se ven en los libros de historia, no en los hospitales
y en las morgues.
El contraste con los países en desarrollo es
impactante. Aunque la privación se distribuye
de manera desigual entre las distintas regiones,
las cifras de la crisis mundial del agua hablan por
sí mismas. Unos 1.100 millones de habitantes
de países en desarrollo no disponen de acceso a
la cantidad mínima de agua limpia. Las tasas de
cobertura más bajas se dan en el África subsahariana,
pero la mayoría de las personas que carecen
de agua limpia viven en Asia. La privación del saneamiento
está aún más extendida. Unos 2.600
millones de personas (la mitad de la población de
los países en desarrollo) carecen de acceso a un saneamiento
básico. Y, dado que los datos se maquillan
de manera sistemática, estas cifras no reflejan
toda la magnitud del problema.
“Carecer de acceso” al agua y el saneamiento
es un eufemismo políticamente correcto para hablar
de una privación que amenaza la vida, destruye
las oportunidades y socava la dignidad humana.
No disponer de acceso a agua significa que
la gente debe recurrir a acequias, ríos y lagos contaminados
con excrementos humanos o animales
o utilizados por los animales. También implica no
disponer de agua suficiente para cubrir siquiera
las necesidades humanas básicas.
Aunque las necesidades básicas pueden variar,
el umbral mínimo es de aproximadamente 20 litros
al día. La mayoría de los 1.100 millones de
personas incluidas en la categoría de personas sin
acceso a agua limpia utilizan aproximadamente
5 litros diarios, una décima parte de la cantidad
promedio diaria utilizada en los países desarrollados
por las cisternas de los inodoros. En promedio,
los europeos consumen más de 200 litros
y los estadounidenses más de 400 litros. Cuando
un europeo utiliza la cisterna de un inodoro o un
estadounidense se ducha, consumen más agua que
la que tienen cientos de millones de personas que
viven en los barrios urbanos pobres o las áreas urbanas
de los países en desarrollo. En los países desarrollados,
se pierde más agua a causa de las canillas
que gotean que la disponible al día para más
de 1.000 millones de personas.
Al no tener acceso a servicios de saneamiento,
la gente se ve forzada a defecar en el campo, en las
cunetas y en baldes. Los “inodoros móviles” de Kibera,
un barrio pobre de Nairobi, Kenya, ponen
de manifiesto lo que supone no disponer de saneamiento.
Al carecer de acceso a un inodoro, la gente
defeca en bolsas de plástico que son arrojadas a la
calle. La ausencia de inodoros causa graves problemas
para la salud pública particularmente para mujeres
y niñas. En el problema del saneamiento, al
igual que en el del agua, la desigualdad de género
establece los costos humanos de la desventaja.
El acceso al agua y el saneamiento refuerza algunas
viejas lecciones del desarrollo humano. En
promedio, las tasas de cobertura en ambas áreas
“Carecer de acceso” al
agua y el saneamiento es
un eufemismo políticamente
correcto para hablar de
una privación que amenaza
la vida, destruye las
oportunidades y socava
la dignidad humana
6 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
aumentan con los ingresos: el aumento de la riqueza
suele venir acompañado de un mayor acceso
al agua y el saneamiento. Pero alrededor del promedio
se producen variaciones muy marcadas. En
algunos países (como Bangladesh y Tailandia en
el caso del saneamiento y Sri Lanka y Viet Nam
en el caso del agua) los resultados son mucho mejores
de lo esperado únicamente en función de sus
ingresos. En otros (como México en el caso del saneamiento),
los resultados son mucho peores. La
lección: los ingresos son importantes, pero la política
pública es la que determina la conversión de
esos ingresos en desarrollo humano.
Los inmensos costos en el
desarrollo humano
La privación de agua y saneamiento produce efectos
multiplicadores. El balance incluye los siguientes
costos en desarrollo humano:
• Aproximadamente 1.800 millones de muertes
infantiles anuales a causa de la diarrea (4.900
muertes diarias o el equivalente a la población
de menos de 5 años de las ciudades de Nueva
York y Londres juntas). En conjunto, el agua
sucia y la falta de saneamiento constituyen
la segunda causa de mortalidad infantil del
mundo. El número de muertes por diarrea
en 2004 fue aproximadamente seis veces superior
a la mortalidad promedio anual en los
conflictos armados durante la década de los
90.
• La pérdida de 443 millones de días escolares
al año a causa de enfermedades relacionadas
con el agua.
• Casi la mitad de los habitantes de los países
en desarrollo sufren en algún momento algún
problema de salud causado por la falta de agua
y saneamiento.
• Millones de mujeres emplean varias horas al
día en ir en busca de agua.
• Desventajas en el ciclo de la vida que afectan
a millones de personas, con enfermedades y
pérdida de oportunidades educativas en la infancia
que conducen a la pobreza en la edad
adulta.
A estos costos humanos se puede unir el derroche
económico masivo asociado al déficit de
agua y saneamiento. Por su naturaleza, medir
estos costos resulta muy difícil. Sin embargo, los
nuevos estudios realizados para el Informe sobre
Desarrollo Humano de este año destacan las
grandes pérdidas que se siguen produciendo en
los países menos desarrollados del mundo. Los
estudios muestran los costos asociados a los gastos
en salud, las pérdidas de productividad y las
bajas laborales.
Las pérdidas alcanzan las proporciones más
elevadas en los países menos desarrollados. El
África subsahariana pierde aproximadamente
el 5% del PIB, o alrededor de $28.400 millones
anuales, una cifra que supera el total de la asistencia
recibida y el alivio de la deuda de la región en
2003. Y lo que es crucial, estos costos económicos
agregados esconden el impacto total del déficit en
agua y saneamiento. La mayoría de las pérdidas
corresponden a los hogares situados por debajo de
la línea de pobreza, retardando los esfuerzos de los
pobres por salir de la pobreza.
Considerando cualquier medida de la eficiencia,
las inversiones en agua y saneamiento tienen
el potencial de generar grandes retornos. Cada $1
invertido en el sector, creará otros $8 en reducción
de costos y en aumento de productividad. Más allá
de estos beneficios estáticos, la mejora del acceso
a agua y saneamiento tiene el potencial de generar
efectos dinámicos a largo plazo que impulsarán la
eficiencia económica.
Ya sea que se mida según el sufrimiento humano,
el derroche económico o la pobreza extrema,
el precio que se paga por el déficit en agua
y saneamiento es terrible. La otra cara de la moneda
es el potencial para reducir dicho déficit
como medio para el progreso humano. El agua y
el saneamiento se encuentran entre las medicinas
preventivas más potentes de que disponen los gobiernos
para reducir las enfermedades infecciosas.
La inversión en esta área representa para enfermedades
letales como la diarrea lo que la inmunización
representa para el sarampión: una forma de
salvar vidas. Los estudios realizados para este informe
muestran que el acceso a agua segura ha reducido
la mortalidad infantil en más del 20% en
Camerún y Uganda. En Egipto y Perú, la presencia
de inodoros a cisterna en las casas ha reducido
el riesgo de muertes infantiles en más del 30%.
Una crisis sobre todo para
la población pobre
La crisis de agua y saneamiento es, sobre todo, una
crisis para la población pobre. Casi dos de cada
tres personas que carecen de acceso a agua limpia
sobreviven con menos de $2 diarios, y una de cada
tres sobrevive con menos de $1 al día. Más de 660
millones de personas que carecen de saneamiento
sobreviven con $2 al día y más de 385 millones
con menos de $1 diario.
Estos hechos tienen implicancias públicas importantes.
Señalan claramente la capacidad limitada
de la población desabastecida de financiarse
un acceso adecuado mediante gastos privados.
Mientras que el sector privado puede tener un rol
que desempeñar en el abastecimiento, la financia-
El agua y el saneamiento
se encuentran entre las
medicinas preventivas
más potentes de que
disponen los gobiernos para
reducir las enfermedades
infecciosas. La inversión
en esta área representa
para enfermedades letales
como la diarrea lo que la
inmunización representa
para el sarampión: una
forma de salvar vidas
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 7
ción pública es la clave para superar los déficits en
agua y saneamiento.
En muchos países, la distribución de un acceso
adecuado a agua y saneamiento va a la par
de la distribución de la riqueza. El promedio de
hogares con acceso a agua corriente es de aproximadamente
el 85% en el 20% de los países con
mayores recursos, en comparación con el 25% en
el 20% de los países menos desarrollados. La desigualdad
va más allá del acceso. Un principio perverso
que existe en muchos de los países en desarrollo
es que la población más pobre no sólo tiene
acceso a menos agua y a menos agua limpia, sino
que además ha de pagar algunos de los precios más
altos del mundo:
• Los habitantes de los barrios pobres de
Yakarta (Indonesia), Manila (Filipinas) y
Nairobi (Kenya) pagan entre 5 y 10 veces más
por unidad de agua que aquellos de las áreas
de ingresos altos de sus propias ciudades y más
de lo que pagan los consumidores de Londres
o Nueva York.
• Los hogares de ingresos altos utilizan mucha
más agua que los hogares pobres. En Mumbai
y Dar es Salam, el consumo de agua por habitante
es 15 veces mayor en las zonas suburbanas
de altos ingresos conectadas al servicio
público que en las áreas urbanas pobres.
• El precio desigual del agua tiene consecuencias
perversas para las familias pobres. El 20%
de los hogares más pobres de El Salvador, Jamaica
y Nicaragua gastan en promedio más
del 10% de sus ingresos en agua. En el Reino
Unido, el umbral utilizado como indicador de
necesidad es el 3%.
Prognosis de la consecución de la meta
del Objetivo de Desarrollo del Milenio
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio no son el
primer conjunto de metas ambiciosas adoptadas
por la comunidad internacional. “Agua y saneamiento
para todos” en una década se incluía en
el impresionante conjunto de metas adoptadas en
las conferencias de alto nivel realizadas en las décadas
de 1970 y 1980. El desempeño resultó muy
inferior a la promesa. ¿Será diferente esta vez?
En cifras generales, el mundo va en buen camino
de lograr la meta de agua, en gran parte gracias
al enorme progreso de China y la India, pero
sólo dos regiones están al día para cumplir la meta
de saneamiento (Asia oriental y América Latina).
Pero estas cifras globales ocultan grandes variaciones
regionales y nacionales.
• Según las tendencias actuales, el África subsahariana
alcanzará la meta de agua en 2040
y la de saneamiento en 2076. En el caso del
saneamiento, el Asia Meridional lleva 4 años
de retraso y en el caso del agua, los Estados
Árabes llevan 27 años de retraso.
• Si observamos las cifras por país, no alcanzarán
la meta de agua 234 millones de personas
siendo 55 el número de países que se han
retrasado.
• La meta de saneamiento no será cumplida
para 234 millones de personas y son 74 los
países que se han retrasado.
• Para que el África subsahariana se ponga al
día, la tasa de conexión a la red pública de agua
deberá aumentar de los 10 millones anuales
de la última década a 23 millones anuales durante
la próxima década. La tasa de provisión
de saneamiento en el Asia Meridional deberá
aumentar de 25 millones de personas anuales
a 43 millones anuales.
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio se
deben considerar el umbral mínimo de provisión,
no un techo. Aunque se logren estos objetivos,
aún existirá un gran déficit mundial. Lo más preocupante
es que, según la trayectoria mundial actual,
el mundo no logrará cumplir la promesa de
los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Cómo salvar la brecha entre las
tendencias actuales y las metas
Cambiar esta situación no sólo es lo correcto,
sino además lo más sensato. Es lo correcto
porque el agua y el saneamiento son derechos
humanos básicos y ninguna nación debe ignorar
el nivel actual de violación de derechos humanos
o la pérdida asociada de potencial humano.
Y además es lo más sensato porque el acceso
al agua y al saneamiento permite a la gente salir
de la pobreza y contribuye a la prosperidad
nacional.
Resulta difícil cuantificar los beneficios
potenciales para el desarrollo humano producidos
por el progreso en las áreas del agua y el
saneamiento. Pero las mejores estimaciones sugieren
que los beneficios superarán ampliamente
los costos. Los costos adicionales para alcanzar el
Objetivo de Desarrollo del Milenio mediante la
opción de una tecnología sostenible de bajo costo,
ascienden a aproximadamente unos $10.000 millones
anuales. Estos serían algunos de los resultados
si se logra cerrar la brecha entre las tendencias
actuales y las tendencias necesarias para alcanzar
el Objetivo de Desarrollo del Milenio para agua
y saneamiento:
• Habría unas 203.000 muertes infantiles
menos en 2015 y se salvarían más de 1 millón
de vidas infantiles durante la próxima
década.
Casi dos de cada tres
personas que carecen
de acceso a agua
limpia sobreviven con
menos de $2 diarios
8 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
• Se ganarían 272 millones de días de asistencia
escolar únicamente por la reducción de los
casos de diarrea.
• Los beneficios económicos totales serían de
aproximadamente $38.000 millones anuales.
Los beneficios producidos en el África subsahariana
(unos $15.000 millones) representarían
el 60% de la asistencia recibida en 2003.
Los beneficios producidos en el Asia meridional
representarían casi $6.000 millones.
¿Se puede permitir el mundo los costos de un
progreso acelerado en el abastecimiento de agua y
saneamiento? Aunque la pregunta más adecuada
sería: ¿se puede permitir el mundo no realizar
dicha inversión?
El precio de $10.000 millones para lograr el
Objetivo de Desarrollo del Milenio parece una
suma considerable, pero se ha de tener en cuenta
el contexto. Representa menos de los gastos militares
realizados en 5 días y menos de la mitad de lo
que gastan los países desarrollados al año en agua
mineral. Es un precio pequeño para una inversión
que puede salvar millones de vidas jóvenes, desbloquear
el potencial educativo malgastado, librar
a la gente de enfermedades que les privan de su
salud y generar beneficios económicos que impulsarán
la prosperidad.
Cuatro bases para el éxito
Si las conferencias internacionales de alto nivel
en las que se proclaman manifiestos y se adoptan
grandes metas pudieran ofrecer agua limpia
y saneamiento básico, la crisis mundial se habría
resuelto hace mucho tiempo. Desde mediados de
la década de los 90, se ha producido una proliferación
de conferencias internacionales sobre el
problema del agua, al mismo tiempo que han proliferado
grandes asociaciones internacionales de
alto nivel. Al mismo tiempo, hay 23 organismos
de las Naciones Unidas que se ocupan de agua y
saneamiento.
Tantas conferencias, tanta actividad… y tan
poco progreso. Si volvemos la vista atrás a la última
década, es difícil evitar llegar a la conclusión
de que el problema de agua y saneamiento ha sufrido
un exceso de palabras y un déficit de acción.
Lo necesario durante la próxima década es un
impulso internacional coordinado que comience
con estrategias nacionales pero que incorpore un
plan mundial de acción. No hay un camino seguro
y fácil para la reforma, pero existen cuatro bases
cruciales para el éxito.
• Hacer del agua un derecho humano, no sólo de
palabra. Todas las naciones deben ir más allá
de los vagos principios constitucionales para
incluir el derecho humano al agua en la legislación
competente. Para que tenga un significado
real, el derecho humano al agua se ha de
corresponder con el derecho a un suministro
de agua asequible, accesible y seguro. El derecho
que se considera adecuado variará según
las circunstancias de la familia y el país. Pero
como mínimo, implica una meta de al menos
20 litros de agua limpia al día para cada ciudadano
y de manera gratuita para los que carecen
de suficientes recursos para pagar. Se
deben establecer parámetros claros para medir
el progreso hacia la consecución de la meta,
recayendo la responsabilidad en los gobiernos
locales y nacionales y los suministradores de
agua. Mientras que los proveedores privados
desempeñan un rol importante en el abastecimiento
de agua, ampliar el derecho humano al
agua es una obligación del gobierno.
• Elaborar estrategias nacionales para el agua
y el saneamiento. Todos los gobiernos deben
preparar planes nacionales para acelerar el
progreso en materia de agua y saneamiento,
con metas ambiciosas respaldadas por medidas
económicas y estrategias claras para superar
las desigualdades. El agua e, incluso en
mayor medida el saneamiento, son aspectos
menospreciados en los planes de reducción
de la pobreza. Sufren de una crónica financiación
deficiente, comprendiendo normalmente
el gasto público no más del 0,5% del
PIB. Las inversiones en agua y saneamiento,
a pesar de que permiten salvar vidas, quedan
empequeñecidas ante los gastos militares. En
Etiopía, el presupuesto militar es 10 veces
superior al presupuesto para agua y saneamiento,
y en Pakistán 47 veces superior. Los
gobiernos deben apuntar a invertir el 1% del
PIB en agua y saneamiento. Para resolver las
desigualdades será necesario un compromiso
con las estrategias económicas (incluidas las
transferencias fiscales, los subsidios transversales
y otras medidas) que aporten agua y
saneamiento de manera asequible a la población
pobre. Las estrategias nacionales deben
incorporar parámetros para una mayor igualdad,
entre ellos:
• Los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Complementar la meta del año 2015 de reducir
a la mitad la proporción de gente sin
acceso a agua y el saneamiento con políticas
que reduzcan a la mitad la brecha entre
las tasas de cobertura de ricos y pobres.
• Documentos de estrategia de reducción de la
pobreza. Hacer del agua y el saneamiento
una prioridad clave, con objetivos y metas
claros y vinculados con previsiones de
financiación a mediano plazo.
Lo necesario durante la
próxima década es un
impulso internacional
coordinado que comience
con estrategias nacionales
pero que incorpore un
plan mundial de acción
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 9
• Suministradores de agua. Garantizar que
las empresas de abastecimiento, tanto públicas
como privadas, junto con las autoridades
municipales, incluyan claros parámetros
de igualdad, con penalizaciones
por no cumplimiento.
• Respaldar los planes nacionales con la asistencia
internacional. Para la mayoría de los
países menos desarrollados, la asistencia para
el desarrollo es crítica. El progreso en agua
y saneamiento requiere grandes inversiones
iniciales, mientras que los beneficios se obtienen
a largo plazo. Las restricciones de los
ingresos nacionales limitan la capacidad de
financiación de muchos de los países menos
desarrollados, mientras que el potencial de
recuperación de los costos está limitado por
el alto nivel de pobreza. La mayoría de los
países donantes reconocen la importancia
del agua y el saneamiento. Sin embargo, la
asistencia para el desarrollo ha descendido
en términos reales durante la última década
y pocos son los países donantes que consideran
este sector como una prioridad: el sector
ahora cuenta con menos del 5% de la asistencia
para el desarrollo. Aproximadamente, se
deberá duplicar la asistencia para poder alcanzar
el Objetivo de Desarrollo del Milenio,
aumentando entre $3.600 y $4.000 millones
al año. Se necesitan estrategias económicas
innovadoras como las facilitadas por el Servicio
Financiero Internacional, para poder
proporcionar la financiación inicial ahora
para evitar el inminente déficit respecto de la
meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio.
Los países donantes deben ofrecer asistencias
predecibles y a largo plazo para respaldar las
estrategias nacionales. También existe la posibilidad
de respaldar los esfuerzos de los gobiernos
locales y las empresas municipales de
servicio público para obtener fondos en los
mercados de capital.
• Desarrollar un plan mundial de acción. Los
esfuerzos internacionales por acelerar el progreso
en el área del agua y el saneamiento han
sido fragmentados e ineficaces, con un exceso
de conferencias a alto nivel y una ausencia crónica
de acciones prácticas. En contraste con la
contundente respuesta internacional frente al
VIH/SIDA y la educación, el agua y el saneamiento
no han aparecido de manera prominente
en la agenda de desarrollo global. Tras
prometer un plan mundial de acción hace dos
años, los países del G-8 no han establecido el
agua y saneamiento como una prioridad. El
desarrollo de un plan mundial de acción para
movilizar la asistencia económica, ayudar a
los países en desarrollo a obtener fondos de
los mercados de capital y mejorar sus capacidades
podría actuar como punto focal para la
promoción pública y los esfuerzos políticos en
el área del agua y el saneamiento.
Proporcionar agua para la vida
“El derecho humano al agua” —declaró el Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
las Naciones Unidas— “otorga el derecho universal
a una cantidad suficiente de agua segura, aceptable,
físicamente accesible y asequible para uso
personal y doméstico”.
¿Por qué la población pobre dispone de menor
acceso a agua limpia y paga más por ella? En las
áreas urbanas, la fuente de agua más confiable y
barata es normalmente la red de abastecimiento
público. Los hogares pobres no suelen estar conectados
a la red y es probable que deban obtener
el agua de una gran variedad de fuentes de agua
no tratada. En Dar es Salaam, Tanzanía o Ouagadougou,
Burkina Faso, menos del 30% de los hogares
están conectados a la red pública.
Cuando los hogares no están conectados, disponen
de opciones muy limitadas. O bien toman
el agua de fuentes no tratadas o fuentes públicas,
o bien adquieren el agua de una serie de intermediarios,
que incluyen empresas de fuentes de
agua, suministradores de agua y operadores de camiones
cisterna. El debate sobre la privatización
del agua suele ignorar el hecho de que la gran mayoría
de la población pobre ya está adquiriendo
el agua en los mercados privados. Estos mercados
suministran agua de calidad variable a precios
elevados.
Precios altos para la población pobre
La distancia de la red de abastecimiento público
eleva los precios. A medida que el agua pasa a través
de los intermediarios y cada uno añade los costos
de comercialización y transporte, los precios
aumentan. La población pobre que vive en los barrios
pobres paga entre 5 y 10 veces más por cada
litro de agua que la población con mayores recursos
de la misma ciudad.
La política de precios de las empresas de servicio
público supone un problema adicional. En la
actualidad, la mayoría de las empresas de servicio
público implementan sistemas de tarifas por bloque.
El objetivo es combinar igualdad con eficiencia
elevando el precio según el volumen de agua
utilizado. En la práctica, el efecto suele ser que
a los hogares más pobres se les aplican las tarifas
La población pobre dispone
de menor acceso a agua
limpia y paga más por ella
10 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
más elevadas. El motivo: los intermediarios que
suministran el agua a los hogares pobres compran
el agua en bloque a las tasas más altas. En Dakar,
los hogares pobres que utilizan las fuentes de agua
pagan tres veces más que los hogares conectados a
la red de abastecimiento público.
Si los precios de las empresas de servicio público
son tan baratos, ¿por qué no se conectan a
ellas los hogares pobres? Con frecuencia, porque
no se pueden permitir la tarifa de conexión: incluso
en los países menos desarrollados, esta tarifa
puede ser superior a $100. En Manila, el costo
de la conexión a la red de abastecimiento público
equivale aproximadamente a los ingresos de tres
meses del 20% de los hogares más pobres, llegando
incluso a seis meses en las zonas urbanas de Kenya.
La localización representa otro impedimento para
la conexión. En muchas ciudades, las empresas de
servicio público se niegan a conectar a los hogares
que carecen de títulos formales de propiedad, excluyendo
así a algunas de las familias más pobres.
Los hogares rurales sufren otros problemas
diferentes. Al vivir fuera de la cobertura de las
redes formales, las comunidades rurales suelen
gestionar sus propios sistemas de abastecimiento
de agua, aunque los organismos gubernamentales
estén implicados en la prestación de servicios. La
mayoría de los organismos han funcionado según
un modelo de “ordenar y controlar”, a menudo
ofreciendo tecnologías inadecuadas a localizaciones
inadecuadas sin realizar muchas consultas.
El resultado ha sido una combinación de financiación
insuficiente y escasa cobertura, siendo las
mujeres de estas zonas las que pagan el precio al
tener que recorrer grandes distancias en busca del
agua.
El rol clave de los proveedores públicos
En los últimos años, el debate internacional sobre
el derecho humano al agua ha estado dominado
por intercambios polarizados sobre los roles adecuados
de los sectores público y privado. Se han
planteado temas importantes, pero el diálogo ha
caldeado los ánimos sin arrojar nueva luz sobre el
tema.
Algunos programas de privatización han producido
resultados positivos. Pero los resultados
generales no son esperanzadores. Desde Argentina
hasta Bolivia y desde Filipinas hasta Estados
Unidos, se ha demostrado que la convicción de
que el sector privado ofrece una “fórmula mágica”
para imponer la igualdad y la eficiencia necesarias
para acelerar el progreso a fin de lograr el objetivo
de agua para todos es errónea. Aunque los fracasos
del pasado en las concesiones de los derechos de
explotación del agua al sector privado no constituyen
una prueba de que este sector no tenga un
rol que desempeñar, sí apuntan a la necesidad de
una mayor precaución, regulación y compromiso
por la igualdad en las asociaciones entre los sectores
público y privado.
Existen dos aspectos específicos del abastecimiento
de agua en países con bajas tasas de cobertura
que previenen sobre una excesiva dependencia
del sector privado. En primer lugar, el sector
del agua presenta muchas de las características de
un monopolio natural. Al no existir una fuerte
capacidad regulatoria para proteger el interés público
a través de normas sobre el precio y la inversión,
existe el riesgo de que se produzca un abuso
monopolístico. En segundo lugar, en los países
con altos niveles de pobreza entre la población
desabastecida, la financiación pública es necesaria
para ampliar el acceso, independientemente de
que el proveedor sea público o privado.
A veces, el debate sobre la privatización ha
desviado la atención del problema urgente de la
reforma de las redes de abastecimiento público.
Los proveedores públicos dominan el abastecimiento
de agua, abarcando más del 90% del agua
suministrada a través de las redes en los países en
desarrollo. Muchas empresas de servicio público
no logran abastecer a la población pobre, combinando
ineficacia y falta de responsabilidad en la
gestión con desigualdad en la financiación y en el
precio. Pero algunas empresas de servicio público
(Porto Alegre en Brasil representa un ejemplo destacable)
han conseguido hacer del agua un bien
asequible y accesible para todos.
Actualmente existen verdaderas oportunidades
para aprender de los errores y cumplir los
objetivos. El criterio para evaluar las políticas no
debe ser la alternativa entre el sector público o el
privado, sino si se cubren las necesidades de la población
pobre.
Algunos países han conseguido un rápido
progreso en el abastecimiento de agua. Desde Colombia
hasta Senegal o Sudáfrica, algunas estrategias
innovadoras han logrado ampliar el acceso
a los hogares pobres de las áreas urbanas. A pesar
del desfase de la población rural respecto a la población
urbana en todo el mundo, países tan diferentes
como Marruecos y Uganda han logrado
rápidos avances de cobertura. ¿Cuáles son las claves
del éxito?
Liderazgo político y metas alcanzables
marcan la diferencia
Como se enfatiza en todo este informe, no existen
soluciones fáciles. Las políticas que producen
resultados positivos para la población pobre
de un país determinado pueden fracasar en otro.
El criterio para evaluar las
políticas no debe ser la
alternativa entre el sector
público o el privado, sino si
se cubren las necesidades
de la población pobre
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 11
Sin embargo, los casos que han tenido éxito nos
permiten aprender algunas lecciones generales. La
primera, y quizá la más importante, es que el liderazgo
político es de gran importancia. La segunda
es que el progreso depende de establecer metas
alcanzables en planes nacionales respaldados por
estrategias y medidas económicas que solucionen
las desigualdades.
Esto no significa un apoyo incondicional a
subsidios globales. Algunos subsidios bien diseñados
en Chile, Colombia y Sudáfrica logran llegar
a los pobres, y la diferencia es notable. Pero
en numerosos casos, los subsidios diseñados aparentemente
para mejorar la igualdad en el precio
impuesto por las empresas de servicio público
ofrecen grandes transferencias a la población con
mayores recursos y pocas ventajas a los hogares
pobres que no están conectados a la red de abastecimiento.
De manera similar, en buena parte del
África subsahariana los hogares de ingresos altos
con conexión a la red de abastecimiento obtienen
grandes beneficios del agua vendida a precios muy
por debajo del nivel necesario para cubrir los costos
de operación y mantenimiento.
Para lograr igualdad y eficiencia son
vitales la regulación y una recuperación
de costos sostenible
Debido a que las redes de agua son monopolios
naturales, la regulación necesita garantizar que
los proveedores cumplan estándares de eficiencia
e igualdad, protegiendo así los intereses de los
usuarios. En los países en desarrollo ha resultado
difícil establecer organismos fuertes e independientes,
lo que ha provocado situaciones de interferencia
política y ausencia de responsabilidad.
Pero los esfuerzos por crear una regulación a través
del diálogo entre las empresas de servicio público
y los ciudadanos han obtenido algunos avances
importantes, como en Hyderabad, India.
En términos más generales, es importante que
los gobiernos amplíen la capacidad regulatoria
más allá de los proveedores de las redes formales
hasta los mercados informales que utiliza la población
pobre. Establecer una regulación no significa
restringir las actividades de los proveedores que
ofrecen sus servicios a la población pobre, pero sí
trabajar con estos proveedores para garantizar que
cumplan las normas de calidad del agua e igualdad
en los precios.
Un programa de reforma debe incluir una recuperación
de costos equitativa y sostenible. En
muchos casos, existen motivos importantes para
aumentar los precios del agua a niveles más realistas
y mejorar la eficiencia de la gestión del agua: en
muchos países, las pérdidas del sector del agua son
demasiado altas y los beneficios obtenidos demasiado
bajos para financiar un sistema viable.
El concepto de sostenible y equitativo varía
según los países. En muchos países de ingresos
bajos, el alcance de la recuperación de costos se
ve limitada por la pobreza y los bajos ingresos
promedios. Es esencial que el gasto público esté
respaldado por la asistencia externa. Los países de
ingresos medianos disponen de más posibilidades
de recuperar los costos de una manera equitativa si
los gobiernos ponen en marcha mecanismos para
limitar la carga económica de los hogares pobres.
Los países de ingresos medianos y algunos
de ingresos bajos también disponen del potencial
para obtener más fondos de los mercados de capital
locales. Esta es un área en la que la asistencia
internacional puede hacer una diferencia mediante
garantías de crédito y otros mecanismos
que reducen las tasas de intereses y la percepción
de riesgo del mercado.
Sobre la base del marco de planificación mundial
y nacional establecido en el capítulo 1, entre
las principales estrategias para solucionar las desigualdades
internacionales en el acceso al agua se
incluyen:
• Establecer metas claras para reducir la desigualdad
como parte de la estrategia nacional
de reducción de la pobreza y un sistema para
cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio,
incluyendo la reducción a la mitad de la
diferencia entre las tasas de cobertura de ricos
y pobres.
• Establecer tarifas mínimas que permitan disponer
de agua suficiente para cubrir las necesidades
básicas de manera gratuita o a un precio
asequible, como en Sudáfrica.
• Garantizar que ninguna familia tenga que
gastar más del 3% de sus ingresos para cubrir
sus necesidades de agua.
• Concentrar los subsidios para las conexiones y
el consumo de agua a los hogares pobres, como
se ha implementado en Chile y Colombia.
• Aumentar las inversiones en la provisión de
fuentes de agua como estrategia de transición
para proveer a la población pobre agua limpia
de forma asequible.
• Aprobar leyes que permitan a la gente exigir
rendición de cuentas a los suministradores.
• Incorporar a los contratos de las asociaciones
entre el sector público y privado claros parámetros
de igualdad al ampliar el acceso asequible
al agua para los hogares pobres.
• Desarrollar sistemas regulatorios efectivos y
políticamente independientes, con jurisdicción
más allá de la red de abastecimiento público
para comprender a los suministradores
informales.
El progreso depende
de establecer metas
alcanzables en planes
nacionales respaldados
por estrategias y medidas
económicas que solucionen
las desigualdades
12 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
Solucionar el gran déficit de
saneamiento
“Las cloacas son la conciencia de la ciudad,” escribió
Victor Hugo en Los Miserables. Estaba describiendo
el París del siglo XIX, pero el estado del
saneamiento sigue siendo un indicador importante
del estado del desarrollo humano de una
comunidad.
Casi la mitad de los habitantes de los países en
desarrollo carecen de acceso a servicios de saneamiento.
Y muchos más carecen de acceso a servicios
de saneamiento de buena calidad. El déficit
está ampliamente distribuido. Las tasas de cobertura
son sorprendentemente bajas en muchos de
los países menos desarrollados: aproximadamente
sólo 1 de cada 3 habitantes del África subsahariana
y del Asia meridional disponen de acceso
(en Etiopía, la cifra es de 1 de cada 7). Y las tasas
de cobertura no muestran toda la magnitud del
problema, especialmente en países de ingresos
más elevados. En Yakarta y Manila, los viejos sistemas
de desagüe cloacal se han anegado a causa
de una combinación de la rápida urbanización y
una inversión crónicamente insuficiente, lo que
ha provocado la rápida propagación de letrinas de
pozo. Estas letrinas contaminan las aguas subterráneas
y desembocan en los ríos, contaminando
las fuentes de agua y poniendo en peligro la salud
pública.
El acceso al saneamiento genera beneficios a
muchos niveles. Los estudios realizados en varios
países muestran que el método de eliminación de
excrementos es uno de los mayores determinantes
para la supervivencia infantil: la adopción de un
sistema de saneamiento adecuado reduce la mortalidad
infantil total en aproximadamente un tercio.
Una mejora del saneamiento también produce
mejoras para la salud pública, los medios de sustento
y la dignidad, que se extienden de las familias
a toda la comunidad. Los inodoros pueden no
parecer un catalizador del progreso humano, pero
las pruebas son abrumadoras.
¿Por qué el déficit es tan grande?
Si el saneamiento es tan importante para el progreso
social y económico, ¿por qué hay un déficit
tan grande? ¿Y por qué el mundo se retrasa en el
cumplimiento de la meta del Objetivo de Desarrollo
del Milenio? A esto contribuyen muchos
factores.
En primer lugar se encuentra el liderazgo político
o, mejor dicho, su ausencia. Las políticas públicas
sobre saneamiento son tan relevantes para
el estado de una nación como la gestión económica,
la defensa o el comercio; aún así, se le otorga
una prioridad de segundo o tercer nivel. Aún más
que el agua, el saneamiento sufre de una combinación
de la fragmentación institucional, una débil
planificación nacional y un bajo estatus político.
La pobreza es otra barrera para el progreso:
los hogares más pobres carecen a menudo de la
capacidad económica para comprar un sistema de
saneamiento. Pero otros factores también limitan
el progreso, como la demanda doméstica y la desigualdad
de género. Las mujeres tienden a darle
más importancia al saneamiento que los hombres,
pero las prioridades de las mujeres tienen menos
peso al asignar el presupuesto familiar.
¿Cómo pueden ayudar las alianzas
entre la comunidad y el gobierno?
Debido a la desalentadora magnitud del déficit
del saneamiento y el lento progreso para corregirlo,
algunos aseguran que la meta del Objetivo
de Desarrollo del Milenio es ya inalcanzable. La
preocupación está justificada, pero la conclusión
es errónea. Existen muchos ejemplos de un rápido
progreso en saneamiento, algunos realizados
desde la base por las comunidades locales y otros
dirigidos por los gobiernos:
• En la India y Pakistán, los habitantes de los
barrios pobres han colaborado para llevar el
saneamiento a millones de personas gracias al
poder de las comunidades en movilizar recursos.
La Federación Nacional de Habitantes de
Barrios Pobres en la India y el Proyecto Piloto
Orangi en Pakistán, entre otras muchas organizaciones,
han demostrado lo que es posible
a través de la acción práctica.
• La Campaña de Saneamiento Total en Bangladesh
ha pasado de un proyecto comunitario
a un programa a escala nacional que está
obteniendo grandes avances en el acceso al saneamiento.
Camboya, China, India y Zambia
también lo han adoptado.
• Los programas gubernamentales de Camboya,
Lesotho, Marruecos y Tailandia han
ampliado el acceso al saneamiento a todos
los estratos sociales. En Bengala Occidental
(India), también se han obtenido avances
extraordinarios.
• En Brasil, el sistema de condominio de cloacas
ha reducido los costos y permite a millones
de hogares disponer de un sistema de saneamiento.
Actualmente se está adoptando en
otros sitios.
Cada una de estas historias tiene orígenes diferentes.
Se han desarrollado políticas públicas
muy diferentes para solucionar los problemas locales.
Pero en todos los casos se ha puesto énfasis
Aún más que el agua,
el saneamiento sufre
de una combinación
de la fragmentación
institucional, una débil
planificación nacional y
un bajo estatus político
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 13
en desarrollar la demanda de saneamiento en lugar
de aplicar modelos de provisión desde el punto de
vista de la oferta. La iniciativa y la participación de
las comunidades han sido esenciales. Pero también
esencial ha sido la interacción entre los organismos
gubernamentales y las comunidades locales.
Las soluciones locales a los problemas locales
pueden ser un punto de inicio para provocar
el cambio. Pero es el gobierno el que debe crear
las condiciones para solucionar los problemas nacionales
a través de la movilización de capital y la
creación de las condiciones adecuadas para que los
mercados ofrezcan las tecnologías adecuadas a un
precio asequible. Las iniciativas de las comunidades
son importantes, incluso críticas. Sin embargo,
no pueden sustituir la acción del gobierno. Y la financiación
privada por parte de los hogares pobres
no puede sustituir la prestación de servicios y la financiación
pública.
Superar el estigma del potencial
humano desperdiciado
Una de las lecciones más importantes de los éxitos
en el área de saneamiento es que es posible obtener
progresos de una manera rápida. Con la asistencia
de los países donantes de cooperación, incluso los
países menos desarrollados disponen de la capacidad
para movilizar los recursos para producir un
cambio. Quizá el mayor obstáculo se pueda resumir
en una palabra: estigma.
Existen algunos paralelismos desagradables
entre el saneamiento y el VIH/SIDA. Hasta hace
bastante poco, los tabúes culturales y sociales que
rodeaban al VIH/SIDA impidieron desarrollar
una respuesta internacional y nacional eficiente,
siendo el costo humano enorme. Dicho tabú se
ha debilitado, en parte debido a la magnitud de la
destrucción, pero también porque el VIH/SIDA
afecta a todos los miembros de la sociedad independientemente
de su riqueza.
En el área de saneamiento, el tabú sigue firmemente
intacto. Esto ayuda a explicar por qué
el tema no recibe la atención de los altos cargos
políticos y rara vez se incluye en las campañas electorales
o en el debate político. Una de las razones
por las que este estigma es tan difícil de erradicar
es que la crisis del saneamiento, a diferencia de la
crisis del VIH/SIDA, es más discriminatoria: es
sobre todo una crisis de la población pobre, no de
la población con mayores recursos. Para solucionar
esta crisis, será necesario ser más consciente de la
magnitud de los costos generados por el déficit en
saneamiento, así como un mayor reconocimiento
de que el saneamiento es un derecho básico.
Entre los desafíos clave de la política en saneamiento
se encuentran:
• Desarrollar instituciones políticas y nacionales
que reflejen la importancia del saneamiento
para el progreso social y económico.
• Crear iniciativas en las comunidades a través
de intervenciones gubernamentales con
el objetivo de extender el uso de las mejores
prácticas.
• Invertir en soluciones a través de las cuales los
proveedores de servicios puedan cubrir las necesidades
de las comunidades otorgando a las
mujeres capacidad de decisión al establecer las
prioridades.
• Ampliar la asistencia económica a los hogares
con menos recursos para garantizar que el saneamiento
sea una opción asequible.
Gestionar la vulnerabilidad, el
riesgo y la escasez del agua
Los debates sobre el agua de principios del siglo
XXI reflejan cada vez más el diagnóstico que ofreció
Thomas Malthus del problema. Las nefastas
advertencias se realizaron tras observar la “sombría
aritmética” del crecimiento de la población y
la creciente escasez de agua. ¿Se está agotando el
agua del planeta?
No en un sentido significativo. Pero la inseguridad
de agua plantea una amenaza al desarrollo
humano para un gran (y creciente) sector
de la humanidad. La competencia, la ausencia de
recursos medioambientales y la impredecibilidad
del acceso al agua como recurso productivo son
causas poderosas de la inseguridad de agua para
una proporción elevada de la población mundial.
Desde un punto de vista global, existe agua
más que suficiente para cubrir las necesidades
de la humanidad. Entonces, ¿por qué es un problema
la escasez de agua? En parte porque el agua,
al igual que la riqueza, no está distribuida de una
manera equitativa ni entre los distintos países ni
dentro de los mismos países. Los países con estrés
de agua del Medio Oriente no se benefician de que
Brasil y Canadá dispongan de más agua de la que
puedan utilizar. Tampoco ayuda a la población de
áreas con tendencia a sufrir sequías del noreste de
Brasil el hecho de que el promedio de disponibilidad
de agua de su país se encuentre entre los más
altos del mundo. Otro problema es que el acceso
al agua como recurso productivo requiere acceso a
infraestructura y el acceso a infraestructura también
está sesgado entre países y al interior de los
países.
Según los indicadores convencionales, el estrés
de agua está aumentando. Actualmente, unos
700 millones de personas de 43 países viven por
Las iniciativas de las
comunidades son
importantes, pero no
pueden sustituir la
acción del gobierno, y
la financiación privada
por parte de los hogares
pobres no puede sustituir
la prestación de servicios
y la financiación pública
14 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
debajo del umbral de estrés de agua, 1.700 metros
cúbicos por persona, una línea divisoria claramente
arbitraria. En 2025, esta cifra alcanzará
los 3.000 millones, a medida que el estrés de agua
se intensifique en el África subsahariana, China
y la India. En función de los promedios nacionales,
esta proyección no refleja toda la magnitud del
problema actual. Los 538 millones de habitantes
de la parte norte de China ya viven en una región
que sufre un intenso estrés de agua. Globalmente,
unos 1.400 millones de personas viven en zonas
de cuencas fluviales donde el consumo de agua supera
los niveles de sostenibilidad.
La escasez de agua se refleja en los recursos
ecológicos. Sistemas fluviales que ya no llegan al
mar, lagos cada vez más reducidos y el agotamiento
de las capas freáticas son los síntomas más evidentes
del consumo excesivo de agua. La declinación
de los sistemas fluviales (desde el río Colorado en
Estados Unidos al río Amarillo de China) es un
resultado evidente de este uso excesivo. Menos visible,
pero no menos perjudicial para el desarrollo
humano, es el rápido agotamiento de las aguas
subterráneas en el Asia meridional. En algunas
partes de la India, las capas freáticas descienden a
un ritmo de 1 metro anual, poniendo en peligro la
producción agrícola en el futuro.
Estos son síntomas reales de escasez, pero la
escasez ha sido provocada por errores políticos.
En lo referente a la gestión del agua, el mundo
se ha dedicado a una actividad frenética comparable
a un frenesí imprudente e insostenible de
gastos financiados por crédito. Expresado de una
manera simple, los países han estado utilizando
mucha más agua de la que tienen, tal como define
la tasa de reabastecimiento. El resultado es
una gran deuda ecológica de agua que heredarán
las futuras generaciones. Esta deuda plantea cuestiones
importantes sobre los sistemas de contabilidad
nacional que miden el agotamiento de un
capital natural escaso y de gran valor, al mismo
tiempo que plantea cuestiones sobre la igualdad
entre generaciones. Los bajos precios (o en algunos
casos la gratuidad) han mantenido un uso
excesivo: si los mercados entregaran automóviles
Porsche a precios ínfimos, también estarían faltos
de existencias.
En el futuro, el uso del agua será un tema de
gran preocupación. Durante casi un siglo, el consumo
de agua ha estado aumentando casi al doble
de velocidad que la población. Esta tendencia continuará.
Los cultivos de riego seguirán acaparando
la mayor parte del consumo de agua (actualmente
acaparan más del 80% del consumo en los países
en desarrollo). Pero la demanda de la industria y
los usuarios urbanos está creciendo rápidamente.
Hasta 2050, el agua del planeta tendrá que abastecer
a los sistemas agrícolas que alimentarán y
crearán medios de sustento para 2.700 millones
de personas más. Mientras tanto, la industria, en
lugar de la agricultura, será la responsable de gran
parte del aumento del consumo de agua hasta
2025.
Aumento de la oferta
En el pasado, los gobiernos respondieron al estrés
de agua intentando aumentar la oferta. Los
programas de desviación de ríos en gran escala en
China y la India son ejemplos de la constante apelación
a esta solución. Otras opciones relacionadas
con la oferta también crecieron en importancia.
La desalinización del agua marina está ganando
terreno, aunque los altos costos de energía hacen
que esta opción sólo sea efectiva en los países más
desarrollados y para las ciudades costeras. La importación
del “agua virtual” (el agua utilizada en
la producción de comida importada) es otra opción.
Sin embargo, aquí también existen opciones
limitadas para los países de ingresos bajos con
grandes déficits de alimentos (y existen amenazas
para la seguridad alimentaria a causa de una pérdida
potencial del autoabastecimiento).
Reducir la demanda
Es más probable que las políticas relacionadas con
la demanda sean más eficaces. Si se aumenta la
proporción de “cultivo por gota” mediante nuevas
tecnologías que mejoren la productividad, será posible
reducir la presión sobre los sistemas de abastecimiento
de agua. En términos más generales, la
política de precios del agua deberá reflejar mejor
el valor de este escaso recurso. La eliminación de
los subsidios perversos que fomentan el uso excesivo
de agua marcaría un paso importante en la
dirección adecuada para países como la India y
México, que inadvertidamente han creado incentivos
para el agotamiento de los recursos naturales
de agua mediante los subsidios de electricidad
para grandes plantaciones. De hecho los gobiernos
han estado subsidiando el agotamiento de un
recurso natural de gran valor.
Luchar contra la incertidumbre
Actualmente, muchos gobiernos de los países en
desarrollo están enfrentando la necesidad de gestionar
profundos ajustes en la provisión de agua.
La realineación de la oferta y la demanda dentro
de los límites de la sostenibilidad ecológica y la
disponibilidad del agua (uno de los objetivos centrales
de las nuevas estrategias de gestión integrada
de recursos hídricos) cuenta con el poten-
La escasez ha sido
provocada por errores
políticos, pero en lo
referente a la gestión del
agua, el mundo se ha
dedicado a una actividad
frenética comparable a
un frenesí imprudente e
insostenible de gastos
financiados por crédito
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 15
cial de crear tanto ganadores como perdedores. Y
hay casos de éxito completo. Pero el peligro radica
en que se dejarán de lado los intereses de la población
pobre a medida que los productores agrícolas
y la industria, dos de los sectores con mayor peso
político, establezcan sus reivindicaciones. El agua
es un poder en muchas sociedades y las desigualdades
de poder pueden provocar profundas desigualdades
en el acceso al agua.
La infraestructura del agua es crucial para
reducir la impredecibilidad y mitigar el riesgo.
Globalmente, las desigualdades en el acceso a infraestructura
son enormes. Se ven reflejadas en
simples indicadores como la capacidad de almacenamiento
de agua: Estados Unidos almacena
aproximadamente 6.000 metros cúbicos de agua
por persona, mientras que Etiopía sólo 43. Sin
embargo, incluso los países desarrollados están
expuestos a la interrupción del abastecimiento
de agua, como demostró el impacto causado por
el huracán Katrina en Nueva Orleans. Pero el
riesgo recae en mayor medida sobre los países en
desarrollo.
Las sequías y las inundaciones, formas extremas
de inseguridad de agua, tienen consecuencias
devastadoras para el desarrollo humano. En
2005, más de 20 millones de personas del Cuerno
de África fueron afectadas por la sequía. Mientras
tanto, se estima que las inundaciones que azotaron
Mozambique redujeron su PIB en un 20%. La variabilidad
de las lluvias y los cambios extremos en el
flujo del agua pueden destruir los bienes materiales,
socavar los medios de sustento y reducir el potencial
de crecimiento de toda una economía: la variabilidad
reduce el potencial de crecimiento de Etiopía
en aproximadamente un tercio, según el Banco
Mundial. Sociedades enteras se ven afectadas. Pero
es la población más pobre la que soporta la carga de
los problemas relacionados con el agua.
El cambio climático
El cambio climático está transformando la naturaleza
de la inseguridad de agua del planeta.
Mientras la amenaza que representa el aumento
de las temperaturas está actualmente firmemente
establecida en la agenda internacional, se ha prestado
una atención insuficiente a las consecuencias
para los productores agrícolas vulnerables de los
países en desarrollo. En la Convención Marco de
las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
adoptada en 1992 se advirtió a los gobiernos que
“donde existe el riesgo de un daño grave e irreversible,
la falta de una completa seguridad científica
no debe justificar un aplazamiento de la acción”.
Pocas veces fue tan peligroso ignorar una
advertencia.
El calentamiento global transformará los patrones
hidrológicos que determinan la disponibilidad
del agua. Los resultados de la aplicación de
modelos destacan efectos complejos que dependen
de los microclimas. Pero la abrumadora importancia
de las pruebas se puede resumir en un simple
hecho: muchas de las áreas con más estrés de agua
del mundo dispondrán de menos agua y los flujos
del agua serán menos predecibles y estarán sujetos
a eventos más extremos. Estos son algunos de los
efectos que podemos esperar:
• Marcadas reducciones en la disponibilidad de
agua en el este de África, el Sahel y el África
meridional a medida que las lluvias se reduzcan
y las temperaturas aumenten, con grandes
pérdidas en la producción de alimentos
básicos.
• Los pronósticos para las zonas agrícolas de secano
en el este de África señalan pérdidas de
productividad potenciales de hasta el 33% en
maíz y más del 20% en sorgo y 18% en mijo.
La interrupción de los sistemas de producción
de alimentos que expondrá a 75-125 millones
más de personas a la amenaza del hambre.
• El acelerado deshielo glacial, que provocará
reducciones a mediano plazo en la disponibilidad
del agua en muchos países del Asia oriental,
el Asia meridional y América Latina.
• Las interrupciones en los patrones de los
monzones en el Asia meridional, con mayor
potencial de lluvias en menor número de días
y mayor número de personas afectadas por las
inundaciones.
• El aumento del nivel del mar, lo que provocará
pérdidas de agua dulce en los sistemas de deltas
de ríos de Bangladesh, Egipto y Tailandia.
La respuesta internacional a la amenaza de la
seguridad de agua provocada por el cambio climático
ha sido inadecuada. Los esfuerzos multilaterales
se han concentrado en mitigar el cambio
climático futuro. Estos esfuerzos son esenciales y
la negociación por mayores recortes en la emisión
de carbonos una vez vencido el plazo del actual
Protocolo de Kyoto en 2012 es una prioridad.
Restringir el calentamiento global futuro a un
aumento de no más de 2º Celsius por encima de
los niveles preindustriales debe ser una prioridad.
Para alcanzar esta meta será necesario realizar
ajustes importantes en las políticas energéticas
tanto de los países industrializados como de los
países en desarrollo, con apoyo financiero para la
transferencia de tecnologías limpias.
Más adaptación, no sólo mitigación
Incluso con reducciones drásticas en las emisiones
de carbonos, las emisiones del pasado han
El cambio climático
está transformando la
naturaleza de la inseguridad
de agua del planeta
16 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
provocado que actualmente el mundo tenga que
vivir con un peligroso cambio climático. El cambio
climático no es una amenaza futura, sino una
realidad a la que los países y la población deben
adaptarse. En ningún sitio el desafío de desarrollar
estrategias efectivas de adaptación es más urgente
que en la agricultura de secano, donde los
medios de sustento de millones de los habitantes
más pobres del planeta serán más precarios a medida
que los patrones de lluvia se hagan más variables
y, en algunos casos, la disponibilidad del
agua disminuya.
La asistencia internacional para la adaptación
debe ser la piedra angular del marco multilateral
para tratar el cambio climático. Sin embargo, los
flujos de asistencia han sido lamentablemente inadecuados.
El Fondo de Adaptación vinculado
con el Protocolo de Kyoto movilizará sólo $20
millones hasta 2012 según los pronósticos actuales,
mientras que el Fondo Mundial para el Medio
Ambiente (el principal mecanismo multilateral
para la adaptación) ha asignado $50 millones para
financiar actividades de adaptación entre 2005 y
2007.
Más allá del marco multilateral, el descenso
de la asistencia para el desarrollo en la agricultura
ha limitado la disponibilidad de financiación para
la adaptación. La asistencia ha descendido rápidamente
tanto en términos absolutos como relativos
durante la última década. Para los países en desarrollo
en su conjunto, la asistencia a la agricultura
ha decrecido en términos reales de $4.900 millones
al año a $3.200 millones, o del 12% al 3% de
la asistencia total desde principios de la década
de los 90. Todas las regiones han sido afectadas.
Actualmente, la asistencia para la agricultura en
el África subsahariana es inferior a $1.000 millones,
menos de la mitad que en 1990. Es esencial
invertir estas tendencias para lograr el proceso de
adaptación.
El camino por recorrer
Los distintos países enfrentan desafíos muy diferentes
en la gestión del agua. Pero existen temas
comunes y requerimientos generales para trazar
estrategias de éxito. Entre las más importantes se
encuentran:
• Desarrollar estrategias integradas para el desarrollo
de recursos hídricos que establezcan
los niveles de uso de agua dentro de los límites
de la sostenibilidad ecológica y proporcionar
un marco de planificación coherente para
todos los recursos hídricos.
• Otorgar la importancia necesaria a la igualdad
y a los intereses de la población pobre en
la gestión de los recursos hídricos.
• Hacer de la gestión del agua una parte integral
de las estrategias nacionales para la reducción
de la pobreza.
• Reconocer el valor de un medio tan escaso
como el agua mediante políticas adecuadas de
precios, procedimientos nacionales revisados
de contabilidad y la eliminación de subsidios
perversos que fomentan un uso excesivo.
• Aumentar el abastecimiento de agua a la población
pobre mediante la provisión de aguas
residuales seguras para uso productivo separando
los desperdicios industriales y domésticos
y trabajando con los agricultores para
reducir los riesgos para la salud.
• Aumentar la inversión nacional y la asistencia
internacional para la inversión en infraestructura
relacionada con el agua, incluyendo el almacenamiento
y el control de inundaciones.
• Reajustar la respuesta al calentamiento global
poniendo más énfasis en las estrategias para la
adaptación de las políticas nacionales de gestión
de agua y los esfuerzos de asistencia.
• Triplicar la asistencia a la agricultura hasta
2010, aumentando los flujos anuales de
$3.000 millones a $10.000 millones. Dentro
de esta gran provisión, la asistencia a África
deberá aumentar de aproximadamente $900
millones a alrededor de $2.100 millones anuales,
según las previsiones para las actividades
agrícolas del Programa de Desarrollo Integral
de la Agricultura en África de la Unión Africana
y la Nueva Alianza para el Desarrollo de
África.
Gestión de la competencia por el
agua en la agricultura
Hace cien años, William Mulholland, superintendente
del Departamento de Agua de Los Ángeles,
resolvió el problema de la escasez de agua de la
ciudad mediante un método innovador y brutalmente
eficiente: la apropiación de los recursos hídricos.
Mediante la imposición de la transferencia
del agua utilizada por los agricultores del valle de
Owens, a más de 300 km, permitió que Los Ángeles
tuviera una de las tasas de crecimiento más
elevadas de Estados Unidos.
Los tiempos han cambiado. Actualmente, los
californianos resuelven las disputas relacionadas
con el agua en los tribunales de justicia. Pero en
los países en desarrollo, la competencia por el agua
se está intensificando a una velocidad alarmante,
produciendo intensos conflictos, a veces violentos.
El peligro es que el modelo de Mulholland
reaparecerá con otra apariencia y el poder dictará
La asistencia internacional
para la adaptación debe
ser la piedra angular del
marco multilateral para
tratar el cambio climático
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 17
los resultados sin ninguna preocupación por la
pobreza y el desarrollo humano.
Los patrones de la competencia varían según
el país. Pero se pueden distinguir dos tendencias
comunes. En primer lugar, a medida que crece la
demanda de agua de los centros urbanos y la industria,
la agricultura está perdiendo terreno (y
continuará haciéndolo). En segundo lugar, dentro
del sector agrícola, la competencia por el agua se
está intensificando. En ambos frentes existe el peligro
de que la agricultura en general y los hogares
rurales pobres en particular sufran las consecuencias
de este cambio.
Este resultado podría tener implicancias graves
en los esfuerzos globales por reducir la pobreza.
A pesar de la rápida urbanización, la mayoría de la
pobreza extrema del planeta aún se encuentra en
las zonas rurales, y los pequeños agricultores y jornaleros
acaparan la mayoría de la tasa de malnutrición
del planeta. La agricultura de riego, único
gran consumidor de agua en la mayoría de países,
se verá sometida a una gran presión. Y dado el rol
de estos sistemas en el aumento de la productividad
agrícola, alimentando a una creciente población
y reduciendo la pobreza, esto representa uno
de los mayores desafíos del desarrollo humano.
Arbitraje de las estructuras
económicas y políticas
Con el aumento de la demanda por los recursos hídricos,
es inevitable una reasignación entre usuarios
y sectores. En cualquier proceso de competencia
por recursos escasos, las demandas rivales están
arbitradas por las estructuras políticas y económicas
y por sistemas de derechos. A medida que la
competencia se intensifique, el acceso al agua en el
futuro reflejará cada vez más la fuerza de las demandas
de los distintos participantes. El resultado para
la población más pobre y vulnerable de la sociedad
dependerá de cómo las instituciones medien y gestionen
las reclamaciones rivales y de si las políticas
gubernamentales se preocuparán de manera equitativa
por todos los demandantes.
Equilibrar eficiencia e igualdad
Ya se están produciendo procesos de ajuste. Las
ciudades y las industrias están ampliando su alcance
hidrológico hacia las áreas rurales, lo que
da lugar a disputas y, ocasionalmente, a protestas
violentas. Los conflictos paralelos entre distintas
partes de un mismo país y distintos usuarios son
cada vez más evidentes.
Algunos ven el desarrollo del comercio en los
derechos al agua a través de los mercados privados
como la solución para equilibrar la eficiencia y la
igualdad en los ajustes de la reasignación del agua.
Según este argumento, al permitir a los agricultores
vender agua, los gobiernos podrán crear las
condiciones para dirigir los recursos escasos hacia
actividades más productivas, al mismo tiempo
que se compensa y se generan ingresos para los
agricultores.
Los mercados privados de agua ofrecen una solución
cuestionable a un problema sistemático. Incluso
en Estados Unidos, país basado en instituciones y
normas muy avanzadas, a menudo ha sido difícil
proteger los intereses de la población más pobre. En
Chile, la introducción de mercados privados de agua
en la década de los 70, mejoró la eficiencia pero produjo
altos niveles de desigualdad y distorsiones del
mercado provocadas por la concentración de poder
y un sistema de información no muy fiable. Para los
países en desarrollo con una menor capacidad institucional,
el mercado tiene claros límites.
Gestión de asignaciones y licencias
Más allá de los mercados de agua, muchos gobiernos
están intentando gestionar las presiones de ajuste a
través de licencias y asignaciones cuantitativas. Esta
solución también es prometedora en otros aspectos.
Incluso aquí, sin embargo, el desequilibrio entre el
poder formal e informal a menudo socava el bienestar
de la población pobre. En Java Occidental, Indonesia,
las fábricas textiles han usurpado los derechos
al agua de los pequeños agricultores. Y en Filipinas,
los agricultores con cultivos de riego han perdido terreno
respecto a los usuarios municipales. La ausencia
o el incumplimiento de las regulaciones es otra
amenaza en potencia. En la India, la extracción no
regulada de agua subterránea en el río Bhavani ha
provocado una mayor escasez de agua y mayor pobreza
en los sistemas de riego.
Los derechos al agua son esenciales para la seguridad
humana en las áreas agrícolas. La pérdida
repentina o la reducción de los derechos al agua
pueden socavar los medios de sustento, aumentar la
vulnerabilidad e intensificar la pobreza en gran escala.
Mucho más que para la población con mayores
recursos, los derechos al agua son importantes para
la población pobre por una razón obvia: ésta carece
de recursos económicos y peso político para proteger
sus intereses fuera de un sistema basado en reglas.
Los derechos al agua cuentan poco si en la práctica
todas las ventajas son para aquellos con poder.
Equilibrio entre derechos formales y
consuetudinarios
El África subsahariana afronta distintos desafíos.
Con la asistencia de los países donantes, los gobiernos
están intentando ampliar las fronteras de
El resultado para la
población más pobre y
vulnerable de la sociedad
dependerá de cómo las
instituciones medien y
gestionen las reclamaciones
rivales y de si las políticas
gubernamentales se
preocuparán de forma
equitativa por todos
los demandantes
18 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
la agricultura de riego y establecer sistemas formales
de derechos como complemento (o sustitución)
de los derechos consuetudinarios. ¿Qué significará
esto para el desarrollo humano?
El resultado dependerá de las políticas públicas.
Ampliar la capacidad de riego es importante
porque tiene el potencial de aumentar la productividad
y reducir los riesgos. La región depende
de una manera abrumadora de la agricultura de
secano. Pero la infraestructura de riego es un
recurso escaso y controvertido. En la región del
Sahel del África occidental se evidencia que a menudo
los pequeños agricultores saldrán perdiendo
respecto a los productores comerciales en gran escala
de sistemas de riego.
La gestión de los derechos consuetudinarios
plantea más problemas. Al contrario de lo que algunos
piensan, los derechos consuetudinarios al
agua incorporan provisiones detalladas sobre la
gestión y el consumo del agua para mantener una
sostenibilidad ecológica. Pero a menudo ponen en
una situación de desventaja a las mujeres y a los hogares
más pobres. Aunque se introduzcan leyes y
normas formales, esta situación no cambiará automáticamente
la situación. En el valle del río Senegal,
los titulares de los derechos consuetudinarios
han utilizado su poder para mantener la exclusión
social del agua. Mientras tanto, en Tanzanía, la
introducción de leyes sobre el agua ha beneficiado
a los agricultores comerciales del río Pangani en
detrimento de los pequeños agricultores del curso
bajo del río.
Prestar más atención a la igualdad
Una lección de las reformas del agua es que es necesario
otorgar mayor importancia a la igualdad.
En contraste con la reforma agraria, por ejemplo,
las preocupaciones sobre la distribución no han
ocupado un lugar destacado en la agenda para la
gestión integrada de recursos hídricos. Existen
algunas excepciones, como el caso de Sudáfrica,
pero incluso aquí ha quedado patente la dificultad
de lograr una redistribución satisfactoria.
Los sistemas de riego constituyen la parte
central de los ajustes. La infraestructura de riego
tiene una relación especial con la pobreza. Los estudios
comparativos realizados en varios países
sugieren que la incidencia de la pobreza es normalmente
entre un 20% y un 40% inferior en las
redes de riego que fuera de ellas, pero con grandes
variaciones. El riego parece ser un motor mucho
más poderoso para la reducción de la pobreza en
algunos países que en otros. La desigualdad en la
distribución de las tierras también es un factor
importante. Los países con grandes desigualdades
(la India, Pakistán y Filipinas) presentan peores
resultados en igualdad y eficiencia que otros países
más igualitarios (China y Viet Nam).
Estos resultados sugieren que no existe un
equilibrio inherente entre el aumento de la productividad
y la reducción de la pobreza en los
sistemas de riego. Existe un margen considerable
para gestionar las presiones de ajuste en la agricultura
a través de medidas que aumenten tanto
la eficiencia como la igualdad en un círculo virtuoso
de fortalecimiento mutuo. La clave para una
reforma adecuada radica en inversiones públicas a
favor de la población pobre con una distribución
equitativa de los costos y la participación de los
productores en la gestión.
Solucionar desigualdades de género
profundamente arraigadas
Conferir poder real en los sistemas de riego requiere
medidas para solucionar desigualdades de
género arraigadas profundamente. Las mujeres sufren
una doble desventaja en los sistemas de riego.
Al carecer de derechos formales de propiedad de
la tierra en muchos países, quedan excluidas de la
gestión de los sistemas de riego. Al mismo tiempo,
las desigualdades informales (incluyendo la división
del trabajo en el hogar, normas que les prohíben
hablar en público y otros factores) impiden
que las mujeres puedan participar en la toma de
decisiones.
Se ha demostrado que romper estas estructuras
es difícil incluso mediante planes muy ambiciosos
para transferir la autoridad de la gestión
de los organismos gubernamentales a los usuarios.
En Andhra Pradesh, India, los agricultores
pobres tienen mucho más peso en la gestión, pero
las granjeras pobres carecen de voz. Aún así, el
cambio es posible. En Uganda, las leyes que exigen
una representación femenina en las asociaciones
de usuarios de agua están cambiando la
situación.
Llegar a los pobres
Mirando hacia el futuro, uno de los mayores desafíos
es garantizar que las estrategias para aumentar
la productividad del agua se extiendan a la población
pobre. La tecnología no es neutral en sus
efectos distributivos y existe el peligro de que los
esfuerzos para obtener más cultivos por cada gota
de los recursos hídricos no alcancen a los hogares
pobres.
La situación no tiene por qué ser así. La recuperación
de programas de recolección de agua
en pequeña escala en la India como respuesta a
la crisis del agua subterránea ha mostrado el potencial
para generar grandes retornos a las inver-
Una lección de las reformas
del agua es que es
necesario otorgar mayor
importancia a la igualdad
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 19
siones y, al mismo tiempo, reducir el riesgo y la
vulnerabilidad. De manera similar, las tecnologías
de microrriego no deben orientarse únicamente
a los grandes productores con alto capital.
Se han adoptado de manera extensiva tecnologías
de bajo costo y nuevos diseños innovadores para
el riego por goteo. También aquí los beneficios
sociales y económicos son importantes. Según
una estimación, la extensión de las tecnologías
de riego de bajo costo a 100 millones de pequeños
usuarios podría generar beneficios netos de
más de $100.000 millones, con grandes efectos
multiplicadores en la generación de empleo e
ingresos.
La manera en la que los gobiernos de los países
en desarrollo tratan de solucionar el desafío
de equilibrar los objetivos de igualdad y eficiencia
en la gestión del agua tendrá una gran repercusión
en el desarrollo humano. Un principio de
organización es que los intereses de la población
pobre sean la parte principal de las políticas de
gestión de los recursos hídricos. Pero dicho principio
ha de estar respaldado por políticas prácticas
a favor de la población pobre.
Entre las más importantes se encuentran:
• Fortalecer los derechos a la tierra y al agua de
los hogares pobres.
• Respetar los derechos consuetudinarios e integrarlos
en los sistemas legales formales.
• Mejorar la capacidad de la población pobre
de reclamar y defender su derecho al agua
mediante la concesión de derechos legales y
la actuación de instituciones responsables.
• Aumentar las inversiones nacionales en riego
e invertir la tendencia a recortar la asistencia
al sector de riego, doblando la asistencia al
desarrollo hasta aproximadamente $4.000
millones durante los próximos 20 años.
• Mejorar la igualdad dentro de los sistemas de
riego para ayudar a conseguir los objetivos de
eficiencia y de reducción de la pobreza a través
de mecanismos equitativos y sostenibles
de compartir los costos.
• Descentralizar la gestión y financiación de
los sistemas de riego para conferir poder a los
usuarios.
• Integrar el desarrollo de irrigación en programas
de desarrollo rural más generales para
hacer que la agricultura sea más beneficiosa
para los pequeños agricultores.
• Hacer que la desigualdad de género en el derecho
al agua sea una parte esencial de las políticas
nacionales de implementación y desarrollo
para otorgar más voz a las mujeres en
las decisiones sobre la gestión del agua.
• Desarrollar políticas integradas sobre las
aguas subterráneas y la recolección de agua
que se extiendan desde una infraestructura
en pequeña escala hasta la de gran escala.
• Promover el desarrollo, distribución y adopción
de tecnologías a favor de la población
pobre.
Gestión de las aguas
transfronterizas para el
desarrollo humano
El agua es un origen de interdependencia humana.
En cada país, el agua es un recurso compartido
que sirve a varios sectores, desde el
medioambiente a la agricultura, la industria y
los hogares. Pero el agua es también el recurso
efímero por excelencia. Cruza las fronteras nacionales,
vinculando con los usuarios a través de
las fronteras en un sistema de interdependencia
hidrológica.
A medida que se intensifique la competencia
entre los países, la presión resultante se repartirá
a través de las fronteras. Algunos analistas temen
que la competencia transfronteriza se convierta
en motivo de conflicto y de futuras guerras por
el agua. Este miedo es exagerado: la cooperación
sigue siendo la opción más generalizada frente al
conflicto. Sin embargo, no se pueden ignorar los
posibles problemas de los conflictos y las tensiones
transfronterizas. Mientras que la mayoría de
los países disponen de mecanismos institucionales
para asignar el agua y resolver los conflictos
nacionales, los mecanismos institucionales internacionales
son mucho más débiles. La interacción
del estrés de agua y la debilidad de las instituciones
implican riesgos reales de conflicto.
Interdependencia hidrológica
La interdependencia hidrológica no es un concepto
abstracto. Dos de cada cinco habitantes del
mundo viven en cuencas hidrográficas internacionales
compartidas por más de un país. Los ríos
internacionales constituyen un nexo de unión
entre países: por citar un ejemplo, 9 países comparten
el Amazonas y 11 el Nilo. Los ríos también
constituyen medios de sustento que unen a
las personas. El Mekong, uno de los mayores sistemas
fluviales del mundo, genera energía en su
cuenca alta en China y preserva los sistemas de
pesca y producción de arroz que constituyen el
medio de sustento de más de 60 millones de personas
que habitan en la cuenca baja del río.
La interdependencia hidrológica genera una
interdependencia más profunda. Como recurso
productivo, el carácter exclusivo del agua se debe
El temor de que la
competencia transfronteriza
se convierta en motivo de
conflicto y de futuras guerras
por el agua es exagerado:
la cooperación sigue siendo
la opción más generalizada
frente al conflicto
20 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
a que nunca se gestiona para un único uso: se utiliza
en distintos sectores y entre diversos usuarios.
Esta realidad se pone de manifiesto tanto
en el interior de un país como entre varios países.
La manera en que un país que se encuentra en la
parte alta de un río hace uso del mismo afecta
inevitablemente a la cantidad, la frecuencia y la
calidad del agua disponible para los usuarios que
habitan en la parte baja. Esta misma interdependencia
se aplica a lagos y acuíferos.
¿Por qué constituye un problema de desarrollo
humano la gobernabilidad del agua transfronteriza?
Porque una actuación inadecuada en este
sector puede producir resultados que generen desigualdades,
falta de sostenibilidad medioambiental
y mayores pérdidas sociales y económicas.
No faltan ejemplos en este sentido. El Mar
de Aral, descrito por algunos como el mayor desastre
ecológico provocado por el hombre del
mundo, es un caso extremo de este tema. Mucho
menos apreciado es el daño provocado a lagos y
sistemas fluviales compartidos a causa del uso excesivo:
la disminución del nivel del Lago Chad en
el África subsahariana es un ejemplo.
Si la gestión del agua no es equitativa, pueden
aumentar las desigualdades y la inseguridad de
agua. Por ejemplo, los habitantes de los Territorios
Palestinos Ocupados enfrentan un problema
grave de escasez de agua. El acceso limitado al
agua superficial es un factor. Pero más importante
es la desigualdad en el uso compartido
entre Israel y Palestina de los acuíferos más abajo
de la Ribera Occidental. El consumo promedio
de agua por habitante por los colonos israelíes de
la Ribera Occidental es unas seis veces superior
al de los palestinos que comparten muchas de las
mismas fuentes de agua.
Beneficios de la cooperación para el
desarrollo humano
Una cooperación eficiente en la gestión de las
aguas compartidas puede generar beneficios para
el desarrollo humano en múltiples niveles. Además
de reducir las posibilidades de conflicto, la
cooperación puede producir beneficios gracias a
la mejora en la calidad del agua compartida, lo
que generará prosperidad, aumentará la seguridad
de los medios de sustento y creará el marco
necesario para una mayor cooperación.
La experiencia ha demostrado los beneficios
potenciales de la cooperación y el costo de la
falta de cooperación. Mediante la cooperación,
los países de la Unión Europea han logrado una
drástica mejora de los estándares del agua de los
ríos que ha generado beneficios para la industria,
la salud humana y los usuarios domésticos. En el
África meridional, un programa conjunto de infraestructura
está generando ingresos para Lesotho
y mejoras en el agua para Sudáfrica. Brasil y
Paraguay han obtenido beneficios de la gestión
compartida de los ríos mediante la generación de
energía. Por el contrario, algunos países de Asia
central están pagando un alto precio por la falta
de cooperación y sufriendo grandes pérdidas en
riego y energía hidroeléctrica.
A diferencia de lo que afirman algunas teorías
pesimistas vinculadas con la guerra del agua,
el conflicto por el agua ha constituido la excepción,
no la regla. En los últimos 50 años se han
conocido 37 casos de violencia entre estados a
causa del agua y la mayor parte de los episodios
no han sido graves. Mientras tanto, se han negociado
más de 200 tratados relativos al agua.
Algunos de estos tratados (por ejemplo, el tratado
de la cuenca del Indo firmado por la India
y Pakistán) han conservado su vigencia incluso
durante los períodos de conflicto armado.
A pesar de la ausencia de conflictos armados,
frecuentemente la cooperación ha estado limitada.
En su mayor parte, se ha concentrado en la
gestión técnica del flujo de agua y en las asignaciones
volumétricas. Algunas iniciativas relativas
a las cuencas f luviales (especialmente la iniciativa
para la cuenca del Nilo) están empezando a
cambiar este panorama. No obstante, el progreso
se ha visto obstaculizado por la limitación de algunos
mandatos, la debilidad de capacidad institucional
y la falta de financiación. En todos estos
ámbitos, la cooperación y las asociaciones pueden
marcar la diferencia.
* * *
El agua está presente en todos los aspectos de la
vida humana. A lo largo de la historia, la gestión
del agua ha dado lugar a desafíos técnicos y políticos
difíciles de superar para la población y para
los gobiernos. La historia de la gestión del agua
es una historia de ingenio y debilidad humana.
Desde el acueducto de la antigua Roma hasta las
grandes obras públicas de Estados Unidos y Europa
en el siglo XIX, el suministro de agua limpia
para la cobertura de las necesidades vitales ha
sido posible gracias al desarrollo de tecnologías
innovadoras. Al mismo tiempo, el agua sucia y un
saneamiento insuficiente han sido las principales
causas de mortalidad durante el siglo pasado, y
siguen siéndolo en muchos países en desarrollo.
La gestión del agua para los medios de sustento
cuenta con una historia aún más larga.
Desde los albores de la civilización en el valle del
Indo y Mesopotamia, la gestión del agua como recurso
productivo ha estado marcada por ingenio-
La gobernabilidad del
agua transfronteriza es un
problema de desarrollo
humano: la cooperación
puede reducir el potencial
de conflictos y producir
beneficios gracias a la
mejora en la calidad del
agua compartida, lo que
generará prosperidad y
aumentará la seguridad de
los medios de sustento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 21
sos sistemas de infraestructura que han tratado
de aprovechar el potencial productivo del agua
limitando al mismo tiempo su potencial destructivo.
La vulnerabilidad humana responsable del
incumplimiento de estas metas o resultante de
cambios en el ciclo hidrológico se ref leja en la
desaparición de civilizaciones, en el colapso de
los sistemas agrícolas y en la destrucción medioambiental.
Ante la amenaza del cambio climático
y la creciente presión ejercida sobre los recursos
mundiales de agua dulce, el desafío de la gobernabilidad
del agua en el siglo XXI puede llegar
a ser uno de los más difíciles de enfrentar en la
historia de la humanidad.
El agua sucia y un
saneamiento insuficiente
han sido las principales
causas de mortalidad
durante el siglo pasado
22 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio son las metas mundiales
para superar la pobreza extrema y extender la libertad humana
dentro de un plazo determinado. Estos objetivos, que son algo
más que una serie de puntos de referencia cuantitativos que
deben alcanzarse para el año 2015, encierran una amplia visión
sobre las prioridades compartidas de desarrollo. Dicha visión
está enraizada en la sencilla idea de que la pobreza extrema y
las desigualdades flagrantes en las oportunidades no son características
insalvables de la condición humana, sino una afección
que tiene cura pero cuya prolongación nos reduce a todos
y amenaza nuestra seguridad y prosperidad colectivas.
Las metas establecidas para los Objetivos de Desarrollo del
Milenio se eslabonan con un amplio conjunto de dimensiones
interrelacionadas del desarrollo, que van desde la reducción de
la pobreza extrema hasta la igualdad de género, la salud, la educación
y el medio ambiente. Cada dimensión se vincula a través
de una compleja red de interacciones. El progreso sostenido en
cualquier área depende de manera fundamental de los avances
en todas las demás. La falta de progreso en un área puede frenar
las mejoras en muchas otras. El agua y el saneamiento demuestran
claramente estos vínculos. De no producirse un progreso
rápido en dichas áreas, muchos países no podrán alcanzar los
Objetivos de Desarrollo del Milenio. Además de condenar a millones
de las personas más pobres del planeta a tener una vida
de pobreza, mala salud y menores oportunidades, lo cual podría
evitarse, este resultado perpetuaría las profundas desigualdades
entre países y al interior de ellos. Si bien el desarrollo humano va
más allá de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, las metas establecidas
proveen un marco de referencia útil para comprender
las relaciones existentes entre los avances logrados en distintas
áreas, así como la importancia clave del progreso con relación al
agua y el saneamiento.
Ocho razones para que el mundo actúe a favor del agua y el saneamiento: vínculos con los Objetivos de Desarrollo
del Milenio
Objetivo de Desarrollo
del Milenio Por qué deberían actuar los gobiernos Cómo deberían actuar los gobiernos
Objetivo 1: Erradicar la
pobreza extrema y el
hambre
• La ausencia de agua limpia y de un saneamiento adecuado es
una de las principales causas de pobreza y malnutrición:
• Una de cada cinco personas del mundo en desarrollo
(1.100 millones de personas en total) carece de acceso a
una fuente de agua mejorada.
• Una de cada dos personas (2.600 millones en total)
carece de acceso a un saneamiento adecuado.
• En los países en desarrollo, las enfermedades y pérdidas
de productividad relacionadas con el agua y el saneamiento
alcanzan el 2% del PIB; en el África subsahariana ascienden al
5%, un porcentaje superior a la asistencia que recibe la región.
• En muchos de los países menos desarrollados sólo el 25%
de los hogares más pobres tiene acceso a un suministro de
agua corriente en la vivienda, comparado con un 85% en
los hogares más ricos.
• Los hogares más pobres llegan a pagar hasta diez veces
más por el agua que los hogares ricos.
• El agua es un insumo vital de producción para los pequeños
agricultores, que representan a más de la mitad de la población
mundial que vive con menos de 1 dólar diario.
• La presión creciente por reasignar recursos hídricos de la
agricultura a la industria amenaza con producir un aumento
de la pobreza rural.
• A fin de que el agua y el saneamiento se integren en las estrategias
nacionales e internacionales para lograr los Objetivos de
Desarrollo del Milenio, se requieren políticas encaminadas a:
• Hacer que el acceso al agua sea un derecho humano y
legislar para la aplicación progresiva de dicho derecho. Para
ello, asegurar que todas las personas tengan acceso al
menos a 20 litros de agua limpia al día.
• Incrementar la inversión pública destinada a extender la
red de abastecimiento en las áreas urbanas y ampliar el
suministro en las rurales.
• Establecer “tarifas mínimas”, subsidios transversales e
inversiones en las fuentes de agua a fin de asegurar que a
nadie se le niegue el acceso a este recurso debido a la pobreza.
En este sentido, tener como objetivo que los gastos
por agua de los hogares correspondan como máximo al 3%
de los ingresos familiares.
• Reglamentar las redes de abastecimiento de agua a fin de
mejorar la eficiencia, incrementar la equidad y garantizar la
responsabilidad ante la población pobre.
• Introducir políticas públicas que combinen la sostenibilidad y la
equidad en el desarrollo de los recursos hídricos para uso agrícola.
• Apoyar el desarrollo y la adopción de tecnologías de riego que
favorezcan a la población pobre.
Objetivo 2: Lograr la
educación primaria
universal
• Millones de niñas no pueden asistir a la escuela porque deben
recorrer largas distancias para recoger y llevar agua; esto
las condena a un futuro de analfabetismo y de posibilidades
de elección limitadas.
• Las enfermedades relacionadas con el agua, tales como la
diarrea y las infecciones parasitarias, disminuyen la capacidad
de aprendizaje y causan 443 millones de días de absentismo
escolar al año, lo que equivale a un año escolar completo de
absentismo de todos los niños de siete años en Etiopía.
• En muchos países el suministro inadecuado de agua y saneamiento
en las escuelas representa una amenaza para la salud
de los niños.
• La ausencia de agua y de saneamiento adecuados en las
escuelas es una de las principales causas por las que las
niñas abandonan sus estudios.
• Las infecciones parasitarias transmitidas por el agua y el
saneamiento insuficiente frenan el potencial de aprendizaje
de más de 150 millones de niños.
• Vincular las metas y estrategias destinadas a lograr la educación
primaria universal a estrategias que garanticen que todas
las escuelas dispongan de un suministro adecuado de agua y
saneamiento, con instalaciones independientes para las niñas.
• Hacer que el saneamiento y la higiene formen parte del
programa escolar y, de este modo, impartir a los niños los
conocimientos necesarios para reducir los riesgos de salud y
permitirles llegar a ser impulsores del cambio en sus comunidades.
• Establecer en las escuelas y comunidades programas de salud
pública para la prevención y el tratamiento de las enfermedades
infecciosas relacionadas con el agua.
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 23
Objetivo de Desarrollo
del Milenio Por qué deberían actuar los gobiernos Cómo deberían actuar los gobiernos
Objetivo 3: Promover la
igualdad de género y la
autonomía de la mujer
• La falta de agua y saneamiento perpetúa la desigualdad de
género y priva de poder a las mujeres.
• La responsabilidad de recoger el agua recae en las mujeres;
con frecuencia, éstas pasan hasta 4 horas al día caminando y
haciendo cola para recoger el agua y transportarla. Esta es una
causa fundamental de falta de tiempo para las mujeres.
• El tiempo que pasan las mujeres atendiendo a sus hijos
afectados por enfermedades transmitidas por el agua reduce
sus posibilidades de ejercer un trabajo productivo.
• Para millones de mujeres el saneamiento inadecuado representa
una pérdida de la dignidad y una fuente de inseguridad.
• En muchos países la mayor parte de la producción alimentaria
depende de las mujeres, pero éstas disfrutan de derechos
limitados relativos al agua.
• Hacer que la igualdad de género y el saneamiento estén en
el núcleo de las estrategias nacionales de reducción de la
pobreza.
• Promulgar leyes que exijan la representación de las mujeres
en los comités y otros organismos relativos al agua.
• Respaldar campañas de saneamiento que otorguen a las
mujeres un mayor poder de participación en las decisiones
sobre inversión pública y los gastos domésticos.
• Reformar los derechos de propiedad y las normas de
regulación del riego, así como otras asociaciones de usuarios
del agua a fin de asegurar la igualdad de derechos de las
mujeres.
Objetivo 4: Reducir la
mortalidad infantil
• En la mayoría de los casos, el agua sucia y el saneamiento
insuficiente son responsables de los 1,8 millones de muertes
infantiles anuales por diarrea (casi 5.000 muertes diarias); esto
los convierte en la segunda causa principal de mortalidad infantil.
• El acceso al agua limpia y el saneamiento puede reducir el
riesgo de mortalidad de un niño hasta en un 50%.
• La diarrea provocada por el agua sucia es una de las principales
causas de muerte en el mundo y es responsable de
cinco veces más muertes infantiles que el VIH/SIDA.
• El agua limpia y el saneamiento son unas de las medidas de
prevención más eficaces contra la mortalidad infantil: si se
alcanza el Objetivo de Desarrollo del Milenio relativo al agua y
el saneamiento incluso en el nivel más básico de suministro,
se salvarían más de 1 millón de vidas en la próxima década;
el suministro universal, por su parte, lograría salvar 2 millones
de vidas.
• Las enfermedades transmitidas por el agua refuerzan desigualdades
profundas y socialmente injustas; el riesgo de mortalidad
entre los niños de los hogares pobres es tres a cuatro veces
mayor que el de aquellos de los hogares ricos.
• Considerar las muertes infantiles relacionadas con el agua y
el saneamiento como un problema nacional urgente y una
violación de los derechos humanos fundamentales.
• Aprovechar la asistencia internacional para reforzar los servicios
básicos de atención sanitaria destinados a prevenir y tratar
la diarrea.
• Establecer vínculos explícitos entre las metas de reducción de
la mortalidad infantil y las de extensión del acceso al agua y el
saneamiento.
• Hacer que las necesidades de los hogares más pobres sean
una prioridad dentro de las estrategias de inversión pública y
prestación de servicios relacionadas con el agua y el saneamiento.
• Asegurar que los documentos de estrategias de reducción de
la pobreza reconozcan el vínculo entre agua y saneamiento y
mortalidad infantil.
• Publicar estimaciones anuales de las muertes infantiles causadas
por problemas de agua y saneamiento.
Objetivo 5: Mejorar la
salud materna
• El suministro de agua y saneamiento reduce la incidencia de
enfermedades y afecciones tales como la anemia, la carencia
de vitaminas y el tracoma, los cuales debilitan la salud de las
madres y son en parte responsables de la mortalidad materna.
• Considerar el suministro de agua y saneamiento como un elemento
clave de las estrategias a favor de la igualdad de género.
• Capacitar a las mujeres para que puedan influir sobre las decisiones
relativas al agua y el saneamiento en el hogar y a escala
local y nacional.
Objetivo 6: Combatir el
VIH/SIDA, el paludismo
y otras enfermedades
• El acceso inadecuado al agua y el saneamiento limita las posibilidades
de higiene y expone a las personas con VIH/SIDA
a mayores riesgos de infección.
• Las madres infectadas por el VIH necesitan agua limpia para
preparar los biberones.
• Si se logra la meta establecida por los Objetivos de Desarrollo
del Milenio en materia de agua y saneamiento, los sistemas
de salud tendrían 1.700 millones de dólares de gastos menos
por el tratamiento de enfermedades infecciosas transmitidas
por el agua; esto incrementaría los recursos disponibles para
el tratamiento del VIH/SIDA.
• El saneamiento y el drenaje insuficientes contribuyen a la propagación
del paludismo, que causa 1,3 millones de muertes cada
año, el 90% de ellas en niños menores de cinco años.
• Integrar el agua y el saneamiento a estrategias nacionales y
mundiales de lucha contra el paludismo y de mejora de las
condiciones de vida de los pacientes con VIH/SIDA.
• Asegurar que los hogares que cuidan de personas con VIH/
SIDA tengan acceso al menos a 50 litros de agua gratuita.
• Invertir en sistemas de drenaje y saneamiento que disminuyan
la presencia de moscas y mosquitos.
Ocho razones para que el mundo actúe a favor del agua y el saneamiento: vínculos con los Objetivos de Desarrollo
del Milenio (continuación)
(continúa en la página siguiente)
24 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
Ocho razones para que el mundo actúe a favor del agua y el saneamiento: vínculos con los Objetivos de Desarrollo
del Milenio (continuación)
Objetivo de Desarrollo
del Milenio Por qué deberían actuar los gobiernos Cómo deberían actuar los gobiernos
Objetivo 7: Garantizar
la sostenibilidad del
medio ambiente
Reducir a la mitad el
porcentaje de personas
que carecen de acceso
a un agua potable segura
y a un saneamiento
básico
• Si se mantienen las tendencias actuales, el objetivo de
reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de
acceso al agua y el saneamiento no se cumplirá para 234
millones de personas, en el caso del agua, y 430 millones, en
el del saneamiento.
• El África subsahariana deberá incrementar las nuevas
conexiones para el saneamiento, pasando de los 7 millones al
año de la última década, a 28 millones al año para 2015.
• Un progreso lento en materia de agua y saneamiento frenará
los avances en otras áreas.
• Establecer medidas prácticas que permitan transformar los
compromisos adquiridos en los Objetivos de Desarrollo del Milenio
en acciones prácticas.
• Asegurar un liderazgo político nacional e internacional para
superar el doble déficit en materia de agua y saneamiento.
• Complementar la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio
con una meta adicional: reducir a la mitad las desigualdades
relativas a la cobertura de saneamiento entre el 20% más rico
de la población y el más pobre.
• Habilitar a reguladores independientes para que velen por que los
suministradores de servicios cumplan con la responsabilidad de
prestar servicios eficientes y asequibles a la población pobre.
Revertir la pérdida de
recursos medioambientales
• La pérdida insostenible de recursos hídricos representa
una amenaza creciente para el desarrollo humano y genera
una deuda ecológica insostenible que será transmitida a las
futuras generaciones.
• El número de habitantes de países que sufren estrés de agua
aumentará, pasando de los cerca de 700 millones en la actualidad,
a más de 3.000 millones para el año 2025.
• Más de 1.400 millones de personas viven actualmente en
cuencas fluviales en las que el uso del agua supera los
niveles mínimos de recarga, lo que provoca la desecación de
los ríos y el agotamiento del agua subterránea.
• La inseguridad del agua relacionada con el cambio climático
amenaza con incrementar las cifras de malnutrición de 75 a
125 millones para el año 2080, con una disminución de más
del 25% en la producción de alimentos básicos en diversos
países del África subsahariana.
• El agotamiento del agua subterránea supone una grave amenaza
para los sistemas agrícolas, la seguridad alimentaria y los medios
de sustento en toda Asia y en Oriente Medio.
• Considerar el agua como un recurso natural valioso y no como
una mercancía que puede usarse y explotarse sin tener en
cuenta la sostenibilidad medioambiental.
• Reformar las cuentas nacionales de manera que reflejen las
pérdidas económicas relacionadas con el agotamiento de los
recursos hídricos.
• Introducir políticas de gestión integrada de los recursos hídricos
que restrinjan el uso del agua en función de los límites de sostenibilidad
medioambiental y tomen en consideración las necesidades
ecológicas.
• Institucionalizar políticas que creen incentivos para la conservación
del agua así como para la eliminación de los subsidios adversos
que fomentan modelos insostenibles de uso del recurso.
• Reforzar las disposiciones del Protocolo de Kyoto a fin de
limitar las emisiones de carbono de acuerdo con las metas de
estabilización de 450 partes por millón; fomentar los mecanismos
de transferencia de tecnologías limpias y congregar a
todos los países en un marco multilateral intensificado para la
reducción de las emisiones en el año 2012.
• Desarrollar estrategias nacionales de adaptación para tratar el
impacto del cambio climático. Además, incrementar la asistencia
para la adaptación al cambio climático.
Objetivo 8: Fomentar
una asociación mundial
para el desarrollo
• No existe una asociación mundial efectiva para el agua y el
saneamiento y en las sucesivas conferencias de alto nivel no
se ha logrado generar el impulso necesario para incluir estos
temas dentro de las prioridades internacionales.
• Muchos gobiernos nacionales no están logrando poner en
marcha las políticas y la financiación necesarias para acelerar
el progreso.
• La integración de los temas del agua y el saneamiento dentro
de los documentos de estrategia de reducción de la pobreza
es insuficiente.
• Muchos países que tienen altas tasas de mortalidad infantil
causada por la diarrea están gastando menos de un 0,5% de
su PIB en agua y saneamiento; este porcentaje representa sólo
una fracción de sus asignaciones para presupuestos militares.
• Los países ricos no han logrado dar prioridad al agua y el
saneamiento en las asociaciones de asistencia internacional.
Además, los gastos de asistencia para el desarrollo en el sector
han disminuido en términos reales. Actualmente, estos gastos
representan apenas el 4% de los flujos totales de asistencia.
• La asistencia internacional destinada a la agricultura ha disminuido
en un tercio desde comienzos de la década de 1990,
pasando del 12% al 3,5% de la asistencia total.
• Establecer un plan de acción mundial para impulsar la acción
política; integrar la cuestión del agua y el saneamiento en las
prioridades políticas del Grupo de los Ocho; movilizar recursos
y respaldar procesos de planificación de iniciativa nacional.
• Desarrollar planes de iniciativa nacional que vinculen la meta
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio relativa al agua y el
saneamiento a disposiciones claras de financiación a mediano
plazo y a políticas prácticas para superar la desigualdad.
• Habilitar a los gobiernos y comunidades locales a través de la
descentralización, el desarrollo de capacidades y la financiación
adecuada, asignando al menos el 1% del PIB al agua y el
saneamiento a través del gasto público.
• Para el año 2010, realizar un aumento de la asistencia para
el agua correspondiente a entre 3.600 y 4.000 millones de
dólares al año, y asignar 2.000 millones de dólares adicionales
al África subsahariana.
• Incrementar la asistencia para la agricultura, pasando de
3.000 a 10.000 millones de dólares anuales para 2010, al
mismo tiempo que se presta mayor atención a la seguridad del
agua.
1 Fin de la crisis de agua y
saneamiento
26 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
“El derecho humano al agua
otorga el derecho universal
a una cantidad suficiente de
agua segura, aceptable,
físicamente accesible y
asequible para uso personal
y doméstico”
Comentario general nº 15 de las Naciones Unidas sobre el
derecho al agua, 2002
“La tarea más noble en la
que se podría embarcar el
hombre civilizado es la
reforma del saneamiento”
Junta de Salud de Boston, 1869
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 27
El agua limpia y el saneamiento pueden promover u obstaculizar el desarrollo humano.
Son dos aspectos fundamentales que influyen en lo que las personas pueden hacer o pueden
devenir, esto es, en sus capacidades. El acceso al agua no es sólo un derecho humano fundamental
y un indicador intrínsecamente importante del progreso humano, También es
esencial para otros derechos humanos y es una condición para alcanzar los grandes objetivos
del desarrollo humano.
CAPÍTULO1
Fin de la crisis de agua y
saneamiento
A comienzos del siglo XXI, la violación del derecho
humano a tener agua limpia y un saneamiento está
destruyendo el potencial humano en gran escala. En
el mundo actual, cada vez más próspero e interconectado,
más niños mueren por falta de agua limpia y un
baño que casi por cualquier otra causa. La privación
de agua limpia y saneamiento básico destruye más
vidas que cualquier guerra o acto terrorista. Además,
refuerza las profundas desigualdades en las oportunidades
de vida que dividen países y a personas al
interior de éstos, según riqueza, género y otras características
de privación.
Más allá del desgaste y el sufrimiento humanos,
el déficit mundial de agua y de saneamiento está socavando
la prosperidad y retardando el crecimiento
económico. Las pérdidas de productividad vinculadas
con dicho déficit están debilitando los esfuerzos
de los millones de personas pobres del mundo para
salir de la pobreza y están frenando el avance de países
enteros. Ya sea que se mire desde la perspectiva de
los derechos humanos, de la justicia social o el sentido
económico común, el daño que inflige la privación
de agua y saneamiento es inexcusable. Vencer
esa privación no sólo es un imperativo moral y algo
que se debe hacer, es también lo más sensato que se
puede hacer dado el derroche de potencial humano
asociado a agua no segura y a un saneamiento insuficiente
que a la larga perjudica a todos.
En este capítulo se documenta la magnitud de
la crisis de agua y saneamiento y se describen sus
causas. Se destacan también los costos de desarrollo
humano del problema y los beneficios potenciales
de resolverlo. Un mejor acceso al agua y al saneamiento
actuaría como un catalizador para lograr un
inmenso avance de desarrollo humano, ya que crearía
oportunidades de beneficios para la salud pública, la
educación y el crecimiento económico. ¿Por qué entonces
se desaprovechan estas oportunidades en tan
gran escala.
En parte debido a la falta de una toma de conciencia
suficiente sobre la dimensión del problema
y en parte a los esfuerzos insuficientes de los gobiernos
nacionales y de la comunidad internacional
para abordar el problema de la pobreza y la
desigualdad que perpetúan la crisis. A diferencia
de algunas otras amenazas mundiales al desarrollo
humano, como el VIH/SIDA, la crisis de agua y
saneamiento es, sobre todo, una crisis que sufren la
población pobre en general y las mujeres en particular,
dos grupos sociales con un limitado poder de
negociación en la determinación de las prioridades
nacionales. El agua y el saneamiento son también
los parientes pobres de la cooperación internacional
para el desarrollo. Si bien la comunidad internacional
se ha movilizado de modo admirable para estar
preparada y dar respuesta a la posible amenaza de
epidemia de gripe aviar, hace la vista gorda ante una
epidemia real que aqueja a cientos de millones de
personas cada día.
La crisis de agua y saneamiento que enfrentan
los hogares pobres de los países en desarrollo tiene
un paralelismo con un período anterior de la historia
de los países desarrollados de hoy en día. Son
pocas las personas en los países industrializados que
reflexionan sobre la profunda importancia de contar
con agua limpia y saneamiento para forjar la historia
de sus países o las circunstancias de sus vidas. Unas
pocas generaciones atrás, los habitantes de Londres,
París y Nueva York afrontaban las mismas amenazas
a la seguridad de agua que actualmente lo hacen
La violación del derecho
humano a tener agua limpia
y un saneamiento está
destruyendo el potencial
humano en gran escala
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
28 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
Lagos, Mumbai y Río de Janeiro. El agua contaminada
de residuos acabó con la vida de niños, originó
crisis sanitarias, debilitó el crecimiento y mantuvo a
las personas sumidas en la pobreza. Las nuevas tecnologías
y los recursos financieros hicieron posible el acceso
universal al agua limpia. Pero el cambio decisivo
fue de naturaleza política. Los reformistas sociales,
los médicos, los líderes municipales y los empresarios
formaron poderosas coaliciones que convirtieron al
agua y el saneamiento en una prioridad máxima de
la agenda política. Forzaron a los a los gobiernos a
reconocer que curar las enfermedades causadas por
el agua no segura no era suficiente ni resultaba económico:
la prevención a través del agua limpia y el
saneamiento era la mejor cura.
A comienzos del siglo XXI, el mundo tiene la
oportunidad de dar otro paso adelante en el desarrollo
humano. Dentro de una generación, la crisis
mundial de agua y saneamiento podría quedar relegada
a la historia. El mundo cuenta con la tecnología,
los recursos financieros y la capacidad humana
para erradicar la plaga de la inseguridad de agua de
la vida de millones de personas. Lo que falta es la
voluntad y la visión políticas necesarias para aplicar
estos recursos para el bien público. El progreso
de los países desarrollados fue posible gracias a un
nuevo contrato social entre los gobiernos y los pueblos,
un contrato basado en la idea de una ciudadanía
común y en el reconocimiento de la responsabilidad
de los gobiernos. Es posible que el mundo de
hoy en día sea distinto pero, hoy, al igual que antes,
el progreso depende de las alianzas que se establezcan
y del liderazgo político. El punto de partida se
sitúa en la política nacional, ya que sin políticas nacionales
firmes no se puede sostener el progreso. El
desafío para los gobiernos de los países desarrollados
es apoyar los esfuerzos nacionales creíbles de los
países en desarrollo a través de un sólido esfuerzo
de asistencia en el marco de un plan de acción mundial
para el agua y el saneamiento.
Durante la mayor parte de la historia de la humanidad,
la vida ha seguido la descripción de Thomas
Hobbes de ser “desagradable, brutal y corta”.
Para nuestros antecesores cazadores y recolectores,
la esperanza de vida al nacer era de aproximadamente
25 años mientras que, en la Europa de 1820,
era de tan sólo 40 años. Desde fines del siglo XIX,
este panorama comenzó a cambiar drásticamente
para los afortunados que vivían en los que hoy
son países desarrollados.1 Nuevas medicinas, una
mejor nutrición, mejores viviendas e ingresos más
elevados son los factores que contribuyeron a este
cambio. Pero una de las fuerzas más poderosas del
cambio fue la separación del agua del excremento
humano.
Cuando se trata del agua y el saneamiento, los
países tienden a tener una memoria corta. Hoy, la
gente en las ciudades de Europa y Estados Unidos
viven sin temor a contraer enfermedades infecciosas
transmitidas por el agua. A comienzos del siglo
XX, la situación era muy diferente. La inmensa
expansión de la riqueza que siguió a la industrialización
aumentó los ingresos, aunque las mejoras
en los indicadores más básicos como la esperanza
de vida, la supervivencia infantil y la salud pública
quedaron rezagados. El motivo: las ciudades ofrecieron
a la gente mayores oportunidades para amasar
fortunas pero también las expusieron a aguas
contaminadas con residuos humanos. La realidad
cotidiana del agua sucia cortó el vínculo entre
crecimiento económico y desarrollo humano.
Fue recién cuando la revolución en agua y saneamiento
restableció ese vínculo que la generación
de riqueza y el bienestar humano no comenzaron
a avanzar conjuntamente (recuadro 1.1).
Dicha revolución presagió avances sin precedentes
en la esperanza de vida y la supervivencia
infantil y una salud pública mejorada impulsó los
avances económicos. A medida que las personas
se volvían más saludables y adineradas gracias al
suministro de agua limpia y saneamiento, surgía
un virtuoso ciclo de crecimiento económico
y desarrollo humano. Pero los beneficios cada
vez mayores, generados por las inversiones en agua
limpia, ayudaron también a crear y ampliar progresivamente
las profundas diferencias de riqueza,
salud y oportunidades que caracterizan el mundo
actual.2
Lecciones de la historia
El mundo cuenta con la
tecnología, los recursos
financieros y la capacidad
humana para erradicar la
plaga de la inseguridad
de agua de la vida de
millones de personas
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 29
“El Parlamento en pleno se vio obligado a legislar, forzados por
un hedor absoluto, sobre la molestia que vive el Gran Londres”.
De esta manera comentó el Times de Londres el episodio conocido
como el “Gran Hedor”. Tan fuerte era el olor de las aguas
residuales que emanaba del río Támesis en el largo y caluroso
verano de 1858 que el Parlamento británico se vio obligado a
cerrar temporalmente. Pero más allá del Parlamento, los problemas
eran más graves.
A medida que la industrialización y la urbanización avanzaban
rápidamente en el siglo XIX, las ciudades de rápido crecimiento,
como Londres, Manchester y Birmingham, se convirtieron
en centros de enfermedades infecciosas. Las aguas
residuales se desbordaron, filtrándose desde las escasas cámaras
sépticas a los barrios pobres, llegando finalmente a los ríos
como el Támesis, la fuente de agua potable.
Se había ofendido al olfato de los parlamentarios, mientras que
los pobres morían. A finales de la década de 1890, la tasa de mortalidad
infantil en Gran Bretaña era de 160 muertes por cada 1.000
nacidos vivos (figura 1), aproximadamente la misma que hoy tiene
Nigeria. Los niños fallecían principalmente a causa de diarrea y
disentería. Morían por el mismo motivo por el que todavía mueren
miles de niños en los países en desarrollo: los desagües cloacales
no se separaban del agua potable. Entre 1840 y mediados de
1890, el ingreso promedio se duplicó mientras la mortalidad infantil
aumentaba ligeramente, una poderosa demostración de la brecha
existente entre la generación de riqueza y el desarrollo humano.
La creciente conciencia del costo humano de la vida industrial
urbana motivó la inclusión del agua en la agenda política.
En 1834, se creó la Oficina del Registro Civil, que comenzó a
generar un flujo continuo de cifras de mortalidad que generaron
preocupación pública. La investigación social se convirtió
en otra poderosa herramienta de reforma. El Informe sobre las
Condiciones Sanitarias de la Población Obrera de Gran Bretaña
elaborado por Edwin Chadwick aportó una versión de la crisis
en gran escala, documentando con todo detalle las consecuencias
del problema de agua y saneamiento. Destacaba de modo
prominentes el agua suministrada por empresas privadas a un
precio no asequible, los insuficientes sistemas de drenaje y el
desbordamiento de las cámaras sépticas. “La pérdida anual de
vidas a causa de la suciedad y la mala ventilación”, concluyó
Chadwick, “es mayor que la pérdida de vidas en cualquier guerra
en la que se haya visto involucrado el país en los tiempos modernos”
(p. 369). Sus recomendaciones fueron: una canilla de agua
privada y una letrina conectada a una cloaca para cada hogar y
la responsabilidad municipal de proporcionar agua limpia.
La reforma llegó en dos oleadas: La primera se centró en el
agua y comenzó en la década de 1840, cuando se promulgaron
la Ley de Salud Pública (1848) y la Ley del Agua del Área Metropolitana,
que permitieron la expansión del abastecimiento público
de agua limpia. El descubrimiento de John Snow en 1854
de que el cólera, el mayor azote epidémico, era una infección
que se transmitía por el agua y cuya propagación podía detenerse
mediante el acceso a fuentes de abastecimiento de agua
no contaminada añadió un mayor impulso. Hacia 1880, los municipios
habían suplantando a los operadores privados de agua
como principales proveedores de agua en pueblos y ciudades.
La segunda ola de reforma cambió el lugar de la acción pública
del agua al saneamiento. Esta ola cobró impulso después
de 1880 y se vio reflejada en un brusco aumento de las inversiones
públicas. Entre mediados
de 1880 y mediados de
1890, el gasto de capital per
cápita en saneamiento llegó
a duplicarse a precios constantes
(figura 2). Después se
volvería a duplicar en la década
siguiente.
La brecha entre el abastecimiento
de agua y un saneamiento
significó un desastre
para la salud pública.
Las calles y los ríos fueron
altamente contaminados
a causa de la creciente de
residuos que llevaban las
aguas. La incidencia de
enfermedades como el cólera
y la fiebre tifoidea disminuyó,
pero las muertes
por enfermedades gastrointestinales,
especialmente
la diarrea en los niños, siguió
siendo elevada. El resultado
del desequilibrio en
la primera fase de la intervención
del gobierno local
elevó la incidencia de enfermedades
transmitidas por
el agua.
Los datos sobre la esperanza
de vida y la mortalidad
infantil reflejan el
problema (véase figura 1).
Después de 1840, la esperanza
de vida comenzó a
aumentar en parte gracias
a la primera ola de reformas
en el tema del agua. Sin embargo,
la tendencia se detuvo
abruptamente a fines
de la década de 1870 y no
fue sino hasta después de
comienzos de la década de
1880, cuando se pusieron en
marcha las grandes reformas
de saneamiento, que la
tendencia ascendente de la
esperanza de vida al nacer
se reanudó, impulsada por
un marcado descenso de
la mortalidad infantil. Todo
el mérito no puede ser atribuido
a la reforma sanitaria.
Pero el hecho de que coincidan
en el tiempo la inversión
máxima en saneamiento y la
disminución general de la mortalidad infantil sugieren una relación
causal. En el lapso de poco más de una década a partir
Recuadro 1.1 Un gran avance: desde la reforma del agua a la reforma del saneamiento en la Gran Bretaña del siglo XIX
(continúa en la página siguiente)
10
20
30
40
50
60
70
80
1841 1860 1880 1900 1912
90
Esperanza de vida
(en años)
Fuente: Universidad de California, Berkeley y
MPIDR 2006.
Infant deaths fall…
Mortalidad infantil
(por cada 1.000 nacidos vivos)
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
0
1847: Inicio de la
campaña legislativa
sobre el agua
Inglaterra y Gales, 1841–1912
1896–905:
Auge de las
inversiones en
saneamiento
10
20
30
40
50
1884–
85
60
Inversión en saneamiento (£ per cápita)
Fuente: Bell y Millward 1998.
… as sanitation
improves
0
1886–
90
1891–
95
1896–
1900
1901–
05
1906–
10
Figura 1 La mortalidad infantil
disminuye…
Figura 2 …a medida que mejora
el saneamiento
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
30 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
Cómo la inseguridad de agua
separó el crecimiento económico
del desarrollo humano
A comienzos del siglo XXI, las enfermedades
transmitidas por el agua son cosa del pasado para
los países desarrollados ya que sólo representan
un 1% de la mortalidad total. Pero, a comienzos
del siglo XIX, enfermedades como la diarrea, la
disentería o la fiebre tifoidea suponían importantes
amenazas. A finales del mismo siglo, estas
enfermedades eran responsables en las ciudades
de Estados Unidos de una de cada 10 muertes,
siendo los niños las principales víctimas. La tasa
de mortalidad infantil en Detroit, Pittsburgh y
Washington D.C. sobrepasaban las 180 muertes
por cada 1.000 nacidos vivos, casi el doble de la
tasa de mortalidad que hoy tiene la región del
África subsahariana.3 Chicago era la capital de la
fiebre tifoidea; con un promedio de 20.000 casos
por año. Incluso en el Reino Unido, medio siglo
después de la primera ola de reformas de salud
pública, el agua seguía siendo una fuerte amenaza.
La tasa de mortalidad infantil en Birmingham
y Liverpool superaba las 160 muertes por
cada 1.000 nacidos vivos, y la diarrea y la disentería
eran la causa principal de más de la mitad de
dichas muertes.4 La alta tasa de mortalidad infantil
actuó como freno al aumento de la esperanza
de vida. Hasta el último cuarto del siglo XIX, la
esperanza de vida apenas había crecido en los países
industrializados. Las personas eran más prósperas
pero no más sanas.5
¿Por qué la supervivencia infantil ni la esperanza
de vida, dos de los indicadores más básicos
de la condición humana, no avanzaron en medio
de la inmensa expansión de la riqueza creada por
la industrialización? En parte porque la industrialización
y la urbanización arrastraban a los
trabajadores rurales pobres itinerantes a los tugurios
pobres, los cuales no tenían infraestructura
de agua o saneamiento, una situación que se
puede apreciar hoy en día en muchos de los países
menos desarrollados del mundo. Si bien las
ciudades ofrecían empleo e ingresos más altos,
también aumentaron la exposición a agentes patógenos
letales transmitidos a través del desbordamiento
de las cámaras sépticas, las cloacas y las
alcantarillas.6
Casi todas las principales ciudades enfrentaban
el mismo problema. A finales del siglo XIX,
un informe sobre la salud pública en París lamentaba
el hecho de que los barrios pobres de la ciudad
se hubieran convertido en “una cloaca al aire
libre”, lo que representaba una amenaza cotidiana
para la salud y la vida.7 En Chicago se desencadenó
una crisis de salud pública, ya que la ciudad utilizaba
el Lago Michigan para obtener agua y también
arrojar residuos. Esto funcionó hasta que la
población se expandió después de la Guerra Civil
y la ciudad acabó bebiendo sus propios residuos, lo
que produjo consecuencias desastrosas. A mediade
1900, la tasa de mortalidad infantil disminuyó de 160 a 100
muertes por cada 1.000 nacidos vivos, uno de los descensos
más marcados en la historia. Fueron las inversiones públicas en
saneamiento y no el aumento de los ingresos privados las que
actuaron como catalizador. Porque el índice promedio de ingresos
aumentó cerca del 6% entre 1900 y 1912.
Los nuevos enfoques de financiación tuvieron un rol fundamental
en la segunda ola de reforma. El aumento de la presión
política para lograr acción pública generó una activa búsqueda
de nuevos mecanismos financieros para encarar un dilema que
es hoy muy conocido en los países en desarrollo: cómo financiar
grandes pagos iniciales con un presupuesto limitado sin aumentar
los impuestos o las cargas a niveles políticamente inviables.
Los gobiernos desarrollaron soluciones innovadoras. Las ciudades
complementaron los préstamos a bajo interés del gobierno
central con la toma de préstamos municipales en los mercados
de bonos. A finales del siglo XIX, el agua y el saneamiento representaban
aproximadamente una cuarta parte de la deuda del
gobierno local.
Esta enorme movilización de la financiación pública refleja
el cambio que experimentaron el agua y el saneamiento en las
prioridades políticas. La reforma sanitaria se convirtió en un
tema movilizador para los reformistas sociales, los líderes municipales
y los organismos de salud pública, quienes consideraban
cada vez más que el saneamiento inadecuado era una
limitación no sólo para el progreso humano sino también para
la prosperidad económica. La opinión pública de la sociedad
civil jugó un rol clave en el impulso de la reforma sanitaria que
posibilitó los avances en salud pública.
Pero, ¿por qué existe un desfase entre los dos movimientos
de reforma? Uno de los socios de la coalición más importantes
de la primera ola de reforma fue el sector de los
industriales, quienes querían agua para sus fábricas, pero se
negaban a pagar impuestos más altos para extender el saneamiento
a la población pobre. Los segmentos políticos poderosos
de la sociedad estaban más interesados en protegerse
de los efectos del escaso saneamiento de los pobres que la
provisión universal. No fue sino hasta la reforma electoral que
amplió el derecho al voto más allá de las clases propietarias
cuando la voz de la población pobre se convirtió en un factor
que se hizo notar.
Este es un relato de la Gran Bretaña del siglo XIX, no de los
países en desarrollo del siglo XXI. Pero existe un marcado paralelismo
en cómo el agua y el saneamiento limitan el progreso
Recuadro 1.1 Un gran avance: desde la reforma del agua a la reforma del saneamiento en la Gran Bretaña del siglo XIX
(continuación)
Fuente: Bell y Millward 1998; Szreter 1997; Hassan 1985; Woods, Watterson y Woodward 1988, 1989; Bryer 2006.
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 31
dos de la década de 1880, el 12% de la población
falleció a causa de las enfermedades transmitidas
por el agua. Las epidemias de fiebre tifoidea y cólera
azotaban regularmente ciudades como Nueva
Orleans y Nueva York.8 En parte para combatir
las enfermedades, Londres y París ya habían construido
antes de 1850 sistemas cloacales. Pero las
cloacas drenaban en el Támesis y el Sena, lo que
provocó que ambos ríos se pudrieran, hasta tal extremo
en el caso del Támesis que en el caluroso
verano de 1858, el Parlamento se vio obligado a
cerrar sus puertas temporalmente debido al episodio
conocido como el “Gran Hedor”.9
La fragmentación y el retraso del
progreso en agua y saneamiento
El progreso en agua y saneamiento se produjo gracias
a avances científicos y tecnológicos y, sobre
todo, gracias a coaliciones políticas de líderes
municipales, empresarios y reformistas sociales.
Pero los avances se produjeron de una forma fragmentada
y el abastecimiento de agua superó rápidamente
el desarrollo de las cloacas y las alcantarillas
necesarias para drenar las aguas residuales.
El resultado final es un aumento en la transmisión
de enfermedades (véase el recuadro 1.1).10
Hacia finales del siglo XIX, los gobiernos
adoptaron medidas para reducir la brecha existente
entre el agua y el saneamiento. En Gran Bretaña,
las inversiones públicas financiaron la expansión
de los sistemas de desagüe cloacal. La esperanza
de vida aumentó en quince años en las cuatro décadas
siguientes a la década de 1880, siendo la
disminución de la mortalidad infantil la responsable
de la mayor parte de este aumento. En Estados
Unidos, se encomendó a la Junta de Salud
de Nueva York, un organismo municipal creado
en 1866, la tarea de poner fin a los ciclos del cólera
y otras epidemias de salud que aquejaban a
la ciudad. La creación de esta junta supuso el reconocimiento
de que las enfermedades asociadas
al agua y al saneamiento no se podían confinar a
los inquilinatos más pobres de la ciudad y que se
necesitaba la acción pública para que avanzaran
los intereses privados.11 El ejemplo se siguió en
otras partes; los municipios se hicieron cargo del
abastecimiento de agua y luego introdujeron sistemas
de filtrado y cloración.12 Según algunas estimaciones,
sólo la purificación del agua explica
la mitad de la disminución de la mortalidad en
Estados Unidos durante el primer tercio del siglo
XX (recuadro 1.2).13 Ningún otro período de la
historia de este país ha mostrado disminuciones
tan rápidas de la tasa de mortalidad. Hacia la década
de 1920, casi todas las principales ciudades
de lo que hoy son los países industrializados tenían
agua depuradas. En la década siguiente, la
mayoría de las ciudades había construido plantas
de tratamiento de aguas residuales que separaban,
trataban y eliminaban los residuos humanos
en áreas donde no se contaminaría el agua
potable.14
Los debates sobre la globalización se centran
invariablemente en las grandes brechas de
riqueza que dividen a los países en desarrollados
y en desarrollo. Estas brechas son sumamente
evidentes (véase El estado del desarrollo
humano). Menos atención se presta a otras desigualdades
que forjan la prosperidad de los países
y el bienestar de sus ciudadanos. La fuerte
división mundial que separa a aquellos que disponen
de acceso al agua y al saneamiento de los
que no lo tienen es un buen ejemplo.
Países desarrollados
y en desarrollo
A las personas que viven en países desarrollados les
resulta difícil imaginarse lo que significa la inseguridad
de agua en un país en desarrollo. Las preocupaciones
sobre la crisis de agua generan periódicamente titulares
en los medios de comunicación. La disminución de las
reservas y de los caudales de los ríos, las prohibiciones
de uso de mangueras y las alertas políticas referentes al
uso de menores cantidades de agua son cuestiones que
La crisis mundial actual de agua y saneamiento
El progreso en agua y
saneamiento se produjo
gracias a avances científicos
y tecnológicos y, sobre
todo, gracias a coaliciones
políticas de líderes
municipales, empresarios
y reformistas sociales
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
32 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
Creemos que es nuestra obligación afirmar que el agua de costo
elevado no sirve a los intereses de la salud pública. El agua pura
en abundancia, a un precio que esté al alcance de todos es uno
de los medios más poderosos para promover la salud de cualquier
comunidad. Es por este motivo que creemos firmemente que el
agua debe ser propiedad del municipio.
Junta de Salud de Carolina del Norte, 1898
Hace cien años atrás, los habitantes de Nueva York, Chicago y Detroit
hubieran entendido los problemas de salud pública que sufren
las ciudades de los países menos desarrollados de la actualidad
y comprendieron con una amarga experiencia la importancia de
contar con agua limpia.
A comienzos del siglo XX, las enfermedades infecciosas representaban
el 44% de la tasa de mortalidad en Estados Unidos. Las enfermedades
transmitidas por el agua como la fiebre tifoidea, el cólera
y la diarrea eran las principales causas de muerte, al ser las responsables
de una cuarta parte de las defunciones causadas por enfermedades
infecciosas. Sólo la tuberculosis se cobraba más vidas.
Dos problemas, con los que están familiarizados los habitantes
de los barrios pobres de Lagos, Nairobi o Manila hoy en día,
obstaculizaron el avance de la salud humana. En primer lugar, las
compañías privadas mejoraron el suministro de agua, pero los hogares
más pobres no podían pagar la conexión a la red. La declaración
de la Junta de Salud de Carolina del Norte citada anteriormente
refleja la preocupación cada vez mayor de los organismos
de salud pública de aquella época. En segundo lugar, los primeros
sistemas municipales privados de abastecimiento de agua agravaron
otro problema. Grandes cantidades de excrementos humanos
y residuos de las calles eran arrastradas hacia las alcantarillas y
las sobrecargadas cloacas, que vertían sus aguas de nuevo a la
red de abastecimiento de agua.
Aunque todos los sectores de la sociedad se veían afectados,
algunos sufrían las consecuencias más que otros. Incapaces
de poder pagar la conexión a la red de abastecimiento de agua
o de comprar agua embotellada, los hogares pobres dependían
de pozos y de aguas de superficie. También padecían uno de los
peores problemas de drenaje. El acceso desigual al agua limpia
agravó la desigualdad en salud. La tasa de mortalidad a causa de
la fiebre tifoidea entre los afroamericanos que vivían en ciudades
como Nueva Orleans se aproximaba al doble de la tasa de mortalidad
de los blancos.
¿Qué ocasionó el gran avance que puso freno a las enfermedades
infecciosas? El principal factor fue la municipalización del
agua (figura 1). Después de 1900, los organismos municipales desplazaron
paulatinamente a los suministradores privados. En Nueva
Orleans, donde se municipalizó el agua en 1908, los suministradores
públicos ampliaron las redes de abastecimiento y redujeron a
un 25% los precios en relación con los que cobraban las empresas
privadas. En la década de 1915, el sistema de abastecimiento de
agua, medido en millas de cañerías, se multiplicó por 4,5; concentrándose
esta ampliación en algunos de los distritos más pobres.
Otra de las características distintivas de la revolución municipal
fueron las medidas que se adoptaron para proteger a las
poblaciones de las bacterias dañinas que contenía el agua. Los
programas de infraestructura tuvieron un rol importante. La ciudad
de Jersey desistió del río Passing para ir en busca de agua limpia
aguas arriba. Chicago construyó canales de drenaje para bajar los
residuos hasta los ríos Illinois y Mississippi en lugar de verterlos en
el Lago Michigan, fuente de agua de la ciudad. Y Cleveland amplió
cuatro millas su toma de agua hasta el Lago Erie. Pero fue la introducción
de los sistemas de filtrado y cloración del agua la que tuvo
un rol decisivo, según lo demuestran Cincinnati (figura 2) y Detroit.
Entre 1880 y 1940, la proporción de población de Estados Unidos
que utilizaba agua filtrada aumentó de un 1% a más del 50%.
Las reformas del agua contribuyeron a expandir los beneficios
de la salud pública. A partir de 1900, durante las cuatro décadas
siguientes, la esperanza de vida al nacer aumentó en 16 años,
la tasa de mortalidad infantil disminuyó drásticamente y la fiebre
tifoidea fue prácticamente erradicada. Ningún otro período en la
historia de Estados Unidos presenció una reducción tan rápida
en la tasa de mortalidad. Según estimaciones aproximadas, los
sistemas de abastecimiento de agua y de filtrado explican casi la
mitad de este descenso de mortalidad. Cada vida que se salvaba
de esta forma tenía un costo aproximado de 500 dólares (en valor
de 2002). Pero cada dólar gastado generaba otros 23 dólares en
concepto de aumento de la producción y reducción de los costos
de sanidad. A principios del siglo XX, el gasto de Estados Unidos
en agua y saneamiento representaba una alta rentabilidad en la
inversión, al igual que ocurre hoy con los países en desarrollo.
Recuadro 1.2 Fin de los vínculos entre raza, enfermedad y desigualdad en Estados Unidos
Fuente: Cutler y Miller 2005; Cain y Rotella 2001; Troesken 2001; Blake 1956.
Fuente: Universidad de California, Berkeley y MPIDR 2006; CDC 2006; Cutler y Miller 2005.
0
20
40
60
80
1900 1910 1920 1930
Mortalidad (por cada 100.000 personas)
Inicio del filtrado
Inicio de la cloración
Mortalidad causada por la fiebre tifoidea en Cincinnati, Ohio, 1900–30
Figura 2 El agua limpia disminuyó las muertes causadas
por la fiebre tifoidea
Fiebre tifoidea
Diarrea
0
20
40
60
80
100
120
140
160
1900 1910 1920 1930
0
20
40
60
80
100
120
140
160
Mortalidad
(por cada 100.000 personas)
Mortalidad infantil
(por cada 1.000 nacidos vivos)
Fuente: Universidad de California, Berkeley y MPIDR 2006; CDC 2006; Cutler y Miller 2005.
Tasas de mortalidad a causa de enfermedades transmitidas por el agua
en Estados Unidos, 1900–30
Figura 1 Las aguas municipalizadas abarataron los
precios, mejoraron la calidad y salvaron vidas
Mortalidad
infantil
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 33
se están extendiendo por algunas partes de Europa. En
Estados Unidos, la gestión de la escasez de agua ha sido
durante mucho tiempo un motivo de preocupación contemplado
en la política pública en estados como California
y Arizona. Pero, en los países desarrollados, casi todo
el mundo dispone de acceso a agua segura con sólo abrir
una canilla. El acceso al saneamiento privado e higiénico
es universal. Casi nadie muere a causa de la falta de agua
limpia o de saneamiento y las niñas jóvenes no deben
dejar de asistir a la escuela para ir en busca de agua..
Comparemos esto con la situación existente
en los países en desarrollo. Al igual que en otras
áreas del desarrollo humano, también se han producido
avances en el tema de agua y saneamiento
(figura 1.1). Pero, a comienzos del siglo XXI, uno
de cada cinco habitantes de los países en desarrollo
(es decir, alrededor de 1.100 millones de
personas) no dispone de acceso a agua limpia.
Alrededor de 2.600 millones de personas, casi la
mitad de la población total de los países en desarrollo,
no dispone de acceso a un saneamiento
adecuado. ¿Qué significan estas cifras?
En un sentido muy importante, estas cifras
esconden la realidad que viven diariamente
las personas que se encuentran detrás de
las estadísticas. Esta realidad significa que las
personas se ven forzadas a defecar en las cunetas
de las carreteras, en bolsas de plástico o
Figura 1.1 Personas sin acceso a una fuente de agua mejorada
América
Latina y el
Caribe
Estados
árabes
Asia
oriental y
el Pacífico
África
subsahariana
Parte de la población total (%)
0
40
50
60
100
Asia
meridional
90
80
70
30
20
10
Personas sin acceso a una fuente de agua mejorada
América
Latina y el
Caribe
Estados
árabes
Asia
oriental y
el Pacífico
África
subsahariana
0
40
50
60
100
Asia
meridional
90
80
70
30
20
10
Mundo Mundo
1990
2004
1990
2004
Asia meridional
228,8
Asia oriental y
el Pacífico
406,2
África
subsahariana
314,0
Estados árabes
37,7
América Latina y el
Caribe
49,4
Total: 1.100 millones
Personas sin acceso a agua mejorada en 2004 (en millones)
Parte de la población total (%)
Fuente: Calculado a partir de UNICEF 2006a.
Asia oriental y
el Pacífico
958,2
Asia meridional
925,9
África
subsahariana
436,7
Estados árabes
80,1
América Latina y el
Caribe
119,4
Total: 2.600 millones
Personas sin acceso a agua mejorada en 2004 (en millones)
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
34 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
en las acequias. “No tener acceso al agua limpia”
es un eufemismo de “sufrir una profunda
privación”. Significa que las personas viven a
más de un kilómetro de la fuente de agua segura
más cercana y obtienen el agua de drenajes, acequias
o arroyos que podrían estar infectados con
agentes patógenos y bacterias que pueden causar
graves enfermedades e incluso la muerte. En la
zona rural del África subsahariana, millones de
personas comparten sus fuentes domésticas de
agua con animales o dependen de pozos sin protección
que actúan como lugares de reproducción
de bacterias. Pero el problema tampoco se limita
a los países menos desarrollados. En Tayikistán,
casi la tercera parte de la población bebe el agua
de canales y acequias, exponiéndose así al riesgo
de ingerir residuos líquidos agrícolas contaminados.
15 El problema no reside en que las personas
desconozcan los peligros sino en que, simplemente,
no tienen otra opción. Además de los
riesgos que conlleva para la salud, un acceso inadecuado
al agua hace que las mujeres y las niñas
jóvenes pasen largas horas recolectando agua y
llevándola a sus hogares.
Simples comparaciones entre países desarrollados
y en desarrollo ponen de relieve las dimensiones
de la desigualdad global (figura 1.2).
El uso promedio de agua oscila entre 200 y 300
litros diarios por persona en la mayoría de los
países europeos y 575 litros en Estados Unidos.
Los residentes de Phoenix (Arizona), ciudad desértica
que cuenta con una de las más verdes extensiones
de césped de Estados Unidos, utilizan
más de 1.000 litros de agua al día. Por el contrario,
el uso promedio en países como Mozambique
es inferior a los 10 litros. Inevitablemente,
los promedios nacionales ocultan variaciones
muy importantes. Las personas que carecen de
acceso al agua mejorada en los países en desarrollo
consumen menos cantidad de agua, en parte
porque tienen que recorrer largas distancias con
ella y el agua es pesada. Las normas internacionales
establecen un mínimo de 100 litros por día
en una familia de cinco integrantes; esta cantidad
de agua pesa aproximadamente 100 kilogramos,
una pesada carga para transportar durante
dos o tres horas, especialmente para las niñas
jóvenes. Otro de los problemas es que los hogares
pobres generalmente no pueden adquirir más
que una pequeña cantidad de agua en los mercados
informales, problema que retomaremos más
adelante.
¿Cuál es el umbral básico para un adecuado
abastecimiento de agua? Establecer una línea
de pobreza de agua no resulta fácil, debido a las
variaciones climáticas (las personas que viven
en la zona árida del norte de Kenya necesitan
50
100
250
300
350
400
Uso promedio de agua por persona y por día, 1998–2002
(litros)
Fuente: FAO 2006.
Mundos separados: la brecha
mundial del agua
0
Figura 1.2
Mozambique
Umbral de
pobreza
del agua
150
200
450
500
550
600
Angola, Camboya, Etiopía,
Haití, Rwanda, Uganda
Burkina Faso, Níger
Ghana, Nigeria
Bangladesh, Kenya
China
Reino Unido
India
Filipinas
Perú
Brasil
Alemania
España
México
Italia
Australia
Estados Unidos
Japón
Noruega
Francia
Austria
Dinamarca
a. OFWAT 2001.
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 35
más agua potable que las personas que viven en
Londres o París), a la estacionalidad y a las características
individuales de cada hogar, entre
otros factores. Las normas internacionales establecidas
por organismos como la Organización
Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo de las
Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)
sugieren un consumo mínimo de 20 litros al día
de una fuente que se encuentre a un kilómetro
del hogar. Esta cantidad es suficiente para beber y
para la higiene personal básica. Las personas que
no acceden a esta cantidad de agua ven limitadas
sus capacidades para mantener su bienestar físico
y la dignidad que conlleva el estar limpio. Si se
consideran las necesidades de agua para el baño y
para lavar, aumentaría el límite por persona hasta
aproximadamente unos 50 litros diarios.
Una gran parte de la población mundial se
sitúa muy por debajo de los umbrales mínimos
de necesidades básicas de agua, tanto de forma
temporal como permanente. Existen aproximadamente
1.100 millones de personas que viven a
más de un kilómetro de una fuente de agua y que
utilizan diariamente menos de 5 litros de agua
no segura.16 Para colocar esta cifra en un contexto:
el requerimiento mínimo para una mujer
que amamanta (incluso con una actividad física
moderada) es de 7,5 litros al día. En otras palabras,
uno de cada cinco habitantes de los países
en desarrollo no dispone de acceso a una cantidad
de agua suficiente para satisfacer los requerimientos
mínimos necesarios para el bienestar y
el desarrollo infantil. Los problemas son aún más
graves en las áreas rurales. En Uganda, el consumo
promedio en áreas rurales varía entre 12 y
14 litros por día.17 El consumo de agua durante la
temporada seca disminuye bruscamente a medida
que aumenta la distancia a las fuentes de agua. En
zonas áridas de India Occidental, Sahel y África
Oriental, la disponibilidad de agua durante la
temporada seca no alcanza los 5 litros diarios.
Pero las personas que habitan en áreas urbanas
también sufren la escasez extrema. El consumo
de agua promedio asciende a unos 5-10 litros
diarios en ciudades pequeñas de Burkina Faso y
8 litros diarios en asentamientos irregulares de
Chennai (India).18
Pero, más allá de la privación extrema que sufren
a diario 1.100 millones de personas, existe
un ámbito de privación mucho mayor. El consumo
promedio suele ser de unos 20 litros en el
caso de aquellas personas que disponen de acceso
a una fuente de agua en un radio de un kilómetro,
pero no en sus hogares o jardines. Un estudio de
la OMS/UNICEF de 2001 estimó que aproximadamente
1.800 millones de hogares se encuentran
en esta situación.19
Sin minimizar la gravedad de lo que se percibe
como escasez de agua en los países desarrollados,
los contrastes son asombrosos. En el
Reino Unido, se utilizan en promedio más de 50
litros de agua al día para tirar de la cadena del
inodoro, lo que representa más de 10 veces del
total de agua disponible para las personas que carecen
de acceso a una fuente de agua mejorada en
la mayoría de las áreas rurales del África subsahariana.
Un estadounidense que se da una ducha
durante cinco minutos utiliza más agua que la
empleada en todo el día por una persona promedio
de un barrio pobre de un país en desarrollo.
Las restricciones impuestas en el uso de regaderas
y mangueras de jardín pueden originar indudables
inconvenientes en los hogares de los países
desarrollados. Pero los padres disponen de suficiente
agua para mantener limpios a sus niños,
satisfacer los estándares de higiene básicos que
previenen infecciones letales y mantener su salud
y dignidad.
Por supuesto, el consumo de agua en los países
desarrollados no disminuye la disponibilidad
de agua en los países menos desarrollados. El
consumo mundial no es un juego de suma cero
en el cual un país obtiene menos si otro obtiene
más. Pero las comparaciones acentúan las disparidades
en el acceso al agua limpia y más aún al
agua mineral embotellada.20 Los 25.000 millones
de litros de agua mineral que se consumen
anualmente en Estados Unidos sobrepasan el
consumo total de agua limpia de los 2,7 millones
de personas de Senegal, que carecen de acceso a
una fuente de agua mejorada. Y con el agua mineral
consumida entre Alemania e Italia se podrían
cubrir las necesidades básicas de agua de más de
3 millones de personas de Burkina Faso para cocina,
lavado y otros fines domésticos. Mientras
una parte del mundo apoya al mercado del agua
embotellada, que no genera ningún beneficio
tangible para la salud, la otra parte sufre graves
riesgos para la salud pública por la necesidad de
beber agua de los drenajes o de lagos y ríos que
comparten con animales y que están infectados
con bacterias nocivas.
La riqueza importa…
Las cifras totales mundiales de cobertura de agua
y saneamiento ocultan grandes diferencias entre
regiones. En el caso del agua, el África subsahariana
cuenta, de lejos, con las tasas de cobertura
más bajas (55%), aunque la mayoría de las personas
sin acceso a agua limpia vive en Asia Meridional.
En cuanto al saneamiento, la privación
se extiende uniformemente. En Asia Meridional,
Mientras una parte del
mundo apoya al mercado
del agua embotellada, que
no genera ningún beneficio
tangible para la salud, la otra
parte sufre graves riesgos
para la salud pública por la
necesidad de beber agua de
los drenajes o de lagos y ríos
que comparten con animales
y que están infectados
con bacterias nocivas
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
36 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
la cobertura es casi tan baja como en el África
subsahariana: en ambas regiones, dos de cada
tres personas carece de acceso al saneamiento.
La mitad de la población de Asia Oriental y una
cuarta parte de la de América Latina carece de
acceso incluso al saneamiento más básico. Unos
40 países en desarrollo proporcionan agua limpia
a menos del 70% de sus ciudadanos y 54 de estos
países proporcionan un saneamiento seguro a
menos de la mitad (figura 1.3).
La visión global de la situación mundial pone
de relieve la desalentadora magnitud de la crisis de
agua y saneamiento. Pero también llama la atención
sobre dos problemas más amplios. El primero tiene
que ver con la relación entre la riqueza y el suministro
de agua y saneamiento. En promedio, los niveles
de cobertura de agua y saneamiento aumentan
con los ingresos: cuanto más desarrollado es el país,
mayor es la cobertura. Esta conclusión no resulta
sorprendente, dado que los servicios deben ser financiados
mediante el presupuesto de los hogares
o el gasto público. Lo que resulta más sorprendente
es la gran variación en cuanto al promedio.
Muchos países demuestran la imperfecta relación
existente entre la riqueza y el suministro de
agua y saneamiento. Filipinas cuenta con un nivel
de ingresos promedio superior al de Sri Lanka,
pero la proporción de ciudadanos que dispone de
acceso al saneamiento es inferior. De forma similar,
la India puede superar a Bangladesh como un
ejemplo de gran crecimiento en la globalización,
pero las cosas cambian en el ámbito del saneamiento:
a pesar de contar con un ingreso promedio
un 60% superior, la tasa de cobertura de saneamiento
de la India es inferior. En el caso del agua
se observa la existencia de brechas similares entre
riqueza y cobertura. Con unos ingresos promedios
inferiores, Egipto cuenta con niveles más altos de
acceso al agua limpia que China y Tanzanía tiene
niveles de cobertura superiores a los de Etiopía.
En lo que respecta al agua y al saneamiento, al
igual que en otras áreas del desarrollo humano,
los países difieren ampliamente en cuanto al ritmo
en que convierten riqueza en progreso en desarrollo
humano, un resultado que llama la atención
sobre la importancia de las políticas públicas
(figura 1.4).
…y el saneamiento queda
rezagado del agua
El segundo problema que destacan los datos mundiales
es la brecha existente entre el suministro de
agua y el saneamiento. En casi todas las regiones y
en la mayoría de los países, el suministro de saneamiento
queda muy por detrás del acceso al agua y
no existe prueba alguna de que esta brecha se esté
reduciendo. En Asia Meridional, el acceso al saneamiento
mejorado es inferior a la mitad del acceso al
agua. En otras partes, la brecha de cobertura varía
entre el 29% en Asia Oriental y el 18% en el África
subsahariana. Estas brechas significan mucho, no
sólo porque el acceso al saneamiento sea intrínsecamente
importante, sino también porque el acceso
a agua y saneamiento mejorados reporta beneficios
mutuos, tal como demostraron Europa y Estados
Países con una cobertura de agua
inferior al 70% en 2004
Figura 1.3 Muchos países enfrentan un largo ascenso hacia la
cobertura universal
Fuente: Cuadro de indicadores 7.
0
10
20
30
40
50
60
70
Etiopía
Somalia
Afganistán, Papua Nueva Guinea
Camboya
Chad
Guinea Ecuatorial, Mozambique
Fiji
Nigeria
Guinea, Malí
Rep. Dem. Popular Lao
Togo
Angola, Mauritania
Haití
Rumania, Sierra Leona
Congo, Timor-Leste, Zambia
Guinea-Bissau, Tayikistán
Anguila, Eritrea, Uganda, Vanuatu
Burkina Faso, Kenya, Liberia
Bhután, Mongolia,
Swazilandia, Tanzanía
Congo, Rep. Dem. del
Madagascar, Níger
Kiribati
Camerún
Benin, Yemen
0
10
20
30
40
50
60
70
Chad, Eritrea
Burkina Faso, Etiopía, Níger
Camboya
Ghana, Guinea
Namibia, Santo Tomé y Príncipe
Somalia
República Centroafricana, Congo, Liberia
Micronesia, Estados Federados de
Congo, Rep. Dem. del, Haití,
Rep. Dem. Popular Lao
Angola, Islas Salomón
Madagascar, Mozambique
Benin, Comoras, India
Afganistán, Mauritania, Sudán
Guinea-Bissau, Nepal, Togo
Burundi, Gabón, Timor-Leste
Côte d’Ivoire, Lesotho
Bangladesh, Sierra Leone
Kiribati
Botswana, Rwanda
Cabo Verde, Kenya, Uganda, Yemen
China, Nigeria, Papua Nueva Guinea
Bolivia, Malí
Belice, Nicaragua, Tanzanía
Swazilandia
Porcentaje Porcentaje
Países con una cobertura de
saneamiento inferior al 70% en 2004
Camerún, Tayikistán
Guinea Ecuatorial, Gambia, Zimbabwe
Azerbaiyán
Indonesia, Zambia
Senegal
Rep. Dem. De Corea, Kirguistán,
Maldivas, Mongolia, Pakistán
Malawi, Viet Nam
El Salvador, Turkmenistán
Perú
Guadalupe
Sudáfrica
Uzbekistán
Venezuela, Rep. Bolivariana de, Moldova
Honduras
Medios de obtención de
agua de los etíopes en las
zonas rurales…
Río o lago
Pozo no protegido o manantial
Pozo protegido o toma de agua
32%
42%
25%
…y saneamiento
Campo o bosque
Letrina de pozo
Inodoro a cisterna
69%
28%
3%
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 37
Unidos en el siglo XIX (véanse los recuadros 1.1
y 1.2). En Egipto, los elevados niveles de contaminación
por aguas residuales en el delta del Nilo
socavan los posibles beneficios para la salud del casi
universal acceso al agua. Las tasas de incidencia de
los trastornos relacionados con la diarrea y la hepatitis
A son mucho más elevadas en la mayoría de los
asentamientos periurbanos de lo que cabría esperar
en función de los ingresos, siendo la contaminación
por aguas residuales el principal factor de dichos
trastornos.21 Los países que permiten que la cobertura
del saneamiento se quede atrás están destinados
a ver disminuidos los beneficios del progreso
respecto al agua.
Los datos subestiman
sistemáticamente la
magnitud del déficit
El Programa de Seguimiento Conjunto de la OMS
y UNICEF proporciona datos mundiales sobre
agua y saneamiento. Los datos hablan de un panorama
sombrío. Pero la realidad es aún más sombría
de lo que muestran los datos. Si bien la metodología
de recopilación de datos ha mejorado, las cifras subestiman
los problemas por diversas razones. Parte
del problema reside en el hecho de que la presencia
física de una fuente “mejorada”, como puede ser una
letrina de pozo o una fuente de agua, no siempre
es un indicador preciso de un acceso mejorado: las
tecnologías no siempre funcionan correctamente.
Otra dificultad es la relacionada con la cobertura
de los datos. Cuando se trata de encuestas nacionales,
algunas personas, en particular la población
pobre, no son incluidas en estas encuestas debido a
que viven en áreas no reconocidas oficialmente por
los gobiernos. En las estadísticas, tampoco se tienen
en cuenta el deterioro y los déficits de infraestructura,
tales como la frecuente falta de fiabilidad de
los servicios de agua allí donde existen, lo que lleva
a las personas a depender de otras fuentes la mayor
parte del tiempo.
Faltan millones. Millones de personas pobres
no figuran en las estadísticas nacionales. Simplemente
no se las tiene en cuenta al vivir en asentamientos
irregulares.
• Mumbai. Los datos oficiales indican que Mumbai,
la quinta ciudad más grande del mundo,
disfruta de una tasa de cobertura de agua segura
superior al 90%. Esa cifra es seguramente exagerada.
Según algunas estimaciones, casi la mitad
de los 18 millones de habitantes de la ciudad
ahora viven en zopadpatti (literalmente áreas de
chozas), áreas que aparecen en los mapas como
zonas amorfas en color gris agrupadas a lo largo
de las líneas de ferrocarril y que se extienden
Ingresos y resultados en agua y
saneamiento: en ocasiones, la
riqueza no se traduce en
desempeño
Figura 1.4
Fuente: Cuadros de indicadores 7 y 14.
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
9.000
0
10.000
80
70
60
50
40
30
20
10
0
90
100
Acceso a un saneamiento
mejorado (%)
India
Sri Lanka
Filipinas
Tailandia
México
Sri Lanka
Tailandia
Bangladesh
México
Filipinas
Bangladesh
India
Chad
Chad
Senegal
Senegal
PIB per cápita
(2004 PPA en US$)
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
0
PIB per cápita
(2004 PPA en US$)
80
70
60
50
40
30
20
10
0
90
100
Acceso a una fuente
de agua mejorada (%)
Viet Nam
Viet Nam
Indonesia
China
Egipto
Indonesia
Egipto
China
Etiopía
Etiopía
Tanzanía
Tanzanía
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
38 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
Aquí las condiciones son terribles. Uno lo puede comprobar por sí
mismo. Hay aguas residuales por todas partes. Algunas personas
cuentan con letrinas de pozo, pero éstas son poco profundas y se
desbordan cuando llueve. La mayoría de las personas usan baldes
y bolsas de plástico como inodoros y los niños usan las calles y los
jardines. Nuestros hijos siempre padecen diarrea y otras enfermedades
porque todo está muy sucio.
Mary Akinyi, aldea Mugomo-ini, Kibera
A menos de 7 kilómetros del Parlamento Keniano en el centro de
Nairobi, Kibera, un asentamiento urbano creciente, es uno de los
barrios pobres más grandes del África subsahariana. Sus habitantes
sufren una de las peores privaciones de agua y saneamiento
del mundo. Y sin embargo, personas como Mary Akinyi, no se
incluyen en las estadísticas.
Según el informe del gobierno de Kenya sobre los Objetivos de
Desarrollo del Milenio, el 93% de los habitantes de Nairobi tiene
acceso a agua limpia y el 99% a saneamiento. Pero resulta difícil
conciliar estas cifras con la vida en Kibera. Aproximadamente
entre 500.000 y un millón de personas viven en barrios pobres,
pero las cifras reales se desconocen. Quizá sea ésta el área más
densamente poblada del África subsahariana, ya que en ella habitan
entre 2.000 y 3.000 personas por hectárea cuadrada. La familia
promedia, compuesta por tres o cuatro integrantes, vive en una
estructura de barro, madera, plástico y chapas de zinc que cuenta
con una única habitación.
Una simple mirada a las calles de Kibera plantea dudas sobre
los datos oficiales. La elevada densidad poblacional, el hacinamiento
y la falta de infraestructura han creado una situación de
pesadilla en el ámbito de agua y saneamiento. Los canales de
drenaje ubicados a los lados de las carreteras se bloquean con
frecuencia, las letrinas de pozo se desbordan durante la temporada
de lluvias y los niños hurgan en un montón de basura no
recolectada.
Los datos sobre prestación de servicios no son fidedignos.
Menos del 40% de los hogares dispone de acceso a conexiones
legales de agua, generalmente una fuente de agua. De aquellos
que sí tienen acceso, cerca de una tercera parte sólo recibe agua
una vez cada dos días. Cerca del 80% de los hogares compra
toda o casi toda su agua a los vendedores privados, cuyos precios
tienen un promedio de $3,50 por metro cúbico y aumentan a casi
el doble durante la temporada seca. El precio promedio es aproximadamente
siete veces superior al que pagan las personas de
altos ingresos abastecidas por la Compañía de Agua y Desagües
Cloacales de Nairobi, y más elevado que los precios de Londres y
Nueva York. Existen casi 700 quioscos de agua en el barrio, aunque
las ventas se concentran en quioscos más grandes dirigidos
por caseros, hecho que limita el alcance de la protesta pública
contra las prácticas injustas.
Las personas que dependen de estos quioscos suelen tardar
aproximadamente una hora en recolectar el agua, tiempo que aumenta
en los períodos de sequía. Además, destinan a esta actividad
una gran parte de sus limitados ingresos. Para una familia con
dos adultos que ganan un salario mínimo, el consumo promedio
de agua representa cerca del 20% de sus ingresos, una pesada
carga para el presupuesto del hogar.
La cobertura del saneamiento es aún más limitada. En algunas
zonas, casi 150 personas comparten una única letrina. En muchos
casos, estas letrinas no tienen seguridad ni privacidad y son
antihigiénicas, están descuidadas, tienen las paredes rotas y los
pozos inundados. El Consejo de la Ciudad de Nairobi no proporciona
servicios de saneamiento a Kibera.
Una de las pruebas más sólidas que contradicen los datos
sobre la provisión de servicios son los “inodoros móviles”. Al no
disponer de letrinas públicas ni privadas, muchos de los habitantes
de Kibera deben defecar en bolsas de plástico que luego tiran en
las cunetas o en las calles. Dos de cada tres habitantes de Kibera
identifican los inodoros móviles como el principal medio de eliminación
de excrementos con el que cuentan. No es difícil conocer el
motivo. A finales de la década de 1990, en el barrio pobre de Laina
Saba había en funcionamiento 10 letrinas de pozo para 40.000 personas.
Haciendo extensible este dato a la totalidad de los barrios
pobres de la zona, se podría decir que la cobertura de saneamiento
en Kibera es probablemente bastante inferior al 20%.
La salud pública proporciona más pruebas de la situación real
de agua y saneamiento en Kibera. Los operadores de quioscos de
agua constituyen una ayuda. Sin embargo, las cañerías que utilizan
para acceder a la red de abastecimiento de agua se encuentran
frecuentemente en mal estado. En consecuencia, estas cañerías
atraen los excrementos y otros residuos que fluyen a través de las
aguas residuales. El suministro inadecuado de agua y la falta de
una infraestructura para la eliminación de excrementos y la gestión
de las aguas residuales están directamente relacionados con
la elevada incidencia de diarrea, enfermedades de la piel, fiebre
Recuadro 1.3 Los “inodoros móviles” de Kibera: el gran abandono de la cobertura de agua y saneamiento
en las zonas pobres de Nairobi
(continúa en la página siguiente)
Tasas de mortalidad infantil y de niños menores de cinco años e incidencia de la diarrea en Kenya
Ubicación
Tasa de mortalidad infantil
(por cada 1.000 nacidos vivos)
Tasa de mortalidad de niños
menores de cinco años
(por cada 1.000 nacidos vivos)
Incidencia de diarrea hemorrágica en niños
menores de tres años durante las dos semanas
previas a la encuesta
(%)
Kenya (zona rural y urbana) 74 112 3,0
Rural 76 113 3,1
Nairobi 39 62 3,4
Otras zonas urbanas 57 84 1,7
Nairobi, asentamientos irregulares 91 151 11.3
Kibera 106 187 9,8
Embakasi 164 254 9,1
Fuente: APHRC 2002.
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 39
hacia arroyos y viejos manglares. Sus residentes
no figuran en los datos municipales. Una de
estas áreas es Dharavi, un enorme barrio pobre
situado entre el aeropuerto internacional y el
distrito financiero de Mumbai habitado por
casi un millón de personas. El entorno en el
que viven los residentes de los barrios pobres
representa una amenaza diaria contra la salud.
Se estima que sólo existe un inodoro para cada
1.440 personas. En la temporada de lluvias, las
calles —que no cuentan con sistemas de drenaje—
se convierten en canales de agua sucia
que transportan excrementos humanos. Las
personas que habitan en áreas como Dharavi
dependen de pozos, camiones cisternas o fuentes
no seguras para el agua potable. Más allá de
estas áreas existen casas de vecinos o chawls,
que se están viniendo abajo y en donde los habitantes
se las tienen que arreglar con cañerías
oxidadas, canillas de agua con pérdidas y tanques
de almacenamiento degradados. En un
caso típico, 15 familias comparten una canilla
que funciona dos horas al día.22
• Yakarta. Los datos nacionales muestran tasas de
cobertura de agua mejorada superiores al 90%
para la zona urbana de Indonesia. Pero las encuestas
que tienen en cuenta a una gran cantidad
de residentes irregulares de Yakarta, ciudad
de más de 12 millones de habitantes, muestran
que menos de un cuarto de la población es abastecida
por fuentes de agua mejorada. El resto
depende de una serie de fuentes, entre las que
se incluyen ríos, lagos y vendedores privados de
agua. La diferencia: aproximadamente 7,2 millones
de personas.23
• Nairobi. Los datos oficiales de las ciudades registran
un acceso a agua y saneamiento mejorados
superior al 90%. Esas cifras son difíciles de
cuadrar con la vida de la población pobre. Más
de un millón de personas que viven en barrios
pobres de asentamientos informales de Nairobi
—aproximadamente un tercio de los habitantes
de la ciudad— dependen de los vendedores
privados como fuente de agua secundaria. En
cuanto al saneamiento, el panorama es aún peor.
Los “inodoros móviles” de Kibera —bolsas de
plástico donde defecan las personas que luego
se tiran en las calles— dan testimonio de las limitaciones
de la cobertura del saneamiento en
Nairobi, al igual que las elevadas tasas de mortalidad
infantil en los barrios pobres (recuadro
1.3).
Saneamiento y contaminación del agua. La tecnología
define la cobertura de saneamiento adecuada a
efectos de la elaboración de informes internacionales
(véase el capítulo 3). Pero la presencia de una tecnología
de saneamiento mejorado (como puede ser una
letrina de pozo) constituye, a lo sumo, un indicador
parcial. En muchos países, el antiguo problema de
mantener el agua y los excrementos separados contifoidea
y malaria. Las tasas de mortalidad a causa de la diarrea son
más elevadas aquí que en el resto de Nairobi (véase cuadro).
Las empresas de servicio público no han cubierto debidamente
las necesidades de Kibera. La red de abastecimiento de
agua corriente tiene sólo 25 kilómetros y el barrio obtiene mucha
menos agua que el resto de los asentamientos, en parte debido
a que la empresa de servicio público desvía el agua a las zonas
de altos ingresos durante los períodos de escasez. La Compañía
de Agua y Desagües Cloacales de Nairobi pierde el 40% del
agua suministrada a Kibera a causa de las pérdidas y las conexiones
ilegales. Los ingresos recaudados por la compañía son
inferiores a un tercio del importe recaudado, cifra indicativa de
serios problemas de gestión. Se calcula que los habitantes gastan
aproximadamente $5 millones al año en agua que compran
en los quioscos, dinero que se podría utilizar para extender la red
de abastecimiento de agua corriente y financiar las conexiones
para la población pobre.
¿Por qué la prestación de servicios es tan limitada? En parte
porque Kibera es un asentamiento “ilegal”, las autoridades municipales
y los propietarios de tierras no están obligados a proporcionar
ningún servicio.
Los mercados privados no pueden reducir los costos y mejorar
el suministro por varias razones. Los vendedores afirman
tener que pagar sobornos a los funcionarios y a la empresa de
servicio público de agua para realizar las conexiones a la red,
gasto que luego aplican a sus clientes. Los gastos privados de
las conexiones y la instalación de cañerías también son elevados,
ya que los vendedores no obtienen beneficios de las economías
de escala. Para instalar un quiosco, se necesita un promedio de
$1.000, inversión que se amortiza mediante los recargos aplicados
al agua.
Otra fuente de inflación es la interacción entre los quioscos
y las empresas de servicio público. Dado que los quioscos están
clasificados como entidades comerciales, deben pagar una tarifa
fija dos veces más elevada que la tasa mínima por familia, tasa
cuyos costos paga el consumidor.
Para superar este problema, las autoridades públicas de Kibera
deben reconocer la magnitud del problema y trabajar con las
comunidades locales para desarrollar soluciones. Conferir carácter
oficial a los derechos de propiedad, regular a los proveedores
del sector privado, desarticular el monopolio de los caseros y
extender el abastecimiento público para la recolección y eliminación
de los sedimentos de las aguas residuales son factores de
crucial importancia. También lo son las medidas legislativas que
obliguen a los propietarios de tierras a mejorar el suministro de
agua y saneamiento.
Recuadro 1.3 Los “inodoros móviles” de Kibera: el gran abandono de la cobertura de agua y saneamiento
en las zonas pobres de Nairobi (continuación)
Fuente: Kenya 2005, UN-HABITAT 2003; WSP-AF 2005c; Collignon y Vézina 2000.
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
40 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
tinúa representando un extraordinario desafío para
las políticas públicas y la salud pública. El deterioro y
los déficits de la infraestructura representan el centro
de este desafío. En América Latina, menos del 14%
de los residuos humanos recibe alguna forma de tratamiento:
el resto se arroja a ríos y lagos o se deja que
se filtre en las aguas subterráneas. China cuenta con
un importante historial de ampliación del acceso al
agua, tanto en áreas urbanas como rurales, pero la
contaminación por residuos humanos e industriales
constituye un grave problema. Dieciséis ciudades con
más de medio millón de habitantes no cuentan con
instalaciones de tratamiento de aguas residuales.24
A nivel nacional, menos del 20% de los residuos municipales
recibe tratamiento, lo que obliga a las familias
a hervir el agua antes de beberla. En 2003, la
Administración Estatal de la Protección del Medio
Ambiente informó de que más del 70% del agua de
cinco de los siete principales sistemas fluviales de
China estaba contaminada con residuos humanos.
Otro de los problemas reside en que las ciudades
de muchos países no poseen infraestructura
para la recolección de los residuos de las letrinas de
pozo, lo que provoca la entrada de las aguas residuales
en los sistemas de abastecimiento de agua. El
término “saneamiento mejorado” se puede traducir
en contaminación para algunos y en amenazas a la
salud pública para otros, como sucede en Manila
(recuadro 1.4).
La inadecuada infraestructura de agua puede
crear elevados niveles de riesgo incluso en ciudades
con altas tasas de cobertura. Se sabe que la cobertura
urbana de agua mejorada en Pakistán es superior
al 90%. ¿Pero qué significa esto en la práctica?
El actual sistema de inodoros, con todas sus vanagloriadas ventajas, es el peor sistema que se pueda adoptar.
Simplemente saca la mayor parte de nuestros excrementos de nuestros hogares para obstruir los ríos
con depósitos nauseabundos y descomponerse en la puerta de nuestros vecinos. Introduce en nuestros
hogares un enemigo aún más letal.
Scientific American, 24 de julio de 1869
En el siglo XIX, los reformadores sociales y los ingenieros de Europa y Estados Unidos se quejaban de que
la expansión de las letrinas sin las instalaciones adecuadas de eliminación de desechos representaba una
amenaza para la salud pública. Manila, la capital de Filipinas, constituye una prueba de que el problema
aún no ha desaparecido. Se dice que las tasas de cobertura del saneamiento son superiores al 80%, pero
esa cifra oculta un desafío muy importante para la salud pública.
Desde 1997, cuando las autoridades municipales privatizaron el servicio de abastecimiento de agua y
desagüe cloacal, ha existido un profundo interés por aumentar el acceso al agua limpia, tanto en la zona
este de la ciudad, donde la privatización del servicio público ha mejorado el abastecimiento de agua,
como en la zona oeste, donde dicha privatización no ha generado buenos resultados. El saneamiento ha
recibido mucha menos atención, debido en parte a la enorme magnitud del problema del abastecimiento
insuficiente y a un legado de escasas inversiones.
Menos del 4% de la población metropolitana de Manila se encuentra conectada a la red cloacal. Los
hogares con mayores recursos han respondido construyendo ellos mismos sus propias instalaciones de
saneamiento. El uso de inodoros a cisterna está muy extendido entre las grandes viviendas, que disponen
de conexión a tanques sépticos privados. Cerca del 40% de los hogares cuenta ahora con letrinas dentro
de las mismas viviendas, lo cual se considera una fuente mejorada. Existe aproximadamente un millón o
más de tanques sépticos en Manila.
El problema reside en que las instalaciones de eliminación y tratamiento de aguas residuales son
poco comunes. El resultado es el siguiente: eliminación indiscriminada de efluentes tratados de forma
inadecuada hacia el río Pasig, una compleja red de cursos de agua que une el lago Laguna de Bay con
la bahía de Manila a lo largo de una extensa conurbación urbana. Los ocupantes ilegales que habitan en
asentamientos improvisados a orillas del río Pasig depositan en él cada año otras 35 toneladas de residuos
domésticos sólidos. En total, alrededor de 10 millones de personas vierten residuos sin tratar en el río.
Este hecho tiene graves consecuencias para la salud pública. El Pasig es uno de los ríos más contaminados
del mundo y los residuos humanos existentes en él representan el 70% de la carga de contaminación.
Los niveles coliformes fecales sobrepasan enormemente los estándares establecidos por el
Departamento de Medio Ambiente y Recursos Naturales y cerca de un tercio de todas las enfermedades
de Manila están relacionadas con el agua. Los 4,4 millones de personas que viven a lo largo de la ribera del
río enfrentan particularmente graves problemas, en especial durante las inundaciones de la temporada de
lluvias de junio a octubre. Durante la temporada de corriente baja, el río Pasig cambia su dirección y lleva
la contaminación al lago Laguna, lo que origina nuevos problemas para la salud pública.
Se han elaborado ambiciosos proyectos para limpiar el Pasig, pero ninguno ha salido de la mesa de
dibujo, debido en parte al hecho de que ni el gobierno ni los proveedores de agua han desarrollado una
estrategia coherente para tratar de resolver la crisis de saneamiento que enfrenta Manila.
Fuente: WSP–EAP 2003; AusAID 2006.
Recuadro 1.4 La brecha existente entre agua y saneamiento en Filipinas
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 41
Consideremos las ciudades de Lahore (5 millones
de habitantes) y Karachi (10 millones de habitantes),
donde se calcula que la mitad de la población
vive en asentamientos pobres irregulares. Ambas
ciudades dependen de la combinación de aguas
subterráneas y aguas corrientes. Las enfermedades
epidémicas transmitidas por el agua son muy comunes,
ya que en estas ciudades no se filtra el 40%
del agua suministrada y el 60% de los residuos no
recibe tratamiento alguno. En Lahore, sólo 3 de
100 industrias tratan químicamente sus aguas residuales.
No existe ninguna planta de tratamiento
de aguas residuales. En Karachi, dos de los estados
industriales más importantes del país no cuentan
con plantas de tratamiento de efluentes. El sistema
de desagüe cloacal se encuentra en mal estado y no
existen instalaciones de tratamiento de aguas residuales.
Los residuos humanos y la contaminación
industrial han afectado gravemente a las aguas
subterráneas de las que depende un creciente número
de hogares para su abastecimiento de agua.25
En la ciudad de Pakistán, el agua sucia representa
una amenaza constante para la salud pública. Sólo
durante la primera mitad de 2006, serios brotes de
enfermedades epidémicas transmitidas por el agua
azotaron Faisalabad, Karachi, Lahore y Peshawar
como resultado del escape de aguas residuales y residuos
industriales al agua potable a través de cañerías
dañadas. Tan grave es la crisis que se ha lanzado
un importante programa de inversiones públicas
para financiar más de 6.000 plantas de filtración
de agua.
Envenenamiento por minerales. Las sustancias
naturales que se encuentran en las aguas sin tratar
representan riesgos para millones de personas. El
uso de aguas subterráneas sin tratar como agua potable
ha expuesto a aproximadamente 60 millones
de personas a la contaminación por arsénico, más de
la mitad de las cuales son habitantes de Bangladesh.
Los costos humanos proyectados para los próximos
50 años incluyen 300.000 muertes provocadas por
cáncer y 2,5 millones de casos de envenenamiento
por arsénico. Las zonas de concentración de fluoruro
representan una amenaza adicional. Una de
estas zonas se encuentra en África y se extiende a
lo largo del margen de África Oriental desde Eritrea
a Malawi y otra zona desde Turquía a través
de Irak, Irán, Afganistán, el norte de Tailandia y
China. Los últimos datos muestran que la fluorosis
constituye una enfermedad endémica en, al menos,
25 países de todo el mundo. No se conoce el número
total de personas infectadas, pero una estimación
cautelosa podría arrojar una cifra de decenas de millones
de personas.26
Tiempo, flujo y disponibilidad. La presencia
de una tecnología de agua mejorada (por ejemplo,
una canilla o una fuente de agua) es otro indicador
parcial del acceso al agua. Muchas personas se quedan
sin agua durante largos períodos de tiempo, lo
cual las obliga a acudir a los mercados irregulares de
agua no segura. En términos generales, millones de
hogares pobres utilizan regularmente tanto fuentes
de agua mejorada como no mejorada, hecho que
plantea preguntas sobre el panorama que muestran
los datos globales.
Las estadísticas nacionales indican la presencia
de una fuente de agua mejorada, mientras los hogares
que disponen de acceso al agua deben afrontar
los problemas del abastecimiento discontinuo, especialmente
durante la temporada seca. En Delhi,
Karachi y Katmandú, menos del 10% de los hogares
con agua corriente recibe el servicio las 24 horas
del día. El tiempo de servicio considerado estándar
es de dos o tres horas.27 Si bien los hogares pobres
enfrentan la mayor privación de agua provista por
las empresas de servicio público debido a que existen
pocas posibilidades de que reciban la conexión,
la escasa prestación de servicios afecta a la mayoría
de la gente. Esto sugiere la necesidad de una sólida
complementariedad de intereses para mejorar y expandir
los servicios.
Vivir cerca de una fuente de agua en funcionamiento
no garantiza un fácil acceso a la misma.
El tiempo necesario para llegar a la fuente puede
ser breve, pero el tiempo de espera en la fila puede
ser prolongado. Dhaka tiene una tasa de cobertura
de fuente de agua mejorada superior al 90%, pero
esto incluye canillas de agua públicas para los habitantes
de los barrios pobres donde la proporción
de usuarios de canillas de agua es de 1:500.28 Los
problemas en las áreas rurales son aún más graves.
Los estudios sugieren que en Burkina Faso, Malawi
y Mali, un tercio o más de los puntos rurales de agua
no funcionan en algún momento.29 En Asia Meridional,
se han dado a conocer cifras similares. En
Andhra Pradesh, donde un estudio realizado en
una de las aldeas mostró un elevado nivel de cobertura
desde los puntos de agua, los habitantes
de la aldea informaron de que más de la mitad de
los puntos de agua no funcionaban en algún momento.
30 En las áreas rurales, el problema más grave
se relaciona con los factores estacionales, con tiempos
de recolección medios que ocultan grandes variaciones
entre la temporada seca y la temporada de
lluvias. Un estudio realizado en una zona semiárida
de Nigeria demostró que la proporción de hogares
que obtenían agua de una fuente que se encontraba
a una distancia superior a un kilómetro aumentaba
del 4% al 23% durante la temporada seca, mientras
que el consumo promedio disminuía de 38 a 18 litros
diarios.31 Los cambios de disponibilidad se reflejaban
en los indicadores de salud infantil, donde
la incidencia de la diarrea se duplicaba durante la
temporada seca.
Para los individuos, los
hogares y la sociedad en
general, el acceso a agua
limpia y saneamiento es
uno de los fundamentos
del progreso en el
desarrollo humano
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
42 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
En muchos de los países
en desarrollo, el agua
sucia es una amenaza
infinitamente mayor para
la seguridad humana que
los conflictos violentos
Para los individuos, los hogares y la sociedad en general,
el acceso a agua limpia y saneamiento es uno de los
fundamentos del progreso en el desarrollo humano.
En esta sección analizaremos el importante rol del
agua y el saneamiento para:
• Reducir la pobreza de ingresos.
• Reducir la mortalidad infantil.
• Poner fin a las desventajas del ciclo de vida.
• Mantener bajos los amplios costos de salud.
• Mejorar la educación de las niñas.
• Liberar a las mujeres y niñas del tiempo que
pasan buscando agua.
• Garantizar el sentido de la dignidad humana.
Empeoramiento de la pobreza
de ingresos: el efecto de
la crisis en la riqueza
En ocasiones, surgen inquietudes sobre los costos
financieros derivados de la reducción de los déficits
de agua y saneamiento. Los gobiernos nacionales
son sumamente conscientes del impacto sobre
los escasos recursos presupuestarios que tienen
las múltiples demandas de aumento de los gastos.
Pero se ha prestado una menor atención a los costos
económicos de la crisis en agua y saneamiento y a
las consecuencias que dichos costos tienen para la
pobreza y la prosperidad.
En los estudios realizados para este informe por
la OMS, se utilizó un modelo global para obtener
mejores estimaciones de los costos del déficit de agua
y saneamiento.32 Dicho modelo se pregunta cuáles
son las diferentes regiones que se podrían salvar si
toda la población tuviera acceso al agua básica y de
bajo costo, así como a la tecnología del saneamiento.
Entre los resultados se incluyen los siguientes:
• Los costos generales del déficit actual suman
un total de $170.000 millones ó el 2,6% del
PIB del país en desarrollo.
• Los costos del África subsahariana ascienden a
$23.500 millones ó el 5% de su PIB, cifra que
excede el total del flujo de asistencia y alivio de
la deuda en 2003.
• Pérdidas regionales: $29.000 millones para
América Latina, $34.000 millones para Asia
Meridional y $66.000 millones para Asia
Oriental.
Estas cifras deben manejarse con cuidado. Sin
embargo, acentúan dos puntos importantes. El primero
es una variación del dicho que afirma que la
prevención es mejor que la cura. Alcanzar la meta
del Objetivo de Desarrollo del Milenio de reducir
a la mitad el porcentaje de personas que carecen
de acceso al agua y al saneamiento tendría un
costo aproximado de $10.000 millones anuales en
caso de contar con tecnología sostenible y de bajo
costo. El acceso universal aumentaría estas cifras
entre $20.000 y $30.000 millones, dependiendo
de la tecnología.33 Realizando una estimación cautelosa
que partiera de la menor cifra de costos, se
deduce que la continuación de los déficits de agua
y saneamiento tendría un costo aproximadamente
nueve veces superior al costo que supondría la solución
del problema. En última instancia, la defensa
de la acción pública respecto al problema de
agua y saneamiento tiene sus raíces en los derechos
humanos y en los imperativos morales. Al mismo
tiempo, el análisis costo-beneficio sugiere que el
sentido común económico constituye una poderosa
razón secundaria.
El segundo punto es la distribución. Las estimaciones
de las pérdidas económicas asociadas al
déficit de agua y saneamiento se basan en datos
regionales. Sin embargo, la mayoría de las pérdidas
son absorbidas por personas que se encuentran
cerca o debajo de la línea de pobreza. Las
estimaciones se apoyan desproporcionadamente
en la población pobre porque ésta representa un
elevado porcentaje de la población que carece
de acceso al agua y al saneamiento. Esto implica
que algunos de los hogares más pobres del mundo
vean debilitados sus esfuerzos para movilizar recursos
para la nutrición, la salud, la educación
y, fundamentalmente, la producción, a causa de
inadecuadas inversiones en el suministro de agua
y saneamiento. Se puede deducir entonces que la
población pobre obtiene beneficios desproporcionados
de las inversiones en esta área, con los
beneficios que conllevan los esfuerzos de disminución
de la pobreza.
Retraso en las mejoras en las
tasas de mortalidad infantil:
vínculo letal al nacer
En muchos de los países en desarrollo, el agua sucia
es una amenaza infinitamente mayor para la seguridad
humana que los conflictos violentos. Esta
amenaza comienza al nacer. El agua sucia y la falta
de saneamiento están directamente asociados a la
Los costos de la crisis para el
desarrollo humano
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 43
enorme diferencia de oportunidades de vida que
separa a los niños nacidos en países desarrollados
de los niños nacidos en países menos desarrollados.
Si bien la esperanza de vida se encuentra en
aumento en los países en desarrollo, la tasa de crecimiento
y el progreso hacia la convergencia con los
países desarrollados se ven retrasados por el déficit
de agua y saneamiento.
De los 60 millones de muertes registradas en el
mundo en 2004, 10,6 millones (casi el 20%) fueron
muertes de niños menores de cinco años. Estas víctimas
representan un tercio de las muertes que se
producen en las regiones en desarrollo, tales como
el África subsahariana y Asia Meridional, pero representan
menos del 1% en los países desarrollados.
El agua y el saneamiento están directamente
asociados al gran porcentaje de muertes de niños
menores de cinco años. El vínculo: los 5.000 millones
de casos de diarrea que se registran cada año
en niños que viven en países en desarrollo. Esta enfermedad
representa la segunda causa principal de
muerte infantil después de la infección aguda de
las vías respiratorias. La diarrea se cobra cada año
la vida de 1,8 millones de niños menores de cinco
años o cerca de 4.900 víctimas jóvenes por día
(figura 1.5). El número de muertes asociadas a la
doble amenaza del agua sucia y el saneamiento insuficiente
no se aprecia globalmente. A escala mundial,
la diarrea acaba con la vida de más personas
que la tuberculosis o la malaria; los niños mueren
cinco veces más de diarrea que de VIH/SIDA.
La amenaza de la seguridad humana por la crisis
de agua y saneamiento está creciendo en muchos
países. La mayoría de las muertes producidas por
diarrea, más de un millón en 2004, fueron causadas
por la disentería bacilar o diarrea hemorrágica.
A diferencia de otras formas de diarrea, la disentería
bacilar no puede tratarse de forma eficaz con
simples terapias de rehidratación oral, sino que requiere
el uso de antibióticos más costosos. Incluso
para los hogares que pueden pagar el tratamiento,
la disentería bacilar representa una amenaza cada
vez mayor debido a que ha desarrollado rápidamente
resistencia a los antibióticos. En la región
norte y este de la India, la disentería bacilar resistente
a los medicamentos ha resurgido tras un
paréntesis de 14 años. De forma similar, en la región
rural del oeste de Kenya se ha probado que la
mitad de todos los casos de diarrea son resistentes
al tratamiento.34
El agua limpia y el saneamiento se encuentran
entre las medicinas preventivas más poderosas para
reducir la mortalidad infantil. Representan para la
diarrea lo mismo que la inmunización para las enfermedades
mortales, tales como el sarampión o la
poliomielitis: un mecanismo para reducir el riesgo
y evitar la muerte. Además de salvar vidas, las inÁfrica
subsahariana
Asia
meridional
Resto del
mundo
Diarrea: la segunda causa
principal de muerte de niños
Figura 1.5
Número de muertes, 2004
(en millones)
Fuente: OMS 2005.
0
2
4
6
8
11
9
10
1
3
5
7
Infección aguda de
las vías respiratorias
Diarrea
Paludismo
Sarampión
VIH/SIDA
Otras enfermedades y lesiones
Todas las causas
neonatales
Infecciones
Nacimiento prematuro
Asfixia
Otras
36%
27%
23%
14%
El agua limpia y los inodoros
reducen la mortalidad infantil
Figura 1.6
Reducción del riesgo de mortalidad (%)
0
20
40
60
80
100
Egipto Uganda Perú Camerún
Agua mejorada Saneamiento mejorado
Nota: Datos basados en encuestas realizadas entre 1995 y 2004. Para más
detalles, véase la Nota técnica 3. Los datos se refieren a las muertes
postneonatales (1–12 meses).
Agua y saneamiento mejorados se refieren a uno o más tipos de acceso
generalmente considerados mejorados.
Fuente: Fuentes, Pfütze y Seck 2006b.
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
44 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
versiones iniciales en agua y saneamiento tienen
sentido desde el punto de vista económico, ya que
reducirían los costos finales que deben afrontar los
sistemas de salud. El acceso universal a las instalaciones
más básicas de agua y saneamiento reduciría
la carga financiera de los sistemas de salud en los
países en desarrollo en aproximadamente $1.600
millones anualmente y $610 millones en el África
subsahariana, lo que representa cerca del 7% del
presupuesto para salud en la región.
¿En qué porcentaje se reduciría la probabilidad
de muerte infantil si se produjera el cambio de una
fuente de agua y saneamiento no mejorados a una
fuente de agua mejorada? Esta pregunta fue abordada
mediante un estudio entre países realizados
para este informe (véase la Nota técnica 3). Se utilizaron
los datos de una encuesta de hogares realizada
en 15 países para analizar los cambios en el
perfil de riesgo de los hogares asociados a las mejoras
en agua y saneamiento. Las conclusiones ponen
de manifiesto las posibilidades de que las intervenciones
iniciales en agua y saneamiento reduzcan la
mortalidad infantil:
• Uganda: el acceso a una fuente de agua mejorada
reduce en un 23% el riesgo de mortalidad
infantil.
• Egipto: el acceso a los inodoros a cisterna reduce
el riesgo de mortalidad infantil en un 57% en
comparación con los lactantes de un hogar sin
acceso a saneamiento (figura 1.6).
• Perú: el acceso a los inodoros a cisterna reduce
el riesgo de mortalidad infantil en un 59% en
comparación con los lactantes de un hogar sin
acceso a saneamiento.
La principal ruta de transmisión para la reducción
del riesgo es una menor incidencia de la
diarrea. Las variaciones en la reducción del riesgo
evidencian la importancia de una amplia gama de
factores que pueden influir en los resultados de
dicha reducción. Como se indicó anteriormente,
las tecnologías mejoradas no se pueden considerar
de forma aislada. Pero ofrecen el potencial necesario
para obtener importantes beneficios para
la salud pública. Utilizamos los datos de una encuesta
de hogares para investigar los perfiles de
riesgo de la diarrea asociados a las diferentes tecnologías
de saneamiento. Surgen dos conclusiones
importantes. En primer lugar, el agua limpia y el
saneamiento tienen una importante relación con
la incidencia de la diarrea. En Ghana, tener agua
corriente en el hogar disminuye la incidencia casi
en un 70%, y en Viet Nam la incidencia se reduce
más del 40% (figura 1.7). De forma similar, los inodoros
a cisterna reducen el riesgo en más de un 20%
en países como Malí, Nicaragua y Egipto (figura
1.8). En segundo lugar, existe una jerarquía en la
reducción del riesgo. Las letrinas de pozo reducen
el riesgo, pero en menor medida que los inodoros a
cisterna; y el acceso a una fuente de agua mejorada
fuera del hogar reduce el riesgo en menor medida
que el agua corriente en el hogar.35
¿Por qué existen variaciones tan importantes
respecto a la reducción del riesgo según el tipo de
tecnología y el país? En líneas generales, el riesgo
disminuye a medida que los hogares ascienden en
la escalera tecnológica. Los inodoros a cisterna y el
agua corriente en una vivienda generan niveles más
Fuente: Fuentes, Pfütze y Seck 2006b.
Figura 1.7 El agua limpia reduce el riesgo de diarrea…
Agua corriente en el hogar
Reducción del riesgo de diarrea (%)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Camerún
Nicaragua
Haití
Perú
Malí
Viet Nam
Marruecos
Etiopía
Zimbabwe
Ghana
Gabón
Benin
Guatemala
Agua corriente Agua segura
Nota: Datos basados en encuestas realizadas entre 1995 y 2004. Para más detalles, véase la Nota técnica 3.
Figura 1.8 …y también lo hace el acceso al saneamiento
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Ghana Camerún Malí Nicaragua Egipto Zambia Nepal Bangladesh Benin Viet Nam
Inodoro
Nota: Datos basados en encuestas realizadas entre 1995 y 2004. Para más información, véase la Nota técnica 3.
Reducción del riesgo de diarrea (%)
Inodoro a cisterna Letrina de pozo
Fuente: Fuentes, Pfütze y Seck 2006b.
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 45
altos de reducción del riesgo que la letrina de pozo
y las fuentes de agua pública, por ejemplo. Éstos
son muchos de los motivos de tales diferencias.
La cantidad de agua es una consideración obvia.
En estudios realizados en hogares de Kenya, Tanzanía
y Uganda se descubrió que las familias que
disponían de agua corriente en sus viviendas utilizaban
un promedio de 16 litros al día para lavado
e higiene. Los hogares sin agua corriente utilizaban
menos de 6 litros. En nuestro estudio no se
indagó directamente sobre el motivo por el cual
los resultados variaban ampliamente entre países
con tecnologías similares. Sin embargo, estas conclusiones
señalan la importancia de factores que
van más allá de la tecnología implementada en el
hogar, incluido el estado de la infraestructura de
agua y saneamiento de la comunidad (por ejemplo,
incluso los hogares que cuentan con una letrina y
con canillas de agua están expuestos a los riesgos
derivados de un drenaje insuficiente en la calle).
Lo que nuestro estudio sí evidencia son las
posibilidades de progreso en cuanto al agua y el
saneamiento para reducir en gran escala la mortalidad
infantil. Esta conclusión está directamente
relacionada con los Objetivos de Desarrollo del
Milenio. Con un progreso hacia la meta de reducir
la mortalidad infantil en dos tercios a una tasa
menor que la mitad de la requerida (y una brecha
proyectada de 4 millones de muertes infantiles
entre la meta y el resultado al 2015), una mejora
en agua y saneamiento podría desempeñar un rol
fundamental para volver a encaminar el mundo
hacia la buena senda.
Multiplicación de las desventajas
en el ciclo de vida
La mortalidad prematura puede ser el producto
más perturbador del déficit de agua y saneamiento.
No obstante, las enfermedades no mortales pueden
tener efectos nocivos en todo el ciclo de vida.
Las enfermedades infantiles pueden estar asociadas
a desventajas que se extienden a lo largo de
toda la vida, incluidas las enfermedades físicas y
cognitivas.
Los ataques reiterados de diarrea antes del primer
año de vida constituyen un factor causante de
deficiencia vitamínica y desnutrición. Los niños
desnutridos tienen más probabilidades de sufrir
diarrea y sus enfermedades se prolongan durante
más tiempo. A su vez, la diarrea es un factor causante
de pérdida de peso, retraso del crecimiento
y deficiencia vitamínica. Estudios realizados en
Gambia, Sudán y Uganda demostraron que la diarrea
impide el aumento de peso en lactantes, especialmente
entre los 7 y los 12 meses de edad.36
Los niños que sufren constantemente enfermedades
relacionadas con el agua trasladan esta
desventaja a la escuela. Una mala salud reduce directamente
el potencial cognitivo y obstaculiza indirectamente
la educación a través del absentismo,
el déficit de atención y el abandono escolar temprano.
Las enfermedades relacionadas con el agua
tienen un costo de 443 millones de días escolares al
año, lo que equivale a un año escolar completo para
todos los niños de siete años en Etiopía.
Aproximadamente la mitad de estos días se
pierde debido a parásitos intestinales transmitidos
a través del agua y de la materia fecal. Más de 150
millones de niños en edad escolar se ven gravemente
afectados por los principales helmintos intestinales,
tales como la ascáride común, el tricocéfalo
y los anquilostomas. Los niños que padecen
infecciones tienen dos veces más probabilidades de
ausentarse de la escuela que los niños que no las padecen.
Incluso cuando los niños infectados asisten
a la escuela, su desempeño es inferior: existen pruebas
que señalan la existencia de efectos negativos
en la memoria, capacidad para resolver problemas
y la atención.37
El vínculo de la inseguridad de agua con la
salud y la educación se extiende a la edad adulta.
Algunos estudios realizados en diversos países demostraron
la estrecha correlación existente entre
los ingresos y la estatura de las personas adultas.
Los niños que sufren ataques reiterados de enfermedades
infecciosas y diarrea tienen más probabilidades
de llegar a la adolescencia y a la edad adulta
con una altura reducida, lo cual se correlaciona con
deficiencias cognitivas y logros educacionales inferiores.
Por lo tanto, los ataques de diarrea durante
la infancia pueden preparar el terreno para la existencia
de un poder adquisitivo reducido y pobreza
en la edad adulta.38
Los costos inmediatos de las desventajas en el
ciclo de vida se traducen, por supuesto, en riesgos
para la salud, menores ingresos y una mayor vulnerabilidad
de las personas afectadas. Pero países
enteros salen perjudicados por la menor productividad
y por la disminución del capital humano.
Aumento de costos más
amplios de salud
El agua y el saneamiento escasos producen afecciones
crónicas no mortales en todas las etapas
del ciclo de vida. En cualquier momento dado,
cerca de la mitad de los habitantes de los países
en desarrollo padece una o varias de las principales
enfermedades asociadas al suministro
inadecuado de agua y saneamiento, tales como
la diarrea, la dracunculosis, el tracoma y la
En cualquier momento dado,
cerca de la mitad de los
habitantes de los países
en desarrollo padece una
o varias de las principales
enfermedades asociadas
al suministro inadecuado
de agua y saneamiento
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
46 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
esquistosomiasis (recuadro 1.5). Las personas
que padecen estas enfermedades ocupan la mitad
de las camas disponibles en los hospitales de los
países en desarrollo. Probablemente representen
una proporción incluso mayor de los pacientes
tratados en clínicas de atención médica primaria,
especialmente en barrios y áreas rurales
pobres. La carga de enfermedades relacionadas
con el agua y el saneamiento, medida según los
indicadores tradicionales de salud mundial, es
enorme: según la OMS, representa anualmente
60 millones de años de vida perdidos, ajustados
en función de la discapacidad, o un 4% del total
mundial.39
Le preguntamos a una mujer en un área del programa cómo había
afectado la triquiasis (una evolución del tracoma) a su capacidad
de trabajar. Contestó lo siguiente: “Me pican mucho las pestañas
y me raspan como una espina. ¿Puede quedarse de pie sobre una
espina? Imagínese que tiene una espina en el pie y que no puede
quitársela, entonces intente hablar de trabajo”.
Dr. Paul Emerson, director técnico del Programa
de Control del Tracoma del Centro Carter
Recuperar mi salud significa todo para mí. Podré trabajar y sustentar
a mi familia.
Mare Aleghan, paciente etíope que padece tracoma, 42 años
Los problemas de salud asociados al agua y el saneamiento inadecuados
van más allá de las muertes infantiles que se pueden
evitar. Las muertes relacionadas con el agua representan
cerca del 5% de la carga mundial de enfermedades. La angustia
y el sufrimiento asociados a dicha carga van más allá de toda
estimación.
Las enfermedades relacionadas con el agua se suelen dividir
en tres categorías: transmitidas por el agua (como las infecciones
diarreicas transmitidas por el agua contaminada con heces),
causadas por condiciones insalubres (vinculadas con el contacto
de los ojos o la piel con agua contaminada, como el tracoma) y
de origen acuático (causadas por los parásitos encontrados en
el agua contaminada, como la esquistosomiasis y otras enfermedades
causadas por helmintos). Una cuarta categoría, que no
se considera a continuación, incluye las enfermedades causadas
por insectos vectores, como el dengue y la malaria. Algunas enfermedades
relacionadas con el agua alcanzan una proporción
epidémica en los países en desarrollo.
• Helmintos internos. Hasta un 10% de la población de los países
en desarrollo está infectada con parásitos intestinales
causantes de enfermedades como la ascariasis, la triquiasis
y la anquilostomiasis. La infección está fuertemente relacionada
con una eliminación insalubre de excrementos y una
mala higiene. Es un factor causante de desnutrición, deficiencias
cognitivas y anemia. Los niños infectados con helmintos
son cuatro veces más propensos a tener un peso inferior al
normal.
• Cólera. Las epidemias de cólera constituyen un riesgo de gran
importancia en áreas con altas concentraciones poblacionales
y saneamiento insuficiente. Las fuertes lluvias pueden
inundar letrinas, contaminar el agua y exponer a la población
a las bacterias del cólera. En 2005, se dieron en África Occidental
más de 63.000 casos de cólera, lo que provocó 1.000
muertes. Senegal se vio gravemente afectado tras las inundaciones
durante la temporada de lluvias en Dakar. Durante
la primera mitad del año 2006, una de las peores epidemias
que han azotado el África subsahariana en los últimos años se
cobraba más de 400 vidas mensuales en Angola.
• Tracoma. Chlamydia trachomatis: organismo causante del tracoma.
Se transmite a través de las manos y las moscas que
se posan en el rostro y se alimentan de los fluidos oculares.
Los niños son su objetivo preferido. Según la OMS, unos 6
millones de personas padecen de ceguera debido al tracoma.
Otros 150 millones necesitan tratamiento, y se calcula que 500
millones corren el riesgo de contraer tracoma. La enfermedad
es endémica en 55 países; en China y la India se conocen 2
millones de casos (véase cuadro). Se cree que Etiopía cuenta
con el mayor número de personas con ceguera, un tercio de
las cuales padece tracoma.
Una vez que la enfermedad alcanza una fase avanzada, sólo
se puede tratar con cirugía. A pesar de que es relativamente
simple y sólo cuesta $10, la cirugía se les niega a muchos pacientes:
en Etiopía, cerca de un millón de personas necesitan
cirugía, pero sólo 60.000 reciben tratamiento cada año. Los
hogares pobres se ven afectados de forma desproporcionada,
debido a que la enfermedad está fuertemente relacionada con
el hacinamiento y la falta de agua segura para el lavado. Se
calcula que las pérdidas de productividad como consecuencia
del tracoma ascienden a $2.900 millones al año.
• Esquistosomiasis: Unos 200 millones de personas de 74 países
están infectadas con esquistosomiasis y al menos 600
millones corren riesgo de infección. De las personas infectadas,
20 millones padecen la enfermedad grave y 120 millones
poseen los síntomas. Se calcula que un 80% de la transmisión
se produce en el África subsahariana, lo cual causa miles de
muertes cada año. La esquistosomiasis, fuertemente relacionada
con la eliminación antihigiénica de excrementos, se
transmite a través del contacto humano con el agua contaminada
al beber, lavar, buscar agua y arrear animales.
Recuadro 1.5 Los costos en salud del déficit de agua y saneamiento
Fuente: Sight Savers Internacional, 2006; OMS, 2006a; Centro Carter, 2006.
Número de personas con tracoma causante de ceguera
según país o región en 2004
Región
Número de personas con tracoma
causante de ceguera
China 1.174.000
India 865.000
Otras regiones e islas de Asia 1.362.000
África subsahariana 1.380.000
Medio Oriente 927.000
América Latina 158.000
Total 5.866.000
Fuente: Sight Savers International 2006.
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 47
Lo que cifras como éstas no representan es
el dolor y el sufrimiento asociados a las enfermedades
relacionadas con el agua. Tampoco representan
la forma en que enfermedades como éstas
pueden llevar a la indigencia a personas ya vulnerables.
El tracoma causante de ceguera es un
ejemplo muy duro. Esta enfermedad se transmite
a través de las moscas domésticas musca sorbens,
insecto cuyo medio de reproducción preferido son
las heces humanas. Estas moscas hurgan en los
ojos de cualquier persona, desde lactantes a personas
mayores, lo que causa décadas de infección
reiterada. Las víctimas comparan la infección con
la sensación de tener espinas en los ojos.
Para millones de personas el tracoma es un
pasaporte a la pobreza. A medida que la enfermedad
avanza hacia la ceguera, las personas pierden
su capacidad de trabajar y dependen del cuidado
de miembros de la familia (véase la contribución
especial del Presidente de los EE.UU., Jimmy
Carter, en el capítulo 3). Los niños son los más
afectados y las mujeres son más vulnerables que
los hombres; las tasas de infección en las mujeres
son aproximadamente tres veces más altas, en
gran parte porque son las mujeres quienes cuidan
de los niños. Enfermedad común en un tiempo
en Estados Unidos, en la actualidad el tracoma se
limita casi por completo a los países en desarrollo,
donde existen 150 millones de casos de tracoma
denunciados y 2 millones de nuevos casos
de ceguera cada año.
El tracoma es un ejemplo de una interacción
más amplia entre las enfermedades relacionadas
con el agua y la pobreza. Estas enfermedades reducen
los ingresos, aumentan el gasto de los hogares
y producen pérdidas en beneficios futuros
de forma simultánea. Cuando enferman las personas
de los hogares pobres, su productividad
disminuye y, con ésta, su capacidad de generar
ingresos o producir alimentos. Debido a que la
población pobre rara vez posee seguros contra
enfermedad, estas personas tienen que afrontar
los costos con los ingresos de los que disponen
en ese momento, la venta de bienes o la solicitud
de préstamos. La disminución de recursos
resultante reafirma las trampas de la pobreza y
aumenta la posterior vulnerabilidad.
Perjuicio de la educación
de las niñas
Para las niñas jóvenes, la ausencia de servicios básicos
de agua y saneamiento se traduce en una pérdida de
oportunidades de educación y de las consiguientes
oportunidades de emancipación asociadas a las anteriores.
Los déficits de agua y saneamiento amenazan
a todos los niños. Pero las niñas jóvenes y las mujeres
cargan con una parte desproporcionadamente superior
de los costos soportados por la familia.
El tiempo invertido en la recolección y el transporte
de agua es uno de los factores que explican
las enormes brechas de género que se aprecian en la
asistencia escolar en muchos países. En Tanzanía,
los niveles de asistencia escolar son un 12% más
elevados entre las niñas que viven a 15 minutos o
menos de una fuente de agua que entre aquéllas
que viven a una hora o más. Las tasas de asistencia
de los niños están mucho menos influenciados por
la distancia a la que se encuentran las fuentes de
agua. 40 Para millones de hogares pobres, existe
un claro equilibrio entre el tiempo dedicado a la
escuela y el tiempo dedicado a la recolección de
agua. Éstas son las palabras de una niña de 10 años
que esperaba en la cola para recolectar agua de una
fuente en El Alto, Bolivia:
Por supuesto que me gustaría ir a la escuela.
Quiero aprender a leer y escribir y quiero estar allí
con mis amigos. Pero, ¿cómo puedo hacerlo? Mi
madre me necesita para que recoja agua y la fuente
sólo abre de 10 a 12. Debes hacer cola temprano ya
que muchas personas van allí.
Las niñas jóvenes, particularmente tras la pubertad,
también tienen menos probabilidades de
asistir a clase si la escuela no cuenta con instalaciones
de higiene adecuadas. En ocasiones, por
motivos de seguridad y privacidad, los padres retiran
a las niñas de las escuelas que no ofrecen inodoros
separados y adecuados para niñas. Según
estimaciones aproximadas, cerca de la mitad de
las niñas del África subsahariana que abandona
la escuela primaria lo hace debido a las instalaciones
de agua y saneamiento.41 Esto ayuda a explicar
por qué la mejora del saneamiento en las escuelas
puede aumentar la demanda educativa entre
las niñas: entre 1990 y 2000, un programa de saneamiento
escolar de UNICEF llevado a cabo en
Bangladesh jugó un rol decisivo en el aumento del
11% en la cantidad de niñas inscritas.42 Por otro
lado, un abastecimiento inadecuado puede retrasar
el progreso en países que se esfuerzan por alcanzar
una educación universal. En Uganda, sólo
el 8% de las escuelas tiene suficientes letrinas y
sólo un tercio posee letrinas separadas para niñas,
déficit que ayuda a explicar los motivos por los
que el país ha tenido dificultades para reducir
las tasas de abandono escolar de las niñas tras la
pubertad.43
Estas disparidades educativas relacionadas
con el agua y el saneamiento tienen un impacto
de por vida que se transmite de generación en
generación. La educación puede permitirles a las
mujeres participar en la toma de decisiones de sus
comunidades. Al llegar a la edad adulta, las niñas
Para las niñas jóvenes,
la ausencia de servicios
básicos de agua y
saneamiento se traduce
en una pérdida de
oportunidades de educación
y de las consiguientes
oportunidades de
emancipación asociadas
a las anteriores
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
48 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
educadas tienen más probabilidades de tener familias
más saludables y menos numerosas, y sus
hijos tienen menos probabilidades de morir y más
probabilidades de recibir educación que los hijos
de madres menos educadas. Estos beneficios son
acumulativos, del mismo modo que lo son las pérdidas
asociadas a las desigualdades de género relacionadas
con el agua y el saneamiento.
Agravamiento de la desigualdad
de género y de tiempo libre
En casi todos los países, la división de género en el
trabajo asigna responsabilidades a las mujeres que
los hombres no comparten. La división del trabajo
en el hogar, unida a los problemas en la prestación
de servicios, refuerza las profundas desigualdades
de género.
Para las mujeres representa una pesada carga el
tiempo invertido en la recolección de agua. En las
zonas rurales de Senegal, Mozambique y el este de
Uganda, las mujeres dedican a la recolección de agua
entre 15 y 17 horas semanales. Para ellas, es algo
común caminar más de 10 kilómetros durante la
temporada seca. En un estudio realizado en el este de
Uganda se descubrió que las familias dedicaban alrededor
de 660 horas anuales a la recolección de agua.
Esto representa dos meses completos de trabajo, con
las implicancias que ello conlleva en cuanto a pérdidas
de oportunidades educativas, generación de
ingresos y tiempo libre para las mujeres.44 Algunas
estimaciones aproximadas sugieren que, en el África
subsahariana,45 se dedican alrededor de 40.000 millones
de horas anuales a la recolección de agua, cifra
que representa el trabajo de un año para el total de la
población activa de Francia. El tiempo dedicado por
las mujeres a la recolección de agua no sólo reduce
el tiempo disponible para otras actividades como el
cuidado de niños, el descanso o el trabajo productivo,
sino que refuerza además la desigualdad en cuanto al
tiempo libre disponible, resta poder a las mujeres y
reduce los ingresos.
Los estudios realizados en la India por la Asociación
de Mujeres Autónomas (Self Employed Women’s
Association, SEWA) demuestran la interacción
mencionada anteriormente. Algunas mujeres involucradas
en un exitoso proyecto de microempresas
de una zona semiárida de Gujarat dedicaban entre
tres y cuatros horas diarias a la recolección de agua.
Durante los meses de verano, cuando el tiempo de
recolección de agua aumentaba dos horas diarias,
las mujeres se adaptaban reduciendo el tiempo que
pasaban en el trabajo microempresarial. El SEWA
calculó que reducir la recolección de agua a una hora
diaria permitiría que las mujeres ganaran $100 más
al año dependiendo del tipo de empresa, lo que representa
una pérdida de ingresos muy importante para
aquellas familias que habitan en zonas de pobreza
extrema. Pero la pérdida de ingresos no es el único
factor importante. Las mujeres también destacaron
la importancia de la generación de ingresos para su
independencia.46
Socavamiento de la
dignidad humana
Nos sentimos tan sucios durante el verano. No lavamos
la ropa durante semanas. La gente dice: “Estos dalits
son sucios y huelen mal”. Pero, ¿cómo podemos estar
limpios si no tenemos agua? 47
Estas palabras, pronunciadas por una mujer perteneciente
a una casta inferior de la India, ilustran la
relación existente entre el agua y la dignidad humana.
La dignidad es algo difícil de medir, pero se encuentra
en el centro del desarrollo humano y de nuestro sentido
de bienestar, como reconocía Adam Smith. En su
obra La riqueza de las naciones, Smith la incluyó entre
las “necesidades” básicas para el bienestar y afirmó que
hasta “la persona más pobre de cualquier sexo se sentiría
avergonzada ante los demás si no tuviera cubiertas
dichas necesidades”.48
El acceso seguro, higiénico y privado a las instalaciones
de saneamiento es uno de los indicadores
más importante de la dignidad. Para millones
de mujeres de todo el mundo, el acceso inadecuado
al saneamiento es motivo de vergüenza, incomodidad
física e inseguridad. Las normas culturales
controlan estrictamente el comportamiento en
esta área y, en muchos casos, exigen que las mujeres
no sean vistas defecando, requerimiento que
las obliga a dejar sus hogares antes del amanecer
o después del anochecer para preservar su intimidad.
Como afirmaba una mujer de Bangladesh:
“Los hombres pueden responder a la llamada de
la naturaleza cuando lo deseen… pero las mujeres
tienen que esperar hasta que llegue la noche, sin
importar el problema que tengan”.49 En muchos
países, el retraso de las funciones corporales es una
de las principales causas de infecciones hepáticas y
estreñimiento agudo.
La pérdida de dignidad asociada a la falta de
privacidad con respecto al saneamiento ayuda a
explicar el motivo por el que las mujeres conceden
más importancia que los hombres a los servicios
de saneamiento. Cuando se les preguntó
sobre los beneficios de las letrinas, tanto los
hombres como las mujeres de Camboya, Indonesia
y Viet Nam respondieron que la principal
ventaja era tener una casa limpia y un ambiente
libre de olores desagradables y moscas.50 Pero las
mujeres demostraron estar más a favor del gasto
en saneamiento, al que concedieron mucha más
La población pobre
representa la mayor
parte del déficit de
agua y saneamiento
Figura 1.9
0
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
1.600
1.800
2.000
2.200
2.400
2.600
Población que
vive con menos
de $1 diario
Millones, 2002
Saneamiento Agua
Otros
Población que
vive con menos
de $2 diarios
Fuente: Calculado a partir de Chen y Ravallion
2004 y OMS y UNICEF 2004b.
La pérdida de dignidad
asociada a la falta de
privacidad con respecto
al saneamiento ayuda a
explicar el motivo por el
que las mujeres conceden
más importancia que los
hombres a los servicios
de saneamiento
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 49
La crisis golpea en mayor grado a los pobres
Las cifras nacionales promedias ocultan las profundas
desigualdades estructurales que afectan al acceso
al agua y al saneamiento. En muchos países, estas
desigualdades equivalen a un sistema de apartheid
del agua basado en la riqueza, la ubicación y otras
características de ventajas y desventajas. Estas desigualdades
se traducen en desigualdades más amplias
en las oportunidades de vida que socavan los principios
básicos de la ciudadanía compartida y la igualdad
de oportunidades.
La población pobre representa
la mayor parte del déficit
¿Cómo se representa el déficit de agua y saneamiento
respecto a la distribución mundial de la
pobreza?
Basándonos en los datos de una encuesta de hogares
es posible obtener un panorama aproximado
de la superposición entre la pobreza y la falta de acceso
al agua y al saneamiento mejorados. La asociación
es aún más acusada en el caso del agua. Cerca
de un tercio de las personas que carecen de acceso a
una fuente de agua mejorada viven con menos de $1
diario. El doble de esta proporción vive con menos
de $2 diarios. Estas cifras dan a entender que 660
millones de personas que no disponen de acceso al
agua tienen, como mucho, una capacidad limitada
para pagar más de una pequeña cantidad de dinero
por una conexión al servicio de agua. De este total,
alrededor de 385 millones de personas se encuentran
debajo del umbral de pobreza absoluta de un
dólar diario (figura 1.9). Más de la mitad de los
1.100 millones de personas que carecen de acceso
al agua se encuentran dentro del 40% más pobre en
la distribución de ingresos.
Estas cifras no aportan una prueba de causalidad:
a las personas les puede faltar agua porque son
pobres o pueden ser pobres porque les falta agua.
Sin embargo, las estadísticas parecen indicar una
relación en dos sentidos entre la pobreza de ingresos
y la privación del acceso al agua.
Existe también una estrecha relación entre
la pobreza y el acceso al saneamiento: las dos
quintas partes de los hogares más pobres representan
más de la mitad del déficit mundial. Casi
1.400 millones de personas que carecen de acceso
al agua viven con menos de $2 diarios. Pero
las tasas de cobertura del saneamiento son aún
más bajas que las del agua, incluso en grupos con
Agua corriente
Pozo protegido
Pozo no protegido
Aguas superficiales,
camión cisterna y otras
Fuente de agua mejorada Fuente de agua no mejorada
Fuente: Calculado a partir de Measure DHS 2006.
Figura 1.10 La línea divisoria del agua
Malí
2001
Perú
2000
Benin
2001
Egipto
2003
Kirguistán
1997
Acceso al agua por quintil de riqueza (%)
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
20% más
pobre
20%
más rico
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
20% más
pobre
20%
más rico
20% más
pobre
20%
más rico
20% más
pobre
20%
más rico
20% más
pobre
20%
más rico
importancia en una relación “valor por costo”,
destacando especialmente los beneficios de la
privacidad. También demostraron tener más
probabilidades de iniciar el proceso para la compra
de letrinas (véase el capítulo 3). La escasa
financiación de los servicios de saneamiento en
la asignación de recursos domésticos y gubernamentales
es, por lo tanto, en parte un producto
de la escasa relevancia de las mujeres en el establecimiento
de prioridades.
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
50 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
ingresos más elevados. Del 20% de la población
con mayores recursos de los países en desarrollo,
un cuarto carece de acceso a servicios de saneamiento
mejorado, proporción que asciende a la
mitad para el siguiente 20% de población con
mayores recursos.
La distribución de la riqueza de las personas
que carecen de acceso al agua y al saneamiento
tiene consecuencias prácticas importantes para las
políticas públicas y para los Objetivos de Desarrollo
del Milenio. Las principales fuentes nacionales
de financiación de agua y saneamiento son los hogares
(pago de tarifas, costos de conexión, aportes
laborales y costos de capital) y los gobiernos (impuestos
o asistencia). En cualquier país, la combinación
apropiada de financiación por parte de los
hogares y pública dependerá de las circunstancias,
entre las que se incluyen los ingresos promedios,
la pobreza y los perfiles de ingresos de los hogares
que carecen de acceso a las redes de abastecimiento
de agua. En países de ingresos altos y medios, los
hogares tienen la posibilidad de financiar los costos
operativos del servicio, aunque los gobiernos
juegan un rol importante en la financiación de
los costos de capital para la creación de las redes
de abastecimiento de agua. En países de ingresos
bajos y en países de ingresos promedios con
bajas tasas de cobertura entre la población pobre,
la clave para mejorar el acceso reside en la financiación
pública. Los 660 millones de personas que
viven con menos de $2 diarios y que carecen de
acceso al agua y los 1.400 millones de personas en
igual situación de pobreza que carecen de acceso
al saneamiento no se encuentran en posición de
financiar los costos del servicio público de agua a
través de gastos de los hogares.
La desigualdad es un tema dominante en el
problema del acceso al agua. En la mayoría de los
países desarrollados, las personas no se diferencian
en función del lugar del que obtienen el agua ni del
tipo de inodoro que utilizan. En muchos países en
desarrollo, la posición que ocupa una persona en
la distribución de la riqueza define el lugar del que
esa persona obtiene el agua y lo que hace respecto
al saneamiento.
El acceso al agua corriente es un factor altamente
diferenciado. El análisis de las encuestas demográficas
y de salud realizadas para este informe
en 17 países en desarrollo demostró que alrededor
del 20% de los hogares con mayores recursos contaba
con una disponibilidad cercana al 85%, comparada
con la disponibilidad del 25% con la que
contaba el 20% de los hogares más pobres. En una
gran cantidad de países, la tasa de cobertura de un
quintil de las conexiones domiciliarias es generalmente
de 4:1 ó 5:1. En Perú, el acceso al agua corriente
es universal para el 20% de los hogares con
mayores recursos, pero dos tercios del 20% de los
hogares más pobres compra el agua o la obtiene de
fuentes sin protección (figura 1.10). Las dispari-
Sistema de Saneamiento
Inodoro a cisterna Letrina de pozo Ninguno
Figura 1.11 La línea divisoria del saneamiento
Zambia
2001–02
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Fuente: Calculado a partir de Measure DHS 2006.
Acceso al saneamiento por quintil de riqueza (%)
20% más
pobre
20%
más rico Colombia
2005
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Kirguistán
1997
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Namibia
2000
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Perú
2000
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
20% más
pobre
20%
más rico
20% más
pobre
20%
más rico
20% más
pobre
20%
más rico
20% más
pobre
20%
más rico
1 a 2
Menos de 1
2 a 3
3 a 5
5 a 10
10 a 20
Más de 20
Cobertura de saneamiento (%)
Ingresos mensuales medios
(salario mínimo = 1)
En Brasil, la población pobre
presenta menores tasas de
cobertura de saneamiento
Figura 1.12
Fuente: Heller 2006.
0 25 50 75 100
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 51
dades en el acceso al saneamiento son igualmente
pronunciadas. Estas desigualdades guardan una
importante relación con el desarrollo humano por
su asociación con la distribución de oportunidades
para la supervivencia, la educación y la pobreza de
ingresos.
Algunos países registran elevadas desigualdades
incluso con escasos servicios de abastecimiento.
En Zambia, las tres cuartas partes del 20% de los
hogares con mayores recursos tienen acceso a un
inodoro a cisterna. Entre el 20% más pobre, una
proporción similar utiliza sitios al aire libre, y no
existen registros del acceso a un inodoro a cisterna
(figura 1.11). A medida que aumentan los ingresos,
mejora la cobertura promedia. Pero, ni siquiera los
elevados ingresos nacionales medios ofrecen garantía
alguna de altas tasas de cobertura entre la
población pobre. En Brasil, el 20% de la población
con mayores recursos disfruta del acceso al agua y
al saneamiento a niveles ampliamente comparables
con los de los países desarrollados. Mientras tanto,
el 20% más pobre cuenta con tasas de cobertura
de agua y saneamiento más bajas que las de Viet
Nam, donde las tasas de cobertura disminuyen claramente
con los ingresos (figura 1.12).
Las desigualdades en el acceso al agua y al saneamiento
están estrechamente relacionadas con la
amplia desigualdad de oportunidades, comenzando
por la oportunidad de sobrevivir. Anteriormente,
se destacó en este capítulo la importante repercusión
de las desigualdades de agua y saneamiento en
la perpetuación de las grandes disparidades para la
salud que retrasan la convergencia de los niveles de
esperanza de vida entre diferentes países. El mismo
panorama se observa en el seno de algunos países.
En los hogares pobres existe una mayor tendencia
a ser afectados por enfermedades infecciosas,
por lo que la esperanza de vida de los niños de estos
hogares es menor. Un estudio realizado en diversos
países muestra que las enfermedades transmisibles
son responsables del 56% de las muertes ocurridas
entre el 20% de la población más pobre en comparación
con el 8% de las muertes registradas entre
el 20% de la población con mayores recursos. De
forma similar, las tasas de mortalidad en niños menores
de cinco años entre el 20% de la población
menos beneficiada en la distribución de la riqueza
suelen duplicar las registradas en el 20%51 de los
hogares con mayores recursos (en Bolivia y Perú, las
tasas de mortalidad son entre cuatro y cinco veces
más elevadas). Y las tasas de mortalidad en el 20%
de los hogares más pobres están disminuyendo a
casi menos de la mitad que la tasa promedia de disminución
en muchos países, problema identificado
en el Informe sobre Desarrollo Humano 2005 como
una importante amenaza para conseguir los Objetivos
de Desarrollo del Milenio.
Muchos de los factores relacionados con la
pobreza se ocultan detrás de las desigualdades en
la mortalidad infantil, incluyendo una nutrición
insuficiente y el acceso a una atención médica
asequible. Pero la mayor exposición al riesgo de
contraer enfermedades infecciosas transmitidas
por el agua es un importante vínculo causal. En
la ciudad Filipina de Cebú, la diarrea es la segunda
causa principal de mortalidad infantil,
pero la mortalidad es cuatro veces más alta entre
los niños pertenecientes al 20% de la población
más pobre que entre los niños incluidos entre el
20% de la población con mayores recursos. La
diarrea representa el 12% de las muertes registradas
en la ciudad, pero el 20% de las desigualdades
existentes en las tasas de mortalidad entre niños
ricos y pobres.52
Las desigualdades en la salud y la mortalidad
acentúan la necesidad de ir más allá de las cifras
totales y considerar los problemas específicos que
deben afrontar los hogares más pobres. Dado el rol
fundamental que el agua sucia y el saneamiento insuficiente
juegan en la transmisión de enfermedades
infecciosas, toda estrategia que se adopte para
disminuir las desigualdades de salud tendrá que
conceder una considerable importancia a la disminución
de las desigualdades de riqueza en esta
área. Del mismo modo que existen sólidos motivos
para establecer metas relacionadas con el Objetivo
de Desarrollo del Milenio que van más allá de los
promedios sociales y tienen como objetivo explícito
la disminución de disparidades, también existen
motivos en el ámbito de agua y saneamiento
para establecer claros objetivos orientados a lograr
la igualdad. Por ejemplo, reducir a la mitad las dis-
Jamaica (2002)
Argentina (1996–97)
Ecuador (1998)
Bolivia (2002)
Colombia (2003)
Suriname (1999)
México (2002)
Guatemala (2000)
Perú (2003)
Paraguay (2000–01)
Nicaragua (2001)
El Salvador (2003)
0 2 4 6 8 10 12
Fuente: Gasparini y Tornarolli 2006.
Figura 1.13
Porcentaje
Pagando el precio de la pobreza:
el agua representa una parte
importante de los gastos del 20%
de los hogares más pobres
El precio del agua refleja
un principio simple y
retorcido: cuanto más
pobre eres, más pagas
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
52 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
paridades entre el 20% de la población pobre y la
población con mayores recursos ayudará a dirigir
debidamente las políticas públicas.
La población pobre paga más, y
más de lo que puede afrontar
El debate sobre el abastecimiento de agua ha dado
lugar a posiciones opuestas con respecto a los precios.
Una posición, pide un mayor énfasis en el reparto de
los costos, con lo que los hogares tendrían que pagar
más por el agua que utilizan. La otra posición expresa
el temor de que, al compartir los costos y adoptar los
principios de mercado, se ponga en peligro el acceso
económico al agua por parte de la población pobre.
Ambas opiniones se basan en argumentos importantes.
Aunque ambas partes pasan por alto las realidades
básicas que experimentan los hogares pobres.
Muchos de estos hogares carecen de la capacidad
para afrontar las cargas de recuperación de costos
sobre una base comercial. Al mismo tiempo, la concepción
de que la población pobre tiene acceso abundante
a agua a bajo costo es ilusoria. La mayoría paga
mucho más de lo que se puede permitir en los mercados
del agua para cubrir sus necesidades básicas, lo
que incrementa su pobreza. El precio del agua refleja
un principio simple y retorcido: cuanto más pobre
eres, más pagas.
No se han realizado suficientes estudios sobre
el lugar que ocupa el agua en los presupuestos de los
hogares pobres. Lo que está claro es que, para millones
de hogares, el alto precio del agua sobrecarga
los ya de por sí insuficientes recursos. En las pruebas
recopiladas en América Latina para este Informe,
se comprobó que para el 20% de los hogares más
pobres de Argentina, El Salvador, Jamaica y Nicaragua,
los gastos derivados del agua representaban el
10% de sus gastos.53 Alrededor de la mitad de estos
hogares viven con menos de $1 al día, el umbral de
pobreza extrema (figura 1.13).
En otras regiones se repiten los mismos patrones
de gasto. En Uganda, los gastos en agua representan
hasta el 22% de los ingresos promedios de los
hogares urbanos pertenecientes al 20% más pobre
respecto a la distribución de los ingresos.54 Una encuesta
realizada en Yakarta reveló que el 40% de los
hogares empleaba como mínimo el 5% de sus ingresos
en agua.55 (Las autoridades del Reino Unido
consideran como indicador de privación el hecho
de que el gasto en agua represente más del 3% de los
gastos totales del hogar).
Estas cifras sobre los gastos de los hogares nos
advierten sobre la adopción indiscriminada de una
mayor recuperación de costos como estrategia de
financiación. Existe un gran margen para ampliar
la recuperación de costos en los grupos con más ingresos,
muchos de los cuales disfrutan de importantes
subsidios. No se aplica el mismo principio por
debajo de la línea de pobreza. A veces, los elevados
gastos que sufre actualmente la población pobre se
consideran erróneamente una prueba de voluntad
y capacidad de pago. En cierta medida, el hecho de
que los hogares pobres gasten grandes cantidades en
agua es una prueba de voluntad de pago. Teniendo
en cuenta que las alternativas varían desde utilizar
agua procedente de fuentes insalubres hasta emplear
prolongados períodos de tiempo en la recolección
de agua, es lógico que los hogares prefieran
destinar sus limitados recursos al agua.
Sin embargo, no es lo mismo la voluntad de
pago que la capacidad de pago (al menos, en lo que
se refiere al desarrollo humano). Cuando los gastos
derivados del agua representan una parte importante
del presupuesto de los hogares que viven por
debajo de la línea de pobreza, los gastos en otras
áreas (salud, educación, nutrición y producción) se
ven comprometidos. Es más, el promedio anual de
los pagos oculta la subida del precio durante la estación
seca, lo que provoca situaciones de gran necesidad
en el momento en el que los presupuestos de
los hogares están más sobrecargados.
De hecho, los hogares deben sopesar los beneficios
que obtienen gastando sus recursos en agua y los que
obtienen invirtiéndolos en otras áreas que se deben
considerar como derechos sociales mínimos. Si se alivia
la carga económica que supone el gasto en agua
2
4
6
8
10
12
14
Relación entre los precios cobrados por los vendedores de agua en los
barrios pobres y los precios de las empresas de servicio público
El costo de no disponer de
servicios públicos
1
Figura 1.14
Manila (Filipinas)
Vendedor de agua
Dhaka (Bangladesh)
Vendedor de agua
Katmandú (Nepal)
Camión cisterna
16
Barranquilla (Colombia)
Transportistas
Nairobi (Kenya)
Negocios de agua
Ulaanbaatar (Mongolia)
Fuente de agua
Accra (Ghana)
Revendedor
Lima (Perú)
Transportistas
Fuente: Conan 2003; Solo 2003; ADB 2004; WUP 2003; WSP–AF 2005c.
La población pobre de las
áreas urbanas de los países
en desarrollo no sólo paga
más por el agua que los
residentes con altos ingresos
de la misma ciudad, sino
que también paga más
que los habitantes de los
países desarrollados
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 53
de los presupuestos de los hogares pobres, en muchos
casos aumentarían los ingresos de los hogares, mejorarían
las perspectivas de salir de la pobreza y aumentaría
la capacidad de recuperación tras una catástrofe.
La desigualdad en el abastecimiento de agua no
sólo está relacionada con el acceso y el gasto, sino
también con el precio. Uno de los temas recurrentes
sobre el abastecimiento de agua entre los países desarrollados
es que el precio es inversamente proporcional
a la capacidad económica. De hecho, algunos
de los hogares más humildes de los barrios urbanos
más pobres pagan por el agua algunos de los precios
más elevados del planeta. Las familias que viven en
zonas de bajos ingresos y en los barrios urbanos más
pobres de Yakarta, Lima, Manila y Nairobi suelen
pagar entre 5 y 10 veces más por el agua que los residentes
con altos ingresos de las mismas ciudades.
En Manila, se estima que 4 millones de personas adquieren
el agua que revenden quioscos, vendedores
ambulantes o camiones cisterna. El gasto promedio
mensual en agua de estas personas es de $10–$20.
Sin embargo, los hogares conectados directamente
a la red de abastecimiento público pagan un promedio
mensual de tan sólo $3–$6, pero consumen una
cantidad de agua cinco veces superior56 (figura 1.14).
Existe una dimensión internacional relacionada con
el precio del agua según la riqueza. La población
pobre de las áreas urbanas de los países en desarrollo
no sólo paga más por el agua que los residentes con
altos ingresos de la misma ciudad, sino que también
paga más que los habitantes de los países desarrollados.
Algunas de las personas más pobres del planeta
que viven en asentamientos pobres de crecimiento
descontrolado de Accra y Manila pagan más por el
agua que los habitantes de Londres, Nueva York o
Roma (figura 1.15).
¿Por qué en muchos países los precios del agua
son inversamente proporcionales a la capacidad económica?
Las razones varían, pero un factor crítico
en las áreas urbanas es la distancia existente entre
los usuarios y el servicio público. Los proveedores
regulares de agua que abastecen las redes municipales
son los que proporcionan el agua más barata.
Los hogares conectados directamente a estas redes
pueden acceder a esta agua mediante las canillas de
agua instaladas en las casas. Los hogares que carecen
de esta conexión han de adquirir el agua del servicio
público a través de una red de intermediarios.
Los precios se elevan considerablemente a medida
que el agua pasa por los intermediarios (camiones
cisterna, vendedores y otros transportistas). Disponer
de una conexión a la red pública reduciría el
precio del agua. Existen dos obstáculos importantes
para poder hacerlo: los elevados costos de capital
y las prohibiciones de conexión para los habitantes
de asentamientos irregulares que carecen de derechos
de propiedad.
Estos obstáculos ayudan a explicar las desigualdades
en el acceso a la red. En Accra, la capital de
Ghana, las tasas de conexión ascienden a un promedio
del 90% en las áreas de ingresos altos y al 16%
en los asentamientos de ingresos bajos.57 Los habitantes
de Madina y Adenta, asentamientos pobres
de crecimiento descontrolado del sudeste de la ciudad,
adquieren el agua de los intermediarios abastecidos
por las asociaciones de camiones cisterna,
que se turnan para comprar el agua en bloque de
la red de abastecimiento público. El resultado final
es que muchos de los 800.000 habitantes que viven
por debajo de la línea de pobreza en Accra pagan
10 veces más por el agua que los residentes de las
áreas de ingresos más altos. Para hacer la situación
más injusta si cabe, a menudo se reduce el volumen
de agua disponible para los usuarios de los barrios
pobres debido al consumo excesivo de las áreas de
ingresos altos. El agua suministrada a los barrios
pobres de ciudades como Accra y Nairobi se reduce
durante los períodos de escasez para mantener el
abastecimiento de las áreas de ingresos altos, donde
se suministran más de 1.000 litros cúbicos diarios
por habitante. Los residentes del próspero distrito
Parklands de Nairobi reciben agua las 24 horas del
día. Los residentes del asentamiento urbano de Kibera
se ven forzados a esperar un promedio de dos
horas al día en las fuentes de agua, que funcionan
como máximo durante 4–5 horas al día.
La interacción de las desventajas en el precio y
en la ubicación del agua ayuda a explicar las grandes
diferencias de abastecimiento de agua que dividen a
muchas ciudades. La escasez absoluta es rara vez el problema
subyacente: la mayoría de las ciudades tienen
más agua de la necesaria. El problema es que el agua
no se distribuye de forma equitativa:58
• Lima produce más de 300 litros diarios de agua
por habitante, pero el 60% de la población recibe
sólo el 12% del agua.
• En Guayaquil, Ecuador, miles de millones de litros
de agua atraviesan cada día la ciudad por el
río Guayas. Las zonas residenciales de ingresos
altos disfrutan de acceso universal al servicio de
agua corriente. Mientras tanto, unos 800.000 ha-
Precio del agua (US$ por metro cúbico)
0 1 2 3 4 5 6
Figura 1.15 Precios del agua: Los pobres pagan más, los ricos pagan menos
Barranquilla (Colombia)
Accra (Ghana)
Manila (Filipinas)
Londres (R.U.)
Nueva York (EE.UU.)
Proveedores
informales
Empresa de servicio público
Fuente: Solo 2003; WUP 2003.
Las diferencias en
agua en los países:
Kenya, Tanzanía y
Uganda
Figura 1.16
Uso de agua, 2004
(litros por persona, por día)
Fuente: Thompson y otros 2002.
50
100
0
90
80
70
60
40
30
20
10
110
120
130
140
150
160
170
Oyster Bay,
Dar es Salaam
(Tanzanía)
Tororo (Uganda)
Parklands, Nairobi
(Kenya)
Mathare Valley,
Nairobi (Kenya)
Mulago (Uganda)
Moshi (Tanzanía)
Mukaa (Kenya)
Mkuu (Tanzanía)
Mwisi (Uganda)
Agua no canalizada,
aldeas
Agua no canalizada,
barrios pobres urbanos
Agua corriente
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
54 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
bitantes de asentamientos irregulares de ingresos
bajos dependen del agua de los vendedores.
Alrededor del 40% de la población tiene que arreglárselas
con el 3% del agua del suministro público.
• En Chennai, India, el suministro promedio es de
68 litros diarios, pero las áreas que dependen de los
camiones cisterna sólo utilizan 8 litros. En Ahmedabad,
el 25% de la población utiliza el 90% del agua.
• Muchos países del África subsahariana enfrentan
una crisis nacional en el abastecimiento de
agua, pero no todos sufren dicha crisis en la
misma medida. Los residentes de Oyster Bay,
zona de ingresos altos de Dar es Salam (Tanzanía),
consumen un promedio de 166 litros
de agua al día, mientras que los hogares sin conexión
a la red pública de Moshi consumen un
promedio de 19 litros diarios (figura 1.16).
Las desigualdades de riqueza no actúan de forma
aislada. Dentro de las familias, la división del trabajo
según género implica que las mujeres y las jóvenes
deben cargar sobre sus hombros con una mayor desventaja
que los hombres, ya que son las responsables de
ir en busca del agua, cocinar y cuidar de los niños, los
ancianos y los miembros enfermos de la familia. Fuera
de los hogares, la desigualdad de los ingresos agrava
las desigualdades. Entre estas desigualdades, las más
importantes son las siguientes:
• Diferencias rurales-urbanas. Una de las diferencias
más pronunciadas en el tema de agua y saneamiento
se produce entre las áreas rurales y las urbanas.
En el conjunto de los países en desarrollo,
la mejora de la cobertura de los servicios de agua
es del 92% en las áreas urbanas, pero sólo del 72%
en las áreas rurales. La cobertura de los servicios
de saneamiento es aún más limitada: la cobertura
urbana es dos veces superior a la cobertura rural
(figura 1.17). Parte de la brecha existente entre las
zonas urbanas y las rurales se debe a las diferencias
en los ingresos y la pobreza: la falta de ingresos
suele ser más marcada en las áreas rurales. Pero
también son importantes otros factores. La prestación
de servicios es más difícil y, a menudo, el
costo por habitante es mayor para las dispersas
poblaciones rurales que para la población urbana.
Los factores políticos también influyen, ya que los
habitantes de las áreas rurales (especialmente las
áreas marginales) normalmente tienen menos influencia
que los de las zonas urbanas.
• Diferencias entre grupos. La identidad de grupo es
un marcador de desventajas en muchos países. En
América Latina, esto se ve reflejado en las diferencias
entre la población indígena y no indígena (figura
1.18). En Bolivia, la tasa promedia de acceso
al agua corriente es del 49% para los habitantes
que utilizan la lengua indígena y del 80% para el
resto. Las minorías étnicas de Viet Nam disponen
de menos de la cuarta parte de la cobertura
de la que disfruta la etnia mayoritaria Kinh.59
En el Asia Meridional, las castas siguen constituyendo
una causa importante de desigualdades.
En la India, las reglas de castas que determinan
El acceso al agua de algunos
grupos étnicos es mucho más
limitado
Figura 1.18
0
20
40
60
80
100
Proporción de la población que tiene acceso al agua corriente (%)
Bolivia
2002
Paraguay
2001
Nicaragua
2001
Población no
indígena
Población
indígena
Fuente: Gasparini y Tornarolli 2006.
Fuente: UNICEF 2006b.
Zonas
rurales
Zonas
urbanas
Promedio
nacional
Figura 1.17 Las diferencias entre zonas urbanas y rurales: las diferencias en el
acceso a los servicios de saneamiento siguen siendo importantes
0 10 20 30 40 60 80 100
Chad
50 70 90
Eritrea
Níger
Burkina Faso
Etiopía
Guinea
República Centroafricana
Namibia
Somalia
Mozambique
India
Bolivia
Angola
China
Liberia
Mauritania
Camboya
Benin
Haití
Micronesia, Estados Federados de
Togo
Cabo Verde
Belice
Yemen
Rep. Dem. Popular Lao
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Proporción de la población que tiene acceso al saneamiento (%)
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 55
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, establecidos
por los líderes mundiales en la Cumbre del Milenio
de la ONU celebrada en el año 2000, pretenden
reducir a la mitad el número de personas sin acceso
a agua segura y a servicios de saneamiento antes
del año 2015 (meta 10). No es la primera vez que la
comunidad internacional ha establecido metas ambiciosas.
A principios de los 80, los gobiernos fijaron
con entusiasmo el objetivo de Agua y Saneamiento
para Todos antes de 1990. A comienzos de los 90,
la Tercera Década del Agua, se volvió a establecer el
mismo objetivo. Los 1.100 millones de personas que
no disponen actualmente de acceso a agua limpia y
los 2.600 millones que carecen de acceso a servicios
de saneamiento testimonian que las conferencias
internacionales de gran nivel y sus impresionantes
metas no pueden sustituir a las acciones prácticas a
la hora de proporcionar agua y sistemas de desagüe
cloacal e inodoros.
¿Tendremos que admitir en el año 2015 que ha
pasado otra década de metas sin cumplir? ¿O será
ésta la década en la que los objetivos internacionales
Proporción de la población que no tiene acceso a un agua segura (%)
Figura 1.19 Diferencias regionales: la menor cobertura de agua que sufren las provincias
menos desarrolladas de Perú se cobra vidas
Fuente: ONU 2006a.
Mortalidad infantil (por cada 1.000 nacidos vivos)
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Promedio
nacional
Huancavelica
Pasco
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio y más allá:
puesta al día
el acceso al agua han perdido fuerza, pero siguen
siendo importantes y, a menudo, adoptan formas
sutiles. A las mujeres de la casta inferior Andhra
Pradesh se les permite utilizar el agua de los pozos
de las aldeas de castas superiores, pero no pueden
ir a buscarla ellas mismas, lo que supone tener que
llegar a acuerdos que las obligan a soportar largos
períodos de espera y depender de la cooperación
de los miembros de castas superiores.60
• Diferencias regionales. El aumento de los ingresos
promedios permite crear oportunidades para
reducir las diferencias regionales mediante transferencias
fiscales a las zonas menos desarrolladas.
Pero las transferencias son a menudo demasiado
limitadas para remediar los efectos de las privaciones
locales y las desventajas anteriores. En
México, más del 90% de la población dispone
de conexión a una fuente segura de agua, y dos
tercios de los hogares disponen de conexión a un
sistema de desagüe cloacal. Pero estos niveles de
cobertura caen de forma pronunciada a medida
que nos alejamos de las áreas urbanas desarrolladas
y más prósperas de los estados del norte y observamos
las poblaciones más pequeñas, las áreas
rurales más remotas y el cinturón de pobreza que
forman los estados del sur. Los estados de Oaxaca,
Chiapas y Guerrero evidencian el hecho de que
la disponibilidad física del agua y el acceso a ella
son dos conceptos muy diferentes: estos estados
muestran los niveles de disponibilidad al agua
más elevados de México gracias a la lluvia y las
tasas más bajas de acceso a agua potable. El acceso
es inferior al de los países en desarrollo con ingresos
muy inferiores como Sri Lanka y Tailandia.
Las desigualdades regionales en el acceso al
agua y a los servicios de saneamiento están asociadas
a las desigualdades en el desarrollo humano.
En Perú, provincias como Huancavelica y Pasco
disponen de tasas de cobertura de agua segura
muy inferiores al promedio nacional y de tasas de
mortalidad infantil muy superiores al promedio.
De nuevo, esta asociación no es determinante,
pero es difícil no llegar a la conclusión de que
existe una interacción (figura 1.19).
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
56 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
se traducirán finalmente en resultados sobre el terreno?
Las respuestas dependerán de las políticas
nacionales y de la cooperación internacional. Lo
que está claro es que el éxito es posible y el fracaso
supondrá pagar el alto precio de la pérdida de vidas
humanas y el potencial humano desperdiciado. Al
mismo tiempo, el Objetivo de Desarrollo del Milenio
debe verse como un piso no como un techo,
como un paso hacia el acceso universal. A veces se
olvida que, aunque se consiguiera la meta 10, aún
quedarían 800 millones de personas sin acceso a
agua y 1.800 millones sin acceso a servicios de saneamiento
en el año 2015. El crecimiento demográfico
implica que un rezago respecto al Objetivo de
Desarrollo del Milenio, el mundo quedará parado
en cuanto a cobertura de agua y saneamiento.
Un informe de progreso respecto al
objetivo de desarrollo del milenio
Durante la próxima década, se espera que la población
de los países en desarrollo crezca en 830
millones, con un cuarto de este aumento en el
África subsahariana y un tercio en el sur asiático.
Teniendo en cuenta este crecimiento demográfico,
la versión simple del reto del Objetivo de Desarrollo
del Milenio es que al menos 1.500 millones
de personas más necesitarán acceso a agua y
1.300 millones necesitarán acceso a servicios de
saneamiento antes de 2015. Estas metas no se
conseguirán si el mundo continúa con su trabajo
corriente.
Esto implica que se necesitarán varios cientos
de miles de nuevas conexiones al día en los países
menos desarrollados del planeta. En algunas
regiones, la tasa de nuevas conexiones deberá aumentar
enormemente para poder cumplir los objetivos
(cuadro 1.1). En Asia Meridional, será necesario
proporcionar servicios de saneamiento a
43 millones de personas al año en lugar de a los
25 millones anuales de la última década. El África
subsahariana enfrenta un reto igual de desalentador.
Entre 1990 y 2004, la región ha aumentado la
tasa de cobertura de agua limpia en un promedio
de 10,5 millones de personas al año. Para cumplir
la meta durante la próxima década, esta cifra
deberá más que duplicarse hasta alcanzar los 23
millones anuales. En el caso del saneamiento, el
número de personas conectadas cada año deberá
multiplicarse por cuatro (de 7 a casi 28 millones).
Detrás de estas cifras regionales generales, se encuentran
muchos países que deben enfrentar retos
especialmente desalentadores:
Personas con acceso a una fuente de agua mejorada (en millones))
Promedio anual de personas
1990 2004 Meta 2015
Acceso obtenido
1990-2004
Acceso necesario
para cumplir la meta
2004-15
África subsahariana 226,6 383,8 627,1 10,5 23,1
Estados Árabes 180,1 231,8 335,8 4,7 6,5
Asia Oriental y el Pacífico 1.154,4 1.528,2 1.741,2 22,9 24,3
Asia Meridional 840,6 1.296,4 1.538,1 32,5 22,1
América Latina y el Caribe 334,3 499,0 527,8 9,0 6,1
Total mundial 2.767,7 4.266,4 5.029,5 79,5 82,4
Personas con acceso a saneamiento mejorado (millones)
Promedio anual de personas
1990 2004 Meta 2015
Acceso obtenido
1990-2004
Acceso necesario
para cumplir la meta
2004-15
África subsahariana 148,4 256,5 556,0 7,2 27,9
Estados Árabes 120,6 196,0 267,2 4,9 6,9
Asia Oriental y el Pacífico 467,0 958,2 1.284,9 32,0 33,6
Asia Meridional 242,9 543,8 1.083,3 24,7 42,5
América Latina y el Caribe 279,6 423,2 492,2 8,6 8,4
Total mundial 1.456,9 2.663,9 3.994,0 77,5 120,4
Fuente: Calculado a partir de la OMS y UNICEF 2006 y UN 2005.
Cuadro 1.1 El Objetivo de Desarrollo del Milenio: logros pasados y metas futuras para el
agua y el saneamiento
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 57
• Burkina Faso necesitará proporcionar acceso a
servicios de saneamiento a otros 8 millones de
personas al año 2015, casi seis veces la población
actual con cobertura.
• Etiopía deberá multiplicar por tres la cobertura
de saneamiento, proporcionando acceso
a 40 millones más de personas.
• Ghana deberá multiplicar por 9 la tasa a la
que está aumentando la cobertura de agua y
saneamiento.
• Kenya deberá aumentar el número de personas
con acceso a agua en 11,6 millones y con acceso
a servicios de saneamiento en 16,5 millones.
Estas metas son desalentadoras pero alcanzables.
En algunos casos, el progreso se ha acelerado
en los últimos años, lo que ha infundido algo de
optimismo a la causa. Muchos de los países menos
desarrollados del planeta están demostrando que
es posible alcanzar la meta del Objetivo de Desarrollo
del Milenio mediante logros prácticos. Sin
embargo, la tasa de progreso necesaria está aún
muy lejos de la registrada desde 1990.
¿Cuáles son las perspectivas de que el mundo
alcance el Objetivo de Desarrollo del Milenio en
agua y saneamiento? En conjunto, la situación global
actual es variada. Gracias al fuerte progreso
producido en países muy poblados como China o
la India, el mundo va camino de reducir a la mitad
el número de personas sin acceso a agua, pero se
está quedando atrás en lo que respecta al saneamiento.
El problema que encierran estas cifras
globales es que enmascaran las grandes diferencias
existentes entre regiones y países. Si se observan
las cifras de cada región por separado, los resultados
no son tan positivos (figura 1.20). Según las
tendencias actuales, algunas regiones no lograrán
cumplir la meta de agua y saneamiento. El África
subsahariana alcanzará la meta de agua con una generación
de retraso y la meta de saneamiento con
más de dos generaciones de retraso. El Asia Meridional
alcanzará la meta de saneamiento con cuatro
años de retraso y los Estados Árabes alcanzarán
la meta del agua con 27 años de retraso. Más allá
de las cifras regionales, las cifras nacionales revelan
mayores motivos de preocupación. Al estar dirigidos
los Objetivos de Desarrollo del Milenio a todo
el mundo, es el desempeño por país lo que cuenta y
el desempeño actual se encuentra muy por debajo
del nivel requerido:
• Agua: 55 países se han quedado atrás y la meta
no será alcanzada por 234,5 millones de personas
con un total de 800 millones de personas
aún sin acceso a agua.
• Saneamiento: 74 países se han quedado atrás, y
la meta no será alcanzada por 430 millones de
personas, con 2.100 millones de personas aún
sin acceso a servicios de saneamiento.
Estas cifras subestiman el alcance total del déficit.
Por ejemplo, no tienen en cuenta los problemas
relacionados con la calidad y continuidad del abastecimiento
que se trataron anteriormente. Tampoco
reflejan los problemas que enfrentan los países que
necesitan superar un nivel de abastecimiento básico.
Sin embargo, la proyección destaca dos aspectos importantes
del reto del Objetivo de Desarrollo del
Milenio. En primer lugar, el África subsahariana,
la región más pobre del planeta, enfrenta el mayor
déficit proyectado al 2015. Como en otras áreas del
desarrollo humano, el África subsahariana se está
quedando rezagada en el tema del agua y el saneamiento.
Para el año 2015, el África subsahariana
poseerá más de la mitad del déficit de agua mundial
y casi la mitad del déficit de saneamiento, mientras
que gran parte del déficit restante corresponderá al
Asia Meridional. El aumento de la brecha entre el
África subsahariana y el resto del mundo alimentará
las desigualdades en sanidad, educación y reducción
de la pobreza.
En segundo lugar, se espera que la brecha
mundial en agua y saneamiento aumente. El
peligro es que los beneficios potenciales del pro-
Fuente: Calculado a partir de UNICEF 2006b.
Algunas regiones se han quedado
atrás en el cumplimiento de la meta
del Objetivo de Desarrollo del
Milenio en agua y saneamiento
Figura 1.20
1990
Año de base
2015
Fecha objetivo
Mundo
Asia meridional
Asia oriental y
el Pacífico
América Latina
y el Caribe
Estados árabes
África
subsahariana
1990
2000
2015
2010 2020 2030 2040
2076
2040
2042
Logrado
Logrado
2019
2013
2019
2022
2014
2016
2018
Agua Saneamiento
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
58 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
greso logrado en agua se verán disminuidos por
no conseguir avances acordes en saneamiento.
De hecho, aumentar el suministro de agua sin
proporcionar un sistema adecuado de drenaje y
eliminación de residuos humanos podría agravar
los problemas de salud pública, especialmente en
ciudades superpobladas. Supondría un duro revés
para el desarrollo humano si el mundo repitiera a
principios del siglo XXI los errores cometidos en
la segunda mitad del siglo XIX en Europa.
Las diferencias entre las zonas urbanas y las
rurales seguirán siendo importantes. Las áreas
rurales seguirán comprendiendo gran parte del
déficit global en el año 2015. Sin embargo, la
urbanización presionará cada vez más. Durante
esta década hasta el 2015, la proporción de población
urbana de los países en desarrollo aumentará
del 42% al 48%, es decir, aumentará
en 675 millones. Sólo para mantener los niveles
de cobertura actuales, las ciudades tendrán
que proporcionar servicios para este aumento
de población. Gran parte de este crecimiento
se producirá en los barrios pobres superpoblados
o alrededor de ellos, en los cinturones
urbanos y en los asentamientos irregulares, ya
que la población rural pobre emigrará desesperadamente
a las áreas urbanas si no dispone
de una infraestructura básica de agua y saneamiento.
Las señales de peligro ya son casi visibles.
Unos 29 países (entre ellos China, Indonesia,
Mozambique, Nigeria, Filipinas, Uganda
y Yemen) han visto cómo han empeorado las
tasas de cobertura durante la última década
(figura 1.21).
Ahorros derivados de la
consecución del objetivo de
desarrollo del milenio
¿Qué precio habrá que pagar por cambiar la trayectoria
global actual en agua y saneamiento y volver
a estar al día en el Objetivo de Desarrollo del
Milenio? La respuesta depende del nivel y el tipo
de tecnología y de los costos de la prestación de los
servicios asumidos. Los que no son fiables dificultan
las estimaciones globales, pero sorprendentemente
se ha alcanzado un alto nivel de acuerdo
entre varios estudios realizados.
Se estima que los gastos actuales en agua y saneamiento
en los países en desarrollo están comprendidos
entre $14.000 y $15.000 millones (sin
incluir el tratamiento de las aguas residuales). El
consenso amplio alcanzado sobre la financiación
adicional necesaria para alcanzar la meta del Objetivo
de Desarrollo del Milenio mediante tecnologías
sostenibles de bajo costo es de unos $10.000
millones anuales.61 Es el umbral mínimo de financiación.
Esta cifra refleja el costo de ampliar
el suministro de agua y saneamiento mediante la
tecnología más básica. Si se aumenta el nivel del
servicio manteniendo el suministro a los niveles
actuales de personas ya abastecidas, se necesitarían
entre $15.000 y $20.000 millones adicionales
al año. Y se necesitarían cantidades mucho mayores
si la meta incluyera los costos de la recolección
y el tratamiento de las aguas residuales.
Estas cifras se aproximan al costo de la ecuación.
¿Y qué sucede con los beneficios? El estudio
de la OMS realizado para el Informe de este año
trata esta cuestión. El resultado es un caso abrumador
a favor de una mayor inversión en agua y
saneamiento. Más allá del cálculo limitado a la relación
de beneficios/costo, el caso demuestra tan
impresionantes son las cifras, que es necesario un
enorme esfuerzo de acción pública. Las conclusiones
principales son las siguientes:
• Habrá 203.000 muertes infantiles menos en
2015 si se alcanza la meta del Objetivo de Desarrollo
del Milenio, 124.000 de las cuales se
producirán en el África subsahariana. En total,
se podrían salvar más de 1 millón de vidas durante
la próxima década si el mundo volviera al
ritmo necesario para cumplir la meta.
• La tasa económica de retorno por el ahorro de
tiempo, el aumento de la productividad y la
reducción de los costos de sanidad, es de $8
por cada dólar invertido en lograr la meta.
La cobertura de agua está empeorando a causa de la
urbanización acelerada de algunos países
Figura 1.21
China
Parte de la población total (%)
0
40
50
60
100
90
80
70
30
20
10
1990
2004
Mozambique Nigeria Filipinas Yemen
1990
2004
Población urbana Acceso urbano a una fuente de
agua mejorada
Fuente: ONU 2006b.
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 59
• Los beneficios económicos ascienden a $38.000
millones, $15.000 millones correspondientes
al África subsahariana (apenas el 2% del PIB),
$8.000 millones a América Latina y $5.000 millones
a Asia Meridional.
• Tan sólo con la reducción de la diarrea, aumentaría
la asistencia escolar en unos 272 millones
de días, la mayor parte en el África subsahariana
y Asia Meridional.
• Alcanzar la meta de agua y saneamiento permitiría
ahorrar aproximadamente $1.700 millones
anuales en los costos asociados al tratamiento
de enfermedades infecciosas relacionadas con
el agua. En el África subsahariana se ahorrarían
alrededor de $2 por habitante (el equivalente a
aproximadamente el 12% de los gastos públicos
en sanidad).62 La reducción de los gastos permitiría
liberar recursos para otras prioridades, incluido
el VIH/SIDA.
• Teniendo en cuenta sólo el impacto de la reducción
de la diarrea, se obtendrían 3.200 millones
de días de trabajo para el sector comprendido
entre los 15 y los 59 años de edad. El ahorro de
tiempo anual obtenido gracias a un mejor suministro
de agua ascendería a 20.000 millones de
días de trabajo, en gran parte para las mujeres.
En combinación con el aumento de productividad
producido por la mejora de la salud, estos
ahorros representan una solución de gran potencial
para aumentar el crecimiento económico y
los ingresos por familia.63
Estas cifras proporcionan sólo una imagen muy
parcial. Por ejemplo, no reflejan los beneficios para
la educación, la emancipación de las mujeres, la dignidad
humana o el alivio de la angustia y el sufrimiento
gracias a la reducción de las tasas de mortalidad
infantil. Pero sí destacan el desarrollo humano
y económico que se refuerzan mutuamente y la necesidad
de inversiones en el Objetivo de Desarrollo
del Milenio.
Las cifras generales para alcanzar el Objetivo de
Desarrollo del Milenio parecen muy elevadas. Pero
hay que analizarlas en su contexto. Los $10.000 millones
anuales necesarios para que el mundo pueda
conseguir el objetivo al año 2015 representan aproximadamente
los gastos militares mundiales para ocho
días. En lo que respecta a seguridad humana distinta
de las estrechas nociones de seguridad nacional, la
conversión de cantidades muy pequeñas de gastos militares
en inversiones en agua y saneamiento permitiría
obtener beneficios considerables. Por supuesto,
la seguridad nacional es un asunto imperativo para
cualquier país. Sin embargo, si el objetivo es proteger
las vidas de sus ciudadanos, es difícil pensar en una
inversión pública capaz de salvar más vidas.
Bajo cualquier criterio razonable, el precio por
alcanzar el Objetivo de Desarrollo del Milenio es un
valor en relación a la inversión de capital. Dicha inversión
tiene el potencial de ahorrar más de 1 millón
de vidas durante la siguiente década, para finalizar
la terrible pérdida de potencial educativo y actuar
como catalizador del crecimiento económico. Desde
el punto de vista de las perspectivas de desarrollo, la
verdadera cuestión no es si el mundo puede afrontar
la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio. Es
si se puede permitir no realizar la inversión (y, sin
duda, si podemos permitirnos no superar la meta). Si
el mundo lograse el acceso universal a agua y servicios
de saneamiento al año 2015, se evitarían 2 millones
de muertes durante la década siguiente. Por supuesto,
muchas personas argumentarán que esta meta no es
realista. Pero el hecho de que muchos de los países
menos desarrollados del planeta hayan mantenido
una tasa de avance mucho mayor de la necesaria para
lograr la meta sugiere plantearse la obvia pregunta:
¿carece de ambición la meta del año 2015?
Desde el punto de vista
de las perspectivas de
desarrollo, la verdadera
cuestión no es si el
mundo puede afrontar
la meta del Objetivo de
Desarrollo del Milenio.
Es si se puede permitir
no realizar la inversión
Hacer del avance una realidad
Al comenzar la cuenta atrás de 10 años hasta el
2015, la comunidad internacional se está acercando
rápidamente a una encrucijada. Durante
la siguiente década disponemos de una oportunidad
para hacer por los Objetivos de Desarrollo del
Milenio lo que hicieron los grandes movimientos
reformistas del siglo XIX por el agua y el saneamiento
en Europa y Estados Unidos. Estos movimientos
tienen mucho que enseñarnos sobre cómo
movilizar a las coaliciones para el cambio: la política
y no la economía, la tecnología y las finanzas,
aún es la clave del avance. Hacer realidad los objetivos
del año 2015 y avanzar con rapidez hacia el
abastecimiento universal ayudaría a millones de
personas a salir de la pobreza, impulsar el crecimiento
económico y generar beneficios para la
supervivencia infantil, la educación y la igualdad
de géneros.
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
60 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
El principio común de
toda acción pública para
solucionar el problema
de agua y saneamiento
es el reconocimiento
de que el agua es un
derecho humano básico
El Objetivo de Desarrollo del Milenio y el año
2015 son la primera estación, no el destino final.
Esto es cierto en un doble sentido. En primer lugar,
el objetivo final en tema del agua y saneamiento
es el acceso universal. Con un liderazgo político
eficaz, la mayoría de los países son capaces de alcanzar
la meta y avanzar con rapidez hacia el abastecimiento
universal. En segundo lugar, los niveles
de abastecimiento necesarios para cumplir los
criterios de mejora del acceso se deben considerar
como el primer peldaño de una escalera, no el final
de viaje. Asegurar que todo el mundo disponga de
acceso a las tecnologías más básicas supondría una
enorme diferencia. Habría casi 600.000 muertes
infantiles menos en 2015. Eso representaría un
gran logro. Sin embargo, seguirían muriendo más
de 1 millón de niños al año de diarrea. Para reducir
este número, será necesario un progreso constante
para aumentar los niveles de abastecimiento.
Al igual que los países desarrollados, los países en
desarrollo tienen derecho a aspirar a sistemas de
abastecimiento que incluyan agua corriente en sus
hogares, acceso a redes de saneamiento y una infraestructura
de agua y saneamiento que incluya
la capacidad de procesar las aguas residuales. Aunque
es posible que estos objetivos no se puedan alcanzar
de forma inmediata en muchos países, es
importante que las políticas públicas permitan
avanzar de forma progresiva hacia su realización.
La preocupación inmediata al comenzar la
cuenta atrás de 10 años antes de la meta al año
2015 es una amenaza real (y creciente) de que ni
siquiera se podrá alcanzar el Objetivo de Desarrollo
del Milenio. Para evitarlo, será necesaria
una acción inmediata. A los déficits en materia
de agua y saneamiento no se les pueden aplicar
soluciones rápidas. Las inversiones y las políticas
activas actualmente tardarán varios años en producir
resultados de las proporciones necesarias. El
tiempo es un lujo que los gobiernos de los países
en desarrollo y los países donantes no se pueden
permitir. Si no se aplican rápidamente las políticas
y las inversiones necesarias, será demasiado tarde
para ponerse al día.
En los capítulos 2 y 3 se detallan más profundamente
algunas de las políticas específicas necesarias
para lograr la meta del Objetivo de Desarrollo
del Milenio y otras metas más amplias relacionados
con el agua y el saneamiento. Aquí, la atención
se centra en las políticas básicas y otros enfoques
amplios que se necesitan en cuatro áreas y que representan
las bases del progreso en el futuro:
• Derechos humanos.
• Estrategias nacionales.
• Asistencia internacional.
• Un plan global de acción para el agua y el
saneamiento.
Reconocimiento del derecho
humano al agua y al saneamiento
El punto de partida y el principio común de toda
acción pública para solucionar el problema de agua
y saneamiento es el reconocimiento de que el agua
es un derecho humano básico. En 2002, el Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
las Naciones Unidas adoptó un Comentario general
sobre “el derecho humano al agua…para usos
domésticos y personales”, estableciendo un marco
regulatorio vinculante no legal para que el derecho
humano al agua y al saneamiento “se aplique de
forma progresiva”.
Actualmente, el desafío principal de la política
pública es dar contenido a este marco. Un elemento
esencial de toda solución basada en derechos
es asumir los principios de igualdad, universalidad y
no discriminación. La exclusión de los servicios de
agua y saneamiento según la pobreza, la capacidad
económica, la pertenencia a un grupo determinado
o el lugar de residencia constituye una violación del
derecho humano al agua. Si el agua es un derecho humano
que los gobiernos tienen el deber de aplicar, el
corolario es que muchos de los gobiernos del mundo,
tanto de los países desarrollados como en vías de desarrollo,
están lejos de cumplir con sus obligaciones.
Están violando los derechos humanos de sus ciudadanos
en gran escala.
Para alcanzar una solución basada en derechos,
cada país tiene el deber de crear leyes, políticas, procedimientos
e instituciones que permitan aplicar de
forma progresiva el derecho al agua. Para que el derecho
al agua sea una realidad, el objetivo mínimo debe
ser proveer a cada persona con al menos 20 litros de
agua al día, para lo que es necesario implantar políticas
que establezcan estrategias nacionales para cumplir
esta meta y parámetros para medir el progreso.
También son esenciales mecanismos de compensación
y responsabilidad gubernamental.
Una de las características de los derechos humanos
es la universalidad. Las naciones tienen el deber
primordial de cumplir con su obligación de suministrar
agua a todo el mundo, pero también existen responsabilidades
globales. En el Comentario general
de 2002, se reconoció la responsabilidad especial de
los países desarrollados de ayudar a los países menos
desarrollados en “la prestación de asistencia técnica y
financiera y de toda la asistencia necesaria”.
Algunos analistas ven el lenguaje utilizado para
expresar la aplicación del derecho al agua y otros derechos
sociales y económicos como un ejemplo de
“hablar por hablar” y pura retórica. Dicha afirmación
es errónea. Es evidente que proclamar el agua
un derecho humano no significa que la crisis de agua
se resolverá a corto plazo. Establecer un marco de
derechos tampoco responde automáticamente a las
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 61
difíciles cuestiones políticas sobre el precio, la inversión
y el suministro de los servicios. Sin embargo,
los derechos humanos representan una poderosa
demanda moral. También pueden servir como una
fuente de poder y movilización, creando expectativas
y permitiendo a la población pobre ampliar sus derechos
a través de canales políticos y legales, así como a
través de demandas sobre los recursos de las naciones
y la comunidad internacional.
Desarrollo de fuertes
estrategias nacionales
El punto de partida obvio para un impulso hacia el
acceso universal al agua y al saneamiento es la voluntad
política, definida ampliamente como la determinación
de poner el problema en el centro del temario
político nacional. No es difícil identificar los obstáculos
institucionales, tecnológicos y financieros para
el logro de este objetivo, pero estos obstáculos son
a menudo síntomas de un problema más profundo:
la falta de liderazgo político. El suministro de agua
limpia y servicios de saneamiento son tan fundamentales
para el desarrollo humano y la prosperidad de
las naciones como la política económica, el comercio
internacional, la salud o la educación. Aún así,
en general no se considera que el problema de agua
y saneamiento merezcan grandes recursos políticos
y financieros.
El problema de agua y saneamiento tiene poco
peso en los gobiernos. Para que se produzca un
cambio, es importante sacar este asunto del ostracismo
político e incluirlo entre los temas de mayor
importancia. Normalmente, la responsabilidad del
suministro doméstico de agua la comparten varios
ministerios responsables de asuntos más amplios,
que asignan el tema de agua y saneamiento a subsecretarios
como parte de un programa de responsabilidades
más amplio (desde el medio ambiente
a la vivienda o los asuntos rurales). El saneamiento
está aún más alejado de los temas políticos de mayor
importancia. Sería necesario establecer ministerios
dedicados a asuntos del agua y el saneamiento dirigidos
por ministros del gobierno para crear una estructura
política que corrija esta fragmentación política
y asigne por fin a esa cuestión todos los recursos que
necesita. Y lo que es igual de importante, enviaría un
mensaje claro a todo el gobierno de que el problema
de agua y saneamiento se encuentra entre las principales
prioridades nacionales.
A la falta de representación política se el podría
añadir el problema de la estigmatización. Un saneamiento
inadecuado puede matar a un gran número
de niños, comprometer la salud pública, socavar la
dignidad humana y frenar el crecimiento económico,
pero este problema presenta un estigma político
que recuerda en intensidad al que rodeaba al
tema del VIH/SIDA. Para superar este estigma y el
puritanismo político que rodea el tema del saneamiento,
es necesario un liderazgo político de gran
envergadura.
Quizá un obstáculo aún mayor para cambiar la
situación sea la interacción entre el estigma y la exclusión
social. En el caso del VIH/SIDA, la naturaleza
indiscriminada de la enfermedad y su impacto devastador
en la población de países tanto desarrollados
como en desarrollo ha forzado a los líderes políticos
y a grupos de gran poder económico a hacer frente
a sus propios prejuicios: la enfermedad no ha hecho
distinción entre clases sociales. En el caso del agua y
saneamiento, la situación es bastante diferente. En
su inmensa mayoría, los costos de esta exclusión recaen
en hogares pobres, especialmente en las mujeres.
Aunque es cierto que algunos costos recaen en el
conjunto de la sociedad, los habitantes de los barrios
urbanos pobres y las zonas rurales marginales son
los más afectados. Quienes corren un mayor riesgo
de sufrir una muerte prematura por diarrea son los
niños de las familias pobres, no los de los altos mandos
del ejército ni los de los altos cargos del gobierno.
Son las niñas de hogares humildes las que probablemente
tendrán que dejar de ir a la escuela.
La crisis de agua y saneamiento es básicamente
una crisis de grupos sociales marginados. Sin embargo,
esta crisis es erróneamente considerada por la
mayoría como un problema que ha de ser aislado o
tratado de una forma incremental en lugar de una
amenaza al conjunto de la sociedad. Dicha perspectiva
representa un impedimento tan importante para
el progreso como para la economía o la tecnología.
Para cambiarla, será necesario que los líderes políticos
den prioridad a las desigualdades y a la ciudadanía
compartida al elaborar las estrategias nacionales
de desarrollo de una manera que rara vez se evidencia.
También será necesario que se haga oír con más
fuerza la voz de la población pobre y de las mujeres
entre los responsables de la formulación de políticas
y los suministradores de agua.
La escasa prioridad asignada al problema de agua
y saneamiento es evidente en muchos niveles. Con
escasas y notables excepciones, el agua limpia rara
vez ha sido un tema decisivo en elecciones nacionales
y es difícil pensar en un único caso en el que el
acceso a inodoros haya sido una preocupación importante.
Las presiones para conseguir una reforma
radical han brillado por su ausencia. En los gobiernos,
la responsabilidad del abastecimiento de agua
suele recaer en cargos inferiores y el saneamiento no
suele tener la categoría necesaria para disponer de un
ministerio propio.
Las medidas políticas para paliar la pobreza
de las naciones reflejan el abandono generalizado
del problema de agua y saneamiento. Este sector
El problema de agua y
saneamiento tiene poco
peso en los gobiernos.
Para que se produzca un
cambio, es importante sacar
este asunto del ostracismo
político e incluirlo entre los
temas de mayor importancia
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
62 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
rara vez aparece destacado en los documentos de
estrategia de lucha contra la pobreza (DERP), los
documentos que exponen los planes nacionales y
definen los términos de cooperación entre los donantes
y los receptores. Tras una revisión de cinco
países, se encontró un único caso, Uganda, de una
integración realizada con éxito.64 En la mayoría de
los DERP, al contrario de lo que ocurre con las reformas
macroeconómicas, la educación y la salud,
se le da muy poca importancia al problema de agua
y saneamiento, ya que sólo se les dedica algunos
párrafos descriptivos y declaraciones de principios
generales sin ninguna referencia a medidas estratégicas
de reforma ni a recursos económicos. La debilidad
de los DERP refleja a su vez el escaso interés
de los donantes en el tema del agua y saneamiento.
Las asignaciones presupuestarias refuerzan
esta situación de abandono. Pocas inversiones públicas
harían más por mejorar la seguridad humana
o crear prosperidad como las inversiones en agua
y saneamiento. El agua limpia e inodoros funcionales
se encuentran entre las intervenciones sanitarias
más efectivas que pueden llevar a cabo los
gobiernos, ya que resultan tan beneficiosas como
las vacunaciones. Al igual que las inversiones en
educación y en sanidad, las inversiones públicas en
agua y saneamiento generan beneficios tanto para
los individuos como para la sociedad. También
generan otros bienes públicos más amplios, como
una mayor igualdad de género y de oportunidades.
Siempre existen demandas competitivas de las inversiones
públicas, pero los grandes beneficios económicos
y sociales de las inversiones en agua y saneamiento
sugieren que deberían ser una prioridad
en lugar de una inversión de segunda categoría.
Los patrones de gastos nacionales muestran
todo lo contrario. Es difícil conocer la inversión
pública real en agua y saneamiento debido en parte
a la fragmentación de la financiación entre distintos
ministerios, a la descentralización y a que la
financiación en donaciones no suelen incluirse en
los presupuestos oficiales. Sin embargo, las inversiones
públicas generales en el sector suelen constituir
menos del 0,5% del PIB, e incluso 0,1% en países
como Pakistán y Zambia (figura 1.22). Dentro
del sector, el gasto en saneamiento suele ser similar
al del agua. La inversión en saneamiento suele
constituir un promedio del 12%–15% del total del
África subsahariana y Asia. Los gastos generales
son escasos no sólo en relación con los ingresos
nacionales, sino también con otras áreas especiales
de inversión, como la salud pública. Y si realizamos
la comparación con los gastos militares, la
diferencia aumenta en proporciones considerables.
Por ejemplo, la India invierte 8 veces más de su riqueza
nacional en el presupuesto militar que en
agua y saneamiento. Pakistán gasta 47 veces más.
En el África subsahariana, los reducidos ingresos
limitan claramente la capacidad de inversión. Al
mismo tiempo, Etiopía, uno de los países menos
desarrollados del mundo con una de las tasas de
cobertura más bajas (y la tasa de mortalidad infantil
por diarrea más elevada) aún llega a gastar
10 veces más en inversiones militares que en agua
y saneamiento. Sudáfrica es uno de los pocos países
que gasta menos en inversiones militares que en
agua y saneamiento.
Las prioridades en los presupuestos nos hacen
plantearnos algunas preguntas sobre el gasto público.
Todos los países consideran la seguridad nacional
y la defensa como prioridades. Pero a través
del prisma de la seguridad humana, es difícil evitar
la conclusión de que el agua y el saneamiento no reciben
la suficiente financiación en relación con los
gastos militares. La diarrea se cobra unas 450.000
vidas cada año en la India, más que en ningún otro
país, y 118.000 en Pakistán. Ambos países presentan
unas tasas de mortalidad por diarrea superiores
a lo que se esperaría según sus ingresos promedios.
Pakistán está 28 puestos por delante en la clasificación
mundial de muertes por diarrea que la del
PIB por habitante y la India 14 puestos por delante.
Por supuesto influyen muchos factores, pero
es seguro un gasto reducido en agua y saneamiento
contribuye.
Figura 1.22 Agua: una prioridad secundaria en muchos presupuestos
0
1
4
6
8
10
Etiopía
2000
2
3
5
7
9
Yemen
2003
Pakistán
2003
India
2004
Uganda
2002
Sudáfrica
2003
Kenya
2001
México
2003
Zambia
2003-04
Gastos militares, de salud y de agua y saneamiento de los gobiernos
(% del PIB)
Gastos militares
Gastos de salud
Gastos para agua y
saneamiento
Fuente: Etiopía, Kenya y Sudáfrica, WSP 2003; Yemen, Yemen 2002; Pakistán, Pakistán 2004; India, Nayyar y Singh 2006;
Uganda, Slaymaker y Newborne 2004; México, INEGI 2006a; Zambia, Zambia 2004b.
Las medidas políticas
para paliar la pobreza de
las naciones reflejan el
abandono generalizado
del problema de agua
y saneamiento
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 63
En los últimos años se han observado aumentos
esperanzadores en los presupuestos para agua
y saneamiento. Muchos gobiernos, que comienzan
a reconocer la importancia crucial del progreso en
esta área, han aumentado las inversiones gracias a
las estrategias nacionales para alcanzar (o superar)
el Objetivo de Desarrollo del Milenio. Uganda ha
aumentado las inversiones públicas en agua y saneamiento
rápidamente en proporción a su INB (del
0,1% en 1997 al 0,4% en 2002, y se espera el 0,7% en
2004) y en términos absolutos, todo ello gracias a un
alto índice de crecimiento.65 En la India, el gobierno
central ha aumentado cuatro veces las inversiones
en saneamiento rural desde 2002, mientras que ha
doblado las inversiones para el suministro rural de
agua. Se ha identificado al gasto público como una
prioridad para alcanzar un crecimiento con una amplia
base un rápido crecimiento humano. Las inversiones
en 2005/06 representan un 0,41% del INB,
un tercio más que en 2002/03. La mayor parte de
este aumento proviene del presupuesto nacional,
con los gastos públicos limitados por grandes déficits
fiscales y, en algunos de los países más afectados,
cuestionables decisiones presupuestarias.
Los presupuestos nacionales representan uno
de los componentes clave de muchas estrategias
para alcanzar el desarrollo en materia de agua y saneamiento.
Si no se dispone de flujos económicos
predecibles y unas metas bien definidas, todo puede
degenerar en un intento sin sentido. Uno de los requerimientos
de los países con progreso sostenido
es el compromiso político respaldado por compromisos
presupuestarios reales. El capital político es
igual de importante que el financiero. Y establecer
el agua como un derecho humano se puede considerar
una forma de inversión de capital político,
pero tiene que significar algo más que la adopción
de un vago principio. Con mucha frecuencia, los
gobiernos han adoptado el idioma de los derechos
humanos sin adoptar un marco de política para su
cumplimiento.
Hay algunas excepciones. En Sudáfrica, el agua
representó una vez un símbolo de desigualdad del
apartheid. Actualmente se considera un derecho
humano básico. Y éste no es el único caso. Más de
90 países incluyen el derecho al agua en sus constituciones.
66 En gran parte, éste ha sido un asunto
de profunda irrelevancia para sus ciudadanos. La
provisión constitucional no ha sido respaldada por
una estrategia coherente para ampliar el acceso al
agua. Pero Sudáfrica ha demostrado cómo el derecho
humano al agua puede servir como mecanismo
de conferir poder y guía política. La reforma del
agua fundada en derechos ha permitido ampliar el
acceso y superar la desigualdad racial y legal heredada
del apartheid, en parte gracias a la concesión
de derechos (recuadro 1.6). Las historias de éxito en
materia de saneamiento son menos frecuentes. Sin
embargo, incluso aquí existen importantes ejemplos.
Países tan diversos como Bangladesh, Brasil,
Lesotho y Tailandia han superado sus limitaciones
tecnológicas y económicas y han conseguido progresar
gracias a novedosas y atrevidas estrategias
nacionales (véase el capítulo 3).
En muchos países, los avances de los servicios
de agua y saneamiento se han realizado desde abajo.
Los proveedores de servicios y los gobiernos municipales
y locales han desarrollado estrategias prácticas
para intentar resolver las desigualdades respecto al
acceso. Las comunidades no han esperado de forma
pasiva la asistencia del gobierno. Las organizaciones
de mujeres pobres de las áreas locales y las asociaciones
de los habitantes de los barrios urbanos pobres
han movilizado sus propios recursos. En algunos
casos, dicha movilización ha provocado indiferencia,
o incluso hostilidad. En otros, las nuevas asociaciones
han nacido de la colaboración entre el gobierno
y el pueblo, ampliando así la iniciativa de la
comunidad.
Un ejemplo de estos casos es la India. A principios
de la década de 1990, la Federación Nacional
de Habitantes de Barrios Pobres junto con Mahila
Milan, una red de grupos de ahorros y crédito formado
por mujeres de los barrios pobres y la Sociedad
para la Promoción de Centros de Recursos por Área
(SPARC), una organización no gubernamental con
sede en Mumbai, han promovido nuevos diseños para
bloques de inodoros públicos que permitan reducir
la contaminación por excrementos en los barrios pobres
y ofrecer a las mujeres más privacidad. A finales
de la década, Pune, una ciudad de más de 2 millones
de habitantes, adoptó este modelo y las autoridades
locales colaboraron con estas tres organizaciones
pioneras para identificar las necesidades y movilizar
a las comunidades. Esta movilización comunitaria,
respaldada por la acción gubernamental, constituye
una fuerza poderosa para provocar el cambio.
Estos ejemplos demuestran que es posible un progreso
rápido. Por muy desalentador que pueda parecer
el reto, los gobiernos y el pueblo han demostrado
que la pobreza y los bajos ingresos son obstáculos que
se pueden salvar. El problema es que este progreso
ha sido parcial e irregular. Algunas pequeñas islas
de éxito demuestran lo que es posible, pero también
subrayan las deficiencias que perpetúan los enormes
déficits en los servicios de agua y saneamiento.
Cada país debe organizar su propia política para
superar estos déficits. Los países menos desarrollados
con escasa cobertura enfrentan otras limitaciones diferentes
a las de los países de ingresos promedios con
mayor cobertura, una infraestructura más extensa y
más recursos. Sin embargo, es posible identificar un
marco indicativo de acción. Este marco se basa en
cinco principios básicos:
Uno de los requerimientos
de los países con progreso
sostenido es el compromiso
político respaldado
por compromisos
presupuestarios reales
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
64 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
1. Planificación nacional. Cada país debe contar con
un plan de agua y saneamiento integrado en las estrategias
para la reducción de la pobreza e incluido en las
prioridades presupuestarias y los planes de financiación
a mediano plazo. No existen recomendaciones
globales para elaborar una planificación con éxito.
Sin embargo, los ingredientes incluyen objetivos claros
respaldados por medidas económicas adecuadas y
el desarrollo de estructuras de servicios que ofrezcan
medios a los gobiernos locales, al mismo tiempo que
se establece la responsabilidad en las comunidades.
El desempeño ha sido variado, pero existen signos
de progreso. Mejorar las condiciones de igualdad es
crítico para progreso. La mayoría de los países no
alcanzarán el Objetivo de Desarrollo del Milenio
ni metas más amplias simplemente ampliando las
infraestructuras. También necesitan solucionar la
desigualdad en la distribución del acceso al agua y
El acceso al agua fue una de las diferencias raciales más claras del apartheid en Sudáfrica.
Desde que se puso fin al apartheid, se ha intentado ampliar el acceso al agua mediante políticas
públicas y un marco legislativo basado en derechos para beneficiar a las comunidades locales
y reducir las desigualdades. La tarea no se ha completado aún, pero constituye una lección importante
para otros países.
Las encuestas realizadas antes de las elecciones de 1994 que pusieron fin al apartheid,
revelaron que el acceso a los servicios básicos junto con el empleo, constituían las principales
expectativas del gobierno entrante. La constitución de 1996 incluía una Declaración de derechos
que consagraba “el derecho a agua y alimento suficientes”. Este derecho constitucional tomó
forma legal mediante la Ley de Servicios de Agua (1997) y la Ley Nacional del Agua (1998). Entre
las provisiones más importantes se incluyen:
• Definición clara de metas a mediano plazo para proporcionar entre 50 y 60 litros de agua limpia
a todos los hogares junto con un saneamiento adecuado para todos los hogares urbanos
y el 75% de los hogares rurales.
• Tarifas mínimas para garantizar que todos los sudafricanos puedan permitirse servicios de
agua suficientes para poder mantener una salud y una higiene adecuadas. El gobierno utilizó
su poder legislativo para exigir a todas las autoridades municipales que proporcionaran un
mínimo básico de 25 litros a cada hogar de forma gratuita. La meta es lograr un servicio básico
gratuito de agua para todos no más tarde de 2008, sin que ningún hogar se encuentre
a más de 200 metros de una fuente de agua.
• Tarifas escalonadas para proporcionar subsidios transversales de los usuarios de gran volumen
para los usuarios de bajo volumen.
• Transferencias equitativas proporcionales que tengan en cuenta el número de personas pobres
de cada municipio en una fórmula para transferencias fiscales.
El nuevo marco de política ha logrado importantes avances. Desde 1994, 10 millones más de
personas han recibido acceso a agua segura y la tasa de cobertura ha aumentado del 60% al 86%.
Unos 31 millones de personas reciben un servicio básico gratuito de agua.
El conferir poder ha sido un aspecto importante pero menos tangible de la reforma. El Departamento
de Asuntos del Agua proporciona un marco legal nacional, pero la responsabilidad de la
implementación se ha transferido a los gobiernos locales. Las leyes responsabilizan a los proveedores
municipales y a las autoridades locales electas y concede a los usuarios el derecho a exigir
que se cumplan estas obligaciones. Además, las empresas locales de suministro de agua deben
publicar información detallada sobre el abastecimiento de agua por distrito, distinguiendo entre
usuarios con mayores y menores recursos.
A medida que las reformas se han ido desarrollando, han generado un debate político sobre su
diseño e implementación. Algunos reclaman que el umbral de 25 litros como suministro básico gratuito
es demasiado bajo. Los suministros en algunas áreas han sido erráticos, lo que ha forzado a
las familias a buscar el agua en lugares muy alejados. Es más, las políticas de precios del gobierno
han provocado cortes de suministro por impago en algunas áreas, lo que levanta especulaciones
sobre la viabilidad económica de la reforma.
El progreso en materia de saneamiento ha sido menos impresionante que en agua. Aún quedan
16 millones de personas (un tercio de la población) sin acceso a servicios de saneamiento básicos.
La falta de consenso sobre un nivel básico aceptable de saneamiento, junto a los problemas de
generación de demanda, han contribuido al fracaso.
El caso de Sudáfrica evidencia tres ingredientes políticos básicos para el éxito: un plan
nacional claro con metas bien definidas, un marco legal nacional fuerte con delegaciones a las
autoridades locales y una supervisión constante del desempeño y el progreso.
Fuente: Muller 2006; Sinanovic y otros, 2005.
Recuadro 1.6 Sudáfrica: acciones por el derecho al agua
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 65
a los servicios de saneamiento, relacionada con factores
como la riqueza, la ubicación o el género. Por
lo tanto, todos los planes nacionales deben incluir
indicadores de referencia para medir el progreso
general e indicadores para reducir las desigualdades.
Entre estas medidas para incorporar un mayor compromiso
de igualdad en las estrategias nacionales se
encuentran:
• Establecer niveles sociales mínimos de abastecimiento.
Cada persona tiene el derecho humano
a aproximadamente 20 litros de agua al día,
independientemente de su riqueza, ubicación,
género, raza, etnia o pertenencia a otro grupo.
Todos los planes nacionales deben incluir políticas
para alcanzar los niveles sociales mínimos
y parámetros para medir el progreso.
• Revisar los parámetros de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio para la desigualdad. Los
derechos básicos de los ciudadanos y algunas
consideraciones de justicia social hacen imprescindible
la igualdad para lograr el abastecimiento
básico de agua. Superar las desigualdades
se debe considerar una parte integral de
las políticas nacionales del agua. El marco actual
del Objetivo de Desarrollo del Milenio se
centra en reducir a la mitad la proporción de
la población que carece de acceso al agua y a
servicios de saneamiento. Esta meta debe ser
complementada por otras metas para reducir a
la mitad la brecha existente entre las tasas de
cobertura de agua y saneamiento del 20% de
población con mayores recursos y el 20% más
pobre antes de 2010, haciendo que los gobiernos
documenten sus estrategias para lograr esta
meta y los resultados.
• Fortalecer el tratamiento de la desigualdad en los
documentos de estrategia de lucha contra la pobreza.
Todos los documentos de estrategia de
lucha contra la pobreza deben incluir objetivos
y estrategias para reducir las diferencias extremas
en el suministro de agua y saneamiento, haciendo
especial hincapié en las desigualdades de
riqueza, ubicación y género.
• Adoptar una regulación y normas que apoyen a la
población pobre. Los proveedores de agua deben
cumplir las metas de igualdad mediante el establecimiento
de objetivos para ampliar el acceso a
los hogares pobres. Las metas deben incluir claros
indicadores para ampliar el abastecimiento a
las comunidades rurales y urbanas que carezcan
de él, la ampliación del abastecimiento mediante
fuentes de agua a los barrios urbanos pobres y la
provisión de agua de forma gratuita o a un bajo
costo para los hogares de ingresos bajos. Los contratos
firmados entre entidades públicas y privadas
deben incluir metas en estas áreas, estarán a
disposición pública y serán supervisados por un
organismo regulador independiente que penalizará
el incumplimiento de lo establecido (véase
el capítulo 2).
2. Financiación del sistema. Los planes nacionales
necesitan incluir estimaciones económicas claras
para cumplir sus metas. Toda la financiación proviene
en última instancia de presupuestos gubernamentales
(una categoría que incluye la asistencia) o
de usuarios. La proporción adecuada de ambas fuentes
varía. En países de ingresos bajos con cobertura
limitada y un alto nivel de pobreza, un indicador de
referencia es un gasto público en agua y saneamiento
de aproximadamente el 1% del PIB (dependiendo de
los ingresos per cápita y de la proporción de ingresos
respecto al PIB), con contribuciones comunitarias y
recuperación de costos por un importe equivalente.
Los parámetros de los países de ingresos promedios
son más variables, aunque la capacidad de recuperación
de los costos aumenta con los ingresos promedios.
Debido a que la infraestructura para el saneamiento
requiere grandes inversiones iniciales y los
ingresos se producen en las monedas locales a muy
largo plazo, las estrategias para movilizar recursos
en mercados locales de capital pueden contribuir a
extender los costos.
3. Expansión del acceso al sector desabastecido. El
reto principal e inmediato tanto en el problema
de agua como en el de saneamiento es ampliar el
acceso y mejorar la calidad de la población desabastecida
o con un abastecimiento bajo. En los capítulos
siguientes se exponen algunas estrategias que
han funcionado y han producido resultados prácticos,
aunque estas mismas políticas pueden producir
resultados distintos en entornos diferentes.
Un paquete de medidas de expansión que apoye a
la población pobre debe incluir:
• Tarifas mínimas que proporcionen agua a los hogares
pobres de forma gratuita hasta un límite
especificado, tal como se hizo en Sudáfrica.
• Subsidios transversales que transfieran recursos
de los hogares con más ingresos a los hogares con
bajos ingresos mediante los precios de los servicios
públicos o transferencias fiscales concertadas,
como en Chile o en Colombia. Si se utilizan
los subsidios, se deben concertar para garantizar
que los usuarios con más recursos paguen una
proporción mayor del costo de los servicios, actualmente
el caso en muchos países.
• Medidas de recuperación de costos equitativas y
sostenibles. Los proveedores de servicios deben
establecer cargos para cubrir los costos recurrentes
y la financiación pública debe cubrir los costos
de capital para la expansión de la red. Pero la
Cada persona tiene
el derecho humano a
aproximadamente
20 litros de agua al día,
independientemente de
su riqueza, ubicación,
género, raza, etnia o
pertenencia a otro grupo
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
66 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
viabilidad económica es una de las claves para la
igualdad. Una regla general es que ningún hogar
debe gastar más del 3% de sus ingresos en agua y
saneamiento.
• Estrategias para sostener la demanda de agua y
saneamiento entre los hogares más pobres. Las
estrategias han de tener en cuenta el hecho de
que una abrumadora mayoría de la población
sin acceso al agua viven por debajo de la línea
de pobreza extrema, mientras que el déficit de
saneamiento se extiende desde estos niveles de
pobreza extrema hasta hogares con ingresos más
elevados con una mayor capacidad económica.
4. Ampliar las iniciativas desde abajo. Se suelen exagerar
las diferencias entre las estrategias que siguen
una línea descendente desde los niveles superiores
a los niveles inferiores y aquéllas que, al contrario,
ascienden desde la base a los estratos superiores. El
progreso depende de que los gobiernos cumplan con
sus obligaciones: crear un entorno favorable, movilizar
recursos y establecer un marco político nacional
claro. Pero en agua y saneamiento, como en la mayoría
de las áreas, los gobiernos trabajan mejor cuando
establecen asociaciones basadas en la energía, el dinamismo
y la innovación de la comunidad, y también
cuando escuchan a la gente. Las asociaciones basadas
en una participación real permiten crear el potencial
para ampliar el éxito local.
5. Regulación para el desarrollo humano. El suministro
de agua y servicios de saneamiento reúne a
gran variedad de proveedores y se extiende por mercados
de gran complejidad. Los gobiernos tienen la
responsabilidad de garantizar que los proveedores y
los mercados eviten abusos monopolistas y ofrezcan
servicios fiables, asequibles y seguros de agua y saneamiento
para la población pobre. Uno de los problemas
del marco legal actual es que su competencia no
incluye a los grandes proveedores regulares.
Estas medidas son muy amplias. Supera la obcecada
preocupación sobre la propiedad pública o privada
que ha dominado los debates sobre el agua y el
saneamiento. Mientras que estos debates han destacado
preocupaciones importantes, también han desviado
la atención de los problemas políticos públicos
importantes. En última instancia, el agua es un derecho
humano y los gobiernos son los responsables de
hacer cumplir este derecho. Los organismos públicos
también son los principales suministradores y proveedores
de financiación para el abastecimiento de
agua en muchos países. Sin embargo, la financiación,
el abastecimiento y la regulación del los servicios de
agua y saneamiento plantean difíciles desafíos a la política
pública que no se pueden resolver simplemente
declarando que el agua es un derecho humano o debatiendo
sobre si la responsabilidad es pública o privada,
problemas que se tratarán en los capítulos 2 y 3.
Aumento de la asistencia
internacional para agua
y saneamiento
Las discusiones sobre desarrollo internacional a
menudo quedan atrapadas en un debate inútil sobre
si la reforma monetaria o de políticas es más importante
para el desarrollo humano.67 La realidad es
que ambas reformas son esenciales. Por supuesto,
el dinero por sí solo no puede resolver los problemas
relacionados con la prestación de servicios,
especialmente los problemas derivados de políticas
inadecuadas, pero puede contribuir a mitigar las
limitaciones y a respaldar buenas políticas. En las
áreas de agua y saneamiento, como en otras áreas, el
progreso depende en definitiva de las acciones de los
propios países en desarrollo, pero la asistencia juega
un rol fundamental. Para un gran número de países
de ingresos bajos, la movilización de recursos nacionales
está demasiado limitada por la pobreza y un
promedio muy bajo de ingresos para financiar las
inversiones en la medida necesaria. Las inversiones
financiadas mediante la cooperación internacional
pueden contribuir a impulsar el desarrollo humano
mediante la reducción de las restricciones financieras
de los gobiernos y de los hogares pobres.
El África subsahariana demuestra de una forma
muy clara la importancia de la asistencia para hacer
realidad el Objetivo de Desarrollo del Milenio y otras
metas más amplias de agua y saneamiento. Estimaciones
comparativas entre países sugieren que alcanzar
la meta número 10 requerirá inversiones anuales
durante la siguiente década de alrededor del 2,7%
del PIB o de $7.000 millones anuales.68 El análisis
presupuestario comparativo entre países indica que
el gasto actual es de aproximadamente 0,3% del PIB
o unos $800 millones anuales. No existen estimaciones
comparadas confiables a partir de los ingresos
de los hogares y de las empresas de servicio público.
No obstante, la recuperación de los costos por parte
de los suministradores de servicios y la movilización
de los recursos financieros por las comunidades para
financiar el suministro de agua posiblemente aumentaría
el gasto total en un 1% del PIB o $2.500
millones.
En el supuesto optimista de que el gasto público
en agua y saneamiento y la financiación de los gastos
aumentara hasta el 1,6% del PIB, aún existiría
una brecha financiera de $2.900 millones anuales.
Los flujos de cooperación actualmente cubren parte
de la brecha financiera, lo que proporciona un promedio
de $830 millones anuales aproximadamente.
Los gobiernos tienen
la responsabilidad
de garantizar que los
proveedores y los mercados
eviten abusos monopolistas
y ofrezcan servicios fiables,
asequibles y seguros de
agua y saneamiento para
la población pobre
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 67
No obstante, el déficit financiero para cumplir con
los requerimientos de acceso mínimos del Objetivo
de Desarrollo del Milenio aún asciende a alrededor
de $2.000 millones anuales. El intento de cerrar la
brecha mediante la recuperación de los costos pondría
a los servicios de saneamiento y agua precisamente
fuera del alcance de las personas que necesitan
estos servicios para alcanzar la meta. Estimaciones
recientes para los Objetivos de Desarrollo del Milenio
indican la existencia de una gran brecha entre
los requerimientos financieros y el abastecimiento
actual para muchos países del África subsahariana
(figura 1.23). A menos de una década de la fecha límite,
el año 2015, la eliminación de esa brecha es una
prioridad urgente debido al desfase existente entre la
inversión y el aumento de la cobertura.
La mayoría de los donantes reconocen la importancia
crucial del agua y saneamiento para el desarrollo
humano. Sin embargo, los flujos de cooperación
internacional cuentan una historia menos esperanzadora.
Sin tener en cuenta el gran hito que supuso
la asistencia para el desarrollo proporcionada a Irak,
el total de cooperación para el desarrollo para agua
ascendió a $3.400 millones en 2004.69 En términos
reales, los niveles de asistencia alcanzados en la
actualidad son inferiores a los de 1997, en notable
contraste con los alcanzados en educación o sanidad,
donde los compromisos de cooperación se duplicaron
durante el mismo período. La asistencia destinada
al agua y el saneamiento también ha descendido
(como parte de la asistencia para el desarrollo en general)
del 8% al 5%. Además, los flujos de asistencia
internacional para el sector se han caracterizado
por grandes variaciones, lo que destaca lo imprevisible
de la financiación. En verdad, existen muchas
demandas divergentes de asistencia. No obstante, la
comunidad de donantes hace tiempo que reconoció
la importancia del agua y saneamiento para una gran
cantidad de objetivos de desarrollo, por lo que éstas
son tendencias alarmantes.
Los donantes varían ampliamente con respecto
a los compromisos en agua y saneamiento. Japón es
de lejos el mayor donante bilateral, con una asignación
promedia de $850 millones en 2003-04 (figura
1.24). Esta cifra representa más de un quinto
de toda la asistencia para agua y saneamiento. Los
donantes multilaterales representan actualmente
alrededor de una tercera parte de los flujos de asistencia,
superando el 20% de hace cinco años, con
la Asociación Internacional de Fomento del Banco
Mundial que se encarga de conceder préstamos en
condiciones favorables y la Unión Europea a la cabeza.
El cambio hacia la asistencia multilateral ha
sido importante para la financiación del Objetivo
de Desarrollo del Milenio porque se centra más en
los países de ingresos bajos y el África subsahariana
que la asistencia bilateral.
Detrás de las principales cifras, la proporción
de la asistencia prestada por los países donantes para
agua y saneamiento varía ampliamente. Dentro del
G8, por ejemplo, Alemania y Japón invierten más del
6% del total de la asistencia para el sector, mientras
que Italia, el Reino Unido y Estados Unidos invierten
el 3% o menos (figura 1.25)..
Para superar las limitaciones financieras, es importante
la distribución de los flujos de asistencia.
Aquí también hay una causa de la que preocuparse.
Los flujos de asistencia están muy concentrados: sólo
20 países representan alrededor de las tres cuartas
partes de la asistencia total. Los 10 mayores receptores
de asistencia bilateral reciben dos terceras partes
del desembolso total. Cuatro de estos países son
países de ingresos medianos-bajos. El África subsahariana,
la región que enfrenta la mayor brecha financiera
y el mayor déficit de agua y saneamiento, representa
sólo una quinta parte de la asistencia. Igual
que el gasto gubernamental en agua y saneamiento,
los flujos de asistencia son desiguales entre las poblaciones
urbanas. La financiación de infraestructuras
de agua y saneamiento en gran escala representa alrededor
de la mitad de la asistencia al sector, lo que
indica un enorme sesgo urbano.
Es necesario tener cuidado al evaluar las asignaciones
de asistencia actuales. Desde una perspectiva
de desarrollo humano, la simple relación entre
asistencia y países de ingresos bajos puede ser engañosa.
Países de ingresos medianos-bajos como, por
ejemplo, Marruecos, Sudáfrica y Túnez, son grandes
receptores de asistencia destinada a agua y saneamiento.
Además, cada uno de ellos tiene serios
problemas y una demanda de asistencia exterior. Lo
mismo ocurre con países de ingresos bajos como, por
ejemplo, China, India y Viet Nam, que tienen un rol
Las inversiones públicas en agua y saneamiento son insuficientes
para cumplir con la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio en
muchos países
Figura 1.23
0
100
150
300
250
200
50
US$ (millones al año)
Malawi
Rwanda
Benin
Mauritania
Mozambique
Senegal Uganda
Burkina
Faso
Kenya
Tanzanía
Congo, Rep.
Dem. del
Etiopía
Financiación no conseguida que
hace falta para cumplir la meta
de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio
Inversiones previstas
Fuentes: WSP–AF, de próxima aparición.
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
68 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
destacado en las asignaciones de asistencia bilateral.
El aumento de la asistencia para el África subsahariana
no debería depender de las demandas legítimas
de otras fuentes. De igual modo, es importante evitar
hacer una distinción simplista entre la infraestructura
en pequeña escala y en gran escala. Existen
sólidos motivos relacionados con el desarrollo que
respaldan la infraestructura de saneamiento y agua
en gran escala como parte de una estrategia sectorial
general: el desarrollo de instalaciones de tratamiento
de aguas residuales y de redes de agua y saneamiento
no son lujos.
Tampoco es posible que la pequeña parte de la
asistencia asignada al África subsahariana se atribuya
exclusivamente al sesgo donante. Muchos gobiernos
africanos no han logrado convertir el sector
en una prioridad o abordar los viejos problemas de
la fragmentación institucional. En muchos países
una interacción nociva entre gobiernos y donantes
conduce a la marginación del agua y saneamiento.
A menudo, los donantes expresan sus preferencias
dando prioridad a los gastos en áreas con soluciones
que cubran todo el sector o planes sectoriales sólidos.
Estos países están subdesarrollados de forma crónica
con respecto a agua y saneamiento, lo que crea trabas
al compromiso por parte de los donantes. A su vez,
la asistencia limitada de los donantes restringe la capacidad
para el desarrollo de soluciones que cubran
todo el sector, lo que crea un círculo vicioso de financiación
insuficiente y una planificación débil.
Para la financiación mundial del Objetivo de Desarrollo
del Milenio, los patrones de asistencia para el
desarrollo actuales tienen dos defectos. El más visible
es el gran déficit de asistencia relacionado con las
necesidades de financiación. Como regla general, los
flujos de asistencia destinados a agua y saneamiento
deberán aumentar aproximadamente a entre $3.600
y $4.000 millones anuales para alcanzar la meta, con
$2.000 millones adicionales asignados al África subsahariana.
Se trata de una prioridad inmediata. Sin
una mayor asistencia, muchos gobiernos perderían la
base de ingresos para realizar las inversiones iniciales
necesarias que se requieren para alcanzar el Objetivo
de Desarrollo del Milenio. Además, las reformas políticas
y las inversiones en agua y saneamiento tardan
bastante tiempo en producir resultados.
El segundo problema es que los recursos de asistencia
son inevitablemente desiguales entre países
con una gran presencia de donantes, más concretamente,
entre países con un importante número de
donantes que dan prioridad al agua y saneamiento.
Este resultado es importante y a la vez resulta poco
sorprendente. Los países en los que Japón es un socio
importante tienen más posibilidades de obtener ayuda
destinada al agua y saneamiento. El resultado final es
que las buenas políticas no están siempre respaldadas
por suficiente asistencia destinada al agua y saneamiento
en países en los que los donantes muestran un
compromiso débil con el sector. Aunque son muchos
los factores que determinan las asignaciones, es difícil
evitar la conclusión de que en muchos países existe
un desequilibrio entre las necesidades financieras nacionales
y los flujos de asistencia. En 2004, Ghana y
Túnez recibieron $88 en ayudas por cada persona sin
acceso a una fuente de agua mejorada; Burkina Faso
y Mozambique recibieron $2 por persona. Sudáfrica
recibió $11; Chad y Nigeria recibieron entre $3 y $4.
Los pesimistas en materia de ayuda ponen en
duda el rol de la cooperación para el desarrollo en el
fomento del desarrollo humano. Este pesimismo es
infundado. La cooperación internacional para el desarrollo
ha sido fundamental para respaldar el progreso
del acceso al agua en países como, por ejemplo,
Ghana, Sudáfrica y Uganda, y continúa respaldando
el progreso hacia el saneamiento para todos en Bangladesh
y Lesotho. Para millones de personas en los
países menos desarrollados del mundo la asistencia
ha marcado la diferencia. Esto no significa que los
donantes y los receptores no puedan hacer más para
aumentar la eficacia de la cooperación para el desarrollo.
Una coordinación poco sólida entre donantes, la
preferencia de operar en algunos casos a través de proyectos
en lugar de a través de programas gubernamentales
y la asistencia atada disminuyen el impacto de la
Figura 1.24
Fuente: Iniciativas para el desarrollo 2006.
0 200 400 600 800 900
Asistencia para el agua y el saneamiento, 2003-2004 (millones de US$)
Japón
Asociación Internacional de Fomento
Estados Unidos
Alemania
Unión Europea
Francia
Fondo Africano de Desarrollo
Dinamarca
Fondo Asiático de Desarrollo
Países Bajos
Canadá
España
Reino Unido
100 300 500 700
a. incluye a Australia, Austria, Bélgica, Grecia, Finlandia,
Irlanda, Italia, Luxemburgo, Nueva Zelandia, Noruega,
Suecia, Suiza y el Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia.
Otrosa
0
1
2
3
4
5
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
La asistencia está estancándose
Total de AOD destinada al agua y el saneamiento,
1997-2004 (2003 en miles de millones de US$)
Los donantes varían ampliamente con respecto a los compromisos
y la financiación es impredecible
Tendencia
lineal
ajustada
Excluido
Iraq
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 69
cooperación para el desarrollo y elevan los costos de las
transacciones de los gobiernos de los países en desarrollo.
A la vez, el fracaso de algunos gobiernos para garantizar
que los resultados presupuestarios reflejen los
compromisos planeados ha hecho que muchos donantes
no se muestren decididos a aumentar su asistencia a
través de programas. No obstante, entre un gran grupo
de países la calidad de la asistencia mejora a medida que
las políticas nacionales se vuelven más eficaces.
Otro motivo de optimismo es el impulso de las
asociaciones de asistencia internacional desarrolladas
desde el lanzamiento de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio. En la cumbre de Gleneagles de 2005 el
G-8 se comprometió a duplicar la asistencia para el
2010, un compromiso que se traduce en $50.000 millones
adicionales, siendo la mitad del total reservado
al África subsahariana. Se han desarrollado mecanismos
innovadores para concentrar la cooperación
para el desarrollo al principio del período a través de
desembolsos prefinanciados que se presupuestan con
relación a los flujos de cooperación futuros. A la vista
de la intensidad capital de las inversiones en agua, la
necesidad de concentrar la asistencia al principio del
período y el amplio marco temporal durante el que se
deben implementar los planes de agua y saneamiento,
es importante movilizar un aumento anticipado de los
desembolsos de asistencia y prefinanciar los desembolsos
presupuestados para períodos posteriores.
Los países desarrollados financiaron su revolución
del agua y el saneamiento hace más de un siglo mediante
la creación de una gran cantidad de nuevos mecanismos
de financiación, incluidas las obligaciones municipales
que esparcieron los costos durante un largo período.
En el mundo globalizado del siglo XXI, es importante
que las nuevas asociaciones de asistencia desarrolladas
alrededor de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
extiendan las mismas oportunidades a los países menos
desarrollados del mundo. El Servicio Financiero Internacional
propuesto por el Ministro de Economía y Hacienda
del Reino Unido, Gordon Brown, serviría de
ejemplo (véase la contribución especial).
Además de la asistencia, muchos países necesitarán
movilizar grandes cantidades de recursos financieros
en los mercados de capitales nacionales. En algunos
casos, estos mercados están limitados y los riesgos
percibidos asociados a las obligaciones emitidas por los
municipios o suministradores del servicio pueden elevar
las tasas de interés a niveles prohibitivos. Se trata
de un área en la que las políticas nacionales y la regulación
eficaz de los mercados de capitales son esenciales.
Los países desarrollados y las instituciones financieras
multilaterales pueden apoyar los esfuerzos nacionales
a través de medidas destinadas a reducir el riesgo y aminorar
los costos de los préstamos como, por ejemplo, los
seguros de crédito (véase el capítulo 2).
Creación de la asociación mundial:
un plan de acción internacional
de agua y saneamiento mundial
Una sólida planificación nacional es la base para
lograr rápidamente la meta del Objetivo de Desarrollo
del Milenio y, finalmente, el acceso universal
Proporción promedia de asistencia bilateral destinada al agua y el saneamiento, 2001–04 (%)
Fuente: Iniciativas para el desarrollo 2006.
Figura 1.25 Algunos donantes conceden más prioridad al agua y el saneamiento que otros
Luxemburgo
Dinamarca
Alemania
Japón
Irlanda
España
Países Bajos
Finlandia
Austria
Francia
Suiza
Canadá
Suecia
Italia
Estados Unidos
Noruega
Australia
Bélgica
Nueva Zelandia
Grecia
Portugal
Reino Unido
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Una sólida planificación
nacional es la base para
lograr rápidamente la meta
del Objetivo de Desarrollo
del Milenio y, finalmente,
el acceso universal al
agua y saneamiento
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
70 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
al agua y saneamiento. La movilización de recursos
nacionales, el desarrollo de instituciones receptivas,
responsables y eficientes y la implementación
de estrategias para superar las desigualdades constituyen
la base del progreso en todos los países. No
obstante, en algunos países esto no es suficiente. Por
eso es tan importante la cooperación internacional.
En general, los esfuerzos de asistencia internacional
y la planificación nacional podrían beneficiarse de
un plan de acción mundial más amplio para el agua
y el saneamiento.
La defensa de este tipo de plan tiene su origen en
parte en el estado secundario de agua y saneamiento
en la agenda de desarrollo internacional y en parte en
las lecciones aprendidas de los esfuerzos internacionales
en otras áreas como, por ejemplo, VIH/SIDA
y educación.
Más allá del agua y saneamiento, es difícil pensar
en cualquier otra área de importancia equiparable
para el desarrollo humano que padezca este tipo de
asociación mundial tan limitada. El problema no se
debe a la escasez de grandes conferencias o comunicados
ambiciosos. Las acciones anteriormente mencionadas
han sido una característica estándar de los
calendarios de las conferencias internacionales durante
más de tres décadas, desde la primera conferencia
de la Naciones Unidas sobre el agua celebrada
en Mar del Plata (Argentina) en 1977. Este evento
condujo a la adopción de un plan de acción que dio
origen a la primera Década internacional del Saneamiento
seguro y el Agua Potable. En la actualidad,
esta conferencia sigue siendo un hito en términos de
influencia. No obstante, la imponente meta de “agua
y saneamiento para todos” de 1990 y la siguiente reafirmación
del mismo objetivo inalcanzado en 2000
en otra conferencia de alto nivel revelaron la existencia
de una enorme brecha entre establecimiento
de metas y la planificación estratégica para alcanzar
dichas metas.
Desde mediados de la década de 1990, ha habido
una proliferación de conferencias dedicadas al agua.
Han surgido dos grandes asociaciones internacionales
(el Consejo Mundial del Agua y la Asociación
Mundial del Agua) que han supervisado una impresionante
sucesión de reuniones mundiales como, por
ejemplo, el encuentro trienal del Foro Mundial del
Agua, celebrado en la Ciudad de México en 2006, y
sus informes. El agua también ocupa un lugar destacado
en reuniones más extensas de la Unión Europea
como, por ejemplo, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo
Sostenible.
Sin embargo, es difícil evitar la conclusión de
que en la actualidad, como en la década de 1970,
se aprecia una gran brecha entre las declaraciones
ministeriales y los comunicados de las conferencias
y las estrategias prácticas para conseguir agua
y saneamiento para todos. Nada de esto pretende
disminuir el importante rol de las conferencias internacionales
en la transmisión de información a la
opinión pública y el aumento de la conciencia de los
problemas entre los responsables de la formulación
de políticas y la sociedad. Pero si el objetivo final es
mejorar el acceso al agua de hombres y mujeres en
situación de pobreza, el récord es menos impresionante,
y la defensa de más conferencias internacionales
sin una agenda clara para conseguir el cambio
es limitada.
En términos rotundos, cuando se trata el problema
de agua y saneamiento, el mundo padece un
exceso de actividad de conferencias y un déficit de
acción. También sufre una fragmentación. Hay no
menos de 23 organismos de las Naciones Unidas
que se ocupan de agua y el saneamiento. Además de
los problemas de coordinación y los costos de transacción
de los países, la diversidad de actores ha incidido
negativamente en el desarrollo de fuertes defensores
internacionales del agua y saneamiento.
La agenda de los países del G-8 da testimonio
del problema. Hace tres años, durante su cumbre
en Evian (Suiza), el G-8 adoptó un Plan de Acción
sobre el Agua para alcanzar un gran número de objetivos,
“ayudando preferentemente a países con el
compromiso político de dar prioridad al agua potable
segura y al saneamiento básico”.70 Desde entonces,
no ha surgido nada que merezca la descripción
de un plan de acción. Los niveles de asistencia se han
estancado y no se ha realizado ningún intento creíble
para traducir en estrategias mundiales prácticas
capaces de proporcionar resultados los compromisos
alcanzados en este tipo de conferencias internacionales
como, por ejemplo, el Tercer y Cuarto Foro Mundial
del Agua celebrados en 2003 y 2006.
Si era necesaria una prueba de la escasa importancia
del agua y saneamiento en la agenda del G-8,
ésta se puso de manifiesto en la cumbre de Gleneagles
en 2005. No sólo no se hizo referencia a lo acordado
en Evian, sino que no se mencionó el problema
en la estrategia del G-8 establecida para el África
subsahariana.
A una década para el año 2015, es el momento de
cumplir con el compromiso de desarrollar un plan de
acción mundial para el agua y el saneamiento. Esto
no supone la creación de procesos con una planificación
jerárquica, burocrática y compleja. Más bien, el
objetivo sería proporcionar un punto focal institucional
para el desarrollo de medidas internacionales
destinadas a la movilización de recursos, la generación
de capacidades y, sobre todo, el impulso de la
acción política mediante la asignación de una posición
central al agua y al saneamiento en la agenda
de desarrollo.
Para que cualquier marco mundial produzca
resultados, debe estar basado en un nivel nacional
y debe integrarse en los procesos de planificación
A una década para el año
2015, es el momento de
cumplir con el compromiso
de desarrollar un plan de
acción mundial para el
agua y el saneamiento
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 71
nacionales. También se debe arraigar en una auténtica
asociación para el desarrollo. En última
instancia, es responsabilidad de los gobiernos nacionales
proporcionar planes nacionales creíbles y
crear instituciones responsables y transparentes
para la implementación de dichos planes. Sin embargo,
el principio básico que sostienen los Objetivos
de Desarrollo del Milenio es que no se frene
el avance de los gobiernos comprometidos con el
progreso y que no vuelvan a necesitar apoyo internacional
ni recursos financieros. El desarrollo de
un plan de acción mundial contribuiría a convertir
este compromiso de palabras a acción.
Las iniciativas actuales proporcionan un punto
de referencia útil. El Fondo Mundial de Lucha contra
el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria y, a un nivel
menos imponente pero no por ello menos importante,
la iniciativa «Vía Rápida de Educación para
Todos» han proporcionado resultados reales.71 Ni
el Fondo Mundial ni la iniciativa se componen de
grandes estructuras organizativas. El Fondo Mundial
tiene un personal reducido, no tiene personal
en los países y actúa sólo como instrumento de financiación
y de capacidad. Se basa en estrategias
gubernamentales y proporciona un sólido rol a la
sociedad civil. El valor agregado del Fondo Mundial
ha sido el de constituir un punto focal para la
acción política, ya que ha impulsado los recursos
para respaldar buenas políticas y generar capacidades.
De forma similar, la Iniciativa Acelerada ha
ayudado a reducir las brechas financieras y a coordinar
la asistencia para educación en casi una docena
de países.72
¿Cómo debe ser un plan de acción global para
solucionar el problema de agua y saneamiento? Y
¿cómo mejoraría un plan de acción global la vida de
la población pobre? En términos operativos, un plan
global unificaría las donaciones bajo un único marco
multilateral organizado bajo el auspicio de los organismos
relevantes de la ONU, la Unión Europea y el
Banco Mundial. Se pondría énfasis en el reparto de
recursos y ayudas para la generación de capacidades,
así como en la coordinación y la cohesión en lugar de
en la creación de nuevas burocracias.
Un marco global, basado en un nivel nacional e
integrado en los documentos de estrategia de lucha
contra la pobreza y los planes de desarrollo nacional,
podría proporcionar una plataforma para intentar
resolver los problemas políticos, institucionales y
económicos mientras las naciones intentan ampliar
las estrategias de agua y saneamiento y acelerar el
progreso. Ampliar el marco de acción a un nivel
global no significa que no sea necesario comenzar
de forma local. Pero la medida se puede incorporar
a los Objetivos de Desarrollo del Milenio: que las
buenas políticas y los intentos serios de ofrecer servicios
en un nivel nacional atraerán el apoyo de la
comunidad internacional. Un plan de estas características
puede producir beneficios interrelacionados
a los países cuyos gobiernos se comprometan con las
siguientes acciones:
• Galvanizar los compromisos internacionales y
aumentar el perfil del agua y saneamiento. La
adopción de un plan de acción por parte del
G-8 y la comunidad de países donantes destacaría
la importancia central del progreso en
el tema del agua y saneamiento respecto a los
Objetivos del Desarrollo del Milenio. Diseñado
e implementado correctamente, un plan
de este tipo podría hacer por el problema de
agua y saneamiento lo que ha hecho el Fondo
Mundial por el VIH/SIDA: proporcionar un
punto central que aumente el perfil del problema
de agua y saneamiento. Podría enviar
un mensaje rotundo a las naciones de que el
sector será una prioridad de crecimiento, lo
que creará incentivas para fortalecer los planes
nacionales. En el plano político, el plan global
podría identificar estrategias generales de mejores
prácticas para superar las desigualdades y
acelerar el progreso, creando un marco global
indicativo como base de evaluación política.
Controlar la implementación y el progreso
de estas estrategias sería un punto central del
tema de agua y saneamiento en las reuniones
del Fondo Monetario Internacional y el Banco
Mundial, así como en el G-8.
• Supervisar el desempeño. Los países donantes exigen
un alto nivel de responsabilidad y transparencia
por parte de los países receptores. En cambio,
a los países donantes se le aplican estándares
mucho menos exigentes. No existen mecanismos
para exigir a los países desarrollados responsabilidad
por el incumplimiento de sus compromisos
de asistencia ni por la calidad de dicha asistencia.
Un plan de acción mundial para solucionar el
problema de agua y saneamiento crearía un mecanismo
de este tipo. Incluiría una evaluación
anual del desempeño de los donantes. El ejercicio
de evaluación anual constaría de dos partes.
Incluiría una revisión por parte de los países
receptores del grado en que los países donantes
están cumpliendo con los compromisos de agua
y saneamiento según las metas y directivas de
la Organización de Cooperación y Desarrollo
Económicos adoptadas en 2005 para mejorar
la eficacia de la asistencia mediante un mayor
apoyo a los presupuestos, una mayor previsibilidad
en los flujos de asistencia y una reducción
de los costos de transacción mediante una mejor
coordinación y cooperación. También incluiría
una evaluación independiente de los programas
de asistencia respecto a las metas establecidas en
el Objetivo de Desarrollo del Milenio y en las
El plan global podría
identificar estrategias
generales de mejores
prácticas para superar
las desigualdades y
acelerar el progreso
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
72 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
Desde Japón a la Unión Europea y a Estados Unidos, las personas
del mundo desarrollado disponen de agua limpia y saneamiento por
descontado. No obstante, en todo el mundo hay demasiadas personas
a las que aún se les niega el acceso a estos derechos humanos
básicos. Este Informe documenta intensamente los costos sociales
y económicos de una crisis en agua y saneamiento.
El agua y el saneamiento no son sólo esenciales para la vida humana,
sino que también son las bases fundamentales del desarrollo
de cualquier país. Ésta es la razón por la que uno de los ocho Objetivos
de Desarrollo del Milenio tiene como meta específica reducir
a la mitad la proporción de personas sin acceso sostenible a agua
potable segura y saneamiento para el año 2015.
La falta de agua limpia y saneamiento afecta de forma desproporcionada
a mujeres y niñas, que son tradicionalmente las encargadas
de ir a buscar el agua para sus familias. El tiempo (a veces
horas) que dedican las niñas en edad escolar a desplazarse hasta
la fuente de agua más cercana es tiempo perdido en educación, lo
que les priva de la oportunidad de conseguir un trabajo y de mejorar
los niveles de salud y vida de sus familias y de ellas mismas. Las
escuelas sin acceso a agua limpia o saneamiento son una poderosa
prueba de la interconexión del desarrollo humano y los Objetivos
de Desarrollo del Milenio: no se pueden crear sistemas educativos
eficaces si los niños están constantemente enfermos y faltan a la
escuela. Además, no es posible proporcionar educación a las niñas
si éstas permanecen en casa porque sus padres están preocupados
por la ausencia de inodoros separados.
Hoy día, el vínculo entre agua limpia, mejora en la salud y aumento
de la prosperidad es bien conocido. Disponemos de los conocimientos,
la tecnología y los recursos financieros para hacer que
el agua limpia y el saneamiento sean una realidad para todos. Ahora
debemos combinar estos recursos con la voluntad política para que
se hagan efectivos.
La infraestructura de un sistema de agua y saneamiento de ámbito
nacional eficaz (desde cañerías de agua hasta estaciones de
bombeo para la eliminación de aguas cloacales) requiere un inversión
que supera lo que los países menos desarrollados pueden comenzar
a costear. Además, requiere grandes inversiones por adelantado,
así como costos de mantenimiento a más largo plazo. Dada
la elevada proporción de personas en países en desarrollo que no
tienen acceso a agua ni saneamiento y que sobreviven con menos de
$1 al día, no es posible cubrir estos costos por adelantado mediante
tarifas de utilización.
En el año 2005, los gobiernos de los países desarrollados prometieron
aumentar el total de la cooperación para el desarrollo. La
Unión Europea se ha comprometido a aumentar la asistencia a un
0,7% de sus ingresos al 2015. El G-8 se ha comprometido a duplicar
la asistencia a África en 2010. Para lleva a cabo esta promesa,
el G-8 ha reconocido que uno de los fines de esta asistencia es
asegurar que las poblaciones de los países en desarrollo tengan
acceso a agua segura y saneamiento. No obstante, el tradicional
aumento de los presupuestos de asistencia de los donantes no
será suficiente para proporcionar recursos adicionales y cumplir
con los objetivos de asistencia establecidos. Son necesarios mecanismos
de financiación innovadores para suministrar y adelantar
la financiación necesaria de forma urgente para alcanzar los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (y de forma más evidente en
agua y saneamiento).
Se ha afirmado rotundamente que el mundo no puede esperar
a que los flujos graduales de financiación se pongan en funcionamiento
antes de abordar la crisis de agua y saneamiento. Esta
crisis acaba con la vida de niños y retrasa el desarrollo actual, por
lo que debemos actuar ahora mismo. Ésta es la razón por la que
se han considerado e implementado una serie de mecanismos
de financiación innovadores con la idea de movilizar sistemas de
financiación para el desarrollo por adelantado. El Servicio Financiero
Internacional (IFF) es un ejemplo.
El IFF moviliza recursos de mercados de capitales internacionales
mediante la emisión de bonos a largo plazo que los países
donantes reembolsarán en un período de entre 20 y 30 años. Por lo
tanto, es posible facilitar de forma inmediata un importante número
de recursos para la inversión en desarrollo, mientras el reembolso se
realiza durante un período mayor de los presupuestos de los países
desarrollados.
Los principios de concentración de recursos y financiación al
principio del período ya se han aplicado a la Facilidad Financiera
Internacional para la Inmunización que mediante una inversión inmediata
de $4.000 millones adicionales en vacunas para enfermedades
prevenibles salvará la asombrosa cantidad de 5 millones de vidas
durante el período comprendido entre la actualidad y el año 2015 y
otros 5 millones a partir de esa fecha.
Estos principios también pueden ser muy relevantes para el
agua. Las tasas de retorno de la inversión inicial en agua y saneamiento
serían considerablemente mayores que los costos de los
préstamos de los mercados de bonos, incluso teniendo en cuenta
los costos de los intereses. De hecho, la OMS ha estimado que el
retorno de una inversión de $1 en saneamiento e higiene en países
de ingresos bajos promedia alrededor de $8. Se trata de una buena
inversión en cualquier sistema de contabilidad.
La movilización de recursos de mercados de capitales para la
inversión en agua y saneamiento no es una novedad. Los países industrializados
utilizaban las emisiones de bonos y los mercados de
capitales para apoyar económicamente la inversión en infraestructuras
de agua y saneamiento a principios del último pasado. Recientemente,
países como Sudáfrica ha emitido obligaciones municipales
para aumentar rápidamente el gran número de recursos para realizar
este tipo de inversión.
Por supuesto, tenemos que reconocer que las nuevas asociaciones
de asistencia que respaldan los Objetivos de Desarrollo del
Milenio son un contrato en dos direcciones. Ambas partes tienen
obligaciones y responsabilidades. Se juzgará la capacidad de los
países en desarrollo para utilizar los recursos de asistencia de forma
eficaz y clara para proporcionar a la población más pobre agua limpia
y saneamiento. Pero estos países y sus ciudadanos tienen derecho
a esperar que las buenas políticas estén respaldadas por un flujo
predecible de asistencia acorde con la magnitud del desafío.
Los países desarrollados deben ser juzgados no sólo por sus
muestras de buena voluntad con respecto a los Objetivos de Desarrollo
del Milenio, sino también por su contribución de recursos necesarios
para alcanzarlos. La asistencia para proporcionar agua limpia y saneamiento
básico demostrará que estas promesas son más que una moda
pasajera, son un compromiso de la generación actual.
Gordon Brown, MP,
Ministro de Economía y Hacienda, Reino Unido
Ngozi Okonjo-Iweala, ex-ministro de economía, Nigeria
Contribución especial Concentración de la financiación al principio del período para cumplir con el Objetivo de Desarrollo
del Milenio para agua y saneamiento
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 73
estrategias nacionales, ayudando así a mejorar la
comprensión de los países donantes y receptores
de qué elementos funcionan y cuáles no.
• Movilizar recursos adicionales de cooperación. El
plan global de acción proporcionaría un punto
focal para que las distintas naciones aunaran
los recursos externos necesarios para alcanzar el
Objetivo de Desarrollo del Milenio y cerrar así
las brechas financieras individuales de cada país.
Con esto en mente, el primer ingrediente clave es
la creación de un compromiso confiable a largo
plazo de recursos dependiendo de que los países
adopten e implementen planes de reforma creíbles.
El cumplimiento de compromisos anteriores
por parte de los países donantes será una garantía
para los países receptores de que recibirán
la asistencia si cumplen con sus compromisos.
Debido a que la expansión del acceso al agua
y al saneamiento exige importantes inversiones
iniciales pero provee retornos a muy largo plazo,
el sector suele perder frente a proyectos de inversión
más inmediatos y tangibles por los que los
líderes políticos pueden ganar reconocimiento
más fácilmente. Una financiación segura puede
fortalecer a los responsables de las reformas al
proporcionarles el impuso que suponen compromisos
de asistencia económicas externa. Una
parte básica del plan sería una agenda concreta
para aumentar la asistencia en agua y saneamiento
entre $3.400 y $4.000 millones anuales
durante la siguiente década, con provisiones para
concentrar los recursos. El África subsahariana
sería un punto focal del plan global de acción,
no sólo para movilizar una asistencia adicional
de entre $1.500 y $2.000 millones, sino también
para colocar el agua y saneamiento en el corazón
de la estrategia africana adoptada por el G-8 en
Gleneagles. El plan global proporcionaría un
marco para la asistencia basado en el desempeño
que establecería claros parámetros de desempeño
para los planes de los países receptores y parámetros
de cumplimiento de los compromisos
de asistencia para los países donantes (véase la
contribución especial de Gordon Brown y Ngozi
Okonjo-Iweala).
• Movilizar los recursos nacionales. El plan global
de acción ayudaría y complementaría la movilización
de los recursos nacionales. Para la mayoría
de los países de ingresos promedios y para
algunos países de ingresos bajos, los mercados
nacionales de capital representan una fuente
potencial de financiación a largo plazo. Debido
a que los beneficios procedentes de las inversiones
en agua y saneamiento se realizan en moneda
nacional, estos préstamos son importantes para
que la inversión se realice en la moneda nacional
y no en moneda extranjera, una de las duras
lecciones obtenidas de los fracasados intentos de
privatización. El problema es que la imagen de
riesgo del mercado y la debilidad de los mercados
locales de capital pueden aumentar el costo de
los préstamos y disminuir el flujo disponible de
recursos. La asistencia internacional a través de
instituciones bilaterales y multilaterales podría
mitigar estos efectos facilitando garantías de crédito
a empresas de servicio público o entidades
municipales, permitiéndoles así asegurar una
inversión de categoría AAA. Esta área ha experimentado
un rápido crecimiento en los últimos
años (véase el capítulo 2). Aunque el plan global
de acción no institucionalizaría la provisión de
crédito, podría ofrecer un marco para coordinar
y fomentar asociaciones entre el sector público y
el privado, desarrollar mejores prácticas y ofrecería
asistencia técnica.
• Apoyo al desarrollo de capacidades y a la planificación
nacional. Muchos de los países menos
desarrollados tienen graves problemas de planificación
para superar el déficit en agua y saneamiento.
La herencia de fragmentación, débil desarrollo
institucional e inversión insuficiente en
la creación de capacidad tecnológica representa
un impedimento para el progreso. En las iniciativas
globales sobre educación y VIH/SIDA, se
han proporcionado ayudas para el desarrollo
de capacidades y tecnología como mecanismo
para mejorar los requerimientos de la asistencia
para el desarrollo. Con el problema de agua y saneamiento,
el marco del plan global ayudaría a
la planificación de todo el sector y movilizaría
los recursos para el desarrollo de capacidades.
Al igual que en el caso del VIH/SIDA y la educación,
un programa vertical potente facilitaría
la difusión de mejores prácticas, la rendición de
cuentas, la medición del desempeño y la comunicación
con los representantes políticos interesados
y la sociedad civil. También ayudaría a garantizar
que los recursos de cooperación amplíen
realmente la financiación en general en lugar de
sustituir los recursos del gobierno.
• Mejorar la coordinación y cohesión de los países
donantes. En un nivel nacional, un marco
de planificación global creíble proporcionaría
un instrumento para que los países donantes
alinearan sus programas individuales a una estrategia
nacional, ayudando así a los esfuerzos
actuales de unificar los procedimientos de los
países donantes e informar de los requerimientos.
Establecería un conjunto común de estándares,
reduciendo así los costos de la transacción
asociados a los numerosos requerimientos de los
países donantes y asegurando que los países donantes
no dupliquen los proyectos y los esfuerzos
de ayuda en sus principales programas. El marco
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
74 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
de planificación global también ayudaría a identificar
las discrepancias entre la asignación de la
asistencia y los compromisos gubernamentales.
Proporcionaría un instrumento multilateral
para cubrir la brecha financiera de los países que
no reciben una cobertura adecuada de asistencia
bilateral, como el Fondo Mundial y la Iniciativa
Acelerada.
Los recientes avances en el África subsahariana
subrayan el potencial de un acuerdo en agua
y saneamiento. Tras reconocer que el déficit en
agua y saneamiento supone un impedimento para
los avances sanitarios, educativos y económicos, el
Banco Africano de Desarrollo ha establecido un
Fondo Especial del Agua para apoyar el progreso
hacia el Objetivo de Desarrollo del Milenio y ofrecer
un abastecimiento universal antes de 2025. Se
ha formulado un plan de acción a mediano plazo
indicativo a través del Consejo Ministerial Africano
sobre el Agua y la Nueva Alianza para el
Desarrollo de África para el período 2005–09. A
través de negociaciones independientes con ocho
países donantes, el Banco Africano de Desarrollo
ha asegurado donaciones por valor de $50 millones
durante períodos que van desde uno a tres
años, cuando la meta son $615 millones.73 Un
marco global respaldado por los principales países
donantes ayudaría tanto a reducir los costos de
transacción como a asegurar la financiación en la
proporción necesaria.
Un plan de acción global para agua y saneamiento
no es el objetivo final en sí. Es un medio
para mejorar la eficacia de la cooperación internacional
y de establecer asociaciones de asistencia que
puedan poner al planeta en marcha para cumplir
los Objetivos de Desarrollo del Milenio y progresar
para conseguir el acceso universal al agua y al
saneamiento. A menos de una década para alcanzar
la fecha final, el año 2015, un plan de acción
global podría proporcionar un marco predecible a
largo plazo para ayudar a establecer asociaciones
que puedan hacer las veces de catalizadores del progreso
humano, lo que extendería los beneficios del
agua y saneamiento a otras áreas del desarrollo humano.
Mientras que la forma precisa de cualquier
plan global sería obviamente un tema para el diálogo
y el debate, ya no sería una opción continuar en
lo habitual.
Mientras que la forma
precisa de cualquier plan
global sería obviamente
un tema para el diálogo
y el debate, ya no sería
una opción continuar
en lo habitual
2 Agua para el consumo humano
“Creemos que es nuestra
obligación afirmar que el
agua de costo elevado no
sirve a los intereses de la
salud pública. El agua pura
en abundancia, a un precio
que esté al alcance de todos,
es uno de los medios más
poderosos para promover la
salud de cualquier
comunidad”
Junta de Salud de Carolina del Norte, 1898
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 77
“El derecho humano al agua”, declara el Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales de las Naciones Unidas, “otorga el derecho a todos al agua suficiente,
segura, aceptable, físicamente accesible y asequible para uso personal y doméstico.1
Estos cinco atributos constituyen las bases para la seguridad del agua. Además,
representan los parámetros de un derecho humano que se viola amplia y sistemáticamente
en una gran parte de la humanidad. Para unos 1.100 millones de personas, el
agua suficiente, segura, aceptable, accesible y asequible para la vida es una esperanza
de futuro, no una realidad del presente.
CAPÍTULO2
Agua para el consumo humano
Proporcionar acceso universal al agua es uno de
los grandes desafíos del desarrollo que enfrenta
la comunidad internacional a comienzos del siglo
XXI. El acceso restringido constituye un freno
al crecimiento económico, una fuente de profundas
desigualdades basadas en la riqueza y el
género y una de las principales barreras al rápido
avance hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(véase la contribución especial del Secretario
General de las Naciones Unidas, Kofi Annan).
Países enteros están retrasando su avance por la
letal interacción entre la inseguridad del agua y la
pobreza. La justificación moral, ética y legal para
cambiar esta situación está enraizada en el reconocimiento
de que el agua limpia es un derecho
humano y una condición que capacita para adquirir
otros derechos consagrados en la Declaración
Universal de Derechos Humanos y en disposiciones
internacionales más amplias. ¿Por qué ha sido
tan irregular y lento el progreso hacia el agua para
todos?
Durante años el debate sobre esta cuestión
ha estado dominado por las opiniones sobre los
méritos relativos de los suministros público y
privado. Durante la década de 1990, se favorecía
ampliamente la privatización como solución a
los fracasos del suministro público. Las empresas
privadas, según el razonamiento de entonces, producirían
ganancias eficientes, generarían nuevos
aportes financieros y contribuirían con una mejor
rendición de cuentas. Aunque las experiencias han
sido diversas, el suministro privado no resultó ser
la fórmula mágica. En muchos casos, la eficacia y
las ventajas financieras y de gobernabilidad que se
esperaban del sector privado no lograron materializarse.
A la vez, no pueden obviarse los problemas
del suministro público en muchos países. Con
demasiada frecuencia, los proveedores públicos
combinan ineficacia con falta de responsabilidad
y desigualdad, proporcionando agua a bajo costo
a los grupos de ingresos altos y servicios de baja
calidad, o ninguno, a la población pobre. Desde
el punto de vista de los hogares pobres, el debate
sobre los méritos relativos al desempeño de los
sectores público y privado ha supuesto una desviación
de un problema aún más esencial: la incompetente
actuación de los suministradores de
agua públicos y privados para superar el déficit de
agua mundial.
En última instancia, es responsabilidad de los
gobiernos nacionales garantizar la concreción progresiva
del derecho al agua a través de un marco
legislativo y regulador que rija la acción de todos
los suministradores del servicio, públicos y privados.
Este marco debe abordar dos obstáculos, que
se identifican en el capítulo 1 y que han sido minimizados
por el debate en torno a lo público y
lo privado.
El primer obstáculo es la desigualdad. Invariablemente
existe menos probabilidad de que las
viviendas pobres estén conectadas a una red de
abastecimiento de agua segura, ya sea porque no
tienen los medios o porque estén ubicadas fuera
de la red de suministro. Además, existe una relación
inversa entre precio y capacidad de pago: los
millones de personas más pobres del mundo pagan
El debate sobre los méritos
relativos al desempeño
de los sectores público
y privado ha supuesto
una desviación de la
incompetente actuación de
los suministradores de agua
públicos y privados para
superar el déficit de agua
mundial y las desigualdades
que lo sustentan
2
Agua para el consumo humano
78 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
2
Agua para el consumo humano
algunas veces por el agua los precios más altos del
mundo, en detrimento de su potencial productivo
y su bienestar. Si el agua es un derecho humano,
tiene que ser un derecho de ciudadanía que esté
protegido para todos, independientemente de la
riqueza, del poder adquisitivo, el género o de la
localización geográfica.
El segundo obstáculo es el fortalecimiento del
poder ciudadano. Los derechos humanos pueden
ser un poderoso vehículo para generar el cambio.
Sin embargo, deben estar consagrados no sólo en
los textos regulatorios, sino en la legislación y en
los sistemas reguladores y de gobernabilidad que
exigen a los gobiernos y suministradores de agua
responsabilidades para con todos los ciudadanos,
incluidos los pobres. Con demasiada frecuencia,
instituciones con poca o ninguna responsabilidad
recurren en su discurso a los derechos humanos
para enmascarar una realidad tras la cual se violan
los derechos de la población pobre.
Acelerar el progreso hacia un suministro universal
de agua es posible. Muchos países han dado
pasos agigantados hacia el concepto de agua para
todos, tanto en las áreas urbanas como en las rurales.
Asociaciones comunitarias innovadoras públicas
y privadas han hecho llegar el acceso al agua
a algunas de las áreas más deprimidas del mundo.
Sin embargo, los avances han sido irregulares.
Existe una urgente necesidad de que más gobiernos
reconozcan la crisis de la seguridad del agua,
y la necesidad paralela de desarrollar estrategias
nacionales para acabar con ella.
Extender la infraestructura del agua a las personas
sin agua “suficiente, segura, aceptable, físicamente
accesible y asequible” plantea problemas
difíciles sobre financiación. El agua puede ser un
derecho humano, pero alguien tiene que pagar las
inversiones de capital y cubrir los costos de explotación:
los usuarios o los contribuyentes y el
gobierno. Es más, la inversión necesaria es “despareja”
y requiere financiación por adelantado con
plazos de recuperación de 20 años o más. En los
países donde una gran parte de la población no
servida vive por debajo de la línea de pobreza y
donde los recursos financieros del gobierno son
limitados, se plantean cuestiones que van más
allá del dilema del suministro público o privado.
Lo mismo ocurre con el desarrollo de sistemas
reguladores responsables y transparentes que
fortalecen el poder de la población pobre y exigen
rendir cuentas a los suministradores del
servicio.
Faltando menos de 10 años para el plazo de
2015 en el que se deben haber cumplido los Objetivos
de Desarrollo del Milenio, el desafío de acelerar
el progreso se hace más urgente. Una década
es mucho tiempo en política. Pero es poco tiempo
para desarrollar y poner en marcha estrategias que
Muchas personas no valoran el hecho de disponer de agua: el
agua fluye con tan sólo abrir la canilla y en los supermercados
es posible elegir entre docenas de marcas de agua embotellada.
No obstante, para más de mil millones de personas de nuestro
planeta, el agua limpia está fuera de su alcance. Además, unos
2.600 millones de personas no tienen acceso a un saneamiento
adecuado. Las consecuencias son devastadoras. Casi 2 millones
de niños mueren cada año debido a enfermedades relacionadas
con el agua sucia y un saneamiento insuficiente, un número mucho
mayor que el de personas asesinadas como resultado de un conflicto
violento. Mientras tanto, una mala gestión del agua, un exceso
de consumo y la contaminación mundial reducen la cantidad
y calidad del agua.
Con esto en mente, el Día Mundial del Agua de 2004, fundé una
Junta Asesora sobre Agua y Saneamiento. La junta se compone de
20 miembros entre expertos técnicos, personas eminentes, etc.
con probada trayectoria en hacer funcionar la maquinaria gubernamental.
Estaba presidida con gran destreza por el ex Primer Ministro
de Japón, Ryotaro Hashimoto, hasta su inoportuna muerte
en julio de 2006. A pesar de la trágica pérdida, la junta continúa
con sus esfuerzos, en estrecha colaboración con el sistema de
las Naciones Unidas, las instituciones regionales e internacionales,
los gobiernos nacionales, los medios de comunicación, el sector
privado y la sociedad civil en general para crear conciencia, movilizar
recursos y promover la generación de capacidades. La crisis
de agua (como muchos problemas a los que se enfrenta nuestro
mundo) se puede abordar por completo a través de asociaciones
que combinen el compromiso nacional y la acción internacional.
No debemos permitir que las enormes cifras que utilizamos
para hablar de los desafíos en materia de agua y saneamiento actuales
nos impidan ver con claridad la difícil situación individual
que afronta la gente corriente. El Informe sobre Desarrollo Humano
de este año nos recuerda de una forma impactante y oportuna que
la crisis mundial del agua posee un rostro humano: un niño amenazado
por ataques de diarrea mortales, una niña que deja de ir a
la escuela para ir a buscar agua o una madre a la que le negaron
oportunidades de desarrollar su potencial por las exigencias de
atender a sus parientes enfermos debido al agua contaminada.
Las Naciones Unidas están profundamente comprometidas con
esta lucha. El acceso a agua segura es una necesidad humana
fundamental y un derecho humano básico. El agua y el saneamiento
son el centro de nuestro objetivo para conseguir que todas
las personas del mundo, no sólo unos pocos afortunados, vivan
de una forma digna, en paz y prosperidad.
Kofi A. Annan
Secretario General
de las Naciones Unidas
Contribución especial: El acceso a agua segura es una necesidad humana fundamental y un derecho humano básico
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 79
2
Agua para el consumo humano
reduzcan a la mitad el número de personas en el
mundo que carecen de acceso al agua. El peligro
estriba en que el retraso dejará fuera del alcance
la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio,
echando por tierra el avance en otras áreas y perpetuando
una forma de privación que esta retardando
el progreso humano en la reducción de la
pobreza extrema, la desigualdad y las amenazas a
la salud pública (véase la contribución especial del
presidente de Brasil Luiz Inácio Lula da Silva).
En este capítulo se examinan algunos de los
problemas de gobernabilidad y financiación que
se deben abordar para extender a todos el derecho
humano a agua segura. En primer lugar, se
formula una pregunta dirigida al centro de la
violación al derecho humano al agua: ¿por qué
los pobres pagan más? La compresión de dónde
consiguen el agua los pobres y en qué estructuras
de mercado operan es la clave para responder
a esa pregunta y para elaborar políticas públicas
que aborden la desigualdad subyacente. A continuación,
el capítulo trata el tema de los suministradores
de servicios y el amplio debate sobre la
gobernabilidad del agua. Sostenemos que tanto
el sector público como el privado tienen el rol de
cumplir con el derecho al agua, aunque la responsabilidad
final recae en el gobierno. La última
sección muestra que la experiencia no necesita
ser una guía para futuros resultados. Las buenas
políticas funcionan, y el progreso veloz es posible
no sólo en áreas urbanas sino también en zonas
rurales que se están quedando atrás.
La adopción de los Objetivos de Desarrollo del Milenio representó
una victoria para la cooperación internacional y el triunfo de los
valores de la solidaridad humana sobre la doctrina de la indiferencia
moral. No obstante, seremos juzgados por los resultados que
ofrezcamos, no por las promesas que hicimos. Y, a menos de una
década del año 2015, tenemos que hacer frente a una verdad que
incomoda: la comunidad mundial está aún lejos de alcanzar los
Objetivos de Desarrollo del Milenio.
En ninguna parte vemos esto tan convincentemente demostrado
como en el acceso al agua limpia y el saneamiento. Ninguno
de nosotros debería estar dispuesto a tolerar un mundo en el que
1,8 millones de niños mueren cada año de diarrea, muchos por necesidad
de agua limpia y un baño; un mundo en el que a los niños
se les niega la educación básica y en el que millones de personas
son víctimas de la pobreza y la enfermedad.
En Brasil, hemos tratado de abordar el problema de agua y
saneamiento como parte de nuestra campaña más amplia de creación
de una sociedad más justa, menos dividida y más humana.
Hemos realizado avances. La tasa de cobertura de agua limpia
ha ido mejorando en el país, y una nueva legislación exigirá que
las empresas públicas que suministran el servicio de agua tengan
una mayor responsabilidad sobre las personas que abastecen.
En saneamiento, el sistema desarrollado en Brasil ha tenido una
mayor cobertura, y las inversiones en el sector han aumentado
significativamente.
No es mi intención proponer a Brasil como modelo a seguir
por otros al hacer estas apreciaciones, ni pretendo demostrar que
nuestros problemas estén totalmente resueltos. Somos muy conscientes
de que necesitamos hacer más para extender el acceso
al agua y al saneamiento entre la población más pobre, especialmente
en áreas rurales. Pero, lo que quiero plantear es que, como
presidente, veo el Objetivo de Desarrollo del Milenio en agua y
saneamiento como parte integral de las estrategias para reducir
la desigualdad, solucionar la pobreza y garantizar una distribución
más amplia de los beneficios del crecimiento. Es por ello que
hemos adoptado los Objetivos de Desarrollo del Milenio como parámetros
obligatorios para todas las políticas gubernamentales,
incluyendo las de agua y saneamiento.
El Informe de Desarrollo Humano de 2006 reproduce de forma
convincente los costos del déficit de agua y saneamiento. Dicho
déficit debe llegar a su fin con mayor rapidez si queremos cumplir
con nuestro compromiso con el Objetivo de Desarrollo del Milenio
para 2015. Los gobiernos nacionales tienen que hacer más. Además,
la comunidad internacional también debe hacer mucho más,
por medio de asistencia, transferencia de tecnología, generación
de capacidades y asociaciones. Me sumo al llamamiento de situar
al agua y el saneamiento en el centro del programa de desarrollo
mundial, dentro de un plan de acción global para cumplir con
los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Dicha medida ayudaría a
movilizar los recursos y a centrarnos en los desafíos que todos
debemos afrontar.
El acceso a agua limpia y asequible es un derecho humano.
Es, además, uno de los fundamentos del desarrollo económico y
social. Su fortalecimiento no es siempre sencillo: se necesita liderazgo
político y cuesta dinero. Sin embargo, no invertir en capital
político y financiero el día de hoy nos acarreará el alto precio que
suponen las oportunidades perdidas para el progreso social y el
crecimiento económico del mañana.
Luiz Inácio Lula da Silva
Presidente de la República Federativa del Brasil
Contribución especial: El agua limpia, accesible y asequible es un derecho humano y un fundamento para
el desarrollo económico y social
80 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
2
Agua para el consumo humano
¿Por qué existen 1.100 millones de personas a las
que se les niega el acceso a agua limpia suficiente
para satisfacer sus necesidades básicas? Y ¿por qué
existen tantas personas que se ven forzadas a recurrir
a fuentes de agua que ponen en peligro su salud y
a veces sus vidas?
Las mediciones nacionales de la escasez del agua
son un punto de partida inútil para responder a estas
preguntas. Para los hogares, los indicadores nacionales
de disponibilidad per cápita en gran parte no
significan nada. En todo el mundo en desarrollo la
lucha diaria por el acceso al agua es una constante
pérdida de los bienes humanos, financieros y físicos
de los hogares pobres, independientemente si en el
país, o localidad, donde viven, escasea el agua. Como
se ha mostrado en el capítulo 1, la gente de los barrios
pobres de Yakarta, Mumbai y Nairobi se enfrentan a
la falta de agua limpia, mientras que sus vecinos con
ingresos elevados que viven en barrios residenciales
tienen suficiente agua, no sólo para satisfacer las necesidades
de sus hogares sino también para mantener
verde su césped y llenas sus piscinas.
Existen algunos paralelismos obvios entre la inseguridad
del agua y la inseguridad alimentaria de
los hogares. El hambre continúa aquejando a una
gran parte de la población del mundo. Sin embargo,
rara vez es la ausencia de alimentos en los mercados
locales lo que provoca el hambre o el problema más
generalizado de la malnutrición. Algunas de las
peores hambrunas en la historia de la humanidad
ocurrieron sin que hubiera marcados cambios en la
oferta de alimentos. Además, hoy día existen algunos
de los niveles de malnutrición más elevados del
mundo en países que están bien provistos de alimentos:
una de cada cinco personas en la India “autosuficiente”
en alimentos está desnutrida, por ejemplo
(véase Tabla 7 de indicadores). Las personas sufren
desnutrición en medio de la abundancia de alimentos
por el mismo motivo que sufren sin el acceso al
agua limpia cuando hay más que suficiente para que
se distribuya: distribución desigual y pobreza.2
El concepto de derechos puede contribuir a dilucidar
la evidente paradoja de la escasez en medio
de la abundancia. Elaborados por Amartya Sen para
explicar la evidente paradoja del hambre en medio de
la abundancia, los derechos se pueden entender como
“el conjunto de paquetes de productos alternativos
que se pueden adquirir por medio del uso de diversos
canales legales”.3 Se refieren no a derechos o reclamos
morales en sentido regulatorio, sino a la posibilidad
de las personas de asegurarse un bien o un servicio a
través de la compra (derecho de intercambio) o a través
de un reclamo reconocido legalmente y exigible
ante un suministrador (derecho de servicio).
La solución basada en los derechos proporciona
una comprensión útil de la inseguridad del agua ya
que centra la atención en las estructuras de mercado,
las normas institucionales y los patrones de prestación
de servicios que excluyen a la población pobre.
Además, pone de relieve las estructuras de mercado
subyacentes que hacen que la población pobre pague
mucho más por el agua que la población con mayores
recursos. Las personas acceden al agua a través del
intercambio en forma de pagos (a las redes de abastecimiento,
los suministradores informales o las asociaciones
del agua), mediante reclamos legales a suministradores
y con su propio esfuerzo (por ejemplo,
transportando agua desde arroyos y ríos, o cavando
pozos). El hecho de que los hogares puedan satisfacer
sus necesidades básicas de agua limpia depende en
parte de sus propios recursos y en parte de cómo la
política pública establezca el acceso a la infraestructura
y al agua a través de las decisiones de inversión,
las políticas de precios y la legislación reguladora de
los suministradores.
Agua “tratada” y “no tratada”:
un límite ilusorio entre agua
limpia y sucia
En la mayoría de los países ricos la frase “acceso al
agua” tiene un significado sencillo y ampliamente
conocido. Casi todo el mundo dispone de una canilla
de agua en su casa conectada a una red mantenida
por un servicio público. Las redes de abastecimiento
deben mantener la red y cumplir con las normas de
calidad del agua y están autorizadas a cobrar un precio
estipulado por el servicio que suministran. En los
países más pobres del mundo el “acceso al agua” significa
algo muy distinto.
El lenguaje de la recolección internacional de
datos puede a veces impedir ver claramente la forma
en que los hogares pobres acceden al agua. Las estadísticas
internacionales distinguen entre el acceso
a agua “tratada” y “no tratada”. El concepto “agua
tratada” abarca tres dimensiones de la seguridad del
agua: calidad, proximidad y cantidad. Con el fin de
crear informes internacionales, las personas se clasifican
como “con acceso a agua” si disponen de al
Por qué los pobres pagan más y
tienen menos agua
En todo el mundo en
desarrollo la lucha diaria por
el acceso al agua es una
constante pérdida de activos
humanos, financieros y
físicos de los hogares pobres
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 81
2
Agua para el consumo humano
menos 20 litros diarios de agua limpia procedentes
de una fuente situada a menos de 1 kilómetro de
su hogar. La tecnología define a grandes rasgos si la
fuente cumple con los criterios para ser una fuente
de agua tratada. Las conexiones internas de una vivienda,
las torres de suministro de agua, las bombas y
los pozos protegidos son elementos que se definen
como fuentes de agua tratada. El agua obtenida de
vendedores y camiones de agua y el agua traída desde
arroyos o pozos no protegidos es agua no tratada.
La distinción entre agua tratada y no tratada
es clara y conveniente con el fin de crear informes
internacionales. También es una guía sumamente
engañosa hacia la realidad del terreno. En el mundo
real de los hogares sin agua segura, el simple límite
entre agua tratada y no tratada es ilusorio. Para millones
de hogares pobres, los patrones de uso diario de
agua combinan el acceso a agua tratada y no tratada.
Las mujeres que viven en barrios pobres en la ciudad
india de Pune informan que utilizan agua de fuentes
de agua públicas (una fuente tratada) para beber pero
que van a un canal para asearse. El estudio realizado
en Cebu, Filipinas, puso de manifiesto cinco patrones
de uso del agua entre los hogares no conectados a la
red de abastecimiento de agua principal (recuadro
2.1). En barrios pobres urbanos y aldeas rurales, los
hogares pobres obtienen el agua de un pozo protegido
o una torre de suministro de agua una parte del
año, pero después, durante la época de sequía, se ven
forzados a obtener agua de ríos o arroyos. La configuración
del agua utilizada en un día cualquiera
dependerá de factores que van desde el precio a la
disponibilidad y a las percepciones de calidad.
Aunque el sistema de información mundial
puede proporcionar una comprensión útil, constituye
un tipo de artefacto estadístico. Consideremos
el caso de Yakarta. Los sistemas de informes mundiales
indican que casi un 90% de los residentes de
las zonas urbanas de Indonesia tienen acceso a agua
tratada. No obstante, las encuestas realizadas a hogares
muestran que casi dos de cada tres personas en
Yakarta utilizan diversas fuentes de agua, incluidos
pozos poco profundos y profundos (tanto protegidos
como no protegidos), fuentes de agua (agua tratada)
y agua proveniente de vendedores (agua no tratada).
Las tres combinaciones citadas con más frecuencia
fueron agua subterránea y proveniente de vendedores,
agua de servicio público y subterránea y agua de
servicio público y proveniente de vendedores.
¿A qué se debe esta diversidad de demanda? El
uso de las fuentes de agua varía de forma temporal
y estacional debido a los cambios en la presión y la
calidad del agua. La baja presión y la irregularidad
en el suministro de la red de abastecimiento implica
que los hogares de Yakarta buscan una fuente de respaldo,
por lo general, un pozo poco profundo. Sin
embargo, en muchas áreas urbanas el agua subterránea
no se puede utilizar para beber debido a que está
salinizada o contaminada. El agua subterránea se
utiliza sólo para limpiar o lavar, o con la finalidad de
reducir los gastos hídricos a niveles más asequibles.
Los resultados obtenidos de los estudios realizados
a un amplio grupo de países revelan que los
patrones de uso del agua son mucho más complejos
y dinámicos que el panorama estático que presentan
los sistemas de informes mundiales. Los patrones
de la vida real se adaptan constantemente a fin de
tener en cuenta asuntos concernientes a la calidad,
la proximidad y la confiabilidad del agua. En Bangalore,
India, casi un tercio de los hogares del área
abastecida por la Junta de Suministro de Aguas y
Saneamiento de Bangalore utiliza canillas de agua
Fuente de agua principal
Promedio de
población
(%) Uso principal Comentarios
Tipo 1
Vendedores
4
Todos los fines (beber,
cocinar, lavar)
La mayoría de estos usuarios viven
en áreas aisladas y no disponen de
otra opción
Tipo 2
Pozo público
34 Todos los fines —
Tipo 3
Pozo
15
Aproximadamente la mitad
utiliza el agua para todos
los fines
Aproximadamente la mitad utiliza
el agua para fines no potables y
obtiene agua potable de un vecino
conectado al sistema de abastecimiento
de agua
Tipo 4
Fuente de agua pública
8
Dos tercios utilizan este
agua para todos los fines
Un tercio reserva esta agua para
beber y utiliza el agua de un pozo
público para asearse y lavar. Ocasionalmente,
algunas personas compran
agua a un vecino conectado al
sistema de abastecimiento de agua
Tipo 5
Vecino conectado al
sistema de abastecimiento
de agua
38
Aproximadamente la mitad
utiliza el agua para todos
los fines
Aproximadamente la mitad utiliza
el agua para beber y cocinar y
depende de un pozo público para
otros fines
Cuadro 2.1 Cebu, Filipinas: patrones de uso del agua en hogares que no
están conectados a la red de abastecimiento de agua principal
Fuente: Verdeil 2003a.
Figura 2.1 La mayoría de los hogares en Yakarta
obtienen agua de diversas fuentes
0 20 40 60 80 100
Proporción de hogares, 2005 (%)
Fuente: Bakker y otros 2006.
Red de abastecimiento
Venta de agua
Agua subterránea
Red de abastecimiento y
agua subterránea/venta
de agua
Venta de agua y
agua subterránea
Fuentes múltiples Fuente única
82 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
2
Agua para el consumo humano
públicas. Un 7% de este grupo no tiene acceso a otra
fuente de agua. El resto utiliza agua proveniente de
canillas de agua públicas y agua subterránea junto
con el suministro de agua corriente en el hogar. Más
de la mitad de estos hogares informan que tienen
acceso a la red de abastecimiento un promedio de
sólo tres días a la semana. El suministro diario es
aproximadamente de siete horas durante la época de
lluvias y de cuatro horas durante la época de
sequía.4
Además de los complejos patrones de uso del
agua en la mayoría de las ciudades de países en desarrollo,
las desigualdades basadas en la riqueza y la
localización juegan un rol fundamental en la estructuración
de los mercados del agua. Como muestra
el capítulo 1, existen divisiones profundas entre los
países en lo que se refiere a acceso a fuentes de agua
clasificadas como tratadas. El hecho de ser pobre aumenta
drásticamente la probabilidad de depender
de una fuente de agua no tratada y los riesgos para
la salud asociados que están relacionados con dicha
dependencia. Más de un 70% de las personas sin acceso
a agua tratada sobrevive con menos de US$ 2
diarios y aproximadamente la mitad de este grupo
sobrevive con menos de US$ 1 al día. En muchos
países, los ingresos constituyen un buen dato para
pronosticar el acceso a agua tratada y el tipo de tecnología
utilizada para obtener agua.
Obtención de agua de
múltiples fuentes
En el mundo desarrollado, las personas suelen obtener
el agua de un único suministrador. En la mayor
parte del mundo en desarrollo, las personas obtienen
el agua de una increíble variedad de suministradores
de servicios. La red principal, que por lo general
opera con un servicio público de abastecimiento
en toda la ciudad, funciona junto con una amplia
variedad de suministradores, muchos de ellos intermediarios
entre el servicio público y el hogar.
Cualquier consideración relacionada con el acceso
al agua debe comenzar por el estudio de la compleja
red de suministro.
Las redes de abastecimiento de agua están autorizadas
por los gobiernos para suministrar el agua a
través de la red de bombas y cañerías que conforman
el sistema formal de abastecimiento de agua de la
ciudad. El mercado principal de estas redes de abastecimiento
son, por lo general, los usuarios de los hogares
con agua corriente en sus casas y los negocios.
No obstante, las tasas de conexión varían mucho, y
están significativamente orientadas hacia los vecindarios
de ingresos altos. En ciudades como Dar-es-
Salam (Tanzanía) y Ougadougou (Burkina Faso),
están conectados menos del 30% de los hogares.
Para muchos hogares pobres, el punto de contacto
con la red de servicio público no es la canilla
de agua de una casa particular sino una fuente de
agua. Ya que la mayoría de los usuarios de las fuentes
de agua pertenecen a hogares de ingresos bajos,
esta fuente es vital para el abastecimiento de agua a
los hogares de zonas urbanas pobres de las ciudades
del mundo en desarrollo. Un 30% de los hogares de
Nouakachott (Mauritania) y un 49% de los hogares
de Bamako (Mali) informan de que obtienen el agua
de las fuentes de agua. En Dakar, Senegal, las fuentes
de agua abastecen a la mitad de la población sin agua
corriente provista por un servicio privado.5 De igual
manera, en Ougadougou, se estima que el suministro
del servicio cubre un 80% de los hogares, con fuentes
de agua que representan los dos tercios del total.
En otras regiones surgen patrones similares.
Cuando la gente pobre de Asia Meridional tenga acceso
al agua corriente, es más probable que tengan
acceso a una fuente de agua o canilla de agua pública
que agua corriente en el hogar. Por ejemplo, en la
ciudad india de Bangalore la Junta de Suministro de
Aguas y Saneamiento abastece a alrededor del 80%
de la población, de los que el 73% tiene canillas de
agua privadas. Sin embargo, los hogares más pobres
utilizan las canillas de agua públicas de forma regular.
Para los hogares con mayores recursos este porcentaje
es del 3%.6 En Katmandú, Nepal, la red de
abastecimiento municipal abastece a los tres cuartos
de la población, pero la mitad de la población pobre
depende de canillas de agua públicas.7
Las fuentes de agua se pueden considerar puntos
de reventa de agua de un servicio público. Estos
puntos de reventa se pueden gestionar a través de
juntas vecinales u otras organizaciones locales, o
individuos contratados con un suministrador municipal.
Pero en casi todos los casos las fuentes de
agua son sólo la punta del iceberg de la reventa. En
muchas ciudades no abastecen a todas las áreas y, a
menudo, las localizaciones periurbanas, los barrios
pobres y los vecindarios remotos quedan marginados.
Aún en las áreas abastecidas, los suministros
son insuficientes e irregulares y se producen racionamientos
durante las épocas de sequía. Los vendedores
de agua son un eslabón importante entre los
hogares pobres y la red. Algunos vendedores operan
desde negocios, revendiendo el agua adquirida a los
transportistas, que tienen acceso al agua corriente o
fuentes de agua del servicio público. En Accra (capital
de Ghana) y en Guayaquil (Ecuador), grandes
flotas de camiones cisterna parten cada mañana
hacia asentamientos de bajos recursos donde venden
a hogares e intermediarios. Otros vendedores
suministran agua desde bicicletas y carros tirados
por burros en áreas que no tienen conexión a la red
de abastecimiento. No es fácil obtener porcentajes
exactos, pero para las ciudades del África subsaha-
Las desigualdades basadas
en la riqueza y la localización
juegan un rol fundamental
en la estructuración de
los mercados del agua
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 83
2
Agua para el consumo humano
riana, se estima que entre un 10% y un 30% de hogares
de bajos recursos compran agua de vecinos y
negocios de agua.8
En suma, los hogares pobres urbanos con limitado
o ningún acceso a la red formal obtienen el agua
de varias fuentes. Además de ríos y arroyos, estas
fuentes incluyen una gran variedad de vendedores
como, por ejemplo, camiones de agua, empresas de
fuentes de agua privadas, empresas de negocios de
agua y agentes de abastecimiento de agua. Mientras
el debate sobre el suministro público o privado continúa,
en el mundo real los hogares pobres ya están
operando en mercados de agua privada altamente comercializada,
mercados que proveen agua (a menudo
de mala calidad) a precios excepcionalmente altos.
Aumento del precio en los barrios
pobres urbanos
Los revendedores de agua amplían la cobertura de
la red canalizada. Al suministrar agua a la gente, les
proporcionan un servicio que produce importantes
beneficios para los hogares, pero lo hacen a cambio de
un precio. Ese precio aumenta en función de la distancia
desde el servicio y según el número de intermediarios
entre la red y el consumidor final.
Un suministro regular de agua limpia canalizada
en el hogar es el tipo de abastecimiento óptimo para
el desarrollo humano. La experiencia de todo un país
indica que los hogares con abastecimiento de agua
por medio de una canilla de agua en el terreno de la
vivienda (o a unos 100 metros) por lo general utilizan
50 litros de agua diarios, cantidad que se eleva a 100
litros o más en hogares con varias canillas de agua.9
El estudio en el ámbito de los hogares de las zonas
urbanas de Kenya, Tanzanía y Uganda reveló que
las familias con agua corriente en el hogar utilizan
una cantidad promedia de agua tres veces superior a
la familias sin agua corriente.10 El agua en el hogar
además elimina la necesidad de que las mujeres y las
niñas busquen agua.
Las conexiones domiciliarias a un servicio público
de suministro también ofrecen beneficios financieros.
A precio por unidad, el agua de un servicio público
es con diferencia la opción de menor costo. Debido
a las economías de escala, una vez que la red está implementada,
el costo marginal del suministro de cada
unidad de agua adicional baja inmediatamente. Los
subsidios representan otro mecanismo importante en
la reducción de precios: los servicios públicos suelen
ser la puerta de entrada de una amplia gama de subsidios
directos e indirectos que mantienen el precio del
agua por debajo de su costo.
Cada paso lejos de la opción de la canilla de agua
en el hogar suma una vuelta a la espiral de los precios
(figura 2.2). Los vendedores de agua con frecuencia
actúan de eslabón entre los hogares no conectados y
el servicio público. En algunos casos el agua se compra
al servicio público y se vende a los hogares. Las
empresas de fuentes de agua privada son un ejemplo.
En otros casos el agua se compra al servicio público
y se vende a intermediarios, que a su vez se la venden
a los hogares. En Accra, por ejemplo, las empresas de
camiones cisterna compran agua del servicio público
y la venden a una amplia variedad de intermediarios
que suministran el agua a los vecindarios de los
barrios pobres.
Mientras el agua pasa por la cadena de la comercialización,
los precios aumentan gradualmente. El
agua suministrada por vendedores y dueños de carros
es a menudo entre 10 y 20 veces más costosa que
el agua suministrada por un servicio público (cuadro
2.2). En Barranquilla, Colombia, el precio promedio
del agua del servicio público es de US$ 0,55
por metro cúbico y la de los transportistas es de US$
5,50. Asimismo, en los barrios pobres de Accra y
Nairobi la gente que compra agua a los vendedores
suele gastar 8 veces más por litro que los hogares
con agua corriente suministrada por los servicios
públicos.
Las grandes diferencias de precios se interpretan
a veces como una prueba de especulación, pero
esa interpretación está viciada. En algunos casos, las
empresas de camiones cisterna a gran escala o de negocios
se encuentran en posición de generar grandes
ganancias. No obstante, las causas subyacentes de
la inflación de los precios del agua entre el servicio
público y los hogares pobres se pueden remontar a
causas estructurales mayores. Los precios de reventa
aumentan según la distancia, ya que los costos de
transporte son altos para los barrios pobres informales
y las áreas periurbanas que se encuentran lejos de
los puntos de reventa o ubicados en lugares de difícil
0
1
2
3
4
5
Figura 2.2
US$ por metro cúbico de agua
Los servicios públicos suministran
el agua más barata
Empresas de
servicio público
Redes
privadas
Vendedores Camiones
cisterna
Transportistas
de agua
Fuente: Kariuki y Schwartz 2005.
Nota: Basado en una reseña bibliográfica de datos de 47 países y 93
lugares.
En el mundo real los
hogares pobres ya están
operando en mercados de
agua privada altamente
comercializada, mercados
que proveen agua (a menudo
de mala calidad) a precios
excepcionalmente altos
84 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
2
Agua para el consumo humano
acceso. También aumentan según el número de traspasos
entre intermediarios, ya que cada agente agrega
su margen de ganancia.
Los usuarios de las fuentes de agua no son inmunes
a la espiral de precios. Mientras que las fuentes de
agua son utilizadas por un gran número de hogares
pobres que son los que menos posibilidades tienen
para pagar, los precios por lo general son un múltiplo
de aquellos que se cobran por el agua corriente que
se suministra a los hogares. En Dakar (Senegal), un
estudio descubrió que los usuarios de una fuente de
agua estaban pagando 3,5 veces la tasa social aplicada
a familias de bajos recursos conectadas a la red.11 Esto
no es inusual. Las pruebas recopiladas en otros países,
entre ellos Benin, Kenya, Mali y Uganda, muestran
que la gente que compra agua en las fuentes normalmente
se encuentra con los mismos precios que
los pagados por consumidores de grandes volúmenes.
Estos precios son dos veces superiores a los del uso del
agua básico doméstico en Benin, tres veces superiores
a los de Mali y cinco veces superiores a los de Côte
d’Ivoire y Mauritania.12
La preocupación de que el agua se transforme en
una mercancía ha sido una poderosa reacción a la privatización
y, en sentido más general, a la comercialización
de las redes de abastecimiento. A cierta escala, la
preocupación se justifica. Como fuente de vida, el agua
no se debería tratar como una mercancía. Tampoco se
debería comercializar en mercados gobernados por
los mismos principios que, por ejemplo, los mercados
de vehículos de lujo o juguetes. Sin embargo, el duro
hecho es que sigue siendo cierto que millones de las
personas más pobres y más vulnerables del mundo ya
están actuando en mercados que tratan el agua como
una mercancía y que sitúan los precios en su contra.
La importancia de las tarifas
Las tarifas del agua determinan el acceso de los hogares
pobres al agua. La mayoría de los gobiernos regulan
las tarifas para alcanzar un nivel de objetivos de
igualdad y eficiencia. Están destinadas a suministrar
agua asequible a los hogares y a generar suficientes
ingresos como para cubrir parte o todos los costos del
suministro. El problema en muchos casos es que los
sistemas de tarifas diseñados para mejorar la igualdad
causan un efecto contrario.
Existen importantes variaciones en cada país
con respecto al diseño de las tarifas (figura 2.3). En
algunos casos (por ejemplo, Dhaka, Bangladesh), se
aplica una tarifa fija a todos los usuarios, sin importar
el volumen de agua utilizados. Dichos sistemas, que
no ofrecen incentivo para la conservación del agua,
se aplican normalmente donde los servicios públicos
tienen poca capacidad de controlar el uso a través de
medidores de agua. Más común es el sistema de tarifa
por bloque en el que los precios aumentan de forma
progresiva según unos niveles a medida que aumenta
el volumen de agua utilizado. Tanto la cantidad de
niveles como el grado de los aumentos de los precios
en las tarifas por bloque pueden variar.
El aumento de tarifas por bloque intenta lograr
un nivel de objetivos de política pública. Un sistema
de tarifas por bloque con una tarifa inicial baja o nula
puede mejorar la accesibilidad económica. Por ejemplo,
Durban (Sudáfrica) suministra 25 litros de agua
diarios sin cargo13 (tarifa mínima o social) con un
marcado incremento por encima de este nivel. Se trata
de una parte relevante del marco legislativo para actuar
en relación con el derecho al agua comentado en
el capítulo 1. Los niveles progresivos más altos están
destinados a permitir a los servicios públicos mejorar
la eficiencia, eliminando incentivos por el uso extralimitado
y a movilizar los ingresos para cubrir los
costos. Las tarifas por bloque generan de este modo
el potencial necesario para alinear los ingresos con
los costos de suministro del servicio y crear de este modo
un modelo de financiación sostenible mientras que se
suministra agua para cubrir las necesidades básicas a un
costo inferior que el de operación y mantenimiento.
Muchos países aplican una tarifa reducida para
un volumen de agua inicial; sin embargo, pocos países
siguen la política de agua sin cargo de Sudáfrica.
Cuadro 2.2 Suministradores de agua independientes: protagonistas importantes pero
costosos en las ciudades latinoamericanas
Ciudad
Hogares abastecidos por
suministradores independientes
(%)
Precio promedio
(US$/metro cúbico)
Tipo de suministrador
Suministradores
independientes Servicio público
Córdoba, Argentina 15-20 1,25-2,50 0,54 Red
Asunción, Paraguay 30 0,30-0,40 0,40 Red pequeña
Barranquilla, Colombia 20-25 5,50-6,40 0,55 Transportistas
Ciudad de Guatemala >32 2,70-4,50 0,42 Transportistas
Lima, Perú 26-30 2,4 0,28 Transportistas
Fuente: Solo 2003.
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 85
2
Agua para el consumo humano
El valor de la tarifa básica y de los incrementos entre
bloques varía en cada país. Los aumentos son especialmente
altos en países como Burkina Faso y Senegal,
mientras que en Bangalore (India), los aumentos
de precio son limitados hasta un nivel elevado
de uso.
En las condiciones adecuadas, subir las tarifas
por bloque puede mejorar el acceso al agua y la igualdad.
Sin embargo, los resultados dependen de una
serie de factores. En varios servicios públicos las tarifas
se establecen muy por debajo de los niveles necesarios
para satisfacer los costos totales de operación y
mantenimiento. En efecto, así se ofrece un subsidio a
todos los hogares con conexiones de canillas de agua
particulares. Al otro lado del balance, el déficit entre
ingreso y costo se reflejará en traspasos gubernamentales,
deuda creciente, gastos de mantenimiento reducidos
o una combinación de los tres. El hecho de
que los subsidios de servicio sean progresivos dependerá
del perfil de los hogares conectados a los servicios
públicos: cuanto más baja sea la proporción de
hogares pobres conectados, menos progresivo será el
subsidio. El hecho de proporcionar un nivel social
subsidiado constituye una estrategia efectiva para
llegar a los hogares de bajos recursos sólo si están conectados.
Además, los subsidios transversales entre
hogares de alto consumo (e ingresos altos) y hogares
de bajo consumo (bajos recursos) sólo serán efectivos
si un número suficiente de clientes utiliza los bloques
más altos. Un peligro evidente es que los precios excesivamente
altos obligarán a los usuarios a utilizar
fuentes alternativas de abastecimiento.
Las tarifas por bloque pueden generar desventajas
estructurales para la población pobre. Esto se
debe a que las empresas privadas e intermediarios
que abastecen a los hogares sin conexiones privadas
suelen comprar el agua en bloque en los niveles de
precios más altos. Las empresas de fuentes de agua,
los vendedores de agua y los transportistas, por tanto,
revenden el agua con el costo más elevado que vende
los servicios públicos. Asimismo, cuando se agrupan
hogares pobres para compartir una conexión con
medidor, un acuerdo habitual en muchos países, su
nivel de consumo total los lleva a los niveles de precios
más altos.
Si los mercados de agua informales son tan perjudiciales
para la población pobre, ¿por qué no cambiar
la demanda de intermediarios por una demanda
de suministradores formales de red? Las tarifas de
conexión son una parte de la explicación. Las tarifas
varían en gran medida, pero el promedio es de
alrededor de US$ 41 en Asia Meridional y de US$
128 en América Latina. En países del África subsahariana
como Benin, Kenya y Uganda, las tarifas de
conexión superan los US$ 100.14 Además, las tarifas
generalmente aumentan con la distancia de la red.
Para los hogares pobres sin acceso a los mercados de
crédito, los costos en esta escala representan una barrera
impenetrable. El costo promedio de conexión
para los hogares en el 20% de población más pobre
varía desde la suma de los ingresos de tres meses en
Manila a la de seis meses en Kenya y a la de más de
un año en Uganda.
A menudo hay que agregar barreras legales a las
financieras. Muchos servicios públicos, con el fin de
asegurarse los ingresos en sus inversiones para expandir
la red, suministrarán agua sólo a hogares con
títulos de propiedad formales. Sin embargo más de
mil millones de personas viven en áreas urbanas y
periurbanas no autorizadas formalmente en los países
en desarrollo. Con el crecimiento de la población
de entre un 80% y un 90% que se estima en las áreas
urbanas de países en desarrollo, ésta es una limitación
que con el tiempo empeorará. Abidjan, Côte
d’Ivoire, la ciudad más próspera del África Occidental,
tiene más de 80 asentamientos residenciales
irregulares. Un cuarto estimado de la población de
Ouagadougou, reside en asentamientos informales,
Dhaka
Nairobi
Bangalore
Durban
Dakar
El precio del agua de las
empresas de servicio público
aumenta con el volumen
Figura 2.3
Incrementos escalonados en las tarifas por bloque del agua,
2001-05 (US$)
Fuentes: ADB 2004; Vircoulon 2003; WSP–AF 2005c.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
0,40
110
0
0,10
0,20
0,30
0,50
0,60
0,70
0,80
0,90
1,00
1,10
1,20
1,30
Metros cúbicos por mes
86 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
2
Agua para el consumo humano
lo que los hace inelegibles para recibir servicios básicos
de agua.15 Mientras la urbanización desplaza a
más gente del campo hacia asentamientos informales,
la falta de reconocimiento de los derechos de residencia
se podría transformar en una barrera cada vez
más importante para alcanzar el Objetivo de Desarrollo
del Milenio en agua. En efecto, este problema
está involucrado en los decrecientes porcentajes de
cobertura urbana de algunas ciudades (véase el capítulo
1).
Más allá de las barreras inmediatas hay restricciones
más elementales. En comparación con los países
desarrollados, en muchos países en desarrollo la
red de abastecimiento formal tiene un alcance limitado.
Las redes de abastecimiento de agua y de desagües
cloacales no se crearon para llegar a las partes
más pobres de las ciudades ni para proporcionar un
acceso universal (recuadro 2.1). Más bien fueron diseñadas
para satisfacer los intereses de las elites.
Los esfuerzos por romper con el modelo de enclave
heredado del período colonial han tenido distintos
niveles de éxito. Sin embargo, algunos problemas
son recurrentes. Muchos servicios públicos
están atrapados en un ciclo de financiación, mantenimiento
y expansión insuficientes. No hay dinero
para financiar la expansión en los hogares no abastecidos
a la escala requerida debido a unos ingresos
de tarifas muy por debajo del nivel necesario para
mantener la red. Además, muchos países en desarrollo
se enfrentan a un tipo de dilema grave al que ya se
enfrentaron los países desarrollados hace más de un
siglo: cómo ampliar el acceso a los hogares pobres sin
imponer tarifas a niveles prohibitivos. A diferencia
de los países desarrollados durante la fase crucial de
su desarrollo, la mayoría de los países en desarrollo
carecen de recursos financieros para resolver el dilema
mediante la financiación pública, aún con la
voluntad política para hacerlo.
Aunque esta sección se ha centrado en los problemas
específicos que afrontan los hogares pobres,
no son el único sector afectado. En muchos países en
desarrollo los hogares conectados a servicios públicos
pueden tener acceso al agua de bajo precio nominal,
pero afrontan serios problemas con la regularidad
del suministro. Los períodos de escasez han llevado
a un creciente número de hogares de ingresos promedios
a mercados de agua informales y al autoabastecimiento.
Quizás más que en cualquier otra área, el
agua es un sector en el que la población pobre y no
tan pobre tiene un interés en común en la inversión
para expandir la red y mejorar la eficiencia y garantizar
un suministro normal.
La población pobre de las áreas
rurales: los últimos de la fila
En áreas urbanas como en las áreas rurales, el agua
segura, accesible y asequible proporciona una amplia
gama de beneficios para la salud, la educación y los
medios de vida. Los beneficios para la igualdad
de género tienden a ser aún más pronunciados en
las áreas rurales debido a que las mujeres y las niñas
pasan más tiempo buscando agua, especialmente
durante la época de sequía. Para obtener beneficios
en el desarrollo humano y mejorar las condiciones
de vida de la población pobre, las inversiones
en agua en las zonas rurales tienen pocos rivales.
Sin embargo, en la mayoría de los países en desarrollo
las áreas rurales tienen porcentajes mucho
más bajos de cobertura. ¿Por qué ha sido tan difícil
de revertir la división urbano-rural esbozada en el
capítulo 1?
El costo económico no es la barrera más obvia.
Los costos per cápita derivados del suministro de
agua limpia son los costos más elevados en áreas urbanas
y en áreas rurales escasamente pobladas, pero,
en promedio, ampliar la cobertura cuesta menos en
áreas rurales que en áreas urbanas de gran densidad.
Tres características particulares del suministro de
agua en zonas rurales permiten comprender la baja
cobertura:
􀁶􀀀 Escasez local. A escala nacional, la escasez de
agua es rara vez un problema, pero la población
pobre de las zonas rurales con frecuencia viven
en áreas secas sometidos a períodos estaciona-
El legado histórico no determina el estado de la infraestructura de agua y saneamiento
del presente en los países en desarrollo, pero pesa considerablemente. En
Europa y Norteamérica, el objetivo político fue lograr el rápido progreso hacia el
acceso universal. Este objetivo impulsó la financiación y la tecnología, pero no es
así a la mayor parte del mundo en desarrollo.
Tomemos como ejemplo a Lagos, Nigeria. A comienzos del siglo XX, el comercio
europeo y la elite política de la ciudad invertía en una infraestructura urbana
de agua y saneamiento. Pero esta inversión se concentraba en los enclaves prósperos.
Los primeros esfuerzos para extender la infraestructura hacia los distritos
más pobres fueron rápidamente abandonados ante el aumento de los costos a
favor de una estrategia de segregación. Patrones similares de inclusión y exclusión
caracterizaron a ciudades desde Puebla hasta Yakarta y Argel. Este modelo
de desarrollo no logró el acceso universal a los bienes públicos; por el contrario,
generó segregación y refugios con seguridad de agua para la elite.
La financiación siguió un modelo similar. En América Latina las elites financiaban
las inversiones en agua y saneamiento por medio de los impuestos, con tarifas
fijadas por debajo de los costos de explotación. Como lo describe un autor, fue
un “sistema con déficits estructurales, que funcionaba ad hoc, con intervenciones
irregulares y de emergencia, con préstamos y subsidios de entidades de préstamos
nacionales, estatales o internacionales. Desde el comienzo, el alto costo de las
obras de ingeniería urbana requirió de altos niveles de financiación (generalmente
externo), mientras que las fuerzas políticas y económicas demandaban precios
bajos en el agua”.
El peso de la historia: muchas redes no fueron diseñadas para
llegar a la población pobre
Fuentes: Gandy 2006; Bakker y otros 2006; Swyngedouw 2006: Chikhr Saïdi 2001.
Recuadro 2.1
El agua es un sector en el
que la población pobre y no
tan pobre tiene un interés en
común en la inversión para
expandir la red y mejorar
la eficiencia y garantizar
un suministro normal
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 87
2
Agua para el consumo humano
les de escasez. Al norte de Kenya, la región de
Sahel o las áreas propensas a sequías de Gujarat
en la India, los pozos quedan secos durante largos
períodos. En áreas semiáridas del norte de
Nigeria, los períodos de búsqueda de agua aumentan
entre cuatro y siete horas en la época de
sequía. La falta de tiempo es una consecuencia
de la escasez estacional. (Recuadro 2.2).
􀁶􀀀 Comunidades y suministradores. En la mayoría
de las áreas rurales las comunidades proporcionan,
mantienen y expanden los sistemas de
agua. Particularmente en áreas áridas o semiáridas,
esto requiere altos niveles de movilización
por parte de la comunidad. Las entidades
gubernamentales locales, y no grandes suministradores
municipales, son con frecuencia los
guardianes de las perforaciones y las bombas de
mano. La responsabilidad de estas entidades y
la fuerza de las asociaciones de usuarios de agua
de las comunidades, influyen en la cobertura.
􀁶􀀀 Política y pobreza. Más allá de la financiación y
las cuestiones técnicas, las comunidades rurales
cargan con un peso doble, el de la alta pobreza y
el de la baja influencia política. Las poblaciones
rurales muy dispersas, especialmente en áreas
marginales, tienen poca influencia sobre las
elecciones institucionales que influyen en las
decisiones y establecen las prioridades para la
distribución de recursos.
La mayoría de los hogares rurales pobres obtienen
al agua de diversas fuentes. Entre ellas destacan
significativamente las fuentes no tratadas (lagos,
arroyos y ríos). Los pozos protegidos de las aldeas
son las fuentes de agua tratadas más comunes. Los
esfuerzos para extender la cobertura se han concentrado
en perforaciones y bombas. Más que de las
áreas urbanas, el éxito depende de la voluntad y capacidad
de las comunidades para contribuir al trabajo y
los recursos financieros para el mantenimiento, y de
la receptividad de los suministradores a las demandas
de una tecnología adecuada.
Como en las áreas urbanas, los datos sobre
tecnologías mejoradas pueden exagerar la cobertura
real por un margen considerable. El mantenimiento
inapropiado de la infraestructura, la
formación insuficiente para realizar las obras de
Una de las grandes recompensas de la mejora en el acceso al
agua está en el ahorro de tiempo que las mujeres y niñas pasan
buscando agua y en la expansión de sus opciones. La búsqueda
de agua es parte de una división del trabajo según el género que
fomenta la desigualdad dentro de los hogares, contribuye a la falta
de tiempo y retrasa las posibilidades de desarrollo humano a un
gran sector de la población del mundo.
Las normas sociales y culturales influyen en la división del trabajo
en el hogar. En los países en desarrollo atender a los hijos,
cuidar a enfermos y ancianos, preparar la comida y buscar el agua
y la leña son tareas dominadas por las mujeres. Las normas en este
caso se traducen en horas de trabajo desiguales para hombres
y mujeres: estudios realizados con respecto al tiempo en Benin,
Madagascar, Mauricio y Sudáfrica señalan diferencias semanales
que van de 5 a 7 horas.
La búsqueda de agua es parte de la desigualdad de género.
En la zona rural de Benin, las niñas de entre 6 y 14 años pasan una
hora en promedio al día buscando agua, en comparación con los
25 minutos de sus hermanos varones. En Malawi, la cantidad de
tiempo asignada para buscar agua varía significativamente debido
a factores estacionales, pero las mujeres pasan sistemáticamente
entre cuatro y cinco veces más tiempo que los hombres en esta
tarea.
¿Por qué esto es importante para el desarrollo humano? El
tiempo en un bien importante para el desarrollo de las capacidades.
Las demandas excesivas de tiempo para el trabajo esencial
llevan al agotamiento, reducen el tiempo disponible para el descanso
y la atención de los hijos, y limitan las opciones; es decir,
reducen las libertades fundamentales de las que disfrutan las mujeres.
También plantean dilemas de opciones desfavorables. ¿Una
mujer debe atender a un niño enfermo o pasar dos horas buscando
agua? ¿Las niñas se deben quedar en casa sin ir a la escuela para
buscar el agua y que así las madres puedan cultivar alimentos o
generar ingresos? ¿O se las debe enviar a la escuela para que adquieran
las habilidades y los conocimientos necesarios para escapar
de la pobreza?
La falta de tiempo también contribuye a la falta de ingresos.
Reduce el tiempo disponible para participar en la generación de
ingresos, limita las posibilidades de las mujeres para aprovechar
las oportunidades de mercado e impide la habilidad de expandir
sus capacidades y habilidades, lo que reduce el futuro desempeño
económico.
Recuadro 2.2 Agua, género y falta de tiempo
Fuente : Wodon y Blackden 2006.
Las mujeres enfrentan una carga de tiempo más pesada buscando agua, especialmente en las áreas rurales
(minutos por día)
Benin, 1998 Ghana, 1998/99 Guinea, 2002/03 Madagascar, 2001
Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres
Urbana 16 6 33 31 10 3 16 10
Rural 62 16 44 34 28 6 32 8
Nacional 45 12 41 33 23 5 27 9
88 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
2
Agua para el consumo humano
reparación y los recursos financieros inadecuados
para operación han debilitado los sistemas rurales
de suministro de agua en muchos países. Un
estudio realizado en Etiopía, por tomar sólo un
ejemplo, reveló que el 29% de las bombas de mano
y el 33% de las perforaciones mecanizadas en áreas
rurales no funcionaban por problemas de mantenimiento.
16 En Rwanda se estima que un tercio
de la infraestructura rural del agua necesita una
rehabilitación urgente. Más allá de los factores
mecánicos, la mayor fuente de averías en las áreas
rurales ha sido el hecho de no involucrar a las comunidades
rurales, especialmente a las mujeres,
en la selección, el emplazamiento y la gestión de
tecnologías mejoradas.
Si el agua segura es a menudo escasa en las
áreas rurales, el agua segura sin cargo es incluso un
producto poco común. El uso de puntos de venta
de agua de aldeas y los comités de agua requieren
contribuciones para realizar el trabajo (cavar pozos)
y dinero en efectivo para cubrir el mantenimiento
y los costos de capital de los materiales para bombas
y pozos. En un ciclo habitual, la comisión de
recursos hídricos de una aldea recauda fondos a fin
de construir un pozo de sondeo y comprar una
bomba manual. Los derechos para obtener agua
requieren el pago de una cuota de socio inicial para
cubrir los costos de operaciones y mantenimiento.
Los costos humanos y económicos de una cobertura
inadecuada en las áreas rurales son altos y
reflejan la importancia del agua para el desarrollo
humano. Entre los beneficios para la salud derivados
de una cobertura mejorada se incluyen la reducción
de la incidencia de la diarrea y otras enfermedades.
En el estado indio de Kerala, un estudio
realizado tras la implementación de siete proyectos
hídricos en zonas rurales reveló que la incidencia
de enfermedades transmitidas por el agua disminuyó
a la mitad en los cinco años que siguieron a
la construcción de pozos profundos y que no se
produjo ningún cambio en las áreas no incluidas
en los proyectos.17 Dicho estudio informó también
de una reducción en los gastos de los hogares en la
compra de agua a vendedores. Aproximadamente la
mitad de las familias bajo la cobertura del programa
gastaban un promedio del 12% del ingreso del umbral
de pobreza para comprar agua a vendedores.
Tras la implementación, el promedio disminuyó
al 4%, al liberar recursos para gastos en otras áreas.
Además de los beneficios financieros directos,
el fácil acceso al agua segura reduce la demanda de
tiempo de las mujeres y crea oportunidades de generación
de ingresos. En Sri Lanka, los hogares rurales
incluidos en un programa apoyado por donantes informaron
de un ahorro de 30 horas al mes (tres días
de trabajo en una aldea típica).18
Gestión de la red para lograr eficiencia e igualdad
Las redes de agua se encuentran entre los bienes
más preciados de cualquier país. La manera en
que se gestionan y funcionan estos bienes tiene
una importancia fundamental para el desarrollo
humano, especialmente en aquellos países que
afrontan graves desafíos en lo que a seguridad de
agua se refiere. En muchos de los países menos
desarrollados del mundo las redes del servicio
público llegan sólo a una pequeña parte de las
personas más pobres. La financiación insuficiente
crónica, la baja eficiencia y la dotación limitada
de capital para ampliar la red hacen que el sistema
continúe siendo un enclave.
En los últimos años se ha debatido enérgicamente
sobre el déficit de la participación del sector
público y privado. Algunos argumentan que la
mayor participación del sector privado representa
un camino automático a más y mejores servicios
por dólar, además de una mayor responsabilidad y
transparencia. Otros alegan que el agua es un bien
público esencial y que el derecho humano al agua
se enfrenta a los principios de mercado.
Las pruebas apuntan a conclusiones de índole
más prosaica. La participación del sector privado
no es la línea clara entre el éxito y el fracaso en lo
que respecta al suministro de agua. Tampoco es
garantía de la eficiencia de mercado. El suministro
de agua mediante una red es un monopolio natural
que reduce el ámbito de los beneficios debidos
a la eficiencia a través de la competencia, lo que
hace imperativa una regulación efectiva a fin de
garantizar los intereses de los consumidores. En
este contexto, la regulación es la clave para la creación
de presiones competitivas, el establecimiento
de precios y estándares de calidad, la determinación
de metas para la inversión y el mantenimiento
y la garantía de que los beneficios logrados por la
eficiencia se transfieran a los consumidores. Bajo
El fácil acceso al agua
segura reduce la demanda
de tiempo de las mujeres
y crea oportunidades de
generación de ingresos
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 89
2
Agua para el consumo humano
condiciones institucionales adecuadas, el sector
privado puede proporcionar las tecnologías, las
capacidades y los recursos que permitan mejorar
el acceso al agua. Sin embargo, la creación de estas
condiciones a través de instituciones de regulación
efectivas es una cuestión compleja que va más allá
de la aprobación de leyes y la adopción de modelos
de otros países.
Las decisiones sobre la combinación públicoprivada
adecuada se deberán tomar caso por caso
y basándose en las condiciones y los valores locales.
El desafío para todos los suministradores, públicos
y privados, consiste en ampliar el acceso y
superar la desventaja de precios que afrontan los
hogares pobres.
Suministradores públicos: claves
para el suministro y la financiación
Los actuales debates sobre el suministro de agua
tienen una larga historia. A principios del siglo
XIX en Europa y Estados Unidos, las empresas
privadas eran los principales suministradores de
agua. Era ampliamente aceptada la idea de que el
estado debía mantenerse al margen del suministro
del servicio a fin de mantener bajos los impuestos.
A finales de siglo, los operadores privados
habían sido reemplazados por suministradores
municipales o estaban sujetos a normas estrictas.
19 El agua se consideraba demasiado importante
para la salud pública, la prosperidad nacional y el
progreso humano como para dejarla en manos de
empresas cuyo objetivo era maximizar ganancias
y no optimizar la rentabilidad social.
Más recientemente, los roles de los suministradores
públicos y privados han sido causa de
mucha efervescencia en el debate público, pero
considerablemente menos liviana. En cierto sentido,
la intensidad del debate curiosamente se ha
alejado de la realidad. Mientras que el número
de personas abastecidas por empresas privadas
suministradoras de agua ha crecido, pasando de
aproximadamente 51 millones en 1990 a casi 300
millones en 2002, las empresas públicas suministradoras
de agua representan más del 70% de la
inversión total a escala mundial, y menos del 3%
de las personas de los países en desarrollo reciben
servicios de suministro de agua o de saneamiento
completa o parcialmente privados.20 En Brasil,
25 de 27 capitales de los estados se abastecen mediante
empresas públicas y sólo 2 mediante empresas
parcialmente privatizadas.21
La flaqueza de los suministradores públicos
en muchos países es claramente parte del problema
del suministro de agua. Los orígenes de esa
flaqueza varían, aunque la mala administración y
la decadencia de infraestructuras causadas por la
inversión insuficiente son temas recurrentes. Las
estructuras de gobierno tienen un rol central.
Muchos servicios públicos utilizan un modelo
de prestación de servicios verticalista que no es
transparente ni responde a las necesidades de los
usuarios. Sea cual fuere el grado de responsabilidad,
siempre corresponderá a los intermediarios
del poder político y no a las comunidades servidas
(o a las que se elude) mediante el servicio público.
Las operaciones, en muchos casos, combinan la
desigualdad con la ineficiencia. Gran parte del
agua que suministran los servicios públicos queda
injustificada, ya sea debido a las filtraciones en las
cañerías por falta de mantenimiento o defectos en
los sistemas de facturación.
A su vez, las bajas ganancias alimentan un
círculo vicioso de activos en deterioro, pérdidas
de agua, baja recaudación pública, baja inversión
y progresivo deterioro de las infraestructuras.
En ciudades como Delhi, Dhaka 22 o Ciudad de
México23, aproximadamente el 40% del agua corriente
bombeada al sistema se filtra por las cañerías
corroídas o se vende ilegalmente. El agua
desperdiciada se traduce en pérdida de ganancias
para el mantenimiento o la ampliación de
la red. No obstante, ninguno de estos problemas
se limita al sector público. Las redes de abastecimiento
privadas del Reino Unido, por ejemplo,
han sido multadas reiteradamente por los reguladores
por no reducir los niveles de filtración de
agua. La inversión insuficiente no es causa de la
ineficiencia sólo en países en desarrollo. El Organismo
de Protección Ambiental de EE.UU.
estima que se necesitarán $68.000 millones en
las próximas dos décadas sólo para restaurar y
mantener los bienes de redes de abastecimiento
existentes en las principales ciudades de Estados
Unidos.24
La fijación de precios constituye una pieza
central del problema financiero de muchos países
en desarrollo. Las tarifas se establecen a menudo
para cubrir una pequeña parte de los costos
de explotación. Un estudio realizado a finales de
los años 90 sobre las redes de abastecimiento de
agua asiáticas reveló que el ingreso operativo de
35 de 49 suministradores no cumplía con los requerimientos
de operación y mantenimiento.25
Sin inversión pública que cubra la brecha, el resultado
seguro será la decadencia. Un aumento de
la recuperación de los costos de los hogares con
capacidad de pago movilizaría los ingresos para
el mantenimiento y las ganancias de eficiencia
relacionadas, mientras que generaría fondos para
apoyar la demanda de los hogares que no tienen
capacidad de pago. Sin embargo, muy a menudo
las redes de abastecimiento públicas están más
El desafío para todos los
suministradores, públicos
y privados, consiste en
ampliar el acceso y superar
la desventaja de precios que
afrontan los hogares pobres
90 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
2
Agua para el consumo humano
preocupadas de proporcionar agua barata a la población
con mayores recursos que agua asequible
a la población pobre.
Los servicios públicos de abastecimiento de
agua no pueden considerarse de manera aislada. La
adecuación con la que los suministradores públicos
cumplirán con los estándares de eficiencia, igualdad
y responsabilidad estará condicionada por una cultura
política más amplia de suministro del servicio y
por políticas de inversión pública más generales. En
la mayoría de los países desarrollados, la inversión
de capital para infraestructuras hídricas proviene
de la inversión pública o de la inversión privada respaldada
por garantías estatales. En muchos países
en desarrollo, las ineficiencias en los sectores del
agua pueden deberse en parte a la financiación insuficiente
crónica de la red durante un extenso período.
El hecho de reconocer los fracasos de algunas
empresas de servicio público de abastecimiento no
implica que el éxito requiera el suministro de agua
por parte del sector privado. Algunas empresas de
servicio público de abastecimiento de los países en
desarrollo cumplen o sobrepasan los estándares
operativos de las empresas privadas con mejor desempeño.
Los servicios públicos de abastecimiento
de Singapur pierden menos agua que los servicios
privados de abastecimiento del Reino Unido. En
Porto Alegre, Brasil, la reforma de los servicios
públicos de abastecimiento produjo ganancias en
cuanto a eficiencia y responsabilidad democrática.
(Recuadro 2.3). El departamento de recursos hídricos
municipal de la ciudad proporciona a los hogares
acceso universal a agua segura y asequible y
mejora radicalmente los índices de recaudación de
impuestos además de reducir las pérdidas de agua.
La transparencia y autonomía financiera y política
han contribuido de manera fundamental al éxito.
Como ha demostrado la ciudad de Porto Alegre,
la reforma del servicio público de abastecimiento
de agua puede mejorar el desempeño sin
originar cambios en la propiedad. Éste no es un
ejemplo aislado. En Sri Lanka, la Junta de Suministro
de Agua y Saneamiento Nacional surgió como
un suministrador eficiente tras realizar reformas
en la gobernabilidad que mejoraron la coordinación
entre organismos y mejoraron el desempeño
financiero.26 Las redes de abastecimiento de agua
de la India a veces están caracterizadas de forma
uniforme como ineficientes. No obstante, en
Hyderabad, la red de abastecimiento aumentó su
Con 1,4 millones de habitantes, Porto Alegre, la capital del estado
de Rio Grande do Sul en Brasil, posee una de las tasas de mortalidad
infantil más baja del país (14 muertes por cada 1.000 nacimientos,
en un país donde el promedio nacional es de 65 muertes) y una
tasa de desarrollo humano comparable al de los países desarrollados.
La eficiente gobernabilidad municipal en lo que respecta a
suministro de agua y saneamiento ha jugado un rol importante en
esta exitosa historia.
Los suministradores de agua municipales han logrado el acceso
universal al agua. Los precios del agua, $0,30 el litro, se encuentran
entre los más bajos del país. Además, el tratamiento de
aguas residuales ha aumentado del 2% en 1990 a casi el 30% en la
actualidad, con una meta de lograr el 77% en cinco años. Los indicadores
de eficiencia son similares a los de las empresas privadas
con mejor desempeño del mundo. La proporción de empleados por
conexiones de hogares, un indicador de eficiencia usado ampliamente,
es de 3:1.000. La proporción es de 20 para Delhi y 5 para
las empresas privadas de Manila.
Las condiciones operativas del Departamento Municipal de
Recursos Hídricos y Desagües Cloacales, totalmente a cargo del
municipio de Porto Alegre, permite explicar su éxito.
􀁶􀀀 Una entidad legal independiente, disfruta de autonomía financiera
y operativa.
􀁶􀀀 Posee un régimen jurídico diferencial, no recibe subsidios y es
autosuficiente en el ámbito financiero.
􀁶􀀀 Independiente en el ámbito financiero, puede solicitar préstamos
para realizar inversiones sin la necesidad de apoyo
municipal.
El mandato operativo combina objetivos comerciales y sociales.
La red de abastecimiento está orientada a una política sin dividendos,
todas las ganancias se reinvierten en el sistema. La exención de
impuestos permite mantener bajas las tasas de suministro de agua.
Además, es necesario invertir por lo menos un cuarto de los ingresos
anuales en infraestructura hídrica.
¿Por qué Porto Alegre ha logrado el acceso universal a pesar de
las altas concentraciones de personas pobres entre sus clientes?
En parte debido a que los precios son bajos en promedio, y en parte
debido a que a los hogares de bajos recursos, las instituciones de
asistencia social y los residentes de proyectos de vivienda municipal
y estatal para personas con carencias se les cobra una tasa social
inferior a la mitad de la tasa básica. Esta estructura de gobernabilidad
de redes de abastecimiento combina una supervisión regulatoria
con un alto nivel de participación pública. El director general
es designado por el alcalde. Sin embargo, un consejo deliberante,
integrado por ingenieros, personal médico, ecologistas y representantes
de un amplio sector de organizaciones de la sociedad civil,
supervisa la gestión y tiene el poder de regir en todas las decisiones
importantes.
El proceso presupuestario de participación de Porto Alegre proporciona
una forma de democracia directa con 44 reuniones públicas
cada año en 16 áreas de la ciudad. Los participantes votan según sus
prioridades y escuchan presentaciones de los administradores sobre
seis áreas principales, una de ellas el agua. A manera de preludio, se
colocan carteleras en lugares públicos que muestran el gasto actual
comparado con el gasto planificado, así como también el plan de
inversión posterior al proceso. El escrutinio público del presupuesto
municipal y la prioridad que conlleva el agua crean sólidos incentivos
para obtener una prestación de servicios de alta calidad. Fuente: Viero 2003 ; Maltz 2005.
Recuadro 2.3 Los servicios públicos pueden funcionar: el departamento de recursos hídricos y desagüe cloacal de Porto
Alegre nos demuestra cómo
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 91
2
Agua para el consumo humano
cobertura y mejoró el desempeño en cuanto a recaudación
pública, reparaciones y suministro del servicio.
27 En muchos países existen grandes variaciones
en cuanto a eficiencia dentro del sector público. En
Colombia, por ejemplo, las redes que abastecen a
Bogotá y Medellín cumplen con elevados estándares
de eficiencia, mientras que las empresas municipales
públicas que abastecen a las ciudades de la
costa del Caribe operan al otro extremo del espectro
de eficiencia.
¿Cuáles son los requerimientos clave para la reforma
de las redes de abastecimiento? Aunque las
circunstancias varían, las redes de abastecimiento
públicas exitosas operan generalmente en un entorno
de política pública que cumple las cuatro
condiciones clave:
􀁶􀀀 Régimen jurídico diferencial y autonomía financiera
para evitar la interferencia política en
la asignación de recursos.
• Formulación de políticas transparentes y de participación
a fin de apoyar la responsabilidad.
• Separación entre el ente regulatorio y el suministrador
del servicio, siendo el ente regulatorio
el que supervisa y publica estándares de desempeño
bien definidos.
• Financiación pública adecuada para la ampliación
de la red, junto con una estrategia nacional
para progresar hacia el acceso al agua para
todos.
Estas condiciones son tan relevantes para el
marco de gobernabilidad de las empresas privadas
como para las redes de abastecimiento. Como
se trató anteriormente, la creación de estas condiciones
es difícil, aunque el aumento del poder de
los ciudadanos a través del marco legislativo para
la reforma puede jugar un rol fundamental.
Suministradores privados: más allá
de las concesiones
La introducción de la competencia a fin de obtener
el derecho para operar la red principal de agua ha
sido primordial para las reformas en muchos países
en desarrollo. La creación de concesiones ha sido un
punto crucial del debate. No obstante, la participación
del sector privado se extiende a través de un
espectro más amplio.
La diversidad en las asociaciones público-privadas
advierte de que no se puede considerar a toda
participación del sector privado bajo el título general
de “privatización”.
Los términos bajo los que el sector privado se introduce
en los mercados de suministro de agua son
importantes en distintos niveles. Es posible establecer
una serie de acuerdos complejos, (recuadro 2.3). Dichos
acuerdos conllevan implicancias de propiedad
sólo en el caso de privatización completa. De manera
más amplia, los términos bajo los que los gobiernos
contratan los servicios del sector privado influyen en
las estructuras de gestión, los patrones de inversión y la
distribución del riesgo. Las concesiones transfieren la
gestión, el riesgo y la inversión al sector privado, mientras
que otros sistemas de gestión público-privados implican
contratar algunos aspectos de la gestión o las
operaciones de las redes de suministro de agua.
Opción Propiedad Gestión Inversión Riesgo
Duración
(años) Ejemplos
Contrato de servicio Pública Compartida Pública Público 1-2 Finlandia, Maharashtra (India),
Contrato de gestión Pública Privada Pública Público 3-5
Johannesburgo (Sudáfrica),
Monagas (Venezuela), Atlanta
(Estados Unidos)
Contrato de arrendamiento
(affermage/
arrendamiento)
Pública Privada Pública Compartido 8-15
Abidjan (Côte d’Ivoire), Dakar
(Senegal)
Concesión Pública Privada Privada Privado 20-30
Manila (Filipinas), Buenos Aires
(Argentina), Durban (Sudáfrica),
La Paz-El Alto, (Bolivia), Yakarta
(Indonesia)
Privatización (desinversión
del estado) Privada Privada Privada Privado Sin límite Chile, Reino Unido
Fuente: Jaglin 2005.
Cuadro 2.3 Distintas formas de participación privada en redes de suministro de agua
La diversidad en las
asociaciones públicoprivadas
advierte de que
no se puede considerar
a toda participación del
sector privado bajo el título
general de “privatización”
92 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
2
Agua para el consumo humano
La privatización (desinversión total del
estado) es poco común
Pocos países, Francia entre ellos, tienen una larga
historia de gestión privada de recursos hídricos.
Chile realizó la privatización en los años 80, pero
sólo después de que el acceso al agua fuese casi universal.
Desde entonces, el país se ha desenvuelto
firmemente en eficiencia e igualdad. El Reino Unido
fue el último país en realizar la privatización (vendió
las redes de abastecimiento al final de los años 80),
lo que marcó el comienzo del interés por la privatización
de los recursos hídricos en muchos países en
desarrollo.
Los resultados obtenidos desde entonces han
sido variados. Durante la década que siguió a la
privatización, las empresas de suministro de agua
del Reino Unido generaron ganancias superiores a
lo que se había previsto, pagando dividendos a los
accionistas muy por encima de los ingresos promedios
de la bolsa de valores. Esto agotó un conjunto
subvalorado de recursos de capital escasos y necesarios
para el desarrollo. La ausencia de cualquier mecanismo
explícito para compartir los beneficios de
las ganancias de desempeño entre los accionistas y
los consumidores, considerado como márgenes de
ganancia excesivos, provocó críticas. Además, llevó
al desarrollo de un ente regulador independiente y
sólido con el objeto de proteger los intereses de los
consumidores, establecer las metas de la inversión y
supervisar las ganancias relacionadas con la eficiencia.
28 Sin embargo, aún quedan problemas serios
como resultado de una inversión inadecuada y un
alto nivel de pérdidas de agua. La experiencia del
Reino Unido muestra que el diseño y el orden de la
reforma regulatoria son difíciles, incluso en países
con una capacidad institucional altamente desarrollada.
En la prisa por vender los bienes públicos, el
interés público sufrió como consecuencia de la privatización,
aunque las mejoras de las normas abordaron
algunos de los errores.
Se han probado ampliamente concesiones,
con resultados variados
En los años 90, las concesiones eran el principal
conducto para la inversión privada del agua y las
empresas privadas extranjeras y nacionales asumían
la responsabilidad de la financiación y la puesta en
marcha de los sistemas. Algunas concesiones mejoraron
la eficiencia, redujeron las pérdidas, aumentaron
el suministro, extendieron los medidores de
agua y la recaudación de rentas públicas y ampliaron
la cobertura. En Marruecos, que creó cuatro concesiones
entre 1997 y 2002, la cobertura aumentó
(actualmente las concesiones abastecen a la mitad de
la población), así como el nivel de satisfacción de los
consumidores.29 Al este de Manila, otra concesión
aumentó la proporción de la población con suministro
de agua de 24 horas, que pasó de alrededor del
15%-20% en 1997 a más del 60% en 2000 y amplió la
cobertura total del 65% al 88%. Como parte de una
estrategia nacional de agua para todos, Sudáfrica
transfirió un servicio público de agua en Durban a
una concesión. A pesar de las inquietudes sobre la
desigualdad, ha habido una marcada mejora en el
acceso de los hogares pobres.
Contrapuestos a estos casos, existen fracasos estrepitosos.
30 En Cochabamba, Bolivia, un acuerdo
de concesión fracasó en el año 2000 en medio de
protestas políticas. En Argentina, un acuerdo de
concesión de 30 años colapsó con la economía del
país en el año 2001. El mismo destino sufrió la concesión
otorgada a la zona oeste de Manila, que finalizó
en el año 2003. En el año 2004 una concesión
en Yakarta terminó en una disputa judicial entre las
autoridades municipales y la empresa. El entusiasmo
por las concesiones se ha enfriado hasta el punto de
reticencia por parte del sector privado de celebrar
cualquier tipo de acuerdo. Importantes empresas internacionales
como Suez, (la empresa de agua más
grande del mundo), Veolia Environnement y Thames
Water evitan comprometerse con concesiones
en los países en desarrollo, a veces ante la presión
de entes reguladores y gobiernos. Por ejemplo, Thames
Water se retiró de la operación de una planta
en China en 2004, dos años después de que el gobierno
chino declarara que la tasa de retorno era
muy alta.31
¿Qué es lo que salió mal? Cuando las empresas
privadas se introducen en mercados de países desarrollados
como suministradores, heredan una gran
infraestructura (pagada por las inversiones públicas
anteriores) que proporciona acceso universal en un
mercado definido por ingresos promedios bastante
altos. En los países en desarrollo, una infraestructura
limitada y a menudo dilapidada, bajos niveles
de conexión y altos niveles de pobreza aumentan las
tensiones entre la viabilidad comercial y el suministro
de agua accesible para todos.. Tres errores habituales,
relacionados con la regulación, la sostenibilidad
financiera y la transparencia en la celebración
de contratos, pueden derivarse de estas limitaciones
(recuadro 2.4):
• Expansión de la red. Un objetivo primordial para
los gobiernos que participan en las concesiones
ha sido el de ampliar las redes. En la concesión de
Buenos Aires el número de conexiones aumentó,
pero en porcentajes menores a lo estipulado en
el contrato. El progreso de las áreas más pobres
de la ciudad fue el más lento.32 En Yakarta, tres
cuartas partes de nuevas conexiones bajo la
concesión fueron para hogares de ingresos medios
y altos, y para empresas gubernamentales y
comerciales.
En los países en desarrollo,
una infraestructura limitada
y a menudo dilapidada,
bajos niveles de conexión
y altos niveles de pobreza
aumentan las tensiones
entre la viabilidad comercial
y el suministro de agua
accesible para todos
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 93
2
Agua para el consumo humano
• Renegociación de las tarifas. Las tarifas de agua
son altamente políticas. Desde una perspectiva
comercial, los ingresos de las tarifas generan ganancias
para accionistas y capital para la inversión
futura. Sin embargo, las políticas de tarifas
diseñadas a fin de optimizar ganancias pueden
minimizar el bienestar social y generar malestar
político. En Cochabamba la concesionaria
aumentó las tarifas a fin de transferir parte del
costo a la ampliación de la infraestructura a los
usuarios de agua actuales, lo que tuvo consecuencias
explosivas. En Buenos Aires, las tarifas
se redujeron al principio, pero luego aumentaron
seis veces entre 1993 y 2002, llegando casi
a duplicarse en términos reales a medida que el
suministrador privado buscaba combinar la rentabilidad
y la distribución de metas.
• Financiación. La irregularidad de las inversiones
de capital en el agua le confiere al crédito importancia
fundamental para la ampliación de la red.
Las grandes deudas externas fueron un rasgo
distintivo en las operaciones de concesión en la
zona este de Manila y en Buenos Aires. En Buenos
Aires, las inversiones se financiaron principalmente
a través de préstamos y ganancias
acumuladas, con una participación accionaria
que representaba menos del 5%. Con préstamos
externos en dólares y un flujo de recaudación en
moneda local, el resultado fue una gran vulnerabilidad
ante las fluctuaciones de divisas. Las crisis
financieras de Asia Oriental y de Argentina
crearon cargas de deudas insostenibles para las
concesiones de la zona Oeste de Manila y Buenos
Aires. La pérdida neta de $1.600 millones
El efecto dominó de las concesiones fracasadas ha avivado un
acalorado debate sobre el pasado, el presente y el futuro rol del
sector privado en el abastecimiento de agua. Aunque los factores
que ocasionaron los colapsos variaron, se pueden obtener enseñanzas
instructivas de estos tres casos clave:
• Cochabamba. El acuerdo de 1999 bajo el cual el gobierno de
Bolivia otorgó una concesión de 40 años a un consorcio de
empresas extranjeras continúa siendo un punto de referencia.
De acuerdo con la Ley de Agua Potable y Saneamiento, el gobierno
autorizó la privatización del abastecimiento de agua y
puso fin a los subsidios. No sólo los clientes tuvieron que pagar
más por el agua, sino que los campesinos de los alrededores
tuvieron que empezar a pagar por el agua que antes estaba
disponible gratuitamente en las fuentes de agua públicas. Se
suponía que los aumentos de precios iban a contribuir a los
costos de capital de la construcción de un nuevo dique y una
planta de purificación. Las protestas llevaron a la revocación
de la ley de 1999, al colapso de la concesión y a una causa iniciada
por una de las empresas contra el gobierno boliviano.
• Manila. Las concesiones de 25 años realizadas en 1997 a la
zona este de Manila colapsaron en el año 2003. La deuda externa
fue un catalizador clave. Durante los primeros cinco años
de la concesión, Maynilad, una agrupación empresarial entre
Ondeo (una empresa internacional) y un grupo empresarial
de Filipinas, tuvo pérdidas operativas y fue acumulando una
deuda de $800 millones para financiar la expansión. La cobertura
aumentó del 58% al 84%, pero la crisis financiera de Asia
Oriental incrementó el pasivo de deuda. Cuando el Sistema
Metropolitano para el Abastecimiento de Agua y Saneamiento
se negó a sancionar un ajuste de la tarifa arancelaria para cubrir
las pérdidas de la empresa, se puso fin a la concesión.
• Buenos Aires. La concesión de 30 años realizada en 1993 a
un consorcio de empresas extranjeras y grupos empresariales
locales terminó con el colapso económico de Argentina. Durante
la licitación, el consorcio había expresado la intención de
rebajar las tarifas al 29%, pero las pérdidas operativas llevaron
a aumentos de precios y renegociaciones de contrato. No se
hicieron previsiones para adaptarse a los colapsos de las tasas
de cambio, por lo que el consorcio se expuso a los riesgos
asociados a los grandes préstamos externos.
De esto surgen al menos tres lecciones importantes. La primera
lección, que se demuestra de forma más clara en Cochabamba,
es que la transparencia es importante. No se realizó ningún
intento creíble por parte del gobierno, las empresas o los donantes
y las instituciones financieras internacionales que respaldaban
los acuerdos para evaluar la opinión pública o tener en cuenta la
perspectiva de la población pobre. Una de las consecuencias fue
que no había disposiciones que protegieran los derechos consuetudinarios
de los indígenas altamente vulnerables: un factor que se
tornó políticamente explosivo.
La segunda lección se relaciona con la tensión entre imperativos
comerciales y sociales. Las empresas realizan concesiones
para generar ganancias para los accionistas. No obstante, el aumento
de las tarifas para financiar las ganancias y las inversiones
pueden perjudicar la seguridad del agua para los hogares pobres.
También aumenta la posibilidad de un contragolpe político que refleja
la importancia crítica del agua en la comunidad. Los esfuerzos
para proteger las ganancias aumentando las tarifas para cubrir el
pasivo de deuda creado por los préstamos de divisas y la depreciación
de la moneda fueron social y políticamente insostenibles.
Podría decirse que la tercera lección es la más importante. La
complejidad del creciente acceso por parte de la población pobre
fue enormemente subestimado. Si el problema se hubiera evaluado
adecuadamente, las finanzas públicas y las conexiones subvencionadas
habrían ocupado un lugar más prominente.
Recuadro 2.4 ¿Qué salió mal con las concesiones? Tres fracasos y tres lecciones
Fuente: Slattery 2003; Castro 2004.
94 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
2
Agua para el consumo humano
registrada por el concesionario de Buenos Aires
en el año 2002 fue casi por completo el producto
de una devaluación que triplicó el pasivo de la
deuda externa de la empresa.
Otras formas de participación del
sector privado
Aunque las empresas privadas están dando marcha
atrás en las concesiones, permanecen muy involucradas
en un amplio rango de operaciones de provisión
del servicio de agua. La gestión público-privada continúa
siendo un tema central en los debates sobre la
gobernabilidad del agua.
El contrato de arrendamiento (o affermage, en
francés) es una forma común de asociación públicoprivada.
Según este modelo, el gobierno delega la gestión
de un servicio público a una empresa a cambio
de una tarifa especificada, comúnmente basada en
el volumen de agua vendida, mientras que la propiedad
de los bienes es de la empresa tenedora que opera
para el gobierno. La Oficina Nacional para el Agua
y el Saneamiento (ONEA) de Burkina Faso opera a
través de acuerdos de contrato de arrendamiento que
cubren 36 pueblos y ciudades de todo el país. El modelo
affermage también se utiliza en Abidjan, Côte
d’Ivoire y Senegal, donde el agua de las zonas urbanas
se gestiona a través de la Empresa Nacional de
Agua Senegalesa (SONES), una empresa tenedora
de bienes y Agua Senegalesa (SDE), una empresa
contratista privada arrendada para poner en funcionamiento
el sistema.
El contrato de arrendamiento ha generado resultados
positivos para el desarrollo humano en
ambientes donde los gobiernos han establecido objetivos
bien definidos respaldados por la capacidad
reguladora. ONEA es uno de los pocos servicios públicos
del África subsahariana que ha desarrollado
una estrategia para garantizar que las fuentes de
agua se conviertan en una fuente de agua asequible
para la población pobre. Las tasas de las fuentes de
agua están muy por debajo de la tarifa máxima (aunque
todavía están por encima de la tarifa mínima).
En Senegal el contrato de arrendamiento fija metas
graduales para el abastecimiento de las fuentes de
agua. El objetivo es que las fuentes de agua representen
el 30% de las conexiones en Dakar y 50%
en otras ciudades y suministrar 20 litros por persona.
En Abidjan, el acuerdo de contrato de arrendamiento
ha aumentado las tasas de cobertura con
un sistema gestionado a través de un claro marco
regulador (recuadro 2.5). Han existido serios problemas
para la implementación en cada uno de estos
casos. Por ejemplo, la fijación de precios sociales y
subsidios en Côte d’Ivoire y Senegal arrojan resultados
variados en cuanto a proporcionar beneficios
Las políticas de fijación de precios aplicadas por los servicios públicos
pueden tener un notable efecto sobre el acceso al agua.
Aunque el desempeño ha sido variado, la empresa de servicio privado
que abastece a Abidjan, la Sociedad del Agua de Côte d’Ivoire
(SODECI), ha desarrollado algunas estrategias innovadoras para
extender el acceso. La cobertura ha aumentado a un ritmo constante
durante los últimos 10 años en Abidjan y en otras partes del
país.
SODECI aplica tres mecanismos para mejorar el acceso a agua
de la población pobre: conexiones domiciliarias subvencionadas,
una creciente tarifa por bloque y revendedores de agua autorizados
en asentamientos informales. El subsidio para las conexiones domiciliarias
proviene de un impuesto adicional sobre los gastos del
agua gestionada por el Fondo de Desarrollo del Agua (FDE), un organismo
público. SODECI cobra US$ 40 por conexión a los hogares
pobres en lugar de US$ 150. Este subsidio, financiado mediante
recursos internos, reduce la dependencia de las contribuciones de
donantes y aumenta la sostenibilidad a largo plazo.
La creciente tarifa por bloque proporciona subsidios a aquéllos
con menor consumo (la población pobre) y pone freno al derroche
de agua. El precio unitario aplicado a los grandes consumidores es
moderado, para incentivarlos a que continúen en el sistema. Para
solucionar el problema del abastecimiento de agua en los asentamientos
irregulares, donde SODECI no está autorizado a ofrecer
servicio, la empresa otorga licencias a los revendedores de agua.
Estos revendedores compran el agua a tarifas normales y pagan
un depósito ($300) para reducir el riesgo de falta de pago. Éstos
son responsables de las inversiones en la ampliación de la red
dentro de su área y se les permite recuperar los costos a través de
las ventas de agua. Aunque esta práctica aumenta eficazmente la
cobertura, las familias pobres que son clientes de revendedores
de agua tienen que pagar el doble por los costos de inversión de
la red: una vez en la tarifa cobrada al revendedor para obtener el
agua y otra vez en el precio final pagado a los revendedores, que
también cobran por su inversión para abastecer al vecindario.
Cuatro importantes lecciones surgen de la experiencia de
SODECI:
􀁶􀀀 Las estrategias a favor de la población pobre deben estar bien
coordinadas.
􀁶􀀀 Los subsidios transversales pueden ser útiles para la población
pobre.
􀁶􀀀 La solidez gerencial y financiera del servicio público es más
importante que su propiedad pública o privada.
􀁶􀀀 La buena regulación realiza un buen uso de los puntos fuertes
relacionados de los protagonistas públicos y privados.
Recuadro 2.5 Fijación de precios del agua a favor de la población pobre en Côte d’Ivoire
Fuente : Collignon 2002.
El contrato de arrendamiento
ha generado resultados
positivos para el desarrollo
humano en ambientes
donde los gobiernos han
establecido objetivos bien
definidos respaldados por
la capacidad reguladora
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 95
2
Agua para el consumo humano
a los hogares pobres. Aún así, evidencian algunas
de las estrategias que pueden adoptar los gobiernos
para situar el derecho al agua dentro de un marco
práctico.
Los contratos de gestión representan otra forma
de asociación público-privada. Éstos son acuerdos
en los que un municipio o gobierno local adquiere
los servicios de gestión de una empresa. Ghana
adoptó una nueva ley del agua en 2005 que obliga
al gobierno a expandir el rol de empresas privadas
en la prestación de servicios a través de contratos de
gestión. Como parte de la reforma política, se seleccionó
una empresa privada a finales de 2005 para
un contrato de gestión de 5 años que cubría Accra
y otras ciudades importantes. Debido a una combinación
de subfinanciación, ineficiencia y fijación
de precios desigual, el servicio de gestión pública, la
Empresa de Agua de Ghana, no ha abastecido a las
áreas urbanas del país y ahora los contratos de gestión
se consideran parte de la solución.
¿El nuevo contrato será capaz de cumplir con
los objetivos? Algunas de las metas fijadas son alentadoras.
Para Accra, dichas metas incluyen la realización
de 50.000 nuevas conexiones domiciliarias
y la rehabilitación del suministro habitual de agua
a los clientes existentes. El programa además prevé
la creación de 350 fuentes de agua públicas al año
para las áreas urbanas no abastecidas.33 Los resultados
dependerán de la claridad de los contratos y de la
regulación. Una preocupación es la falta de financiación
y las estrategias de suministro para llegar a los
hogares más pobres. Además, los detalles relacionados
con la fijación de precios de las fuentes de agua
y la identificación de las áreas pobres siguen estando
poco definidos.
Lo que es claro es que los contratos de gestión no
son una solución sencilla para los tan arraigados problemas
de la provisión de agua. Por ejemplo, desde
1998 Mauritania introdujo una oleada de audaces
reformas. Sólo en 2001, se crearon cuatro nuevas instituciones
para la gestión de agua y saneamiento. En
las áreas rurales y en las pequeñas ciudades la nueva
estrategia prevé un importante incremento del rol
del sector privado. Se han firmado más de 350 contratos
para el abastecimiento del servicio mediante
redes, en cuyos dos tercios participan empresas privadas.
Sin embargo, hasta 2005 no se creó un nuevo
organismo nacional para controlar la gestión y la financiación
de los servicios y para supervisar el progreso,
la Agencia Nacional para el Agua Potable y el
Saneamiento. Aún hoy, las metas y las estrategias de
fijación de precios para los acuerdos de contratos de
arrendamiento no están bien definidas, y la financiación
de los planes sectoriales es muy escasa. Las estimaciones
para lograr el Objetivo de Desarrollo del
Milenio indican un requerimiento de financiación
de US$ 65 millones para el gasto público (el gasto
actual es de alrededor de US$ 5 millones). Los contratos
de gestión no pueden ser efectivos sin la financiación
adecuada y sin metas claramente definidas.
La creación de las condiciones institucionales
para el éxito de los contratos de gestión es una
tarea intrínsecamente difícil. El estudio relacionado
con los acuerdos de contratos de gestión llevado a
cabo en Johannesburgo, Sudáfrica y Monagas (Venezuela),
ha puesto de relieve dos dificultades. En
primer lugar, la doble delegación, el traspaso de la
autoridad en funciones desde el gobierno local al servicio
público y desde allí a terceros, puede oscurecer
la contabilidad y el suministro. Esto puede privar de
poder a los usuarios dificultando la identificación
de la institución para exigir el cumplimiento a los
suministradores. En segundo lugar, las autoridades
locales son con frecuencia ambas cosas, accionistas y
reguladores. Es difícil conciliar esta doble identidad,
sobre todo porque puede enredar al servicio público
en la política de los gobiernos locales. La evidencia
internacional presenta de manera muy convincente
la necesidad de un regulador independiente. 34
La complejidad es otro problema en los contratos
de gestión, especialmente en países que carecen
de una fuerte capacidad administrativa. La negociación
de los contratos, las responsabilidades, las metas
de suministro y las multas por falta de suministro
son un enorme desafío. Esto ocurre incluso en países
desarrollados con una capacidad administrativa muy
desarrollada. En 1999, la ciudad estadounidense de
Atlanta otorgó a un consorcio empresarial un contrato
de gestión de 20 años para las operaciones y el
mantenimiento, una estrategia en parte inducida por
las multas del Organismo de Protección Ambiental
por violaciones a las normas de calidad del agua debido
a una infraestructura deteriorada. El contrato
se rescindió después de cuatro años después de que
las autoridades de la ciudad alegaran que la empresa
no había cumplido con los niveles de desempeño previstos.
No obstante, el proceso de rescisión implicó
un importante litigio por ambas partes.
Otra manera en que los suministradores municipales
pueden intentar explotar el aumento de eficiencia
es mediante contratos de servicio. Según este
acuerdo, los suministradores compran un servicio a
una empresa que no esté involucrada en gran medida
en la gestión o la financiación del servicio público.
Son cada vez más comunes tanto en países desarrollados
como en los países en desarrollo. Los contratos
de servicio han resultado ser muy efectivos en
algunos casos. El estudio realizado en Maharashtra,
India, demuestra que subcontratar la facturación, las
reparaciones, el tratamiento del agua y la renovación
de infraestructura pueden mejorar el desempeño.
Las encuestas a los clientes revelan un aumento en
la conformidad.35 Sin embargo, el éxito depende de
una fuerte capacidad reguladora.
Los contratos de gestión
no pueden ser efectivos
sin la financiación
adecuada y sin objetivos
claramente definidos
96 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
2
Agua para el consumo humano
Finlandia cuenta con una amplia terciarización
de servicios periféricos de agua, que llegan a representar
entre el 60% y el 80% del flujo de caja de
las empresas de agua municipales.36 Los servicios de
agua terciarizados más habitualmente son el diseño
detallado, la construcción, el tratamiento de lodos
residuales, la provisión de equipamiento y materiales,
las reparaciones en taller y los servicios de laboratorio.
Un pequeño grupo de empresas privadas y
un servicio público, Helsinki Water, han comenzado
recientemente a ofrecer servicios de gestión.
No obstante, el mercado aún es limitado; sólo
existen tres empresas privadas que proveen servicios,
especialmente de tratamiento de aguas residuales.
Públicos o privados, algunos problemas
continúan igual
Tal vez la lección más obvia que se extrae de cualquier
inspección de suministro público o privado
es que no existen caminos seguros y rápidos que
conduzcan al éxito. Algunos suministradores de
gestión pública (Porto Alegre) son los que mejor
desempeño obtienen a escala mundial, además
de algunas empresas privatizadas (Chile).
Muchos servicios de gestión pública, por cualquier
criterio razonable, están decepcionando a
la población pobre, y esta decepción está ligada
a la subfinanciación y a la mala gobernabilidad.
No obstante, la idea de que los errores del sector
público se puedan reparar con rapidez mediante
una supuesta eficiencia, un sistema de contabilidad
y las ventajas de financiación de concesiones
privadas, es errónea, como dan testimonio
los ejemplos de Cochabamba, Buenos Aires
y la zona oeste de Manila. Sin un plan nacional
coherente ni una estrategia de financiación para
lograr el agua para todos, ni el sector público
ni el privado romperán con el actual modelo
de enclave.
Obtención de los resultados: las políticas
El agua es un derecho humano. No obstante, los
derechos humanos tienen muy poca importancia si
están separados de políticas realistas que los protejan
y extiendan, o de los mecanismos de contabilidad
que permiten a la población pobre exigir sus derechos.
Si el acceso a agua limpia y asequible es un derecho
humano, ¿quién tiene el deber de suministrar
servicios de agua? Y, ¿cómo se debería financiar la
infraestructura de la que depende el abastecimiento
de agua? El agua se ha descrito como un “regalo de
Dios”, pero alguien tiene que pagar la instalación
de cañerías, su mantenimiento y la purificación
del agua. La financiación y el abastecimiento de los
servicios relacionados con el agua, asequibles para
la población pobre por medio de suministradores
transparentes y responsables, continúa planteando
duros desafíos a la política pública. La forma en que
se afronten estos desafíos en los años venideros tendrá
una gran relevancia en lo que respecta a la seguridad
del agua y el desarrollo humano.
El punto de partida para el progreso acelerado
del agua se puede resumir en dos palabras: estrategia
nacional. Como se sugirió en el capítulo 1, cada país
debería elaborar un plan nacional de agua y saneamiento.
Los planes nacionales pueden variar, pero
hay cuatro ingredientes básicos para el éxito:
• Establecer objetivos e indicadores claros para
medir el progreso a través de una política nacional
del agua.
• Garantizar que las políticas en el sector del agua
estén respaldadas por sólidas disposiciones de financiación
en los presupuestos anuales y por un
marco de gastos a mediano plazo.
• Elaborar estrategias claras para superar las desigualdades
estructurales basadas en la riqueza, la
localización y otros factores de desventaja.
• Crear sistemas de gobernabilidad que exijan a
los gobiernos y a los suministradores de agua
que rindan cuentas en cuanto al cumplimiento
de los objetivos establecidos por las políticas
nacionales.
Dentro de este amplio marco, la reforma de la
política del agua se debería considerar como parte
integral de las estrategias nacionales de reducción de
la pobreza. En el capítulo 1, se establecieron algunos
de los requerimientos institucionales de este marco.
Ahora nos concentraremos en políticas específicas
dentro del sector del agua.
Financiación pública y acceso
de la población pobre de las
zonas urbanas
La financiación de los servicios del agua es clave para
ampliar el acceso. Desde una perspectiva comercial,
el objetivo es que los suministradores de agua generen
una recaudación suficiente para cubrir los costos
Sin un plan nacional
coherente ni una estrategia
de financiación para lograr
el agua para todos, ni el
sector público ni el privado
romperán con el actual
modelo de enclave.
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 97
2
Agua para el consumo humano
recurrentes y que los costos de capital derivados de
la ampliación de la infraestructura se cubran con la
suma del gasto público y la inversión del suministrador
del servicio. Desde la perspectiva del desarrollo
humano, existen límites para la recuperación de los
costos mediante las tarifas. Este límite es el punto en
el que el agua se vuelve inasequible para los hogares
pobres.
Recuperación sostenible y equitativa de
los costos
El hecho de centrarse en la recuperación total de los
costos pondría a la seguridad del agua más allá del
alcance de millones de personas que actualmente
carecen de acceso al agua. Hay que recordar que más
de 363 millones de personas sin agua limpia viven
con menos de US$ 1 al día y 729 millones viven
con menos de US$ 2 diarios. La pobreza establece
los límites naturales de las tarifas de agua. El estudio
realizado en América Latina señala que las tarifas
de recuperación total de los costos plantearían
problemas de accesibilidad económica para uno de
cada cinco hogares de la región. Para algunos países,
incluidos Bolivia, Honduras, Nicaragua y Paraguay,
la recuperación de los costos acarrearía problemas
de accesibilidad económica para casi la mitad de la
población. La accesibilidad económica es un problema
igualmente grave en el África subsahariana y
la India, donde alrededor del 70% de los hogares
podría enfrentar problemas al pagar las cuentas si
los suministradores buscaran la recuperación total
de los costos.37
Además de la presión sobre los hogares, la recuperación
total de los costos retrasaría inmediatamente
los esfuerzos de reducción de la pobreza. Con
la recuperación total de los costos del agua, la incidencia
de la pobreza se incrementaría en alrededor
del 1% en los países de medianos ingresos de América
Latina y hasta el 2% en los países de bajos ingresos
en la región. El impacto sería aún más severo en Asia
y África donde las tarifas tendrían que aumentar
desde una base mucho más baja. Para Mauritania y
Mozambique la pobreza podría aumentar en un 7%
si las tarifas del agua se incrementaran a niveles de
recuperación total de los costos.38
Estas cifras apuntan a un rol central del gasto público
en la financiación de la ampliación de los sistemas
de agua a los hogares pobres. También destacan
el rol potencialmente importante de los subsidios
transversales o los traspasos desde los usuarios de ingresos
más altos a los usuarios de ingresos más bajos
en la fijación de precios del servicio público. Para financiar
la ampliación de la red, cada país afronta distintas
limitaciones. En algunos países, especialmente
de medianos ingresos, el desafío es movilizar rentas
públicas adicionales mediante impuestos o de la reestructuración
de las prioridades de gastos actuales.
En otros, la asistencia tiene un rol fundamental. No
obstante, el punto de partida debe ser una evaluación
de lo que es asequible para la población pobre.
Aunque existe posibilidad de debate, un límite del
3% del ingreso familiar podría ser un parámetro
aproximado.
Más igualdad a través de la fijación de
precios y los subsidios
El agua es uno de los bienes que definen la justicia
social y la ciudadanía. Una forma de expresar la
solidaridad social y un compromiso con la ciudadanía
compartida es mediante políticas de fijación
de precios y traspasos financieros que hagan que el
agua esté disponible y sea asequible para todos. Es
necesaria una combinación de políticas de fijación de
precios y de acceso, incluidos los subsidios previstos,
para lograr resultados equitativos.
Subsidios para conexiones. Subvencionar conexiones
para los hogares pobres puede eliminar una importante
barrera para la red. al igual que las estrategias
innovadoras de pago. Los servicios públicos de
Yakarta han propuesto pagos en cuotas. En Côte
d’Ivoire, se incluye una sobretasa del Fondo de Desarrollo
del Agua en las cuentas, y se utiliza alrededor
del 40% de lo recaudado en los subsidios para las
conexiones. Sin embargo, el subsidio no está dirigido
específicamente a la población pobre. En otros
lugares, los servicios públicos han adoptado sistemas
de fijación progresiva de precios. En El Alto, Bolivia,
sólo el 20% de los hogares que reciben la conexión en
el primer año del programa de concesión de la ciudad
pagó las tarifas completas. Una innovación importante
permitió a los hogares ofrecer su propia mano
de obra para cavar zanjas para las conexiones, y el
servicio público consideró esto como forma de pago
en especie.39 Sin embargo tampoco aquí las reglas se
establecieron como parte de una estrategia integrada
para llegar a las metas de conexión especificadas para
la población más pobre.
Subsidios previstos. Algunos países financian el
consumo para grupos de bajos ingresos a través de
subsidios previstos. En Chile, los precios del agua
aumentaron hasta niveles de recuperación de los
costos sin sacrificar los objetivos de distribución.
Los subsidios cubren entre el 25% y el 85% de los
costos domésticos de agua, en una escala móvil para
los hogares de ingresos bajos que cumplen los requerimientos.
(recuadro 2.6). Una de las condiciones
para el éxito del modelo de Chile es la capacidad de
los organismos estatales para identificar los hogares
La reforma de la política del
agua se debería considerar
como parte integral de las
estrategias nacionales de
reducción de la pobreza
98 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
2
Agua para el consumo humano
pobres y transferir los subsidios sin grandes niveles
de filtración a la población menos pobre, una
capacidad desarrollada durante un largo período
de experiencia con un sistema de asistencia social
integral.
Tarifas mínimas. Otra forma de mejorar la accesibilidad
económica de los hogares pobres es abastecer
una cantidad de agua suficiente para cubrir
las necesidades básicas a un bajo precio o sin cargo.
La mayoría de los países ahora aplica tarifas por
bloque, pero la progresividad varía. La tarifa
mínima de Sudáfrica provee 25 litros sin cargo,
una práctica que se podría aplicar de una forma
mucho más amplia. El modelo de tarifa mínima
conlleva dos condiciones. Primero, en países con
un bajo número de conexiones las tarifas mínimas
no pueden llegar a los hogares pobres que no
están conectados a la red. Esto preocupa incluso
en Sudáfrica, donde los índices de cobertura
varían entre la población pobre. Los hogares sin
conexión con frecuencia deben comprar agua de
los revendedores mayoristas, que compran agua al
servicio público al bloque más alto. Segundo, el
acuerdo de tarifa mínima o social requiere mediciones,
lo que no es común en muchos asentamientos
pobres.
Identificación de asentamientos informales. En
muchos países, la mayoría de los hogares urbanos sin
acceso a una conexión domiciliaria viven en asentamientos
informales. Los millones de personas que
viven en esas áreas han demostrado una extraordinaria
iniciativa para obtener acceso a los servicios
del agua, instalando kilómetros de cañerías, cavando
zanjas y cooperando para el beneficio mutuo. No obstante,
no es posible resolver el problema únicamente
con el esfuerzo de la comunidad. Los servicios públicos
no han querido extender las redes a los hogares
sin título legal por temor a que esto pudiera poner
en riesgo la recaudación de las rentas públicas. Son
necesarias nuevas soluciones. Las autoridades pueden
otorgar derechos de residencia permanentes o
provisionales a los asentamientos informales establecidos.
También pueden exigir que los servicios públicos
suministren agua a todos sin importar la localización,
otorgando garantías financieras o incentivos
de inversión, si fuera necesario. Los servicios también
pueden marcar la diferencia. Una empresa en Manila
extendió cañerías de agua subterráneas hasta el perímetro
de los barrios pobres y permitió a los hogares
realizar conexiones sobre tierra por medio de pequeños
caños plásticos conectados a medidores mantenidos
por asociaciones de residentes y organismos
gubernamentales. Dichos acuerdos pueden ser óptimos
en cuanto a la igualdad (en Manila se redujeron
los costos en un 25% en las áreas de barrios pobres
que ahora están siendo abastecidas) y la eficiencia
(reducen las pérdidas de rentas públicas debidas a las
conexiones ilegales).
Subsidios transversales. Los subsidios transversales
procedentes de los usuarios de agua con mayores
ingresos constituyen otra manera de convertir el
agua en un bien más asequible para los hogares
pobres. En Colombia, los subsidios transversales se
incluyen en la Ley de Servicios Públicos Residenciales
y se identifican geográficamente.40 El plan
ha incrementado el acceso al agua para el 20% de
población más pobre, permitiendo al país alcanzar
la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio.
Los subsidios pueden producir grandes beneficios
tanto públicos como privados. Además de
crear oportunidades para una mejor salud y bienestar,
pueden reducir las profundas desigualdades
en el acceso descritas en el capítulo 1. No obstante,
no todos los subsidios son iguales en sus efectos y
algunos contribuyen en mayor medida a la igualdad
que otros.
El abastecimiento de agua en Chile está privatizado bajo un fuerte régimen regulador
que combina altos niveles de eficiencia en el abastecimiento, con niveles
igualmente altos de igualdad en el acceso. Muchos factores han contribuido a ello.
Las ventajas iniciales incluían cobertura casi universal antes de la privatización y
una red sumamente desarrollada. También ha sido importante el fuerte crecimiento
económico, además de los subsidios previstos para el agua.
Chile introdujo subsidios para el consumo de agua mediante el estudio de
los recursos financieros a principios de los 90 para garantizar la accesibilidad
económica de los hogares con bajos recursos antes de que las empresas fueran
privatizadas. El subsidio cubre del 25% al 85% de la factura mensual de un hogar
para hasta 15 metros cúbicos de agua al mes. El gobierno realiza reembolsos a
la empresa sobre la base de la cantidad real de agua consumida. El subsidio está
financiado totalmente mediante el presupuesto del gobierno central. Las familias
deben solicitar el subsidio al municipio, que determinará si se cumplen los requerimientos.
El subsidio se puede considerar como una tarifa por bloque en aumento,
con subsidios inversamente proporcionales a la renta familiar: la asistencia disminuye
cuanto mayor es el ingreso sobre el límite mínimo de recursos financieros
comprobados.
En 1998, alrededor del 13% de los hogares chilenos (casi 450.000 personas)
recibieron subsidios con un costo de US$ 33,6 millones. El plan ha hecho posible
incrementar las tarifas, movilizar los recursos para el mantenimiento y la ampliación
de la red, y minimizar los efectos negativos sobre la población pobre.
Existen dos ingredientes básicos para el éxito de este modelo en Chile, ninguno
de los cuales es fácil de reproducir en otros países en desarrollo. En primer
lugar, el plan requiere la capacidad de identificar, orientar y proporcionar apoyo a
los hogares de bajos recursos. En segundo lugar, cada hogar debe tener un medidor
para llevar el control del uso del agua.
Recuadro 2.6 Subsidios para el consumo de agua en Chile, mayor
eficiencia e igualdad
Fuentes: Alegría Calvo y Celedón Cariola 2004; Gómez-Lobo y Contreras 2003; Paredes
2001; Serra 2000.
Una forma de mejorar la
accesibilidad económica
de los hogares pobres es
abastecer una cantidad de
agua suficiente para cubrir
las necesidades básicas a
un bajo precio o sin cargo
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 99
2
Agua para el consumo humano
Los subsidios para el agua tienen su origen en
un concepto sencillo. Si un gran porcentaje de la
población no puede pagar el costo del suministro
del servicio y, sin embargo, existe un imperativo
de desarrollo humano de provisión del servicio,
los subsidios transversales, la fijación progresiva
de precios y las transferencias fiscales ofrecen los
medios para hacerlo. De hecho, estos acuerdos financian
las demandas de las familias que de otra
manera estarían excluidas del suministro debido
a la pobreza. No obstante, no todos los subsidios
producen resultados favorables para la población
pobre. El Fondo de Desarrollo del Agua de Côte
d’Ivoire estaba destinado a financiar las conexiones
de los hogares pobres, pero pasó por alto las áreas
más pobres de la ciudad ya que los asentamientos
irregulares no cumplen con los requerimientos.
Por otra parte, debido a que las tarifas de conexión
se incrementan bruscamente con la distancia desde
la red principal (lo que refleja los mayores costos
de conexión), algunos hogares pobres no pudieron
pagar las conexiones ni siquiera con los subsidios.
Los subsidios otorgados a través de las tarifas
de agua pueden producir resultados variados
(figura 2.4). Si los porcentajes de conexión son
bajos y la mayoría de los hogares que carecen de
conexión son pobres, es poco probable que la
tarifa social por bloque pueda producir resultados
progresivos. Por ejemplo, Bangalore (India)
y Katmandú (Nepal), aplican una estructura de
tarifa por bloque en aumento, pero los subsidios
benefician a la población no pobre más que a la
población pobre.41 En Bangalore, el 20% de hogares
con mayores recursos reciben el 30% del
subsidio destinado al agua y el 20% de hogares
más pobres reciben el 10,5%.42 En Katmandú, el
hogar promedio que vive por encima de la línea
de pobreza recibe un 44% más de subsidios que el
hogar pobre promedio.43
En comparación con estos ejemplos, algunos
planes de subsidio han sido muy efectivos. Chile
utiliza medios para identificar a los habitantes de
bajos ingresos que deben recibir subsidios para el
agua y compensa al servicio público mediante pagos
del gobierno. Colombia utiliza valores de propiedad
y la residencia para identificar a los hogares pobres.
En ambos casos, los hogares pobres captan un gran
porcentaje de los subsidios asociados al uso del agua.
De igual manera en Durban, Sudáfrica, la tarifa mínima
se traduce en la distribución progresiva de subsidios
para el agua, ya que el 98% de los hogares pobres
están conectados (figura 2.5). En otras áreas de
la provincia de Kwazulu-Natal el subsidio produce
resultados menos progresivos debido a que los porcentajes
de conexión de la población pobre son menores.
La lección es la siguiente: otorgar subsidios a
través de las tarifas de agua favorece a la población
pobre sólo en la medida en que dicha población esté
conectada a la red de abastecimiento de agua.
Los subsidios para los servicios utilizados por
la población pobre ofrecen beneficios de igualdad
potencialmente mayores. Las fuentes de agua son
un punto evidente para empezar. Aunque el objetivo
primordial es la conexión privada para todos lo
hogares, en muchos países no es un objetivo viable a
corto plazo. Las fuentes de agua son la principal red
de abastecimiento de agua para millones de hogares
pobres y esto convierte a los subsidios para las fuentes
de agua en unas de las más progresivas que se pueden
otorgar a través del sistema del agua (recuadro 2.7).
Sin embargo, en muchos países los usuarios de fuentes
de agua compran agua a la banda de precios más
alta, subvencionando de forma cruzada el consumo
doméstico de los hogares de altos ingresos con acceso
a las canillas de agua privadas. Algunos países han
encontrado maneras de evitar esto. En Bangalore,
sólo el 14% de los subsidios para las fuentes de agua
no llegan a la población pobre; para las fuentes de
agua privadas esa cifra se eleva al 73%.44 En Burkina
¿Qué progresividad poseen los
subsidios para el agua?
Figura 2.4
20% más rico
Chile Bogotá Katmandú Bangalore
Distribución de los subsidios para el agua (%)
0
10
20
30
40
60
70
80
Fuente: Komives y otros 2005.
50
100
90
60% intermedio
20% más pobre
100 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
2
Agua para el consumo humano
Faso, los hogares urbanos de bajos recursos pueden
adquirir agua de las fuentes de agua a unos de los
precios más bajos en África subsahariana.
La regulación es fundamental
La regulación es fundamental para la concreción del
derecho humano al agua y la protección del interés
público en el abastecimiento del agua. En un mercado
con limitada competencia, y para un producto
que es vital para el bienestar humano, las autoridades
de regulación tienen que garantizar que los suministradores
sean controlados de una manera que asegure
tanto la igualdad como la eficiencia.
Muchos países han sufrido las consecuencias
de la ausencia de instituciones regulatorias efectivas.
En Buenos Aires se creó una entidad reguladora
para supervisar la concesión del agua. Sin embargo,
se fueron acumulando puntos débiles en el sistema.
La entidad estaba muy involucrada en la política, y
entre sus miembros se incluían representantes de la
presidencia, de la provincia y del municipio, lo cual
introducía en el marco a los partidos políticos de la
oposición. Sin embargo, los intereses del consumidor
no estaban representados. Muchos aspectos del
contrato de concesión se negociaron en secreto, por
lo que el ente regulador tuvo limitado acceso a la información
de las empresas y el gobierno.
Algunas de las características clave de los entes
reguladores más exitosos de Chile, Reino Unido, Estados
Unidos y de otros lugares estuvieron ausentes
en el sistema de Buenos Aires:
􀁶􀀀 Independencia política, con una fuerte cultura de
protección del interés público.
􀁶􀀀 Autoridad de investigación y poder de penalización,
y que el ente regulador esté habilitado para
exigir información de las empresas en un amplio
rango de parámetros de desempeño, para imponer
penalizaciones por incumplimiento y para
restringir aumentos de precios. En un caso reciente,
el ente regulador chileno exigió la declaración
de la renta interna de una empresa para
investigar la fijación de precios de transferencia
y la subdeclaración de márgenes de ganancias.
􀁶􀀀 Intercambio de información con el público sobre
fijación de precios, calidad del agua y estructuras
de costo.
􀁶􀀀 Participación pública, para garantizar que se representen
los intereses del consumidor. En Estados
Unidos, las juntas de servicios públicos de
los ciudadanos proporcionan un foro para que
los clientes supervisen a los suministradores del
servicio. El ente regulador del Reino Unido,
Office of Water Services (Ofwat), proporciona
acceso estructurado a grupos de consumo.
El problema de muchos países en desarrollo es
que existen marcadas restricciones en la capacidad
de regulación de los entes reguladores. Con frecuencia
faltan recursos para una regulación efectiva. A
menudo, falta legislación que prevea la separación de
poderes entre los gobiernos y los entes reguladores.
En un sentido más amplio, cuando la rendición democrática
de cuentas falla, la falta de presión sobre
los gobiernos y las empresas para que revelen información
debilita la posición de los entes reguladores.
En países que carecen de capacidad administrativa
y de las instituciones necesarias para regular con
eficacia, la transparencia y la actuación pública por
parte de los ciudadanos pueden crear un impulso regulador
desde abajo. La acción social por parte de
grupos de la comunidad bien organizados ha tenido
Fuente: Sudáfrica 2006.
Figura 2.5 Las tarifas mínimas funcionan si los porcentajes de conexión
son elevados
Durban
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Distrito de
Umkhanyakude
Distrito de Thungulu
Distrito de
Umgungundlovu
Distrito de Zululand
Proporción de la población de la provincia de Kwazulu-Natal, Sudáfrica, que
se encuentra por debajo de la línea de pobreza y tiene acceso al agua (%)
Las fuentes de agua pueden darle a los hogares pobres acceso a agua asequible.
Además, pueden servir de canal para el apoyo específico del gobierno, ya que se
utilizan de forma mayoritaria por la población pobre, más que por la población con
mayores recursos. Sin embargo, la experiencia ha sido variada.
En Senegal, una asociación entre un suministrador de agua privado, National
Water Authority, y una organización nacional no gubernamental ha extendido el
suministro de agua a 500.000 personas de áreas de bajos ingresos a través de
fuentes de agua. Los subsidios se otorgan para la construcción de fuentes de agua
públicas y para su conexión a la red. Este acuerdo ha extendido el acceso, pero
debido a que los usuarios de fuentes de agua pagan tarifas más altas, los costos
por unidad todavía son más de tres veces la tarifa interna más baja.
En Filipinas hubo problemas similares. Las empresas de agua privadas en Manila
han extendido las conexiones de agua a unos 50.000 hogares pobres en áreas
densamente pobladas de bajos ingresos a través de fuentes de agua, con organizaciones
comunitarias como intermediarios. Al permitir que los hogares extraigan
agua de una fuente con medidores, los contratos reducen el precio por unidad
alrededor de un cuarto. Pero el precio final todavía es más del doble del precio del
servicio público más bajo para el suministro nacional de agua.
Cambiar el rumbo de los subsidios hacia las fuentes de agua ayudaría a mejorar
el acceso y la igualdad. Además, tendría un efecto de reacción en cadena,
obligando a otros suministradores privados a reducir sus precios.
Fuente: WUP 2003; McIntosh 2003.
Recuadro 2.7 Fuentes de agua: llegan a la población pobre, pero a menudo
a un precio demasiado alto
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 101
2
Agua para el consumo humano
un rol importante en la reducción de daños ambientales
producidos por empresas de países en desarrollo,
obligando a cumplir con las normas y a revelar
información. La sociedad civil también ha estado
activa, presionando para obtener más información
y publicando el bajo desempeño por parte de los servicios
públicos. El uso de tarjetas de informes de los
ciudadanos en Bangalore (India), le dio voz a asociaciones
de residentes y a grupos de la comunidad en la
reforma de la red de abastecimiento, lo que mejoró la
rendición de cuentas al evaluar y publicar los resultados
del desempeño del servicio (recuadro 2.8). Este
modelo se ha exportado a muchos otros lugares. En
lugares donde los administradores del servicio y las
autoridades municipales respondieron con diálogo
se han producido mejoras concretas en el abastecimiento
del servicio.
Estas iniciativas mencionadas anteriormente
son importantes, pero tienen sus límites. Los grupos
de ciudadanos, la sociedad civil y los usuarios de
recursos hídricos no operan en un vacío. Sus actividades
y su alcance para lograr el cambio se ven afectados
por políticas gubernamentales e institucionales,
especialmente el marco legislativo y regulatorio
y el espacio político creado por los gobiernos. Tras el
apartheid, en Sudáfrica se adoptó un sistema basado
en derechos para el abastecimiento de agua que articulaba
un marco legislativo claro para las empresas
de servicio público. Igual de importante, otorgó a
los ciudadanos una conciencia de expectativas y derechos
y les confirió poderes a las comunidades locales
para exigir que gobiernos locales, redes de suministro
privadas y el gobierno nacional den cuentas.
Inevitablemente, el derecho humano al agua sigue
siendo un dominio político controvertido en Sudáfrica,
tal como demuestran disputas de alto nivel
sobre el suministro, el precio y el umbral adecuado
para el suministro gratuito de agua. Aún así, lo más
importante es la forma en la que la legislación de derechos
humanos ha otorgado a los ciudadanos voz
real en la política del agua. En recursos hídricos,
como en otras áreas, la eficiencia de la presión que
se ejerce desde estratos inferiores depende al menos
en parte de leyes que definan y sustenten los derechos
de las personas a exigir que las empresas y las
redes de suministro públicas rindan cuentas.45 El
activismo en la sociedad civil constituye una fuerza
importante para el cambio por derecho propio, sin
embargo puede fortalecerse o debilitarse mediante
políticas gubernamentales.
Otro problema relacionado con las soluciones
actuales orientadas hacia la regulación consiste en
que las atribuciones del gobierno se extienden sólo
a los suministradores de redes formales. Aunque de
manera inadecuada, los gobiernos buscan regular el
precio, controlar la calidad y evaluar la previsibilidad
del agua a través de la red. Mucha menos atención se
ha puesto en regular a los vendedores, los operadores
de camiones cisterna y a otros suministradores de
agua. Esto representa una brecha regulatoria seria,
especialmente desde la perspectiva de los hogares pobres
de los barrios bajos y los asentamientos informales.
La disminución de la brecha a través de intervenciones
de políticas públicas que regulen la cantidad,
la calidad y el precio del agua disponible más allá de
la red de formal de abastecimiento es una prioridad.
Uno de los instrumentos más eficaces para atender la
brecha de regulación es el suministro de agua a través
de fuentes de agua a precios que reflejen los niveles
bajos de la estructura de tarifas por bloque aplicados
a las redes de abastecimiento. Esto obligará a los
operadores privados, los vendedores y a otros suministradores
de menor escala a adaptarse al precio de
mercado social de la política de gobierno.
Llegar a los pobres
El progreso lento en zonas rurales continúa siendo
una amenaza para lograr el Objetivo de Desarrollo
del Milenio en agua. En muchos países, las tasas de
cobertura para agua limpia aumentan de manera
muy lenta para alcanzar la meta y las disparidades
Las redes de abastecimiento, públicas y privadas, con frecuencia son distantes,
no rinden cuentas, carecen de transparencia y de sensibilidad ante las inquietudes
públicas. La introducción de la voz de los usuarios en la estructura de gobernabilidad
puede cambiar este panorama.
Hace diez años el Public Affairs Centre, una organización no gubernamental
(ONG) de la India ubicada en Bangalore, fue la primera en aplicar una nueva solución
a la supervisión reguladora. A través de reuniones públicas y una encuesta
en forma de cuestionario, se realizó un gran informe de auditoría social sobre la
percepción de los servicios públicos provistos por las autoridades municipales, incluyendo
a la Junta de Suministro de Agua y Saneamiento de Bangalore. El informe
de auditoría, sintetizado en una tarjeta de informe del ciudadano, resaltó la pobre
orientación al cliente, los elevados niveles de corrupción, y consideró el abastecimiento
del servicio como de mala calidad y de costo elevado.
A éste le siguió un segundo informe de auditoría en 1999, en el que el gobierno
estatal y los organismos municipales emprendieron un proceso de consulta estructurada.
La Junta de Suministro de Agua y Saneamiento de Bangalore inició programas
conjuntos con grupos de ciudadanos locales y asociaciones de residentes
para mejorar los servicios, extender la conexión a los hogares pobres y debatir
opciones de reforma. Se establecieron nuevos procedimientos conciliatorios para
tratar la corrupción. Para el año 2003 el informe de auditoría social registraba verdaderas
mejoras y los hogares pobres informaban de una notable reducción de los
sobornos por conexiones y mejoras en la eficiencia.
Desde su inicio, el informe de auditoría ciudadana se ha extendido hasta cubrir
áreas urbanas y rurales en 23 estados de la India. También se ha exportado a Filipinas,
Tanzanía, Ucrania y Viet Nam. A mediados de 2005, tres ciudades de Kenya,
Kisumu, Mombasa y Nairobi, realizaron un informe de auditoría social sobre agua
y saneamiento, reuniendo asociaciones de residentes, ONG y suministradores de
servicios.
Recuadro 2.8 Las tarjetas de informes de los ciudadanos: voz como
agente para el cambio.
Fuentes: Paul 2005; Adikeshavalu 2004.
102 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
2
Agua para el consumo humano
importantes ya se están ampliando. Sin embargo, la
experiencia demuestra que es posible lograr un progreso
rápido en la superación de las desventajas de
las zonas rurales.
La participación de la comunidad
requiere un marco de gobernabilidad
adecuado
Las poblaciones rurales han sido objeto de demasiados
caprichos de los experimentos de desarrollo. El
agua a menudo se ha suministrado mediante organismos
gubernamentales a través de un modelo de
provisión de servicio de arriba hacia abajo, con tecnologías
inapropiadas y no asequibles que no han
conseguido satisfacer las necesidades locales. Más
recientemente, la participación de la comunidad y
la tecnología apropiada han surgido como respuesta
más actualizada para el suministro de agua a las
zonas rurales. No obstante, en muchos casos la participación
de la comunidad se ha utilizado como instrumento
para implementar políticas gubernamentales,
elevar la financiación y superar los obstáculos
tecnológicos en lugar de como un medio de conferir
poder a las personas o capacitarlas para expresar una
demanda. En la actualidad, un gran número de puntos
de cortes de agua en las zonas rurales de muchos
países en desarrollo atestigua el fracaso del modelo.
El marco de gobernabilidad para los recursos hídricos
ha comenzado a girar en una dirección más
positiva junto a un reconocimiento creciente de que
los problemas especiales que afrontan las zonas rurales
y el rol fundamental de las comunidades locales
en el suministro de agua representan desafíos
institucionales específicos. Las comunidades no
cooperarán para mantener las tecnologías hídricas
que consideran inadecuadas o irrelevantes para las
necesidades locales. Tampoco, como demuestra la
historia, actuarán como agentes de implementación
de políticas redactadas por organismos de planificación
remotos, sin rendición de cuentas y poco claros.
El poder de la comunidad puede ser un catalizador
para lograr un progreso acelerado; pero se requiere
un sistema de gobernabilidad que dé respuestas para
que algo suceda.
En la actualidad, gobiernos y donantes hacen
hincapié hoy en un enfoque orientado a la demanda.
Básicamente, esto significa simplemente que los enfoques
de la provisión de agua se deben centrar en lo
que quieren los usuarios, en las tecnologías que están
dispuestos y pueden pagar y en lo que son capaces de
sostener. El punto de partida es que las comunidades
participen en el proceso de diseño, redacten sus
propios planes y decidan de forma colectiva el tipo
y nivel de servicios que necesitan. Desde luego, este
proceso conlleva problemas. Las comunidades rurales
no son homogéneas, y la participación de la comunidad
puede ocultar la exclusión de las mujeres y de
la población pobre de las zonas rurales en la toma de
decisiones. Sin embargo, la participación de la comunidad
proporciona una base para el progreso.
Es difícil crear las condiciones adecuadas para
enfoques exitosos de respuesta a la demanda. La
descentralización y la devolución de autoridad a los
niveles locales son importantes pero no siempre exitosas.
En Etiopía, la descentralización ha transferido
un alto nivel de autoridad a organismos en el ámbito
de las aldeas y los barrios. Sin embargo, las capacidades
financieras y humanas continúan siendo débiles
y, en algunas áreas, el estatus legal de las juntas de
saneamiento y suministro de agua de las aldeas no
está reconocido.46 Esto debilita la capacidad de las
comunidades rurales para canalizar las demandas a
través del gobierno local. En otros casos la gobernabilidad
del agua y el progreso en la cobertura se han
beneficiado de la combinación de la descentralización
y una priorización financiera y política cada vez
mayor. La descentralización del suministro de agua
en las zonas rurales de Ghana constituye un enfoque
de respuesta a la demanda que está funcionando
(recuadro 2.9).
Las estrategias de reducción de la
pobreza y la planificación nacional han
producido resultados variados
Los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza
(PRSP) constituyen declaraciones importantes
de intención de políticas y enfoques para la cooperación
internacional. Los países con una estrategia
claramente definida para acceder a las metas de agua
y saneamiento demuestran que el compromiso político
nacional respaldado por la asistencia puede producir
resultados espectaculares.47 La mala noticia es
que la mayoría de los PRSP tiene un punto débil en
cuanto a agua y saneamiento, una expresión que denota
la baja prioridad acorde con el sector.
Algunos países han utilizado el marco del Objetivo
de Desarrollo del Milenio y el proceso del PRSP
a fin de situar el suministro de agua de las zonas rurales
en el corazón de la planificación nacional para
la reducción de la pobreza. En Benin, el Consejo de
Agua Nacional, un organismo ministerial de alto
nivel, ha conseguido que las zonas rurales y las pequeñas
ciudades sean el punto central de una estrategia
nacional para lograr el Objetivo de Desarrollo del
Milenio. El Programa de Presupuesto para el Agua,
que comenzó en el año 2001, proporciona un marco
de financiación estable y establece claramente las
disposiciones para cada distrito del país. Senegal ha
identificado también el agua y el saneamiento como
una prioridad en su PRSP. Estableció un programa
nacional en el año 2004 a fin de coordinar las actividades
de diferentes organismos bajo un organismo
El poder de la comunidad
puede ser un catalizador
para lograr un progreso
acelerado; pero se
requiere un sistema
de gobernabilidad que
dé respuestas para
que algo suceda
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 103
2
Agua para el consumo humano
nacional de alto nivel. Entre las metas específicas se
incluye la ampliación del suministro de agua a 3.300
asentamientos a través de un programa de pozos de
sondeo nacional ampliado. El costo financiero detallado
ha hecho posible que se identifiquen brechas
financieras potencialmente importantes: el requerimiento
de gasto proyectado para las zonas rurales es
de $42 millones, con una brecha financiera de $22
millones.48 El éxito de la estrategia del agua en Senegal
dependerá fundamentalmente de la respuesta de
los donantes de cooperación, pero el marco para el
éxito ocupa su lugar.
La experiencia demuestra que un progreso rápido
es posible. El gobierno de Uganda posee una fuerte
estrategia nacional con metas claras respaldada por
recursos financieros (recuadro 2.10). Fundamentalmente,
la financiación para metas de agua se ha
integrado en el marco de la financiación a mediano
plazo del gobierno, lo que garantiza que los compromisos
políticos tengan una expresión presupuestaria.
Tanzanía se encuentra en las primeras etapas de la
reforma y los avances son alentadores. Dos millones
de personas más han obtenido acceso al agua desde
1999 y el gobierno ha establecido una meta de suministro
de agua del 85% en las zonas rurales para el
año 2010.49 No obstante, existen grandes desigualdades
en cuanto a cobertura: 76 de los 113 distritos
rurales cuentan con menos del 50% de cobertura,
con una gran concentración en el centro y el sudeste
del país. En los distritos de Rufiji y Liwale en el sudeste,
los porcentajes de cobertura son inferiores al
10%.50 El progreso futuro dependerá de la creación
de estrategias para superar esas desigualdades.
Además será necesario que los donantes revisen
sus estrategias de cooperación. La ampliación de la
cobertura de agua a las zonas rurales es una prioridad
bien definida en la reducción de la pobreza en Tanzanía.
No obstante, en 2002-2003 las áreas urbanas
recibieron más del 60% del presupuesto financiero
para el desarrollo. Un motivo es que la cooperación
representa más de la mitad del presupuesto del sector
del agua y existe una marcada preferencia por parte
de los donantes hacia programas de rehabilitación
del agua urbana que se consideran con un mayor potencial
para la recuperación de los costos y la autofinanciación.
51 Además, la descentralización política
ha avanzado más que la descentralización financiera,
lo que deja a los gobiernos locales de las zonas rurales
con un control limitado sobre los recursos. Aunque
los donantes de cooperación son frecuentemente
En poco más de una década, Ghana transformó la estructura de
suministro de agua a la zona rural, que amplió la cobertura a través
de sistemas de abastecimiento más eficientes y participativos.
El cambio ha sido espectacular. A comienzos de los años 90,
el suministro de agua de la zona rural se gestionaba a través de
la Compañía de Agua y Saneamiento, una red de abastecimiento
pública responsable de la planificación, la construcción y el mantenimiento
de las redes de suministro de agua de las zonas rurales.
Los pozos de sondeo que se perforaban en Ghana se encontraban
entre los más costosos del mundo y sólo un 40% de las bombas
manuales funcionaban de vez en cuando debido al mantenimiento
inadecuado.
El acceso al agua se ha ampliado ahora a aproximadamente
200.000 personas más cada año. La cobertura ha aumentado de un
55% en 1990 a un 75% en 2002, con un lugar destacado ocupado
por las zonas rurales. Ghana obtuvo este progreso a través de una
reforma radical de un sistema que era descendente, no receptivo
y falto de entrega.
La responsabilidad del suministro de agua de las zonas rurales
se transfirió a los gobiernos locales y las comunidades rurales. La
autoridad para coordinar y facilitar la estrategia nacional para el
agua y el saneamiento gestionados desde la comunidad se transfirió
a la Agencia de Saneamiento y Agua de la Comunidad, un organismo
altamente descentralizado con personal multidisciplinario en
10 regiones del país. Los equipos regionales proporcionan apoyo
directo a asambleas de barrios en cuanto a planificación y gestión
de agua segura y servicios de saneamiento.
Se han desarrollado nuevas estructuras políticas para la gobernabilidad
de los recursos hídricos como parte de un programa
de descentralización más amplio. Las asambleas de barrio, un nivel
importante del gobierno electo local, se responsabilizan de procesar
y priorizar aplicaciones comunales para el suministro de agua,
otorgando contratos para cavar pozos manuales, construir letrinas
y dirigir un programa de subsidios para letrinas. También proporcionan
un 5% de los costos de capital para las instalaciones de agua.
Las estructuras de las aldeas forman parte de un nuevo sistema.
A fin de solicitar subsidios de capital, las comunidades deben
conformar juntas de agua de las aldeas y redactar planes que detallen
la manera en que gestionarán sus sistemas, contribuirán al
sistema de equivalente de cambio de un 5% de los costos de capital
y satisfarán los costos de mantenimiento.
Una evaluación realizada en el año 2002 identificó mejoras
importantes:
􀁶􀀀 Más del 90% de las personas estaban conformes con la localización,
la cantidad y la calidad del agua.
􀁶􀀀 La abrumadora mayoría de las personas había contribuido a
los costos de capital, con un 85% que pagaba también los
costos de operación y mantenimiento. La mayoría de las personas
consideraba que el principio de pago era justo y tenía
intenciones de seguir pagando.
􀁶􀀀 Más de un 90% de las juntas de agua y saneamiento recibió
formación, abrió cuentas bancarias y celebró reuniones con
frecuencia. Las mujeres ejercieron un rol activo e influyente
en estas juntas.
Recuadro 2.9 Suministro de agua a la zona rural de Ghana: una solución participativa que funciona
Fuentes: Lane 2004; WSP–AF 2002e; cuadro 7 de indicadores.
104 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
2
Agua para el consumo humano
muy críticos con lo que perciben como un sesgo urbano
en las políticas, a menudo reflejan y refuerzan
el mismo sesgo en sus programas.
Algunos países han establecido objetivos sorprendentes
para expandir el abastecimiento de agua
a las zonas rurales, pero no han desarrollado políticas
para lograrlos. Las disposiciones de financiación
no van al ritmo de las metas. No sólo el agua recibe
constantemente insuficiente financiación, sino que
en algunos países la brecha entre las asignaciones presupuestarias
y la inversión pública real es grande. En
Zambia, se gastó menos del 5% de la asignación del
presupuesto para agua en 1999 y en 2000, antes de
aumentar vertiginosamente a más del 30% en 2001
(año de elecciones). Aunque la ejecución del presupuesto
ha mejorado, las asignaciones y los niveles
de asistencia representan menos de la mitad de los
requerimientos financieros necesarios para cumplir
con los objetivos establecidos en la estrategia nacional
de Zambia.
La mala gestión del presupuesto puede crear un
círculo vicioso. En Malawi, la política nacional carece
de financiación, estrategias y metas coherentes,
el legado de una larga historia de mala gobernabilidad
en el sector del agua unido a una pobre gestión
del presupuesto. La desconfianza entre el gobierno
y los donantes ha llegado hasta el punto que estos
últimos han implementado sistemas paralelos y operan
independientemente de los programas gubernamentales.
El Ministro de Desarrollo del Agua controla
menos del 12% del presupuesto de desarrollo,
mientras que los donantes gestionaban el balance a
través de sus propios programas. El gasto extrapresupuestario
es probablemente tres veces más que el
gasto presupuestario. Por otra parte, el flujo de asistencia
disminuyó de US$ 4 millones en 2003 a US$
2 millones en 2005, lo que refleja la preocupación
de los donantes por la gestión del presupuesto y por
no priorizar al agua en el PRSP. Malawi demuestra
claramente las consecuencias de una débil capacidad
gubernamental de implementación, la ausencia de un
marco de planificación coherente y las preocupaciones
de los donantes por la corrupción.52 No existen
ganadores en esta situación: los gobiernos afrontan
costos de transacción mayores (tienen que informar
a varios donantes), la efectividad de la asistencia disminuye
y la población pobre de las zonas rurales sale
perdiendo por tener menos disponibilidad de agua.
Uganda ha sido un líder mundial en la reforma del sector del agua.
Desde mediados de 1990, se desarrollaron marcos de políticas coherentes
y de financiación, con el agua identificada como prioridad
en la estrategia nacional de reducción de la pobreza. La política del
agua de 1999 establece una estrategia y un plan de inversión con
un 100% de cobertura para el 2015. El principio de organización
es: “Algo para todos, no todo para algunos”.
El compromiso político se ha traducido en financiación. Las
asignaciones presupuestarias para el agua han aumentado del
0,5% del gasto público al 2,8% en 2002. El respaldo de asistencia
financiera proporcionado a través del presupuesto general ha respaldado
este aumento. La gestión y los recursos se delegaron a
las entidades de distrito. Los niveles de cobertura aumentaron del
39% en 1996 al 51% en 2003. Esto equivale a unos 5,3 millones de
personas más que tienen acceso a agua segura en 2003, la mayoría
en zonas rurales.
El agua y el saneamiento se establecen como áreas de prioridad
en el Plan de Acción para la Erradicación de la Pobreza de
Uganda. Se han establecido metas provisorias para incrementar
a un 3,9 millones el número de personas con agua limpia y a 4,4
millones las personas con saneamiento para el 2009. Los planes
de distrito incluyen disposiciones para extender el saneamiento y
el agua adecuados al 75% de las escuelas para la misma fecha,
con intensas mejoras en la proporción de letrinas por alumno en las
zonas rurales. Se están estableciendo asociaciones de usuarios de
agua en las que las mujeres conforman la mitad de los miembros,
como puntos centrales para la formación y la gestión.
Uganda es considerada justamente un líder en agua y saneamiento.
El país ha desarrollado un fuerte proceso de planificación,
incluyendo mecanismos de coordinación bien definidos con un
enfoque en todo el sector, metas respaldadas por disposiciones
de financiación a mediano plazo y revisión anual del progreso. No
obstante, el progreso en el pasado no implica que Uganda haya
superado el déficit de agua y saneamiento, y la implementación
de políticas afronta algunos desafíos. En zonas rurales, se encontró
que la cobertura ha tenido una fuerte relación con la situación
socioeconómica. La política nacional del agua establece que cada
punto de agua debe abastecer a 300 personas, lo que supone 3,3
puntos de agua por cada 1.000 personas. Pero en el distrito de
Tororo al este de Uganda, la disponibilidad de puntos de agua va
desde menos de 1 por cada 1000 personas en dos subcondados,
a más de tres en los dos subcondados mejor abastecidos. La
cobertura está estrechamente relacionada con la situación socioeconómica
de las comunidades, y a la población pobre se la
deja atrás.
Esta desigualdad permite explicar por qué los tiempos de búsqueda
de agua promedios de la población pobre de zonas rurales
no han disminuido significativamente a pesar del aumento en la
cobertura. Si esto se combina con el progreso lento del saneamiento,
además permite explicar una de las anomalías que registra
el desarrollo humano de Uganda: las tasas de mortalidad infantil
no disminuyen con el descenso de la pobreza de ingresos y con
el elevado crecimiento económico. La débil coordinación entre los
organismos de planificación local en algunas de las áreas rurales
más pobres se ha identificado como un importante cuello de botella.
Conferir poderes al gobierno local y fomentar la opinión de
las áreas pobres son fundamentales para eliminar ese cuello de
botella.
Recuadro 2.10 Algo para todos, no todo para algunos” en Uganda
Fuentes: Slaymaker y Newborne 2004; Uganda 2004; AfDB 2005a, b.
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 105
2
Agua para el consumo humano
Los gobiernos innovadores han combinado un
claro marco de políticas y compromisos de inversión
pública con reformas de gobernabilidad destinadas
a generar demandas desde estratos inferiores. Esto
es especialmente necesario en áreas rurales donde la
gestión de la comunidad es importante para mantener
la infraestructura del agua (recuadro 2.11).
Las asociaciones entre los gobiernos y la población
pueden servir como un poderoso catalizador
para el cambio. Estas asociaciones pueden basarse en
iniciativas locales, ampliándolas rápidamente para
mejorar la cobertura. En los años 80, Olavanna, una
comunidad principalmente rural del estado de la
India de Kerala, fue la primera en aplicar el sistema
de suministro de agua a una pequeña aldea, inspirando
la reforma de abastecimiento rural de agua y el
programa de saneamiento de Kerala.53 En cuatro distritos,
los gobiernos locales y estatales cooperan con
las aldeas para ampliar esta solución. El modelo de
Olavanna suministra agua limpia y potable a 93.000
hogares, el 60% de los cuales vive bajo la línea de pobreza.
Como en otros modelos exitosos impulsados
por la demanda, los costos de capital los cubre el gobierno,
y el mantenimiento y la gestión se transfieren
a las organizaciones comunitarias locales.
Asistencia internacional para la
financiación local
Los países desarrollados actuales fueron capaces de
financiar las inversiones públicas para universalizar
el acceso al agua y el saneamiento a través del gasto
público y la deuda pública. Los bajos ingresos y las
rentas públicas limitadas limitan el aumento del
gasto público en muchos países, de ahí el aumento
en la asistencia que se expone en el capítulo 1. El acceso
al crédito también es limitado en muchos países
debido a las debilidades de los mercados locales de
capital y a las percepciones de alto riesgo. La asistencia
internacional puede contribuir a movilizar
el crédito como contribuye a superar las barreras de
financiación.
Como demuestra convincentemente la experiencia
de los programas concesionales que fracasaron,
es importante movilizar el crédito en los mercados
de capital locales para evitar el riesgo cambiario. Un
nuevo flujo de recursos financieros para inversiones
por adelantado puede proporcionar a los servicios
públicos el capital para instalar nuevas infraestructuras
y mejorar las infraestructuras anteriores considerando
los futuros de ingresos a recaudar en el futuro.
El apoyo internacional puede ayudar a superar
restricciones y mejorar el acceso a los mercados de
capital para entidades subsoberanas tales como municipios
y empresas de servicio público, así como a
reducir el riesgo:54
􀁶􀀀 Garantías parciales. En 2002, las autoridades
municipales de la ciudad de Johannesburgo
emitieron un bono de US$ 153 millones. La
Corporación Financiera Internacional (CFI)
y el Banco de Desarrollo de Sudáfrica otorgaron
una garantía de crédito parcial que elevó la
clasificación crediticia del bono y extendió el
vencimiento a 12 años. En 2003, el municipio
de Tlanepantla (México) emitió un bono a 10
años respaldado por el municipio y su empresa
de agua en mercados de capital mejicanos. Las
garantías de crédito parciales del CFI elevaron
la clasificación crediticia a AAA. Los aumentos
en el valor del crédito mejoraron la confianza en
la emisión de bonos y disminuyeron los costos de
financiación de agua y saneamiento.
􀁶􀀀 Aunar recursos. La cooperación entre municipios
y suministradores privados puede estimular
la movilización de recursos. El Fondo de Desarrollo
Urbano de Tamil Nadu, establecido por
las autoridades del estado en 1996, desarrolló el
Fondo Común de Agua y Saneamiento, un servicio
de 300 millones de rupias generado a través
La prestación de servicios es más que finanzas, infraestructura y tecnología. También
está relacionado con el otorgamiento de poder, como demuestra el Programa
de Abastecimiento de Agua para la Población de Marruecos (PAGER).
Hace diez años las zonas rurales estaban muy por detrás de las áreas urbanas
en el suministro de agua en Marruecos. Menos de 1 de cada 5 personas tenía
acceso al agua en el campo, en comparación con las 9 de cada 10 que vivían en
las ciudades. Las mujeres y los niños generalmente caminaban 10 kilómetros o
más para buscar agua en la época de sequía. La confianza en fuentes de agua
no protegidas como, por ejemplo, ríos provocó una elevada incidencia de esquistosomiasis,
diarrea y cólera. La planificación nacional estaba fragmentada y no
había una estrategia clara para llegar a los asentamientos rurales aislados con la
menor cobertura.
Eso cambió con el programa PAGER. En 1995, el nuevo programa descentralizó
el suministro de agua dentro de un fuerte marco de planificación nacional.
Se pidió a las autoridades locales que evaluaran las necesidades, trabajando a
través de organizaciones comunitarias. Las intervenciones se impulsan mediante
las solicitudes de infraestructura de las poblaciones rurales. Cerca del 80% del
presupuesto para el suministro proviene del gobierno central, el 15% de asociaciones
comunitarias locales y el 5 % de beneficiarios. La gestión de la infraestructura
se transfirió a las comunidades locales, con el apoyo de ingenieros expertos
técnicos.
En la pasada década, otros 4 millones de personas de zonas rurales obtuvieron
acceso a agua limpia, impulsando la cobertura rural hasta el 50%. Además de
reducir la carga del tiempo en las mujeres, se han producido poderosos efectos
multiplicadores. La asistencia a las escuelas primarias rurales en las niñas aumentó
del 30% al 51% entre 1999 y 2003. Además, se han producido significativas
mejoras en la salud pública y el agua ha sido un catalizador para un más amplio
cambio social. La descentralización y las asociaciones de los usuarios del agua
han transformado a las comunidades de receptores pasivos de los servicios gubernamentales
a los que demandan el cambio, con el otorgamiento de poder a las
mujeres como agentes del cambio de una gran parte de la historia.
Recuadro 2.11 Otorgar poder a la población rural de Marruecos: las
demandas locales llevan a una mayor cobertura
Fuente: Dubreuil y Van Hofwegen 2006.
106 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
2
Agua para el consumo humano
de mercados de renta fija para 14 municipios, con
una garantía de crédito parcial de la Agencia de
los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.
Su éxito llevó al estado de Karnataka a
adoptarlo, con el apoyo del gobierno de la India
por medio de un fondo común de desarrollo de
finanzas.
􀁶􀀀 Cooperación descentralizada. Los vínculos entre
los municipios de los países desarrollados y los
proveedores municipales de los países en desarrollo
han generado nuevos flujos financieros.
El gobierno provincial de Drenthe, en los Países
Bajos, y 11 municipios establecieron una organización
sin fines de lucro e iniciaron contratos
como agrupación empresarial con 12 gobiernos
locales en Indonesia. La organización sin fines de
lucro opera adquiriendo una mayoría en la participación
en el servicio público del agua local,
mejorando la eficiencia operativa y vendiendo las
acciones nuevamente al gobierno local.
Otras iniciativas nacionales están surgiendo
más allá del marco de asistencia tradicional. La
solución de la financiación descentralizada internacional
desarrollada en Francia es un ejemplo.
Una nueva ley de 2005 (la ley Oudin) estableció
un marco para la cooperación descentralizada
en el agua y el saneamiento que comprende seis
organismos de la cuenca francesa. Ahora, las autoridades
locales ahora pueden destinar hasta un
1% de sus presupuestos de agua y saneamiento
a los programas de desarrollo internacional. En
2005 se asignaron alrededor de US$ 37 millones.
Si otros países de ingresos altos adoptaran este
tipo de proyectos se podrían generar, haciendo
un cálculo aproximado, alrededor de US$ 3.000
millones anuales, un nuevo e importante flujo de
financiación para el agua y el saneamiento.55
* * *
La obligación de los gobiernos es la de trabajar en
pos de la completa realización del derecho al acceso a
agua limpia y asequible como derecho humano básico
y proporcionar a sus ciudadanos servicios adecuados
que impliquen una amplia serie de desafíos técnicos,
institucionales y financieros.
Como se analizó en el capítulo 1, la mayoría de
los gobiernos necesitan aumentar los recursos presupuestarios
en el contexto de las estrategias de planificación
nacional que tratan los problemas entrelazados
de la pobreza y la desigualdad. Los Objetivos
de Desarrollo del Milenio proporcionan una serie de
metas para ampliar la cobertura. Sin embargo, los
planes nacionales de agua deberían incluir además
objetivos explícitos de igualdad. Un punto de partida
podría ser el de alcanzar la meta del Objetivo
de Desarrollo del Milenio de reducir a la mitad el
promedio de personas sin acceso a agua limpia con
una meta de igualdad de reducir a la mitad para el
2010 la brecha en el suministro de agua entre la población
con mayores recursos y el 20% más pobre o
entre zonas urbanas y rurales. Dicha meta de igualdad
puede adoptarse aún en países que están en camino
para los objetivos del 2015.
Las políticas específicas para lograr que se haga
realidad el derecho humano al agua variarán entre
países. El nivel de cobertura, la estructura específica
de las desigualdades, el estado de las instituciones
y los niveles de ingreso interactúan para definir los
parámetros del diseño de políticas. No obstante, del
análisis de este capítulo surgen algunas soluciones
generales:
􀁶􀀀 Legislar para que el agua sea un derecho humano.
El poseer un derecho constitucional para acceder
al agua es importante, pero no tan importante
como la obligación legislativa de los gobiernos
y los suministradores de agua de proporcionar
un fundamento de política práctico para ese
derecho. El establecimiento de la inversión, la
fijación de los precios y el control de los acuerdos
para ampliar progresivamente el derecho a
un mínimo básico de 20 litros de agua para cada
ciudadano constituyen un punto de partida.
􀁶􀀀 Ubicar el agua en el centro de las estrategias de
reducción de la pobreza y planificación presupuestaria.
Poseer un plan coherente de agua constituye
el primer paso. La cimentación de dicho
plan en estrategias para la reducción de la pobreza
y la desigualdad extrema (y en disposiciones
de financiación a mediano plazo), constituye
el segundo paso y es un requerimiento para un
progreso sostenible. Muy a menudo, los planes
de agua audaces sufren del síndrome “metas sin
finanzas”.
􀁶􀀀 Ampliar la inversión de apoyo la población pobre.
El agua no tiene una financiación adecuada. Las
brechas de financiación más grandes están en
zonas rurales y los asentamientos urbanos informales.
La disminución de estas brechas requiere
un aumento de la financiación y una reorientación
del gasto público en las comunidades rurales,
a través del suministro de pozos y pozos de
sondeo y de las zonas de barrios pobres urbanos
a través del suministro de fuentes de agua.
􀁶􀀀 Ampliar las tarifas mínimas. El suministro de
las necesidades básicas mínimas de agua para
todos los hogares, sin cargo para los más pobres,
debería construirse sobre estrategias para lograr
acceso al agua para todos.
􀁶􀀀 Reconsiderar y rediseñar subsidios transversales.
Los subsidios transversales juegan un rol fundamental
en el suministro de agua asequible para la
población pobre. Muy a menudo, proporcionan
beneficios financieros a los que no son pobres,
Los Objetivos de Desarrollo
del Milenio proporcionan una
serie de metas para ampliar
la cobertura, pero los planes
nacionales de agua deberían
incluir además objetivos
explícitos de igualdad
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 107
2
Agua para el consumo humano
mientras que los hogares pobres utilizan fuentes
de agua públicas para hacer frente a las bandas
tarifarias más elevadas. El uso de subsidios transversales
para respaldar a los usuarios de fuentes
de agua donde las tasas de cobertura son bajas
constituiría un paso en la dirección correcta. La
garantía de que las fuentes de agua sean un origen
de agua asequible deberá ser la característica
central de las estrategias nacionales.
􀁶􀀀 Establecer objetivos claros y exigir que los suministradores
rindan cuentas. Los acuerdos contractuales
bajo acuerdos de gestión público-privados
deberían establecer objetivos claros para ampliar
el acceso a hogares pobres de barrios bajos, al estipular
las cifras que se pueden alcanzar, los niveles
de inversión y los acuerdos sobre precios.
La falta de desempeño se deberá transformar en
sanciones financieras. Las mismas reglas se deberán
aplicar a los suministradores públicos, con
la sanción por la falta de desempeño correspondiente
a través de sistemas de incentivos.
􀁶􀀀 Desarrollar y ampliar el marco regulatorio. La
creación de un regulador independiente a fin de
supervisar los suministradores de agua es vital
para garantizar que el suministro de agua refleje
el interés público. Al mismo tiempo, el alcance
regulatorio se debe ampliar más allá de los suministradores
de redes a gran escala, a los intermediarios
que abastecen a la población pobre.
􀁶􀀀 Priorizar el sector rural. El suministro de agua
en zonas rurales presenta desafíos especiales. Al
basarse en enfoques globales de respuesta a la
demanda exitosos, los gobiernos necesitan que
los suministradores sean más receptivos y responsables
con las comunidades que abastecen.
La descentralización de la gobernabilidad del
agua puede ejercer un rol importante, siempre y
cuando los organismos descentralizados posean
la capacidad técnica y financiera para proporcionar
servicios.
La asistencia internacional resulta fundamental
para disminuir las brechas financieras que amenazan
el Objetivo de Desarrollo del Milenio del agua, especialmente
en países de bajos recursos.. Sin embargo,
muchos países necesitan movilizar también nuevos
recursos a través de mercados de capital privados.
Aunque el desafío institucional es a escala local, existen
soluciones de asociaciones globales que pueden
ayudar a las empresas de servicio público a introducirse
en los flujos financieros. El desarrollar acuerdos
de garantía de créditos actuales podría ayudar a
los municipios y redes de abastecimiento a movilizar
el capital necesario para la ampliación de la red. La
Unión Europea puede contribuir en gran medida,
mediante la ampliación de los modelos de financiación
innovadores de algunos países miembros.
La ampliación del modelo francés de la ley Oudin a
Europa, por ejemplo, podría proporcionar un marco
para desarrollar capacidades en países en desarrollo.
Sin lugar a dudas, existirán obstáculos de índole financiera
y legal. Sin embargo dicho paso marcaría
un compromiso europeo poderoso hacia la justicia
social mundial y proporcionaría un ímpetu sólido a
los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
La asistencia internacional
resulta fundamental para
disminuir las brechas
financieras que amenazan
el Objetivo de Desarrollo
del Milenio del agua,
especialmente en países
de bajos recursos
2
Agua para el consumo humano
3 El gran déficit de saneamiento
“‘¿Letrinas para nosotros?’
exclamaron asombrados.
‘Nosotros hacemos nuestras
necesidades al aire libre. Las
letrinas son para vosotros,
la gente importante’”
Mahatma Gandhi narrando las quejas de los intocables,
Comité de Saneamiento de Rajkot, 1896
“El agua sucia no se
puede lavar”
Proverbio africano
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 111
El gran déficit de saneamiento
3
Víctor Hugo escribió en Los Miserables que “La historia de la humanidad se refleja en las
cloacas… Las cloacas son la conciencia de la ciudad”.1 Estaba utilizando las cloacas de mediados
del siglo XIX de París como metáfora de la situación de la ciudad. Sin embargo, existe
un sentido más amplio en el que el estado del saneamiento revela algo acerca del estado de
la ciudad o la nación y, más profundamente, acerca del estado del desarrollo humano.
CAPÍTULO3
El gran déficit de saneamiento
Como comunidad mundial, enfrentamos un gran
déficit de saneamiento, que se concentra de forma
abrumadora en los países en desarrollo. En la actualidad,
casi una de cada dos personas de los países en
desarrollo carece de acceso a un saneamiento mejorado.
Y muchas más no tienen acceso a uno de calidad
óptima. Si bien el suministro de saneamiento
para todos ha sido un objetivo de desarrollo clave
desde la década de 1970, el progreso ha sido extremadamente
lento. La tasa de cobertura está mejorando,
pero la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio
propuesta para 2015 no se alcanzará por un amplio
margen sin un rápido aumento en la escala y la efectividad
de los programas de saneamiento.
Ese resultado supondría un grave contratiempo
para el desarrollo humano. La diferencia de cada
punto porcentual entre la meta del Objetivo de Desarrollo
del Milenio y los resultados concretos supone
decenas de millones de personas afectadas por
enfermedades y decenas de miles de muertes infantiles
evitables. El acceso al saneamiento básico es un
objetivo de desarrollo humano crucial por derecho
propio: la falta de un inodoro adecuado, privado y
seguro representa una fuente de indignidad diaria y
una amenaza para el bienestar de millones de personas.
Pero el saneamiento también constituye un
medio para ampliar los fines del desarrollo humano.
Sin un saneamiento básico, los beneficios del acceso
al agua limpia disminuyen y las desigualdades, de
salud y género entre otras, relacionadas con el déficit
de saneamiento menoscaban de forma sistemática el
progreso hacia la educación, la reducción de la pobreza
y la creación de riqueza.
Las mejoras del saneamiento pueden ampliar las
opciones reales y las libertades fundamentales de las
personas, actuando como un catalizador para una
amplia gama de beneficios del desarrollo humano.
Pueden proteger a las personas, especialmente a los
niños, de tener una salud enfermiza. Pueden sacar a
las personas de la pobreza, minimizando los riesgos
y las vulnerabilidades que perpetúan los ciclos de
privación. Pueden aumentar la productividad, estimular
el crecimiento económico y generar empleo.
Asimismo, pueden hacer que las personas se sientan
orgullosas en sus viviendas y comunidades.
En este capítulo se destaca la magnitud del déficit
mundial de saneamiento. Después de describir
brevemente los aspectos del déficit de saneamiento,
se cuestiona por qué el progreso para reducir el déficit
ha sido tan lento y se identifican algunos de los
factores estructurales que explican el motivo por el
que los avances en materia de saneamiento se han
quedado retrasados en relación con los del agua. El
hecho de no superar las desigualdades ni crear opciones
para los sectores más pobres de la sociedad
constituye una parte central del problema. En este
capítulo se analizan algunas de las políticas y estrategias
que han dado lugar a un entorno propicio
para acelerar el proceso. Las intervenciones organizadas
por los habitantes de barrios marginales y los
pobres de medios rurales demuestran lo que es posible
lograr a través de intervenciones gestionadas por
la comunidad dentro del marco de unas condiciones
institucionales adecuadas. Pero las acciones emprendidas
desde instancias inferiores no constituyen una
condición suficiente para un progreso acelerado. Las
asociaciones entre las comunidades y los gobiernos
locales al abrigo de estrategias nacionales efectivas
son la clave del progreso.
Habrá que superar muchos obstáculos a fin de
que el mundo acelere el progreso hacia el saneamiento.
Quizá el mayor sea la mala reputación. Se
ha escrito mucho acerca de la vergüenza que sienten
las personas que carecen de acceso a instalaciones
El acceso al saneamiento
básico es un objetivo de
desarrollo humano crucial
por derecho propio, pero
el saneamiento también
constituye un medio
para ampliar los fines
del desarrollo humano
112 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
3
El gran déficit de saneamiento
sanitarias. A instancias políticas superiores, existe
la tendencia abrumadora de considerar el saneamiento
como un problema que debería esconderse
de la vista. La realidad de defecar al aire libre que
se impone sobre más de la mitad de la población
de los países en desarrollo como también los costos
asociados del desarrollo económico nacional y humano
no inducen a los líderes políticos a designar
comisiones o ministros de alto nivel para resolver
lo que es una emergencia nacional. En su lugar, el
saneamiento queda relegado en el anonimato de la
política.
Los paralelismos con el VIH/SIDA son, al
mismo tiempo, instructivos y desconcertantes. El
VIH/SIDA se consideraba un problema que debía
ocultarse. Aún hoy, el mundo está pagando el precio
de su reticencia a proporcionar un liderazgo decisivo
cuando hubiese sido posible alcanzar una reversión
temprana de la pandemia. En el caso del saneamiento,
millones de personas pagan diariamente las
consecuencias de la falta de soluciones al problema
del suministro inadecuado, muchas de ellas, especialmente
niños de hogares pobres, con sus vidas. En
el caso del VIH/SIDA, sólo cuando los líderes políticos,
los grupos de la sociedad civil, los medios de
comunicación y la gente corriente comenzaron a hablar
abiertamente del problema, la cuestión llegó a la
agenda política y se comenzó a generar una respuesta
política efectiva. Ahora es necesario que los defensores
del saneamiento fuercen un cambio similar.
En el caso del saneamiento, al igual que en el del
agua, los datos internacionales aportan una guía
imperfecta del estado del suministro. La tecnología
es un aspecto importante de éste, pero las simples
distinciones entre tecnologías “mejoradas” y
“no mejoradas” tienden a atenuar la magnitud del
déficit y a desnaturalizarla.
Tal vez, el aspecto más desalentador del déficit
del saneamiento sea su magnitud. Como se indica
en el capítulo 1, alrededor de 2.600 millones
de personas carecen de acceso a un saneamiento
mejorado, lo que equivale a dos veces y medio el
déficit de acceso al agua limpia. El mero hecho de
alcanzar la meta del Objetivo de Desarrollo del
Milenio de reducir a la mitad el déficit mundial
respecto del nivel de cobertura de 1990 requeriría
aportar un saneamiento mejorado a más de 120
millones de personas al año entre hoy y 2015. Incluso
lográndose, 1.900 millones de personas seguirían
sin acceso.
Cuando las personas de los países desarrollados
piensan en saneamiento básico, sus percepciones
están definidas por la experiencia histórica
descripta en el capítulo 1. Casi todas las que
viven en los países desarrollados tienen acceso a
inodoros privados equipados con cisterna alimentada
por un suministro continuo de agua, con canillas
y lavabos cercanos. Esto es óptimo, desde el
punto de vista de la salud. Los residuos humanos
se encuentran canalizados mediante sistemas de
desagües cloacales e instalaciones de tratamiento,
lo que garantiza la separación del agua potable de
los agentes patógenos que contienen las sustancias
fecales. Asimismo, las canillas colocadas en
las instalaciones sanitarias permiten a las personas
mantener su higiene personal.
Sin embargo, en el otro lado del espectro del
saneamiento se encuentran los millones de personas
que se ven obligadas a defecar en bolsas, cubos,
campos o zanjas de las calles. Si el modelo de los
países desarrollados fuera el punto de referencia,
el número de personas que carece de saneamiento
sería mucho mayor que el registrado por la Organización
Mundial de la Salud (OMS) y por el
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF). El déficit mundial se incrementaría
de 2.600 millones de personas a unos 4.000 millones
aproximadamente.2
La brecha de saneamiento entre países desarrollados
y países en desarrollo constituye un
ejemplo impactante de la desigualdad en el desarrollo
humano. Por supuesto, la capacidad tecnológica
y los recursos financieros inadecuados,
junto con la escasez de agua en algunos casos,
hace que sea irreal suponer que el modelo de los
países desarrollados se pueda extender rápidamente
a los países en desarrollo. Sin embargo,
es importante mirar más allá de los niveles mínimos
de suministro necesarios para alcanzar
la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio.
2.600 millones de personas sin saneamiento
Las simples distinciones
entre tecnologías
“mejoradas” y “no
mejoradas” tienden a atenuar
la magnitud del déficit de la
provisión de saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 113
En la década de 1840, los reformistas sociales de
Gran Bretaña demandaban la acción pública para
garantizar que todas las casas tuvieran acceso al
agua limpia y a un inodoro. Más de 150 años después,
ese objetivo sigue estando fuera del alcance
de un gran número de personas que viven en los
países en desarrollo.
¿Quiénes se encuentran en la
escala de niveles de saneamiento
y qué lugar ocupan?
La categoría amplia de suministro “mejorado” se
puede considerar como una “escala de niveles” de
saneamiento que abarca desde letrinas de pozo
básicas, letrinas de pozo mejoradas, instalaciones
de inodoros equipados con cisternas que utilizan
agua y tanques sépticos hasta las convencionales
cloacas (figura 3.1). Subir en la escala de niveles
acarrea consecuencias financieras. Conectar una
vivienda a un sistema de desagüe cloacal moderno
cuesta aproximadamente 20 veces más que comprar
una letrina de pozo básica.
La escala de niveles de saneamiento llama
la atención sobre una cuestión de política pública
importante pero ampliamente olvidada.
La mayoría de los ejercicios de costos del Objetivo
de Desarrollo del Milenio, incluidos los
del capítulo 1, se establecen identificando los requerimientos
financieros para ser incluidos en
la escala de niveles, en el peldaño apropiado más
inferior. El precio fijado en 10.000 millones de
dólares para alcanzar la meta del Objetivo de Desarrollo
del Milenio en saneamiento se basa en el
acceso al primer peldaño de la escala de niveles
de saneamiento: las letrinas de pozo simples. Un
ejercicio similar para los peldaños superiores de
la escala de niveles de saneamiento, incluidas las
conexiones en las viviendas a las instalaciones de
desagüe cloacales y el suministro municipal de
tratamiento de aguas residuales, aumentaría el
costo a 34.000 millones.3 En comparación con
estas diferencias de costos, la mejora de los servicios
de saneamiento ofrece importantes ventajas
para la salud. Mientras el saneamiento mejorado
más básico ofrece beneficios, el desempeño para
el desarrollo humano se incrementa progresivamente
en cada nivel. Por poner un ejemplo, en
las áreas urbanas de Perú, contar con una letrina
de pozo en una vivienda reduce la incidencia de
la diarrea en un 50%, mientras que contar con
un inodoro equipado con una cisterna reduce el
riesgo en un 70%.
Pasar de la defecación al aire libre, en un extremo,
a la recolección, el almacenamiento y la eliminación
seguros de excrementos humanos y al
tratamiento o reciclado de aguas residuales presenta
una serie de desafíos en diferentes contextos.
Las áreas rurales carecen a menudo de redes
de desagüe cloacal. El saneamiento mejorado significa
generalmente pasar por la jerarquía de letrinas
de pozo, siendo las opciones más plausibles
la letrina equipada con cisterna o la letrina equipada
con tanque séptico. En las áreas urbanas, la
situación es más diversa. Los sistemas de desagüe
cloacal presentan ventajas obvias para las áreas urbanas
densamente pobladas. Las conexiones a los
sistemas de desagüe cloacal secundarios y principales
constituyen la manera más segura de separar
a las personas y el agua potable de los residuos humanos,
un desafío de desarrollo humano muy antiguo.
Pero, cuando el alcance de la red de desagüe
cloacal es limitado y es mucha la población que
carece de suministro, los gastos de inversión para
desarrollar un sistema de desagüe cloacal capaz de
abastecer a todas las viviendas pueden ser prohibitivos.
En estas condiciones, el saneamiento in-situ
o las instalaciones públicas pueden ser la opción
más viable a corto y mediano plazo.
Más allá de la letrina
La diversidad de los actuales patrones de suministro
advierte contra las fórmulas de políticas
universales. Gran parte del África subsahariana
presenta una baja cobertura de redes de desagüe
cloacal, con menos del 10% de la población urbana
conectada. Lo mismo ocurre en los países con
ingresos promedios superiores. Ciudades como
Yakarta y Manila tienen unos niveles de cobertura
de desagüe cloacal entre un 8% y un 10% inferiores
a los de algunas ciudades de África occidental,
como Dakar y Abidjan. Cuando los niveles de
cobertura son bajos pero las ciudades cuentan con
extensos sistemas de desagüe cloacal principal, los
costos de conexión de las viviendas a los sistemas
Tratamiento terciario de
las aguas residuales
Conexión a desagüe cloacal y tratamiento
secundario de las aguas residuales
Conexión a desagüe cloacal convencional
Conexión a desagüe cloacal con mano de obra local
Letrina con tanque séptico
Letrina de cierre hidráulico
Letrina ventilada de pozo mejorado
Letrina de fosa simple
Costo estimado por persona (US$)
0 200 400 600 800
Fuente: Adaptado de Lenton, Wright y Lewis 2005.
Figura 3.1 Implicancias económicas y de salud
del ascenso en la escala de niveles
de saneamiento
El gran déficit de saneamiento
3
114 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
de desagüe cloacal secundario pueden no ser excesivos.
Sin embargo, los costos se incrementan rápidamente
cuando las conexiones de las viviendas
requieren grandes inversiones en el suministro de
desagüe cloacal principal.
En algunas ciudades, las tasas de cobertura
son altas pero los sistemas de desagüe cloacal se
encuentran en muy mal estado. Delhi presenta
muchas de las características del modelo de saneamiento
de los países desarrollados; pero las
apariencias esconden serios problemas. Gran
parte de los 5.600 kilómetros del sistema de desagüe
cloacal secundario de la ciudad se encuentran
obstruidos y funciona menos del 15% del
sistema de desagüe cloacal principal. Las 17 plantas
de tratamiento de residuos que abastecen a la
ciudad tienen la capacidad de procesar menos de
la mitad de las aguas residuales producidas y la
mayoría operan muy por debajo de su capacidad.
Como resultado, se procesa menos de una quinta
parte de las aguas residuales de la ciudad antes de
ser arrojadas al Río Yamuna y los riesgos se transmiten
aguas abajo.4 En América Latina, muchas
ciudades cuentan con sistemas de desagüe cloacal
primario y secundario que abarcan amplios sectores
de la población. Sin embargo, la capacidad de
tratamiento de aguas residuales es muy limitada:
en Brasil y México se trata menos de una quinta
parte de las aguas residuales.5
La infraestructura de saneamiento comprende
mucho más que la cloaca. En ciudades como
Yakarta y Manila, la cobertura limitada de los sistemas
de desagüe cloacal ha dado lugar a una infraestructura
muy desarrollada de letrinas de pozo.
Dicha infraestructura posibilita la eliminación de
las aguas residuales de las viviendas, pero la mayoría
acaba en los ríos. Hay que vaciar de forma
regular las letrinas de pozo y los tanques sépticos
Para las personas discapacitadas, la presencia física de instalaciones
de saneamiento mejorado no implica el acceso a ellas.
Las personas discapacitadas enfrentan problemas especiales
en las viviendas que carecen de saneamiento mejorado.
La discapacidad no constituye una cuestión secundaria en
las políticas de saneamiento. La OMS estima que alrededor
del 10% de la población mundial tiene alguna discapacidad
que limita su movilidad. La cifra total va en aumento debido al
envejecimiento de la población y al incremento de enfermedades
crónicas, los accidentes de tráfico y las lesiones causadas
por los conflictos armados. Las consecuencias humanas de la
discapacidad son, con frecuencia, más severas en los países
en desarrollo debido a la pobreza generalizada y a la mayor
limitación de los programas de bienestar social.
Las personas con discapacidad se encuentran entre los
miembros más pobres y vulnerables de la sociedad. Un círculo
vicioso relaciona la discapacidad con la pobreza crónica: si se
es pobre, existen mayores probabilidades de ser discapacitado
y si se es discapacitado, existen mayores probabilidades
de ser pobre. En Ecuador, el 50% de las personas discapacitadas
pertenece al sector que representa el 40% más bajo de la
distribución de ingresos. Del mismo modo, los informes sobre
las condiciones de vida de las personas discapacitadas en
Malawi, Namibia y Zimbabwe demuestran que éstas pertenecen
a hogares con ingresos más bajos que el ingreso promedio.
En Namibia, el 56% de las viviendas con discapacitados
carece de algún miembro que trabaje en el sector formal, en
comparación con el 41% de los hogares que no cuenta con
personas discapacitadas.
Algunas encuestas de hogares recogieron las desventajas
particulares de saneamiento que sufren las personas con
discapacidades. En Namibia, es menos probable que los hogares
con personas discapacitadas cuenten con acceso a un
inodoro privado equipado con cisterna y que recurran con más
probabilidad al campo abierto. La falta de acceso a inodoros
en espacios públicos tales como escuelas y hospitales puede
afectar al acceso a los servicios educativos y sanitarios.
La Organización de las Naciones Unidas para la Educación,
la Ciencia y la Cultura calcula que el 90% de los niños
con discapacidad de los países en desarrollo no asiste a la
escuela debido, en parte, a la falta de acceso a inodoros. En
Uganda, el padre de un niño discapacitado, que ansiaba tanto
ir a la escuela que no bebía ni comía hasta la noche para no
tener que ir al servicio, comentó:
Mi hijo que usted ve aquí sufre mucho. No desayuna ni
come en la escuela sino hasta que regresa a casa. Los
inodoros de la escuela están sucios. Como él simplemente
se arrastra y no tiene una silla de ruedas, tiene miedo de
ir los servicios, que están ya sucios. Además, no tienen
puertas anchas que permitan que entre nuestro triciclo
normal. Por eso, pasa todo el día sin comer hasta que
regresa a casa.
Existe la creencia difundida de que abordar la discapacidad
requiere inversiones y tecnología superiores a las capacidades
de las viviendas y de los proveedores. Sin embargo, a
menudo, sólo se necesitan pequeños cambios a fin de que las
personas discapacitadas tengan acceso a servicios de agua y
saneamiento normales. Los costos adicionales son mínimos:
los estudios indican que incorporar elementos de “acceso
para todos” en el diseño desde el momento de su concepción
añade sólo un 1% al costo, en comparación con el gran gasto
que implica renovar o adaptar las instalaciones ya existentes.
Cinco estudios de casos de Sudáfrica que abarcan una variedad
de aplicaciones sugieren que el costo de aportar acceso
puede equivaler solamente al 0,5% – 1% del costo total del
proyecto. En el Centro Comunitario de Ikwezi en Gugulethu,
al este de Ciudad del Cabo, el costo adicional de incluir instalaciones
de inodoros accesibles fue del 0,31%.
Recuadro 3.1 Discapacidad y saneamiento
Fuente: CONADIS, BID, INEC y Banco Mundial 2004; SINTEF Unimed 2002, 2003a,b; Jones y Reed 2005; Metts 2000; Metts 2000 anexo I.
3
El gran déficit de saneamiento
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 115
porque, de lo contrario, se desbordan, obstruyen
los canales de drenaje y provocan serios problemas
de saneamiento. El problema de Manila consiste
en que la infraestructura de letrinas de pozo se
encuentra más desarrollada que la infraestructura
de eliminación y tratamiento de aguas residuales.
Muchas ciudades del África subsahariana enfrentan
el mismo problema. Por ejemplo, se calcula
que el 13% de las letrinas de Kibera, en Nairobi,
no se pueden utilizar porque están demasiado llenas.
6 El vaciamiento de letrinas en áreas urbanas
densamente pobladas requiere una amplia infraestructura
de servicios. Hay que quitar el lodo
de forma manual o mediante bombas de succión,
transferirlo a camiones y llevarlo hasta los lugares
de eliminación de los residuos. Si éstos no tienen
un mantenimiento apropiado, las aguas residuales
se pueden filtrar en el agua subterránea y fluir
hasta corrientes y ríos, provocando una amenaza
para la salud pública.
Cuantificación de la calidad y la igualdad
Los problemas de datos revisten gran importancia
para solucionar el saneamiento. Algunos países,
como pueden ser Kenya y Tanzanía, registran
cifras elevadas de cobertura de saneamiento
que son inverosímiles, mientras que otros, como
Brasil, tienen unas tasas de cobertura bastante
más elevadas que las registradas por la OMS/
UNICEF.7 Además, los datos de cobertura dicen
poco sobre la calidad. Las letrinas de pozo mejoradas
rotas o en mal funcionamiento pueden
hacer que se exageren las tasas de cobertura y suponen
enormes riesgos para la salud pública para
las familias y las comunidades.
Si bien el saneamiento inadecuado genera
riesgos para la salud y menoscaba la dignidad
de los afectados, las personas discapacitadas
enfrentan problemas especiales. En la mayoría
de los países de ingresos bajos, la información
recopilada por censos nacionales y encuestas
de hogares ha generado una importante base
de información para la comprensión de los problemas
de calidad y cobertura. Sin embargo, en
raras ocasiones estas fuentes de datos son lo suficientemente
detalladas como para determinar
los distritos, barrios, niveles de ingresos y otras
variables de desventaja que los gobiernos y los
proveedores del servicio necesitan para elaborar
un mapa que incluya los que carecen de abastecimiento.
Ello es importante, ya que la distribución
de los desfavorecidos inf luye en el diseño
de políticas públicas. La información y las respuestas
políticas han resultado ser particularmente
deficientes en relación con las personas
discapacitadas (recuadro 3.1).
La relación de los beneficios
agua-higiene-saneamiento
El ascenso en la escala de niveles de saneamiento
conlleva la perspectiva de grandes beneficios en la
salud pública. Pero los avances en el saneamiento
funcionan mejor si se encuentran asociados al progreso
del agua y de la higiene.
Los estudios comparativos de distintos países
demuestran que la forma en que se eliminan las
aguas residuales determina la supervivencia infantil.
En promedio, el cambio de saneamiento no
mejorado a mejorado se ve acompañado de una reducción
superior al 30% en la mortalidad infantil
y los inodoros equipados con cisterna se asocian a
muchas más reducciones que las letrinas de pozo.8
El saneamiento mejorado ayuda a detener la
transmisión por vía oral-fecal que perpetúa los problemas
de salud pública descritos en el capítulo 1.
El saneamiento brinda beneficios de salud en dos
niveles. Los hogares que invierten en letrinas logran
muchas ventajas, pero la comunidad obtiene un beneficio
posiblemente mayor.
Así lo demuestran los datos obtenidos de las
favelas de Salvador, en Brasil (figura 3.2). La incidencia
de la diarrea asciende al doble entre los niños
de hogares que no cuentan con inodoros en comparación
con los niños de hogares que disponen de
saneamiento, y es tres veces superior entre los niños
de comunidades que carecen de infraestructura de
saneamiento respecto a las comunidades que cuentan
con sistemas de drenaje y desagüe cloacal.9 Así
pues, la falta de medidas destinadas a la promoción
del desarrollo de la infraestructura de saneamiento
puede limitar las ventajas asociadas a la inversión
de los hogares en saneamiento. 10 Por el contrario,
Los beneficios del saneamiento
dependen de la acción individual
y comunitaria
Figura 3.2
Episodios de diarrea por niño y por año en las
favelas de Salvador, Brasil, 1989-90
Fuente: Caimcross y otros 2003.
3
4
5
6
7
2
1
0
Sin inodoro
Con inodoro
Sin drenaje
Sólo
drenajes
Drenajes y
cloacas
Hogares por
separado
Comunidades en su
conjunto
El cambio de saneamiento
no mejorado a mejorado
se ve acompañado de una
reducción superior al 30%
en la mortalidad infantil
El gran déficit de saneamiento
3
3
El gran déficit de saneamiento
116 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
la instalación de una letrina en una vivienda no
sólo protege a sus habitantes del contacto con sus
propios excrementos, sino que garantiza también la
protección de los vecinos del inmueble. Los sólidos
valores externos asociados a las inversiones individuales
y comunitarias en saneamiento suponen un
argumento de peso para la implementación de políticas
públicas materializadas, por ejemplo, a través
de medidas de regulación, otorgamiento de subsidios
y gasto público destinadas a la promoción de
estas inversiones.
La higiene constituye otro factor para estimar la
salud pública. Las manos transmiten los agentes patógenos
a los alimentos y bebidas y a la boca de los posibles
huéspedes. Al presentar las enfermedades diarreicas un
origen fecal, se ha establecido que lavarse las manos con
agua y jabón constituye un factor determinante en la
reducción de la mortalidad infantil, junto con las intervenciones
que evitan que la materia fecal entre en
los ámbitos domésticos de los niños.11
Las pruebas recopiladas en Burkina Faso demuestran
la interacción entre saneamiento e higiene. A mediados
de la década de 1990, la segunda ciudad más
grande de este país, Bobo-Dioulasso, contaba con un
sistema de abastecimiento de agua bien gestionado y
la mayoría de los hogares tenían letrinas de pozo; sin
embargo, los niños continuaban en peligro debido a
una higiene deficiente. El Ministerio de Salud y los
Grupos Comunitarios promovieron cambios de conducta
que redujeron la incidencia de la diarrea, por
ejemplo, incentivando a las madres a lavarse las manos
con agua y jabón tras los cambios de pañales. En tres
años, el programa evitó alrededor de 9.000 casos de
diarrea, 800 visitas de pacientes externos, 300 derivaciones
a hospitales y 100 muertes, a un costo de $0,30
por habitante.12
Los factores de conducta pueden ser importantes
para la higiene, pero el acceso al agua limpia es esencial.
En un estudio llevado a cabo en pueblos de Kirguistán
se descubrió que pocas personas se lavaban las manos
y que casi la mitad de los hogares desechaba la materia
fecal en jardines o en la calle.13 El problema no residía
en la ignorancia sobre la necesidad de higiene, sino
en las escasas oportunidades que tenían de practicarla
aquellos hogares que carecían de suministro de agua y
que no contaban con el dinero necesario para comprar
jabón. Los índices de lavado de manos eran tres veces
más elevados en los hogares que disponían de agua corriente
y lavabo.
Intentar separar los efectos del agua, el saneamiento
y la higiene es un ejercicio popular pero poco
útil. En los países desarrollados actuales, desempeñaron
un rol determinante las grandes obras públicas que
impulsaron la revolución del agua y del saneamiento
(cañerías, desagües cloacales, filtración del agua y plantas
de tratamiento de aguas residuales). Pero también
fueron fundamentales los cambios que se produjeron
en la salud pública en pequeña escala impulsados mediante
la educación. Las campañas para promover el
lavado de manos, el amamantamiento y el uso de agua
hervida para los biberones aumentaron los retornos de
la inversión en obras públicas. Lo importante es que
las políticas públicas extienden el acceso a la infraestructura
y abren las complementariedades que operan
sobre las barreras artificiales entre el agua, la higiene y
el saneamiento. Los niños se encuentran entre los agentes
más efectivos para el cambio (recuadro 3.2).
El agua limpia, la remoción sanitaria de aguas residuales
y la higiene personal constituyen los tres pilares
básicos de cualquier estrategia destinada a la mejora de
la salud pública. Conjuntamente, representan los antídotos
más potentes contra las enfermedades parasitarias
y demás infecciones transmitidas a través de moscas
y otros vectores que malogran tantas vidas en áreas
donde el agua estancada constituye la fuente principal
para beber, cocinar y asearse. Si bien el agua limpia y la
higiene personal marcan la diferencia por sí mismas,
los beneficios sobre la salud pública disminuirían sin
Las aulas constituyen uno de los mejores lugares para efectuar cambios positivos respecto de la
higiene. Enseñar a los niños a lavarse las manos y otros buenos hábitos de higiene protege su salud
y promueve cambios que trascienden la escuela. En Mozambique, una campaña nacional capacitó a
algunos niños para que instruyeran a otros niños en el lavado de manos y en los problemas relacionados
con el saneamiento. En China y Nigeria, algunos proyectos escolares sobre higiene apoyados
por UNICEF han dado lugar a aumentos del 75%-80% en el lavado de manos con jabón.
Algunos países incluyeron la higiene y el saneamiento en el programa educativo nacional. En
Tayikistán, más de 11.000 estudiantes forman parte de un programa de divulgación en materia de
saneamiento. En Bangladesh, escuelas y organizaciones no gubernamentales crearon brigadas de
estudiantes dedicadas a la transmisión de mensajes sobre higiene y saneamiento a las comunidades
desde las escuelas.
Estos programas escolares proporcionan agua y saneamiento adecuados e instalaciones separadas
para niños y niñas.
Recuadro 3.2 Los niños como agentes de cambio
Fuente: IRC Centro Internacional de Abastecimiento de Agua y Saneamiento 2004; Centro de Red de Formación
Internacional 2003; UNICEF e IRC Centro Internacional de Abastecimiento de Agua y Saneamiento 2005; UNICEF
2005a, 2006a.
Sólo una generaciones atrás,
la gente que vivía en las
grandes ciudades de Europa
y Estados Unidos enfrentaba
graves amenazas a la salud
pública debido al agua sucia
y a un mal saneamiento
El gran déficit de saneamiento
3
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 117
Es lamentable ver el futuro de un niño amenazado o limitado por una enfermedad prevenible. Los derechos
de acceso a servicios sanitarios y a agua asequible, limpia y segura son fundamentales para una
vida digna y están protegidos por el derecho internacional. No obstante, anualmente mueren millones
de personas debido a enfermedades relacionadas con el agua y millones más sufren innecesariamente.
Ningún ser humano debería hacer la vista gorda ante las horribles consecuencias del acceso inadecuado
a agua limpia y saneamiento que se expone en este Informe.
La magnitud del problema relacionado con el agua y el saneamiento representa un desafío desalentador,
pero que se puede superar. Sólo una generaciones atrás, la gente que vivía en las grandes
ciudades de Europa y Estados Unidos enfrentaba graves amenazas a la salud pública debido al agua
sucia y a un mal saneamiento. A finales del siglo XIX, estas amenazas se abordaron mediante una acción
política coordinada a escala nacional. A principios del siglo XXI, necesitamos extender al escenario
mundial el liderazgo que hizo posible el progreso en los países desarrollados de la actualidad.
Mis colegas del Centro Carter y yo estamos trabajando en la erradicación de la dracunculosis y el
control del tracoma, dos horribles males que se pueden prevenir si se proporciona acceso a agua limpia,
saneamiento y servicios sanitarios. Hace tan sólo 50 años, el tracoma (la mayor causa de ceguera
prevenible del mundo) aún afectaba a algunas zonas de Estados Unidos, incluida mi propia ciudad
natal en Plains (Georgia). Aunque en la actualidad sabemos cómo evitar este tipo de enfermedades,
más de 1,4 millones de niños continúan muriendo cada año a causa de los parásitos intestinales, y
millones de personas de todo el mundo desarrollado continúan padeciendo tracoma. No obstante, se
han realizado avances.
La dracunculosis, enfermedad parasitaria transmitida por el agua, ocupa el primer lugar entre las
enfermedades que se deben erradicar sin vacuna ni tratamiento médico. La presencia de la dracunculosis
en un área geográfica es indicativa de un enorme nivel de pobreza, incluida la ausencia de agua
potable segura. La enfermedad es tan dolorosa y debilitante que sus efectos van más allá de la víctima
en sí, tiene consecuencias catastróficas sobre la producción agrícola y reduce la asistencia escolar.
Devasta las comunidades ya empobrecidas y evita aún más que alcancen un buen nivel de salud y de
prosperidad económica.
La dracunculosis se convirtió en la segunda enfermedad de la historia que fue objetivo de erradicación
tras la inauguración de la década internacional del saneamiento y el agua potable (1981–90). En
1986, el Centro Carter, los centros de EE.UU. para el Control y la Prevención de Enfermedades, el Fondo
de las Naciones Unidas para la Infancia, la Organización Mundial de la Salud y los países asolados por
la dracunculosis aceptaron el reto de erradicar la enfermedad.
Cuando el programa comenzó, se conocían aproximadamente 3,5 millones de casos, con consecuencias
catastróficas para millones de personas en 20 países de África y Asia. Desde entonces, la
dracunculosis se ha erradicado en más del 99,7 por ciento. En 2005, sólo se dieron a conocer 10.674
casos de dracunculosis en nueve países (todos ellos de África). Hoy día, los socios de la coalición, en
colaboración con miles de trabajadores comunitarios de la salud entregados a su labor, continúan intensificando
sus esfuerzos a medida que combatimos la última fracción de un 1 por ciento de casos de
dracunculosis. Como participante activo en la campaña contra la dracunculosis, mi principal objetivo es
la erradicación de este terrible azote. Nuestro progreso hacia la consecución de este objetivo me hace
confiar en que juntos podemos eliminar esta enfermedad durante mi período de vida.
Es necesario desarrollar más acciones para erradicar la dracunculosis, pero la mayor tarea consiste
en proporcionar agua potable segura y saneamiento a todo el mundo. El primer paso es reducir a la
mitad el número de personas que no tienen acceso al agua ni al saneamiento en el año 2015, como se
prevé en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El hecho de no alcanzar este objetivo supondría atrasar
todo el proyecto Objetivos de Desarrollo del Milenio. Sin avanzar en las áreas de agua y saneamiento,
no podremos acelerar el progreso social en otras áreas tales como la supervivencia de los niños, el
acceso a la educación y la reducción de la pobreza extrema.
Lo que corresponde es que, a medida que nos aproximamos a la erradicación de la dracunculosis,
se lleven a cabo otros esfuerzos internacionales importantes para proporcionar agua segura y
saneamiento a 1.100 millones de personas y un saneamiento adecuado a 2.600 millones. Estos nobles
esfuerzos contribuirán a aliviar el mayor desafío de nuestro tiempo, rebasar el abismo que separa a
ricos y pobres en nuestro mundo.
Jimmy Carter 39º Presidente de Estados Unidos
Fundador del Centro Carter, Galardonado con el Premio Nobel de la Paz en 2002
Contribución especial Agua y saneamiento: un desafío desalentador, pero que
se puede superar
3
El gran déficit de saneamiento
118 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
un saneamiento y un drenaje adecuados y una infraestructura
más amplia para la eliminación de aguas
residuales. Por ello, las políticas públicas en materia de
agua y saneamiento deben considerarse como parte de
una estrategia integrada.
La desalentadora escala de sufrimiento humano
con raíces en el déficit de saneamiento mundial puede
parecer un problema insuperable. Ese concepto es
erróneo. Una de las lecciones de las décadas pasadas es
que el desarrollo de acciones conjuntas nacionales e internacionales
puede marcar la diferencia. Veinte años
atrás, el gusano de Guinea constituía una de las principales
causas de sufrimiento y pobreza en un gran número
de países del África subsahariana. A mediados
de la década de 1980, el dracunculus —gusano parásito
de Guinea que se introduce en el cuerpo cuando
las personas beben agua de estanques que contienen
las larvas de este gusano— infectó aproximadamente
a 3,5 millones de personas. Dentro del cuerpo, el parásito
puede alcanzar hasta un metro de largo. Cuando
sale del cuerpo, causa intensas ampollas y, con frecuencia,
efectos de parálisis. En la actualidad, tras la intervención
de una alianza mundial en la que han participado
la UNICEF, la OMS y el Centro Carter, el
gusano de Guinea ha quedado prácticamente relegado
a los libros de historia (véase contribución especial del
expresidente de Estados Unidos Jimmy Carter). En
11 países, ocho de ellos pertenecientes a África, se ha
erradicado la enfermedad. Si bien aún existen focos
de infección importantes, especialmente en Sudán,
esta batalla contra las enfermedades causadas por
el agua estancada y el saneamiento deficiente está casi
ganada.
El éxito en la lucha contra la enfermedad del gusano
de Guinea amplió las capacidades humanas de incontables
millones de personas. Asimismo, es preciso
emprender acciones más urgentes para abordar problemas
tales como el del tracoma y otras infecciones
parasitarias.
Sin embargo, para lograr efectos óptimos, las iniciativas
mundiales deben estar respaldadas en última
instancia por el desarrollo de una infraestructura que
suministre a los hogares agua limpia y saneamiento.
La clave del éxito reside en el desarrollo de estrategias
nacionales respaldadas por un plan internacional de
acción que permita organizar los recursos necesarios
para que todo el mundo disponga de acceso a agua
limpia y saneamiento.
Los baños pueden parecer un improbable catalizador
del progreso humano; sin embargo,
existen pruebas abrumadoras que demuestran
lo contrario. Un saneamiento adecuado puede
producir beneficios potenciales acumulativos
en la salud pública, el empleo y el crecimiento
económico. Entonces ¿por qué a comienzos del
siglo XXI se desperdicia tanta potencialidad
humana por falta de tecnologías bastante simples?
¿Y por qué el saneamiento queda tan rezagado
respecto del agua en las políticas públicas?
Estas preguntas son tan pertinentes en los
debates sobre desarrollo humano de la actualidad
como lo eran en los países desarrollados
hace más de un siglo. Las respuestas residen en
seis barreras entrelazadas: políticas nacionales,
comportamiento, percepción, pobreza, género
y suministro. Ninguna de ellas puede considerarse
de forma aislada. Sin embargo, cada una
contribuye a explicar por qué el progreso hacia
el objetivo persistente de saneamiento ha sido
tan lento.
La barrera de la politica nacional
En el capítulo 2 se destacó la importancia del
rol de las políticas y los líderes políticos nacionales
para acelerar el acceso al agua. La ausencia
de políticas nacionales efectivas en materia de
saneamiento es incluso ostentosamente mayor
que la ausencia de aquéllas en materia de agua. El
estado de saneamiento de un país puede modelar
sus expectativas de desarrollo humano; sin
embargo, el saneamiento raras veces aparece —si
es que lo hace— de forma destacada en las agendas
políticas nacionales.
Esto se puede aplicar incluso a los países
que progresaron rápidamente en el suministro
de agua. Aunque Sudáfrica logró extender el
acceso y reducir las desigualdades respecto del
suministro de agua, no obtuvo —con esfuerzos
similares— esos resultados en cuanto al saneamiento.
Tampoco lo logró Marruecos, donde la
Oficina Nacional de Agua Potable ha sido un
organismo altamente efectivo en la expansión
¿Por qué el saneamiento queda tan rezagado
respecto del agua?
La ausencia de políticas
nacionales efectivas en
materia de saneamiento
es incluso ostentosamente
mayor que la ausencia de
aquéllas en materia de agua
El gran déficit de saneamiento
3
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 119
del acceso al agua a numerosas ciudades y áreas
rurales. Sin embargo, el progreso en saneamiento
se ha visto frenado por una estrategia nacional
considerablemente menos sólida, así como por la
fragmentación de los sistemas gubernamentales,
una financiación inadecuada y limitaciones de
capacidad en los municipios rurales.
La barrera del comportamiento
La debilidad de las políticas nacionales y la prioridad
otorgada al saneamiento, que es menor que la
otorgada al agua, reflejan en parte los indicios recibidos
desde los hogares. Ejercicios de investigación
participativos demuestran que las personas tienden
a conferir al agua una prioridad superior que
la del saneamiento. Existen algunas explicaciones
obvias. La ausencia de agua limpia es una amenaza
más inmediata para la vida que la falta de baños.
Asimismo, el agua corriente en un hogar brinda
beneficios rápidos y tangibles en cuanto a ahorro
de tiempo y evitación de riesgos para la salud, independientemente
de lo que suceda en otros hogares.
Los beneficios del saneamiento pueden depender
en mayor medida de factores que van más allá
del ámbito doméstico. Por ejemplo, los beneficios
para la salud pública derivados de la instalación de
una letrina pueden no hacerse patentes salvo que
otros hogares también actúen: la instalación en
una vivienda no brinda protección contra las aguas
residuales de otras viviendas en barrios pobres con
drenajes deficientes. Asimismo, la instalación de
una letrina puede considerarse un bien público que
reporta a la comunidad el beneficio de la reducción
de riesgos para la salud, si bien los hogares obtienen
menos beneficios particulares que con el agua.
Para un hogar, los costos de la falta de acceso a agua
limpia pueden parecer más evidentes que aquellos
relacionados con prácticas de saneamiento persistentes,
tales como defecar en el campo o en los ríos;
además, los beneficios de la mejora del saneamiento
no se comprenden tan claramente como los del acceso
a agua limpia.
La barrera de la percepción
Para los gobiernos y para muchas organizaciones de
desarrollo, la cuestión de la acción pública en materia
de saneamiento reside en los beneficios públicos
en términos de salud y riqueza. Las cuestiones parecen
distintas en el ámbito doméstico. Los estudios
realizados en aldeas de Camboya, Indonesia y Viet
Nam mostraron de forma persistente que el beneficio
más importante para los hogares es disponer de
“un entorno de pueblos y hogares limpios y libres
de olores y moscas”, seguido por la comodidad. Los
beneficios para la salud ocupan el tercer lugar de la
lista. Asimismo, en Benin, los hogares rurales otorgan
mayor importancia al estado del hogar —relacionado
con la ausencia de olores— y a la comodidad
que a la salud.14
El hecho de que los hogares, en general, consideren
que el saneamiento constituye una comodidad
que aporta beneficios privados más que una
responsabilidad pública pudo haber debilitado el
imperativo político percibido del desarrollo de estrategias
nacionales. Comprender lo que valora la
gente en relación con la mejora del saneamiento y
los motivos de su valoración constituye un primer
paso hacia la adopción de medidas basadas en la
demanda. Pero la demanda no se puede considerar
algo fijo. La educación, la comercialización
social y las campañas políticas pueden modificar
los patrones de demanda elevando las aspiraciones
y creando nuevas expectativas.
La barrera de la pobreza
Los costos del saneamiento mejorado pueden
ser muy elevados cuando grandes sectores de la
población carecen de acceso al mismo. La falta de
saneamiento mejorado es menor entre la población
en situación de extrema pobreza que la de
agua; sin embargo, la pobreza continúa siendo un
impedimento fundamental para obtener acceso.
Cerca de 1.400 millones de personas sin acceso a
saneamiento viven con menos de $2 diarios. Para
En Viet Nam la población pobre
queda muy rezagada
Figura 3.3
Fuente: Phan, Frias y Salter 2004
20% más
pobre
Segundo
20%
Tercer
20%
Cuarto
20%
20% más
rico
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Acceso al saneamiento (%)
1993 1998 2002
Los beneficios para la
salud pública derivados
de la instalación de una
letrina pueden no hacerse
patentes salvo que otros
hogares también actúen
3
El gran déficit de saneamiento
120 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
la mayoría de ellas, incluso la tecnología mejorada
de bajo costo puede exceder sus posibilidades
financieras.
Tomemos como ejemplo Viet Nam, que ya alcanzó
el Objetivo de Desarrollo del Milenio en
cuanto a saneamiento. La cobertura rural aumentó
rápidamente, aunque desde una base baja. Sin embargo,
los más pobres quedaron muy rezagados
(figura 3.3). En Camboya, el salario diario por tareas
rurales no cubre las necesidades de nutrición básicas
de una familia, y no deja margen para la salud, vestimenta
y educación. Se necesitaría el salario de 20
días para comprar una letrina de pozo simple; ello
permite explicar la gran diferencia existente entre las
tasas de cobertura de la población rica y pobre (figura
3.4). En Kibera, Nairobi, construir una letrina de
pozo cuesta $45 aproximadamente o el equivalente
a los ingresos de dos meses para aquellos que ganan
un salario mínimo. A fin de asistir a los hogares pobres
a reunir los requerimientos financieros de saneamiento
mejorado, es necesario celebrar acuerdos
que otorguen subsidios o permitan pagos periódicos
mediante microcréditos.
La barrera del género
Las desigualdades de género contribuyen a explicar
la baja demanda de saneamiento de muchas comunidades.
Las pruebas recopiladas en muchos países
llevan a pensar que las mujeres otorgan más valor al
acceso a instalaciones de saneamiento privadas que
los hombres, resultado que refleja la mayor desventaja
que padecen las mujeres a través de la inseguridad, la
pérdida de la dignidad y los resultados negativos de
salud relacionados con la falta de acceso. Las investigaciones
desarrolladas en Camboya, Indonesia y Viet
Nam pusieron de manifiesto que las mujeres otorgan
un valor más alto en la jerarquización de costos a los
baños que los hombres.15
Sin embargo, la escasa relevancia concedida a la
opinión de las mujeres en las decisiones relacionadas
con las prioridades de gastos dentro del hogar se traduce
en que el grupo interesado con mayor demanda en materia
de saneamiento dispone de poco control sobre los
gastos. Por esa misma razón, la prioridad que las mujeres
otorgan al saneamiento se refleja en raras ocasiones en
la toma de decisiones que exceden el ámbito doméstico,
en las estructuras políticas que se extienden desde los
pueblos hasta los niveles nacionales pasando por los gobiernos
locales. La emancipación de las mujeres puede
constituir uno de los mecanismos más eficaces para aumentar
los niveles de demanda efectiva.
La barrera del suministro
Cambiar de la demanda al suministro demuestra que
el progreso se ve impedido no sólo por la ausencia de
tecnologías de saneamiento asequibles, sino también
por la sobreexplotación de tecnologías inapropiadas,
que conducen a la falta de coincidencia entre lo que la
gente quiere y lo que los gobernantes han ofrecido. Por
ejemplo, las deficientes letrinas equipadas con cisternas
suministradas mediante programas gubernamentales
han tenido bajos índices de aceptación debido a que las
comunidades carecen de suministros de agua seguros.
En otros casos, las tecnologías comercializadas a través
de los organismos gubernamentales han sido complicadas
o costosas de mantener. Los productos diseñados
por ingenieros sin tener en cuenta las prioridades y
necesidades de la comunidad y suministrados a través
de innumerables organismos gubernamentales han legado
productos de saneamiento abandonados. Los plazos
constituyen otro factor. Las pruebas recopiladas en
distintos países indican que el progreso en materia de
saneamiento, más que en el caso del agua, requiere una
planificación de entre 10 y 15 años, mientras que los
ciclos de donantes y los ciclos de planificación nacional
operan durante 2 ó 3 años.
El lento progreso en materia de saneamiento ha sido
durante mucho tiempo un motivo de preocupación.
Después de más de tres décadas de conferencias de
primer nivel, cambios radicales de políticas y objetivos
ambiciosos pero irrealizables, existe un fuerte sentimiento
subyacente de pesimismo en torno al Objetivo
de Desarrollo del Milenio en saneamiento. Dicho
pesimismo se encuentra tan injustificado como el
optimismo desmesurado de las soluciones anteriores.
Visto desde lejos, el panorama del saneamiento
mundial es sombrío. Sin embargo, si se mira desde
más cerca, aparece una proliferación sorprendente
Las brechas de riqueza
en materia de saneamiento
en Camboya
Figura 3.4
Fuente: Mukherjee 2001.
Acceso al saneamiento, 2001 (%)
Ingresos
medios
Población
rica
0
20
40
60
80
100
Población
pobre
Nota: Población rica, ingresos medios y
población pobre se refieren a la forma que se
identificaron los participantes en la encuesta.
Lograr que el saneamiento se encuentre
al alcance de todos
El gran déficit de saneamiento
3
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 121
de historias exitosas tanto locales como nacionales
dentro de este panorama más amplio. En algunos
casos, las personas que se encuentran en el extremo
inquietante de la crisis del saneamiento —los habitantes
de los barrios pobres y las comunidades que
carecen incluso de saneamiento básico— han impulsado
el cambio desde abajo. En otros casos, los
organismos gubernamentales y los suministradores
de servicios asumieron la dirección de las acciones
emprendidas desde abajo para ascender en la escala
o desempeñaron un rol clave en ellas. El elemento
común en las historias exitosas reside en los principios
de derechos compartidos y obligaciones conjuntas,
piezas fundamentales de todo contrato social
entre gobernantes y ciudadanos. En este amplio
contexto, la demanda comunitaria, la tecnología
apropiada y la prestación de servicios responsable
y determinada por la demanda constituyen temas
recurrentes.
La acción desde abajo
marca la diferencia
Los principios de derechos compartidos y responsabilidades
conjuntas son importantes en un
sentido práctico. En los barrios urbanos pobres
densamente poblados, el éxito de las iniciativas
impulsadas por la comunidad depende de la participación
individual, especialmente en el caso del
saneamiento mejorado. Mediante la movilización
desde abajo, el proyecto piloto Orangi de Karachi,
Pakistán, se ha convertido durante las dos décadas
pasadas en un programa que otorga saneamiento
a millones de habitantes de barrios pobres.16 La
participación casi universal se ha basado en una
percepción colectiva de los beneficios y una aceptación
de responsabilidad conjunta para la obtención
de dichos beneficios (recuadro 3.3).
El Proyecto Orangi, que comenzó como una
pequeña iniciativa impulsada por la comunidad,
ascendió en la escala mediante la cooperación
con el gobierno local. El ascenso escalado es
importante, ya que los pequeños proyectos aislados
no pueden comenzar ni sostener el progreso
nacional. Al mismo tiempo, la energía y la innovación
de las acciones comunitarias pueden fortalecer
la capacidad del gobierno para realizar un cambio.
A comienzos de la década de 1990 en India,
la Federación Nacional de Habitantes de Barrios
Pobres (NSDF), la Sociedad para la Promoción
de Centros de Recursos por Área (SPARC),
una organización no gubernamental de Mumbai
(ONG), y Mahila Mila —red de grupos de
ahorros formada por mujeres de barrios pobres y
habitantes de la calle— introdujeron una nueva
solución para el diseño y la gestión de baños
públicos en respuesta a la imposibilidad de los
hogares pobres de instalar letrinas en áreas densamente
pobladas. Antes de la construcción se
realizaron encuestas en los barrios pobres, se
movilizaron ahorros y se desarrollaron organizaciones
dedicadas a la gestión de los baños.
Las innovaciones en el diseño incluyeron instalaciones
separadas para hombres y mujeres.
En un primer momento, las autoridades locales
desalentaron esos esfuerzos. Pero Pune, ciudad
con más de 2 millones de habitantes, adoptó
el modelo con la colaboración de las autoridades
municipales y de NSDF, SPARC y Mahila
Milan. Entre 1999 y 2001, se construyeron más
de 440 baños con más de 10.000 inodoros. El
gobierno de Maharashtra otorgó la financiación
y las ONG se hicieron responsables del diseño y
mantenimiento.
La participación de la comunidad constituye,
probablemente, el factor más determinante para
el éxito o fracaso de las instalaciones públicas de
Orangi es un gran asentamiento informal de bajos ingresos —
o katchi abadi— de Karachi, Pakistán. Alberga a más de un millón
de personas y constituye un buen ejemplo del poder de las comunidades
para extender el acceso al saneamiento.
En 1980, una organización no gubernamental comenzó a trabajar,
mediante el proyecto piloto Orangi, con las comunidades
locales para combatir la pésima situación de saneamiento del
asentamiento. El punto central de la movilización eran las callejuelas.
A través del diálogo y la educación se recomendó a sus habitantes
que formaran grupos para construir canales de desagüe
cloacal a fin de recolectar las aguas residuales de sus casas. La
cooperación entre los administradores de las callejuelas facilitó la
construcción de los canales del barrio para recolectar las aguas
residuales de múltiples callejuelas. En un primer momento, los
canales descargaban en drenajes cercanos. Pero, tras un tiempo
de diálogo con las autoridades municipales, la ciudad aceptó
financiar un sistema de desagüe cloacal principal para recolectar
las aguas residuales y trasladarlas fuera de la comunidad.
Las tasas de mortalidad infantil de los barrios pobres han
descendido de 130 muertes cada 1.000 niños nacidos vivos a
comienzos de la década de 1980 a 40 en la actualidad. Participaron
casi 100.000 familias de más de 6.000 callejuelas, que
representan el 90% de la población. El hecho de capacitar a
los trabajadores de la comunidad sobre el mantenimiento y la
movilización del empleo ha reducido los costos del suministro
de saneamiento a un quinto del costo del suministro oficial, lo
que ha permitido que el proyecto recupere los costos sin que los
servicios se tornen inasequibles.
Recuadro 3.3 Acción desde abajo – El Proyecto Orangi
Fuente: Satterthwaite y otros 2006; Hasan 2005; Zaidi 2001.
3
El gran déficit de saneamiento
122 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
saneamiento. Hasta hace poco, las instalaciones
creadas por los municipios arrojaban débiles resultados
en suministro, un mantenimiento deficiente,
una localización inapropiada y fallos similares
que conducían a un uso público escaso.
Esos resultados han cambiado. Las autoridades
de la ciudad de Windhoek, Namibia, reconocieron
que las instalaciones de saneamiento gubernamentales
no llegaban a la población pobre debido
a que los estándares de calidad encarecían
en gran medida los costos. Junto con la Federación
Nacional de Habitantes de Barrios Pobres,
las autoridades municipales crearon un nuevo
marco legislativo que permitía que los comités
de los barrios construyeran y gestionarán sus
propios baños. Se redujeron los estándares y las
normas se aplicaron con mayor f lexibilidad. En
Chittagong, Bangladesh, la Water Aid (organización
no gubernamental internacional), ciertas
organizaciones no gubernamentales locales y las
autoridades municipales desarrollaron un conjunto
de letrinas para su uso por parte de 150
hogares a un costo de $0,60 por mes y hogar.17
Estas letrinas, mantenidas por organizaciones
comunitarias, han brindado saneamiento a muchas
más personas que las que hubiera sido posible
mediante las compras individuales de los
hogares.
El fracaso de las soluciones anteriores basadas
en el suministro ha producido un cambio rotundo
en la orientación de las políticas. Una de
las expresiones más profundas del cambio consiste
en la campaña de saneamiento integral impulsada
por la comunidad, una solución diseñada
para la creación de la demanda de saneamiento
mejorado.18 En Bangladesh, las organizaciones
no gubernamentales locales iniciaron la campaña
de saneamiento integral, pero ésta ascendió
a un programa nacional. Su éxito contribuyó
a mantener al país encaminado hacia el Objetivo
de Desarrollo del Milenio en saneamiento (recuadro
3.4).
La solución de la campaña de saneamiento
integral comienza con una evaluación comunitaria
de las prácticas de saneamiento actuales, que
frecuentemente incluyen la defecación al aire
libre. 19 Los residentes realizan un ejercicio de
mapeo con los hogares a fin de identificar las
áreas de defecación, las vías de transmisión que
causan enfermedades y la contribución de cada
hogar respecto al problema. El objetivo es apelar
a tres impulsores básicos del cambio: asco, propio
interés y un sentido de responsabilidad individual
para el bienestar de la comunidad. Esa
solución se ha desarrollado y desplegado ampliamente
con cierto éxito en países como Camboya,
China, India y Zambia.
La comercialización y los diseños innovadores
pueden lograr que el saneamiento mejorado se
encuentre dentro del alcance incluso de los más
desfavorecidos. Tomemos como ejemplo Sulabh
(India). Fundado sobre los principios de Gandhi,
ha desarrollado productos destinados a algunos
de los sectores más pobres de la sociedad de la
India, castas bajas y trabajadores inmigrantes incluidos.
Más sorprendente es su escala de operaciones
—que brindó saneamiento mejorado a más
de 10 millones de personas— y su modelo económico
(recuadro 3.5).
El liderazgo gubernamental
es fundamental
El rol principal de los hogares en la financiación
del saneamiento, el gran fracaso de algunas iniciativas
gubernamentales fuertemente subsidiadas y
el rol fundamental de la demanda de los hogares
como elemento catalizador del cambio han llevado
a algunas personas a abogar por un rol minimalista
para el gobierno. Pero la división entre las
acciones impulsadas por las comunidades o los
hogares y las acciones públicas impulsadas por el
gobierno es confusa e inútil. El liderazgo gubernamental
continúa siendo fundamental.
Formulación de estrategias nacionales
En materia de saneamiento, al igual que en el caso
del agua, el punto de partida para una ampliación
exitosa de cobertura consiste en una planificación
nacional efectiva. Es necesario que muchos países
cambien la concepción que subestima al saneamiento.
En general, esa concepción se refleja en la
localización institucional en el gobierno de la responsabilidad
del saneamiento. Una disposición
común consiste en encomendar el saneamiento a
una unidad técnica del Ministerio de Salud, una
medida que limita el alcance de las iniciativas
políticas audaces. Otro problema reside en la fragmentación
de la autoridad. En Ghana, los roles y
las responsabilidades respecto al agua se encuentran
bien definidos dentro de un marco de planificación
nacional. Esto no ocurre en materia de
saneamiento, donde la autoridad se divide entre el
Ministerio de Recursos Hídricos, Vivienda y Trabajo
y otros ministerios. En Nigeria, el Ministerio
de Gestión del Agua se encarga del saneamiento,
pero la coordinación se desarrolla mediante una
comisión nacional con facultades limitadas. En
cada caso, la planificación nacional se fortalecería
si se vieran impulsada por una figura ministerial
de alto rango que coordinara el desarrollo y la ejecución
de las estrategias de saneamiento.
Pero la división entre las
acciones impulsadas por
las comunidades o los
hogares y las acciones
públicas impulsadas por
el gobierno es confusa
e inútil. El liderazgo
gubernamental continúa
siendo fundamental
El gran déficit de saneamiento
3
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 123
Diez años atrás, Bangladesh —uno de los países menos desarrollados del mundo— contaba con
uno de los niveles más bajos de cobertura de saneamiento rural. En la actualidad, cuenta con ambiciosos
planes para alcanzar una cobertura de saneamiento nacional en el año 2010. Apoyados por
los colaboradores de asistencia del país, dichos planes apuntan a un posible aumento anual de 2,4
millones de hogares en materia de cobertura de saneamiento.
La campaña de saneamiento integral es fundamental para el éxito de Bangladesh. En esta campaña,
introducida a finales de la década de 1990 por una ONG de Bangladesh, participan hoy en día
más de 600 ONG que trabajan con las autoridades locales en los mensajes de comercialización de
saneamiento mejorado.
El punto de partida reside en el compromiso de las comunidades locales de identificar los problemas
relacionados con la defecación al aire libre, mediante el cálculo de la cantidad de aguas residuales
depositadas en el medio ambiente del pueblo, la realización de un mapa de las zonas sucias y la
identificación de las vías de transmisión de la diarrea y de problemas de salud pública más amplios.
El “camino vergonzoso” hacia las áreas de defecación y el “cálculo de aguas residuales” constituyen
dos herramientas iniciales para crear un interés comunitario compartido. Las comunidades discuten
y documentan la defecación al aire libre y consideran sus consecuencias para la salud. Una vez
que se suscita el interés, los habitantes de los pueblos trabajan con organismos gubernamentales,
ONG, organizaciones religiosas y de otra índole a fin de establecer foros sobre saneamiento para
identificar los problemas.
A medida que se ha desarrollado la campaña y ha aumentado la demanda de saneamiento,
ha surgido un pequeño sector económico. En la actualidad, Bangladesh es un líder mundial en la
producción, la comercialización y el mantenimiento de letrinas de bajo costo. A fines de 2000, se
encontraban registrados 2.400 centros de producción de letrinas en pequeña escala. Esa cantidad
aumentó a 3.000 en la actualidad, lo que demuestra una vez más la capacidad de los pequeños suministradores
para abastecer a los mercados locales. El costo de las letrinas descendió drásticamente.
Asimismo, el otorgamiento de préstamos, la movilización de ahorros y los esquemas de microfinanciación
impulsados por ONG han respaldado los esfuerzos de los pueblos.
Si bien el programa se ha basado en enfoques determinados por la demanda, las políticas nacionales
también han sido importantes. Los sucesivos gobiernos priorizaron el saneamiento rural. La
Política Nacional en materia de Agua y Saneamiento, establecida en 1998, establece un marco político
para la colaboración de pequeños empresarios y grupos comunitarios; asimismo, brinda apoyo
para la comercialización y formación mediante organismos gubernamentales nacionales y locales.
A fin de comprender la efectividad de esta colaboración, debemos comparar Bangladesh con
India. Diez años atrás, ambos países afrontaban problemas similares. Desde entonces, India ha gozado
de un crecimiento económico más rápido, hecho que incrementa la diferencia de ingresos entre
ambos países. Sin embargo, en cuanto al saneamiento rural, la India se ubica detrás de Bangladesh
(véase cuadro) a pesar de que algunos estados de la India han progresado.
En la década que abarca hasta 2015, los desafíos más grandes consisten en mantener el ímpetu
alcanzado en los años recientes y reducir las desigualdades en el acceso. Si bien la información es incompleta,
al gobierno de Bangladesh le preocupa que la tasa de cobertura del saneamiento nacional
pueda esconder el hecho de que los hogares rurales pobres no puedan financiar ni siquiera letrinas
de bajo costo. Su respuesta ha sido destinar la totalidad del presupuesto del programa de desarrollo
anual sobre saneamiento a subsidiar la demanda del 20% más pobre de la población.
Recuadro 3.4 Campaña de saneamiento integral de Bangladesh
Bangladesh India
Indicador 1990 2004 Cambio 1990 2004 Cambio
Saneamiento, nacional (%) 20 39 19 14 33 19
Saneamiento rural (%) 12 35 23 3 22 19
Mortalidad infantil (cada 1000 nacidos vivos) 96 56 –40 84 62 –22
Mejoras en el saneamiento y la mortalidad infantil:
Bangladesh e India, 1990-2004
Fuente: Indicador cuadro 10; OMS y UNICEF 2006
Fuente: Bangladesh 1998, 2005; Kar y Pasteur 2005; Practical Action Consulting 2006a; VERC 2002; WSP-SA 2005.
Algunos gobiernos cuentan con un gran historial
de suministro de acceso al saneamiento.
Desde 1990, Tailandia aumentó de un 80% a
un 100% la tasa de cobertura del saneamiento
nacional. El progreso en las áreas rurales resulta
especialmente notorio: más de 13 millones de
3
El gran déficit de saneamiento
124 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
personas de áreas rurales obtuvieron acceso en
dos décadas. Estos resultados reflejan la prioridad
otorgada al saneamiento como parte de la
planificación nacional.20 En virtud de la estrategia
nacional, se ha solicitado a cada distrito que
identifique las faltas de cobertura desde el pueblo
hacia arriba y que desarrolle estrategias para
reducirlas. En Tailandia, los organismos gubernamentales
desarrollaron tecnologías asequibles
y accesibles para la población pobre, brindaron
formación respecto al mantenimiento y financiaron
los fondos rotatorios a fin de cubrir los gastos
de inversión. Los programas de salud comunitarios
incrementaron la conciencia respecto a los beneficios
para la salud derivados del saneamiento.
El éxito de los gobiernos en algunas áreas
puede resaltar los fallos de las políticas públicas
en otras. Tanto Colombia como Marruecos
han ampliado el acceso al saneamiento mejorado
para algunas de las personas más pobres de
la sociedad. La tasa de cobertura de Colombia
—aproximadamente de un 86% en 2005— es
mucho más elevada de lo que podría indicar su
ingreso nacional (figura 3.5). En Marruecos, la
cobertura del 20% más pobre de la sociedad se
ha cuadriplicado desde 1992. Sin embargo, en
ambos países, el progreso se ha desviado debido
a una desproporción que acentúa las desigualdades
entre las áreas rurales y urbanas.21
El sesgo urbano puede deberse en parte a la
planificación de políticas nacionales. En Colombia,
la responsabilidad sobre agua y saneamiento
se transfirió a los municipios con un gran registro
de prestación de servicios. Las transferencias
fiscales del gobierno central a los municipios representan
dos tercios de la inversión en agua y saneamiento;
asimismo, los municipios más pequeños
y pobres obtienen más inversión per capita.22
Otros programas del gobierno central tienen por
objetivo otorgar subsidios (véase capítulo 2) de
conexión y servicios para los hogares pobres y
proporcionar a las empresas de servicio público
El crecimiento a favor de la población
pobre con acceso a saneamiento en
Colombia y Marruecos
Figura 3.5
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Acceso al saneamiento (%)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
20% más pobre Promedio nacional
Fuente: Cálculos de la Oficina encargada del Informe sobre Desarrollo Humano
a partir de Measure DHS 2006.
1995 1992
Colombia Marruecos
2005 2003
Fundado en 1970 para paliar los problemas de saneamiento que afrontaban los grupos pertenecientes
a castas inferiores de bajos ingresos, Sulabh se ha transformado en uno de los suministradores de
instalaciones de saneamiento no gubernamentales más grande del mundo. Además de su escala, su
viabilidad comercial torna de gran interés su sistema de abastecimiento.
En poco más de tres décadas, Sulabh dejó de ser un modesto proyecto del Estado de Bihar y
se convirtió en una operación que abarca 1.080 ciudades y pueblos y 445 distritos de 27 estados de
India. Construyó más de 7.500 baños públicos y 1,2 millones letrinas privadas; ello brindó acceso a
saneamiento a más de 10 millones de personas. En un estudio llevado a cabo en Hyderabad se descubrió
que cerca de la mitad de los usuarios de las instalaciones de Sulabh cuentan con salarios que se
encuentran en la línea de pobreza, con pequeños comerciantes, trabajadores manuales y una amplia
gama de trabajadores no reconocidos legalmente.
Sulabh sigue un modelo económico, no caritativo. Celebra contratos con municipios y suministradores
del sector público a fin de construir baños con fondos públicos. Las autoridades locales otorgan
tierras y financian las conexiones iniciales a los servicios, pero los gastos periódicos se financian con
los pagos de los usuarios. Las tarifas se fijan en aproximadamente 1 rupia (2 centavos). El acceso
es gratuito para los niños, las personas discapacitadas y todos aquellos que no pueden permitirse
el pago de esa cantidad. En 29 barrios pobres de Sulabh, se construyeron baños que funcionan sin
tarifas de uso de conformidad con los contratos de servicios celebrados con los municipios.
Asimismo, Sulabh produce y comercializa letrinas, con costos que abarcan de $10 a $500. Las
letrinas de bajo costo diseñadas para los hogares de bajos recursos se comercializan con la ayuda
de un subsidio gubernamental que cubre la mitad del costo y con créditos blandos que se saldan en
plazos de 12 a 30 años.
Recuadro 3.5 Sulabh – saneamiento al alcance de la población pobre de la India
Fuente: Bhatia 2004; Chary, Narender y Rao 2003; Patak 2006.
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 125
Hace veinte años, Lesotho inició un pequeño programa piloto sobre saneamiento
rural con la asistencia financiera del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia. Desde ese
momento, la cobertura rural ha aumentado de 15% a 32%; más que en muchos
países con ingresos promedios más elevados. El objetivo actual consiste en
lograr una cobertura total en 2010.
El programa ha generado demanda y brindado apoyo para la formación en
la construcción de letrinas. Los equipos de saneamiento de distrito trabajan con
las estructuras de las comunidades locales a fin de incrementar la conciencia
de los beneficios de saneamiento, generando demanda de letrinas mejoradas.
El abastecimiento surgió a través de pequeños proveedores locales, apoyados
por los organismos gubernamentales locales mediante formación.
La integración de educación sobre higiene y salud junto con actividades de
tecnología y construcción se encuentra respaldada por la coordinación entre el
Ministerio del Interior (dedicada principalmente a los materiales necesarios para
saneamiento) y el Ministerio de Salud. También mejoró la coordinación con el
sector de suministro de agua.
Teniendo en cuenta la fecha del objetivo 2010, uno de los desafíos consiste
en brindar suministro a algunos de los hogares más pobres del país. La recuperación
total de los costos y las políticas de subsidio cero han generado incentivos
para la innovación. Sin embargo, las letrinas básicas se encuentran todavía
fuera del alcance de los más pobres. Recientemente se pusieron en práctica
medidas para reducir los costos de las letrinas mediante programas de microcréditos
que ofrecen plazos ampliados de devolución de créditos.
Recuadro 3.6 Lesotho – progreso en el saneamiento rural
Fuente: Jenkins y Sugden 2006; Banco Mundial 2004b
de menores dimensiones préstamos y asistencia
técnica. Esto ha reportado beneficios tangibles
para los hogares urbanos pobres. Asimismo, en
Marruecos, las políticas gubernamentales crearon
iniciativas destinadas a extender la prestación
de servicios públicos a los hogares urbanos
con bajos ingresos. El problema de ambos países
reside en la ausencia de una estrategia nacional
de saneamiento efectiva para las áreas rurales.
Por ejemplo, el Plan de Desarrollo Nacional de
Colombia apunta a la cobertura de las áreas urbanas,
pero no de las rurales. Se establecen objetivos
de políticas y estándares nacionales para las
conexiones a cañerías y redes, pero las letrinas de
pozo son más adecuadas para las áreas rurales.
Colaboración con las comunidades
El hecho de generar un ámbito en el que el saneamiento
se perciba como una responsabilidad de
los hogares y como un derecho de la comunidad
puede cambiar las actitudes y los comportamientos
que limitan el progreso. Dicho ámbito requiere
una interacción dinámica entre los organismos
gubernamentales y las comunidades. Ello significa
recurrir al capital social de las comunidades
y construir un sentimiento de solidaridad social y
ciudadanía compartida, donde los gobiernos generen
un ámbito de políticas que permita que todos
puedan progresar hacia el saneamiento mejorado.
Algunas de las historias exitosas más sorprendentes
en materia de saneamiento son producto
de la colaboración entre gobiernos y comunidades,
con una amplia gama de organizaciones
civiles que actúan como puente. Las políticas públicas
pueden generar demanda y ampliar las iniciativas
impulsadas por la comunidad. La campaña
de saneamiento integral de Bangladesh es
un ejemplo. Otro ejemplo es el rápido progreso
en el saneamiento rural de Lesotho, donde un
fuerte proceso de planificación nacional y liderazgo
político —junto con un fuerte énfasis en
la participación de la comunidad— produjeron
un progreso real23 (recuadro 3.6).
Muchas intervenciones gubernamentales
fueron criticadas de forma justificada por suministrar
tecnología inapropiada, pero las historias
exitosas son mucho menos valoradas. En
Brasil, los gobiernos municipales apoyaron un
cambio de la tecnología de desagües cloacales
convencionales a un sistema en condominio,
una alternativa de menor costo. Ese sistema ha
facilitado un aumento sostenido de las tasas de
cobertura.24
El servicio de los sistemas de desagüe cloacal
convencionales se suministra a cada hogar
de forma individual. El servicio del modelo de
condominio se suministra a bloques o grupos
de habitantes, sin la necesidad de disponer de
cañerías en cada lote de terreno o, incluso, en
cada calle de un barrio. La red consta de dos
partes. El sistema que abarca la totalidad de
la ciudad suministra una cloaca principal conectada
a microsistemas paralelos que reciben
aguas residuales provenientes de los bloques
del condominio. Estos sistemas consideran las
condiciones de drenaje y la topografía local,
lo que acarrea una reducción drástica de la
longitud de los sistemas de cañerías. Y pueden
funcionar de forma independiente hasta que
se conectan con el sistema de desagüe cloacal
de la ciudad.
El desarrollo del sistema en condominio en
Brasil manifestó tanto a través de políticas como
de tecnología. La participación de la comunidad
en la toma de decisiones se considera tanto un
derecho como una obligación de la ciudadanía;
el condominio brindó una unidad social a fin de
facilitar las decisiones colectivas. Los miembros
del condominio acordaron la localización apropiada
de la rama de la red y se organizaron para
realizar actividades complementarias, entre las
que se incluyen construcción y mantenimiento.
En la actualidad, este sistema constituye una
parte principal del sistema de desagüe cloacal
que abastece a más de 2 millones de personas
solamente en Brasilia (recuadro 3.7).
El gran déficit de saneamiento
3
126 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
3
El gran déficit de saneamiento
Creación de condiciones para el progreso
El liderazgo gubernamental en la creación de condiciones
para el progreso del saneamiento es fundamental
por varias razones obvias. Las comunidades y
las ONG que actúan por sí solas pueden generar éxitos
aislados, a veces a una escala impresionante. Sin
embargo, los avances que impulsan el proyecto no
pueden sustituir a los recursos administrativos, políticos
y financieros que pueden aplicar los gobiernos.
Tomemos el ejemplo de Bengala Occidental
(India). Desde 1990, el gobierno estatal ha
desarrollado una estrategia para ampliar el saneamiento
rural que incluye colaboraciones a
largo plazo con organismos internacionales como
UNICEF, ONG estatales y otros grupos en
virtud de la campaña de saneamiento integral nacional
de la India.25 La campaña de Bengala Occidental
es la única de la India que cuenta con una
unidad —el Instituto de Desarrollo Rural y de
Panchayats— responsable de controlar la cobertura,
realizar revisiones y evaluaciones y brindar
apoyo y formación al gobierno local. La campaña
pone especial énfasis en la educación sobre higiene
y la participación de la comunidad para generar demanda.
Pero los organismos gubernamentales y las
ONG también participan en el suministro. Los gobiernos
locales cuentan con redes de mercado de saneamiento
rural para fabricar letrinas de bajo costo;
asimismo, el Gobierno forma a albañiles para que
trabajen en los pueblos.
Los resultados son impresionantes. En 1990,
cuando el gobierno estatal lanzó la campaña de
saneamiento rural en Midnapur —que, en ese momento,
era el distrito más grande de la India— las
tasas de cobertura eran inferiores al 5%. En la actualidad,
el distrito presenta una cobertura del 100%.
En todo el estado, se construyeron e instalaron 2 millones
de baños en los últimos cinco años, lo que aumentó
la cobertura estatal del saneamiento del 12%
en 1991 a más del 40% actualmente. Los subsidios
gubernamentales cubren cerca del 40% del costo de
una letrina, pero la mayor cantidad de gasto público
se destinó a campañas de comercialización social y
programas de construcción de letrinas.
Los logros de Bengala Occidental durante los
últimos cinco años se basan en más de una década
de inversiones institucionales y políticas. Las pruebas
recopiladas en otros estados resaltan los problemas
para lograr un progreso rápido sin estas
inversiones. Por ejemplo, una gran campaña de saneamiento
se lanzó en Andhra Pradesh, en 1997.
Pero se centró en letrinas de costo relativamente
alto fuertemente subsidiadas (con un precio promedio
cinco veces mayor que el de Bengala Occidental).
Las evaluaciones indican que la campaña
llegó a pocas personas pobres y que se abandonaron
muchas de las nuevas letrinas. El problema no reside
en el uso de subsidios, sino en no destinarlos
ni desarrollar la demanda mediante colaboraciones
comunitarias.
Los altos costos de conexión a un sistema de
desagüe cloacal implican que el saneamiento in
situ continuará siendo la opción más viable en muchas
áreas de bajos ingresos. Los baños públicos del
modelo desarrollado por Sulabh y otros constituyen
un modelo de ejemplo para utilizar en áreas
densamente pobladas. Sin embargo, los gobiernos
pueden hacer mucho más para generar un ámbito
propicio para el desarrollo de ciertos servicios, tales
como el vaciado de letrinas, que faltan en muchas
ciudades en la actualidad. De hecho, los hogares
pobres cargan con los costos no sólo de la construcción
de letrinas, sino también de la infraestructura
para la eliminación de aguas residuales.
Desarrollado en la década de 1980 para brindar servicios de saneamiento a los
hogares con bajos recursos, el sistema de condominio surgió como solución
a la gestión de desagües cloacales en áreas urbanas, independientemente de
los ingresos. La Empresa de Distribución de Agua y Saneamiento de Brasilia
demuestra cómo las tecnologías innovadoras se pueden desarrollar a partir de
pequeños proyectos para llegar a cubrir toda una ciudad.
A comienzos de la década de 1990, la falta de saneamiento en las áreas
periurbanas de Brasilia y la contaminación del Lago Paranoa impulsaron a las
autoridades municipales a embarcarse en un gran programa de saneamiento. La
empresa necesitaba expandir la red de desagüe cloacal a más de 1,7 millones
de personas. Las tecnologías convencionales resultaban inasequibles, lo que
impulsó la búsqueda de alternativas de bajo costo.
Tras una serie de estudios piloto iniciales, se adoptó el modelo de condominio
tanto para barrios periurbanos como para áreas más pudientes de la capital.
Los fondos provinieron del Banco Federal de Desarrollo y del Banco Interamericano
de Desarrollo, con contribuciones adicionales del distrito federal y de la
capital. Desde 1993 hasta 2001, alrededor de 188.000 conexiones de desagüe
cloacal de condominio del distrito federal beneficiaron a 680.000 personas.
La participación de la comunidad fue fundamental desde el principio. Los
hogares tenían la opción de realizar los trabajos de conexión por sí mismos
—bajo la supervisión de empresas de servicio público— o pagar la conexión.
Las tarifas se estructuraron de modo que reflejaran los costos, con índices más
bajos aplicados a los hogares que deseaban instalar cañerías en sus terrenos y
hacerse responsables del mantenimiento del sistema.
¿Qué condujo al éxito del modelo de Brasilia? En primer lugar, los servicios
públicos tomaron una firme decisión política acerca de la tecnología, comunicaron
esta decisión claramente al público y adaptaron su estructura interna según
fue necesario. En segundo lugar, un sistema de saneamiento descentralizado con
la posibilidad de integrarse en la red de la ciudad ofreció una considerable flexibilidad.
Este sistema, orientado en función de la demanda, se aplicó a los bloques
de condominio y a diferentes microsistemas. En tercer lugar, la participación de
la comunidad mantuvo los costos bajos y mejoró la eficiencia.
Recuadro 3.7 La solución de condominio para los sistemas de desagüe
cloacal en Brasilia – políticas y tecnología
Fuente: Melo 2005.
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 127
La colaboración entre los suministradores públicos
o el sector público y privado pueden marcar
la diferencia. Los proveedores públicos municipales
pueden brindar servicios o generar las condiciones
para su desarrollo mediante contratos con el sector
privado. En Dar es Salam, las autoridades municipales
otorgan licencias a pequeñas empresas a fin
de que brinden servicios de remoción de aguas residuales
dentro de una banda de precios asequibles
para los hogares pobres. Las empresas deben depositar
las aguas residuales en sitios de tratamiento
autorizados. Los precios bajaron con la entrada de
nuevas empresas en el mercado. Una de las condiciones
para el desarrollo de una infraestructura de
eliminación de aguas residuales regulada adecuadamente
consiste en la disponibilidad de sitios de eliminación
de aguas residuales. En los barrios pobres
de Kibera, Nairobi, los pequeños suministradores
operan de modo no oficial durante la estación lluviosa,
cuando se deshacen de las aguas residuales
que la lluvia transporta. No existe alternativa inmediata
alguna porque no hay un sitio dedicado a
la eliminación de aguas residuales.
El problema de la financiación
Igual que en el caso del agua, los hogares que
desean conectarse a la red de saneamiento oficial
tienen que pagar los gastos de conexión y los costos
por el uso regular. Para la amplia mayoría de
los hogares que carecen de conexión, instalar letrinas
de pozo implica costos financieros e insumos
de mano de obra. Superar la barrera financiera
constituye una parte importante de cualquier
estrategia para acelerar el progreso.
En el pasado, los gobiernos aplicaban subsidios
directamente en los materiales necesarios
para el saneamiento, intentando aumentar la demanda
mediante la reducción de precios. Frecuentemente,
estos subsidios beneficiaban de forma
desproporcionada a los hogares con ingresos altos
que, por lo general, eran los únicos hogares que
podían permitirse las instalaciones de saneamiento
que podían recibir apoyo gubernamental.
Esto parece haber sucedido en Zimbabwe, donde
los subsidios gubernamentales respaldan los gastos
de los hogares sin llegar a la población pobre.
El retiro repentino de los subsidios condujo a un
brusco cambio en la construcción de baños. En
Mozambique, un programa nacional para extender
el suministro de saneamiento urbano desarrollado
durante dos décadas se interrumpió a finales
de la década de 1990, cuando una reducción en los
flujos de asistencia condujo al retiro de los subsidios
gubernamentales y a un aumento del 400%
del precio de las letrinas.
Desarrollo de mercados
orientados a la demanda
Con las nuevas soluciones basadas en la demanda, el
objetivo ha cambiado para dirigirse a la estimulación
de la demanda. En algunos casos, estas soluciones se
han basado en la influencia de la financiación dentro
de las comunidades. Bangladesh y Lesotho cuentan
con políticas de subsidio cero para las personas que
no viven en situación de pobreza, y la mayor parte
del apoyo financiero gubernamental se destina a la
comercialización social de letrinas.26 En esta solución
se encuentra implícita la presunción de que mayores
inversiones en tecnología y producción provocarán
que los precios de las letrinas bajen a niveles asequibles
a medida que el mercado se desarrolle en el tiempo.
Dicha presunción se ve respaldada parcialmente
por pruebas. En Bangladesh, la campaña de saneamiento
integral promovió pequeñas empresas muy
innovadoras especializadas en el suministro y el mantenimiento
de saneamiento de bajo costo. En Lesotho,
las inversiones públicas en formación y comercialización
dieron lugar a una gran respuesta por parte del
sector privado. Los precios de las letrinas bajaron, el
diseño mejoró y las pequeñas empresas se acostumbraron
a trabajar en los mercados locales.27 Sin embargo,
existen límites sobre lo que el mercado puede lograr
cuando la pobreza se encuentra muy extendida. Tanto
a Bangladesh como a Lesotho les resultó difícil extender
el acceso a los sectores más pobres de la sociedad,
problema que puede retardar el progreso si no se tiene
en cuenta.
La experiencia de Viet Nam, país con un amplio
registro de aumento en el acceso al saneamiento, puede
resultar instructiva. Como se apuntó anteriormente,
las estadísticas nacionales esconden grandes desigualdades
respecto a la cobertura entre la población pobre
y la población con mayores recursos y entre las áreas
rurales y urbanas. Los factores de costo contribuyen
a explicar por qué existen estas desigualdades. En la
actualidad, los programas de asistencia comercializan
letrinas para hogares de bajos recursos a $35 -$90.28
Estos hogares invierten en promedio el 72% de sus ingresos
en comida. Si destinaran los ingresos restantes
a la compra de una letrina, ello implicaría una enorme
desviación de los recursos de salud y educación.
Algunos gobiernos han desarrollado estrategias
innovadoras para saneamiento de subsidios transversales.
En Burkina Faso, las sobrecargas de saneamiento
y servicios públicos de agua cobran un pequeño recargo
a los usuarios, y con la mitad del producido se
financia la comercialización social del saneamiento.
Un cuarto de las sobrecargas se utiliza para solventar
la construcción de instalaciones de saneamiento mejorado
en las áreas de bajos ingresos. El recargo se ha
utilizado para financiar la colocación de instalaciones
de saneamiento en todas las escuelas primarias de
Superar la barrera financiera
constituye una parte
importante de cualquier
estrategia para acelerar el
progreso en saneamiento
El gran déficit de saneamiento
3
128 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
Ougadougou. Los hogares pueden recibir asistencia
financiera para letrinas de pozo mejoradas y letrinas
con cisternas. Sin embargo, se espera que los hogares
financien el 70%-80% de los costos de las instalaciones
de saneamiento.29 Estos costos son elevados con
relación a los recursos de las personas con bajos ingresos,
motivo por el cual los hogares más pobres no
tienen acceso a ellos.
Financiación para hogares y demás
La mayoría de los países que han logrado un rápido progreso
han movilizado los recursos de los hogares en gran
escala, mientras apoyaban a los mercados que brindaban
tecnología y mantenimiento. Una vez más, el factor
fundamental es la fuerza del proceso de las políticas
nacionales. En China, el progreso en el saneamiento
de las áreas rurales quedó muy rezagado respecto a las
áreas urbanas hasta mediados de la década de 1990, lo
que retrasó los avances en salud. Desde ese momento, el
saneamiento rural ha formado parte de una estrategia
nacional de salud. Los gobiernos provinciales y locales
supervisan los planes para alcanzar los objetivos fijados
por el Gobierno. Se invirtieron recursos en el desarrollo
y la comercialización de letrinas sanitarias diseñadas
para áreas rurales. La aceptación ha sido sorprendente y
la cobertura del saneamiento rural se duplicó en cinco
años. La financiación surge de distintas fuentes: los
usuarios cubren el 70% del costo, las asociaciones de los
pueblos el 15% y el Gobierno el 15% aproximadamente.
Estos números indican el nivel de movilización de los
recursos de los hogares, aunque siguen abiertas algunas
cuestiones sobre el alcance a los hogares pobres.30
En todos los países en desarrollo, los recursos de los
hogares seguirán constituyendo una fuente fundamental
de inversión para la financiación del saneamiento.
Sin embargo, existen límites respecto a lo que pueden
permitirse los hogares más pobres. Muchos gobiernos y
donantes de cooperación continúan siendo muy reacios
al uso de subsidios para saneamiento de hogares. Sin
embargo, sin subsidios, el saneamiento probablemente
quedará fuera del alcance de un sector de la población
de los países en desarrollo, con los consiguientes riesgos
para la salud pública y la pobreza en los hogares que ello
conllevaría. Si bien es cierto que la historia de los subsidios
en materia de saneamiento no es alentadora, ello
no debería impedir la celebración de acuerdos financieros
innovadores, tales como acuerdos de microfinanciación
para inversiones iniciales con pagos periódicos
en plazos más largos. En la India, Water Aid cooperó
con los gobiernos locales a fin de desarrollar dichas facilidades
de microfinanciación. Las iniciativas de esta
índole pueden ascender a programas nacionales si se
basan en sistemas comunitarios participativos.
Mientras los gobiernos buscan mantener a los países
en la senda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
al 2015, resulta importante introducir la igualdad
directamente en el programa. Para gran parte de la humanidad,
el saneamiento básico probablemente continúe
siendo inasequible en un futuro cercano. Sin apoyo
financiero para los hogares más pobres, las ambiciosas
medidas de recuperación de los costos y las estrategias
de subsidio cero ralentizarán el progreso. Algunos de
los costos serán soportados por aquellos que se encuentran
excluidos. Sin embargo, otros costos se transmitirán
a las comunidades enteras. El caso de los subsidios
para el saneamiento, como los del agua, se basa por una
parte en el reconocimiento de que todos gozamos de
derechos humanos básicos, independientemente de la
capacidad de pago y, por otra, en el reconocimiento de
que los costos de la exclusión exceden los hogares privados
y alcanzan la esfera pública.
El camino hacia adelante
La diversidad de la experiencia de los países en desarrollo
en materia de saneamiento nos advierte acerca de
una prescripción universal. En algunas áreas, existen
obvios paralelismos entre el agua y el saneamiento. En
otras, el saneamiento presenta desafíos particulares porque
los cambios incluyen no sólo la reforma de la financiación
y las políticas públicas, sino también un cambio
rotundo en el comportamiento. Cuatro temas amplios
surgen como indicadores para el éxito futuro.
En primer lugar, las políticas nacionales y el liderazgo
político son importantes. Países tan diferentes
como Bangladesh, China y Lesotho —todos
ellos con políticas diferentes— han registrado rápidos
progresos en materia de saneamiento. Pero,
en cada uno de estos casos, los líderes políticos
nacionales enviaron señales claras de que el saneamiento
formaba parte de una política de desarrollo
nacional. Colombia y Marruecos han progresado
en las áreas urbanas, ya que cuentan con fuertes
estrategias municipales en materia de suministro
de saneamiento mediante servicios públicos; pero
en las áreas rurales se aplicaron políticas más débiles.
En los documentos de estrategia de lucha contra
la pobreza, los planes nacionales se consideran
La mayoría de los países
que han logrado un rápido
progreso han movilizado
los recursos de los hogares
en gran escala, mientras
apoyaban a los mercados
que brindaban tecnología
y mantenimiento
3
El gran déficit de saneamiento
El gran déficit de saneamiento
3
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 129
un objetivo central, pero los planes sin créditos ni
políticas sostenidas que los respaldan no producen
resultados óptimos. Fortalecer el peso político y financiero
de las estructuras de los gobiernos locales
y ministerios encargados del saneamiento constituye
un punto de partida para superar la fragmentación
actual.
En segundo término, la participación pública
debe formar parte de la planificación nacional,
en todos los niveles. La larga historia de abastecimiento
decidido desde arriba y orientado a la oferta
que tropieza con las barreras de la demanda de las
comunidades es producto de una débil participación.
La participación de las comunidades locales
permite identificar tecnologías de bajo costo apropiadas
para mejorar la cobertura, tales como el programa
de condominio de Brasil y el proyecto piloto
Orangi de Pakistán.
En tercer lugar, la aceleración del proceso requiere
identificar quiénes no cuentan con suministro
y por qué. El hecho de colocar a la población
pobre en el centro de la prestación de servicios permitiéndoles
que controlen y supervisen a los proveedores,
y generando incentivos para que escuchen
a los proveedores, constituye un objetivo fundamental.
Complementar el actual Objetivo de Desarrollo
del Milenio en saneamiento con objetivos
explícitos para reducir las desigualdades basadas en
la riqueza y la ubicación ayudaría en dos sentidos:
definiría de forma clara el objetivo central de la política
pública y elevaría el perfil de las desigualdades
a la categoría de problema en la agenda política.
Reducir a la mitad las desigualdades entre el 20%
de la población más pobre y la población con mayores
recursos o entre las áreas rurales y urbanas sería
un complemento obvio del Objetivo de Desarrollo
del Milenio de reducir a la mitad el déficit nacional
de los niveles de cobertura. Las desigualdades de
género constituyen un elemento fundamental que
retrasa el progreso del saneamiento. Elevar la voz de
las mujeres en los debates de políticas públicas y en
los mercados de tecnologías de saneamiento fortalecería
los incentivos para una mejor prestación de
servicios. Pero, la superación de las desigualdades
de género es algo que supera el ámbito de las políticas
de saneamiento y que afecta directamente a
relaciones de poder fuertemente arraigadas dentro
del hogar. Del mismo modo, lograr que la voz de
las mujeres de barrios pobres, la población rural en
situación de pobreza y otros grupos marginados se
escuche en los debates de políticas nacionales requiere
cambios políticos radicales.
En cuarto término, la cooperación internacional
puede constituir un elemento decisivo.
El agua y el saneamiento continúan marcados por
alianzas de cooperación fragmentadas y débiles
y por la constante brecha de financiación, en la
que el saneamiento es el “primo pobre”. Si bien
muchos donantes financian infraestructuras de
saneamiento, la discusión acerca de la extensión
del saneamiento a la población pobre se encuentra
insuficientemente desarrollada. En materia
de saneamiento, al igual que en la del agua, las
colaboraciones de asistencia efectiva basadas en
procesos de planificación nacional participativos
podrían lograr el cumplimiento del Objetivo de
Desarrollo del Milenio. La propuesta de plan de
acción mundial estipulada en el capítulo 1 podría
jugar un rol fundamental.
Tres décadas atrás, las conferencias internacionales
sobre agua y saneamiento identificaron
a la tecnología como la principal barrera
para el progreso. La invención y el desarrollo de
opciones de bajo costo, como se argumentaba,
generaría impulsos tecnológicos destinados a resolver
el problema. Recientemente, se estableció
la financiación como principal limitación. Las
experiencias nacionales y los estudios de casos
descritos en el presente capítulo demuestran
que las barreras tecnológicas y financieras se
pueden superar.
La barrera más grande del saneamiento es la
falta de interés de los líderes políticos nacionales
e internacionales para incluir temas como los relativos
a las aguas residuales y los excrementos en
la agenda de desarrollo internacional. Hasta hace
poco tiempo, la agenda de desarrollo internacional
no incluía otro tema tabú: VIH/SIDA. En la
actualidad, ese tema tabú ha sido incluido en muchos
países por líderes políticos y coaliciones dedicadas
a acabar con la pandemia que ha menoscabado
el bienestar de la humanidad a un nivel
sin precedentes. Entonces ¿por qué ha sido tan
difícil acabar con el tema tabú del saneamiento?
En parte, debido a que —a diferencia del VIH/
SIDA, que afecta a ricos y pobres por igual— los
pobres soportan de forma abrumadora los costos
del déficit de saneamiento. Y, en parte, debido a
que los costos humanos son menos visibles. Aun
así, el saneamiento es como el VIH/SIDA en un
aspecto fundamental: es un potencial de destrucción
sostenida. Sin fuertes líderes que aviven la
conciencia, movilicen los recursos y eleven las
cooperaciones para marcar la diferencia, el saneamiento
inadecuado continuará siendo uno
de los factores más determinantes de la pobreza,
las malas condiciones de salud y las desventajas,
además de constituir una de las mayores amenazas
para el proyecto Objetivos de Desarrollo del
Milenio.
La barrera más grande del
saneamiento es la falta
de interés de los líderes
políticos nacionales e
internacionales para incluir
temas como los relativos a
las aguas residuales y los
excrementos en la agenda
de desarrollo internacional

4 Escasez de agua,
riesgo y vulnerabilidad
4
Escasez de agua, riesgo y vulnerabilidad
132 INFORME 132 INFORM ESOSBORBER ED EDSEASRARRORLOLLOL OHUHMUMANAON O2020606
“No extrañarás el agua hasta
que se seque tu pozo”
Bob Marley
“La rana no se bebe toda el
agua del estanque donde vive”
Dicho nativo americano
4
Escasez de agua, riesgo y vulnerabilidad
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 133
El concepto “seguridad humana” significa disponer de protección frente a los hechos impredecibles
que perturban vidas y medios de sustento. Pocos recursos tienen una influencia
más importante que el agua en la seguridad humana. Como recurso productivo, el agua es
esencial para mantener el medio de sustento de la gente más vulnerable del planeta. Pero
el agua también tiene propiedades destructivas, tal como lo demuestran las tormentas y las
inundaciones. La seguridad en el acceso al agua como insumo productivo y la protección
respecto de las vulnerabilidades asociadas a la incertidumbre relativa a los cursos de agua
es una de las claves para el desarrollo humano.
Hoy en día, las percepciones relativas a la seguridad
de agua están muy influenciadas por las ideas
relacionadas con la escasez. La escasez de agua es
percibida ampliamente como la gran característica
definitoria de la inseguridad de agua. Las preocupaciones
sobre el hecho de que el mundo “se está
quedando sin agua” se expresan con una frecuencia
cada vez mayor. Pero la escasez resulta un factor
tanto engañoso como restrictivo al analizar la inseguridad
de agua. Es engañoso, porque mucho de lo
que parece ser escasez es una consecuencia inducida
por políticas de la mala gestión de los recursos hídricos.
Además, resulta un factor restrictivo porque la
disponibilidad física de agua es sólo una dimensión
del tema de la inseguridad de agua.
Existe una sorprendente similitud entre las percepciones
sobre la crisis mundial del agua actual y
los miedos acerca de una inminente crisis alimenticia
en una etapa anterior. A principios del siglo
XIX, Thomas Malthus vaticinó un futuro sombrío
para la humanidad. En su Ensayo sobre la Población,
este autor de forma memorable —y errónea— predijo
que el crecimiento poblacional sobrepasaría al
crecimiento de la productividad en la agricultura,
lo cual llevaría a un desequilibrio creciente entre las
bocas que alimentar y la oferta de alimento. La escasez
de alimentos, según el argumento de este autor,
llevaría a ciclos de hambre recurrentes. Así, Malthus
concluye que “el poder de la población es tan superior
al poder de la tierra para permitir la subsistencia
del hombre, que la muerte prematura tiene que
frenar hasta cierto punto el crecimiento del ser
humano”.1
Esta visión apocalíptica resuena con algunas de
las aseveraciones más pesimistas acerca de la disponibilidad
del agua en el futuro. La Comisión Mundial
del Agua ha identificado “la sombría aritmética del
agua” como una de las amenazas más preocupantes
para la humanidad.2 “La escasez de agua”, escribe
otro analista “será la condición definitoria de la vida
para muchos en este nuevo siglo”.3 Las imágenes de
lagos que se reducen y ríos que desaparecen refuerzan
la percepción de que el mundo va camino a una crisis
Maltusiana, con una competencia por un recurso
cada vez más escaso que impulsa conflictos dentro de
los mismos países y causa guerras entre ellos a causa
del agua.
Este capítulo comienza examinando la disponibilidad
del agua. La escasez física de agua, definida
como la insuficiencia de recursos para satisfacer la
demanda, es una característica de la seguridad de
agua en algunos países. Pero la escasez absoluta es la
excepción, no la regla. La mayoría de los países tienen
suficiente agua como para satisfacer las necesidades
de los hogares, las industrias, el sector agrícola y el
medio ambiente. El problema es la gestión. Hasta
hace relativamente poco tiempo, se consideraba que
el agua era un recurso disponible infinito que se
podía desviar, consumir o contaminar para generar
riqueza. La escasez es un resultado inducido por políticas
que surge de este sistema profundamente erróneo,
la consecuencia predecible de una demanda inagotable
que persigue un recurso subvaluado. Como
señala un analista irónicamente, “Si alguien vendiera
Porsches a tres mil dólares cada uno, también habría
escasez de esos automóviles”.4
Escasez de agua, riesgo
y vulnerabilidad
CAPÍTULO
4
La escasez es un resultado
inducido por políticas
que surge del resultado
predecible de una demanda
inagotable que persigue
un recurso subvaluado
4
Escasez de agua, riesgo y vulnerabilidad
134 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
Más allá de la escasez, la seguridad de agua se
refiere también al riesgo y a la vulnerabilidad, temas
que se tratan en distintas partes de este capítulo.
Desde las civilizaciones más antiguas hasta el mundo
globalizado de hoy, el éxito —o el fracaso— de las
sociedades respecto del aprovechamiento del potencial
productivo del agua a la vez que se limita su
potencial destructivo ha sido el factor determinante
del progreso humano. La previsibilidad y confiabilidad
del acceso al agua, y la protección respecto de los
riesgos relacionados con el agua son cruciales para
el bienestar humano. Como demuestran contundentemente
las imágenes del sufrimiento causado
por las inundaciones en Mozambique y Nueva
Orleans y por las sequías en el norte de Kenya, muy
poca o mucha cantidad de algo bueno como el agua
puede ser una fuerza de destrucción. El progreso
adopta su forma en parte según el modo y el lugar en
el que la naturaleza nos proporciona el agua pero,
de forma más decisiva, por las instituciones y la infraestructura
a través de las cuales los pueblos y las
sociedades aseguran su acceso a flujos de agua
predecibles y su capacidad de recuperación ante
catástrofes.
Unas catástrofes son más predecibles que otras.
Este capítulo concluye mediante el análisis de las
implicancias de una catástrofe inminente que, si no
se maneja bien, podría deshacer los logros del desarrollo
humano que se fueron construyendo a través
de generaciones para una gran parte de la humanidad.
El cambio climático presenta una amenaza profunda
y profundamente predecible para la seguridad
de agua para muchos de los países menos desarrollados
del mundo y para millones de sus hogares más
pobres. Por supuesto, la amenaza no se limita a los
países en desarrollo. Los países desarrollados sentirán
el impacto del cambio en el régimen de lluvias,
las condiciones climáticas extremas y el incremento
del nivel del mar. Pero los países en desarrollo—y la
población pobre de esos países— no cuentan con los
recursos económicos de los que disponen los países
desarrollados para reducir el riesgo en los niveles requeridos.
Es de fundamental importancia la acción
internacional para limitar las emisiones de carbono
porque podrá limitar el daño futuro que causará el
cambio climático. Sin embargo, el peligroso cambio
climático sucederá debido a que las actuales concentraciones
atmosféricas nos llevan indefectiblemente
a un futuro calentamiento mundial. Para millones
de personas pobres de todo el mundo, que han tenido
un rol mínimo en la generación del nivel actual
de emisiones, la prioridad es mejorar la capacidad
de adaptación. Desgraciadamente, las estrategias
de adaptación están mucho menos desarrolladas a
escala nacional e internacional que las estrategias
de mitigación.
¿Cuán escasa es el agua en el mundo? No hay
una respuesta sencilla. La escasez de agua puede
ser física, económica o institucional y, como el agua
misma, puede fluctuar en el tiempo y en el espacio.
La escasez es, en última instancia, una función
de la oferta y la demanda. Pero ambos lados
de la ecuación oferta-demanda vienen determinados
por opciones políticas y por políticas
públicas.
Comprensión de la escasez
“Agua, agua por todas partes, aunque sin poder
beber ni una gota”, se lamenta el marinero en Rima
del anciano marinero de Samuel Coleridge. La
observación continúa siendo una primera aproximación
útil para comprender el abastecimiento
mundial de agua dulce.
La Tierra será el planeta de agua, pero el 97%
del agua de nuestro planeta se encuentra en los océanos.
5 La mayoría del agua restante está atrapada en
los casquetes de hielo de la Antártida o bajo tierra,
lo cual deja menos del 1% disponible para uso humano
en lagos y ríos de agua dulce de fácil acceso.
A diferencia del petróleo o del carbón, el agua es un
recurso infinitamente renovable. En el ciclo natural,
el agua de lluvia cae de las nubes, retorna al mar salado
a través de los ríos de agua dulce y se evapora
para volver a las nubes. El ciclo explica por qué no se
puede acabar el agua, pero la oferta de agua es finita.
El sistema hidrológico del planeta Tierra introduce y
transfiere aproximadamente 44.000 kilómetros cúbicos
de agua a la tierra todos los años, lo que equivale
a 6.900 metros cúbicos para todos los habitantes
del planeta. Una gran parte de este volumen se encuentra
en los caudales de crecidas incontrolables o
en el agua que está demasiado remota como para ser
Replanteamiento de la escasez en un mundo
que sufre la falta de agua
La escasez de agua puede
ser física, económica o
institucional y, como el agua
misma, puede fluctuar en
el tiempo y en el espacio
4
Escasez de agua, riesgo y vulnerabilidad
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 135
utilizada de forma efectiva por los seres humanos.
Aún así, el mundo dispone de mucha más agua que
los 1.700 metros cúbicos por persona que los hidrólogos
han acordado (de forma claramente arbitraria)
como el umbral mínimo necesario para cultivar alimentos,
sostener a las industrias y mantener el medio
ambiente.6
Desgraciadamente, el promedio internacional es
una cifra en gran medida irrelevante. En cierto nivel,
el agua es como la riqueza del mundo. A escala mundial,
hay más que suficiente para todos: el problema
es que algunos países tienen mucha más que otros.
Casi una cuarta parte de la oferta de agua dulce del
mundo se encuentra en el Lago Baikal ubicado en la
poco poblada Siberia.7 Las diferencias en cuanto a
la disponibilidad a través de las regiones y dentro de
las regiones mismas destacan aún más el problema de
la distribución. Con el 31% de los recursos de agua
dulce del mundo, la cantidad de agua que tiene América
Latina por persona es 12 veces mayor que la del
el sur de Asia. Algunos lugares, como por ejemplo
Brasil y Canadá, tienen mucha más agua de la que
pueden usar. Otros, como algunos países del Medio
Oriente, tienen mucha menos de la que necesitan.
Yemen, que sufre escasez de agua (198 metros cúbicos
por persona), no se ve beneficiado porque Canadá
disponga de más agua potable de la que puede utilizar
(90.000 metros cúbicos por persona). Además,
las regiones con estrés de agua de China y la India no
se ven aliviadas en su necesidad por la disponibilidad
de agua de Islandia que es más de 300 veces mayor
que el umbral de 1.700 metros cúbicos.
También dentro de las regiones con frecuencia
existe una gran disparidad entre recursos hídricos y
población. Como región, el África subsahariana está
razonablemente bien dotada de agua. Si consideramos
la distribución, el panorama cambia. La República
Democrática del Congo tiene más del 25% del
agua de la región con 20.000 metros cúbicos o más
para cada uno de sus ciudadanos, mientras que países
como Kenya, Malawi y Sudáfrica ya se encuentran
por debajo del umbral de estrés de agua.
Dado que el agua, a diferencia de los alimentos
o el petróleo, no se puede transferir fácilmente en
cantidades en bloque, su comercialización tiene un
alcance limitado para compensar los desequilibrios.
Lo que importa es la disponibilidad y el acceso a escala
local entre las poblaciones a través de la infraestructura
hídrica. Esto también se aplica al interior
de los países. El norte de China, por ejemplo, tiene
menos de un cuarto de la disponibilidad per cápita
de agua existente en el sur.8 Los datos nacionales de
Brasil colocan a este país cerca del primer lugar de
la liga mundial en cuanto a disponibilidad de agua.
No obstante, millones de personas que viven en el inmenso
“polígono de las secas”, un área semiárida que
abarca nueve estados y 940.000 kilómetros cuadrados
en el noreste del país, sufren regularmente una
escasez crónica de agua. Etiopía, con varios lagos y
ríos importantes, abundante agua subterránea y un
gran volumen de precipitaciones, casi supera el umbral
de estrés de agua. Desgraciadamente, las lluvias
son altamente estacionales y excepcionalmente variables
a lo largo del tiempo y del espacio. Combinada
con una infraestructura limitada para el almacenamiento
y unas cuencas hidrográficas deficientemente
protegidas, esta variabilidad expone a millones de
personas a la amenaza de sequías e inundaciones.
El tiempo es otra parte importante del problema
de la disponibilidad de agua. Para los países que dependen
de los monzones o de las cortas estaciones
lluviosas, los promedios a escala nacional proporcionan
una visión distorsionada de la disponibilidad real
existente. Gran parte de las precipitaciones anuales
de Asia se producen en menos de 100 horas, lo cual
genera riesgos de inundaciones breves e intensas durante
algunas épocas del año y de sequía prolongada
durante la parte restante del año.9 La disponibilidad
real durante el transcurso de un año depende, no de
las lluvias, sino de la capacidad de almacenamiento
y el grado en el que se reponen los cursos fluviales y
las aguas subterráneas.
Aumento del estrés y la escasez
Los hidrólogos suelen evaluar la escasez mediante la
observación de la ecuación población–agua. Como
se ha mencionado anteriormente, lo convencional es
considerar que el umbral nacional para satisfacer los
requerimientos de agua para la agricultura, la industria,
la energía y el medio ambiente es 1.700 metros
cúbicos por persona. Se entiende que la disponibilidad
por debajo de los 1.000 metros cúbicos representa
un estado de “estrés por falta de agua”, y por debajo
de los 500 metros cúbicos, “escasez absoluta”.10
Hoy, alrededor de 700 millones de personas
en 43 países viven por debajo del umbral de estrés
de agua. Con una disponibilidad promedia anual
de aproximadamente 1.200 metros cúbicos por
persona, el Medio Oriente es la región del mundo
más afectada por el estrés de agua. Sólo Irak, Irán,
Líbano y Turquía se encuentran por encima de ese
umbral. Los palestinos, especialmente los habitantes
de Gaza, experimentan uno de los casos de escasez de
agua más graves del mundo: aproximadamente 320
metros cúbicos por persona. El África subsahariana
es la región que incluye la mayor cantidad de países
que sufren estrés de agua. Hoy día, casi una cuarta
parte de la población del África subsahariana vive
en un país que sufre estrés de agua, y esta proporción
está aumentando.
Dado que muchos de los países que sufren más
estrés de agua presentan una tasa muy alta de crecimiento
demográfico, la disponibilidad hídrica per
A escala mundial, hay más
que suficiente para todos,
pero el problema es que
algunos países tienen
mucha más que otros
4
Escasez de agua, riesgo y vulnerabilidad
136 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
cápita está disminuyendo rápidamente. Tomando el
año 1950 como referencia, la distribución del crecimiento
demográfico a escala mundial ha reestructurado
drásticamente la disponibilidad de agua per
cápita. Si bien la disponibilidad se estabilizó en los
países desarrollados en la década de 1970, el descenso
continuó en los países en desarrollo, especialmente
en los de clima árido (figura 4.1).
Lo rápido que se ha producido este descenso se
torna evidente cuando se proyectan las tendencias
actuales hacia el futuro. En el año 2025 más de 3.000
millones de personas podrían estar viviendo en países
que sufren estrés de agua, y 14 países pasarán de
padecer estrés de agua a sufrir escasez de agua (figuras
4.2 y 4.3). Los hechos que se sucederán hasta el
año 2025 comprenderán:
􀁶􀀀 Intensificación del estrés en todo el África subsahariana,
con un aumento en la proporción de
la población de la región asentada en países que
sufren estrés de agua que pasará de poco más del
30% al 85% en el año 2025.
􀁶􀀀 Profundización de los problemas del Medio
Oriente y África del Norte, con una disminución
de más del 25% de la disponibilidad promedia
de agua. Se prevé que en el año 2025, la disponibilidad
promedia de agua estará justo por
encima de los 500 metros cúbicos por persona, y
más del 90% de los habitantes de la región vivirá
en países con escasez de agua.
􀁶􀀀 Ingreso de los países con una población elevada
como China y la India en la liga mundial de países
que sufren estrés de agua.
Aún cuando esta proyección es sombría, parece
subestimar la gravedad del problema. Consideremos
el caso de la India. El país podrá estar
camino al estrés de agua, pero 224 millones de
personas ya viven en cuencas fluviales con recursos
hídricos renovables por debajo del umbral de
escasez de agua de 1.000 metros cúbicos por persona.
El motivo: más de dos tercios del agua renovable
del país se encuentran en áreas que abastecen
a un tercio de la población. En China, los niveles
por habitante a escala nacional ya son bajos, representan
aproximadamente un tercio del promedio
mundial. Pero la distribución desigual dentro del
país hace que la situación sea mucho más grave: el
42% de la población de China —538 millones de
personas— en la región del norte tiene acceso a
sólo el 14% del agua del país. Si el norte de China
fuera un país, su disponibilidad de agua —aproximadamente
757 metros cúbicos por persona11 —
sería comparable a la que tienen algunas partes del
Norte de África: es más baja que en Marruecos,
por ejemplo.
Figura 4.1 Disponibilidad de agua en descenso
0
20
40
60
80
100
1950 1970 1990
Disponibilidad de agua per cápita (1950=100)
1960 1980 2000 2025
Países
desarrollados
Países en
desarrollo
húmedos
Países en
desarrollo
áridos
Fuente: Pitman 2002.
50
10
30
70
90
Figura 4.2 Se prevé que aumentará la intensidad del estrés de agua en varias regiones
0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
1990 2005 2025 2050 1990 2005 2025 2050 1990 2005 2025 2050 1990 2005 2025 2050 1990 2005 2025 2050
Población de países que enfrentan la escasez o el estrés de agua
(en miles de millones)
Asia meridional África
subsahariana
Estados árabes Asia oriental y el
Pacífico
América Latina y el
Caribe
Escasez de agua: menos de 1.000 metros cúbicos por persona al año
Estrés de agua: menos de 1.700 metros cúbicos por persona al año
Fuente: Calculado a partir de FAO 2006.
En el año 2025 más de 3
mil millones de personas
podrían estar viviendo en
países que sufren estrés de
agua, y 14 países pasarán
de padecer estrés de agua
a sufrir escasez de agua
4
Escasez de agua, riesgo y vulnerabilidad
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 137
Existen muchos problemas asociados a los umbrales
del estrés de agua. Como se demostró anteriormente,
los promedios nacionales pueden enmascarar
la disponibilidad real. Más allá de la cuestión
de la distribución, los países varían ampliamente en
cuanto a la cantidad de agua que necesitan para generar
un determinado nivel de producción, mantener
su medio ambiente y satisfacer las necesidades humanas.
En las cifras nacionales, sólo se cuenta como
agua renovable la lluvia que llega a los ríos y recarga
el agua subterránea. Esta “agua azul” representa solamente
el 40% del total de precipitaciones. La parte
restante, el “agua verde”, nunca llega a los ríos, pero
nutre el suelo, se evapora o es transpirada por las
plantas.12 Éste es el recurso que mantiene la agricultura
de secano, medio de sustento para una gran
parte de la población pobre del mundo. Sin embargo,
incluso con estos problemas y omisiones, los niveles
nacionales de disponibilidad de agua captan algunas
dimensiones importantes de esa disponibilidad.
La creciente demanda de agua
sobrepasa al crecimiento demográfico
En la historia del uso del agua algunas cosas cambian
pero otras permanecen inalterables. En la actualidad,
como en el pasado, los seres humanos utilizan el agua
principalmente para riego. Algunas de las grandes
civilizaciones —la egipcia, la mesopotámica, la índica
y la china—se sustentaron en el control de las aguas de
los ríos para la agricultura. Hoy día, como entonces, el
riego y la agricultura continúan siendo las actividades
dominantes de uso de agua. No obstante, desde principios
del siglo XX, el agua utilizada por la industria
y por los municipios ha ido en aumento. También ha
crecido la brecha entre el crecimiento demográfico y
la demanda de agua: a medida que el mundo se ha ido
enriqueciendo e industrializando, cada uno de sus
habitantes ha ido utilizando una mayor cantidad de
agua.13 Estas tendencias han otorgado una credibilidad
superficial a los temores maltusianos acerca de
una posible insuficiencia de agua en el futuro.
El uso del agua ha estado creciendo mucho más
rápido que la población durante al menos un siglo y
esa tendencia continúa. Durante los últimos trescientos
años, la población se cuadruplicó, mientras que el
uso del agua se multiplicó por siete. A medida que el
mundo se enriquecía también aumentaba su sed (figura
4.4). Los modelos de uso del agua también han
cambiado. En el año 1900 la industria utilizaba una
cifra estimada del 6% del agua del mundo. Ahora
usa cuatro veces más. Durante ese mismo período, el
porcentaje de la participación de los municipios en el
uso del agua se triplicó al 9%.14
Sin embargo, mientras la demanda mundial de
agua creció de forma espectacular en el siglo XX,
la agricultura todavía utiliza la mayor parte. En los
países en desarrollo, la agricultura todavía representa
más del 80% del consumo de agua (figuras 4.5
y 4.6).
No es difícil ver por qué esto es así. A veces se
presupone que la escasez de agua se refiere a no contar
con agua suficiente para satisfacer las necesidades
domésticas o las demandas de las ciudades. Si bien
algunas ciudades se enfrentan con los problemas del
estrés de agua, es la agricultura el sector que deberá
hacer frente al verdadero desafío. Nociones básicas
de aritmética pueden explicar el problema. Las personas
tienen una necesidad básica mínima de agua de
entre 20 y 50 litros por día. Comparemos esta cifra
con los 3.500 litros necesarios para producir los alimentos
que permitan obtener el mínimo diario de
3.000 calorías (producir alimento suficiente para
una familia de cuatro integrantes requiere una cantidad
de agua tal que llenaría una piscina de natación
olímpica). En otras palabras, para producir alimentos
se requiere una cantidad de agua que es aproximadamente
70 veces mayor que la que la gente usa
para fines domésticos.15 El cultivo de un solo kilo de
arroz requiere entre 2.000 y 5.000 litros de agua.16
Pero algunos alimentos piden más agua que otros.
Por ejemplo, se necesita una cantidad de agua ocho
veces mayor para cultivar una tonelada de azúcar que
una tonelada de trigo. La producción de una sola
hamburguesa demanda alrededor de 11.000 litros,
aproximadamente la cantidad diaria disponible para
500 personas que viven en un barrio pobre urbano
con viviendas sin conexión a la red de abastecimiento
de agua. Estos hechos ayudan a explicar por qué el
aumento en el nivel de ingresos y los cambios en la
dieta —cuando las personas disponen de más dinero
consumen más carne y más azúcar— mantienen el
crecimiento del uso del agua por encima del crecimiento
demográfico.
Mirando hacia el futuro, está claro que el patrón
de la demanda de agua seguirá cambiando. A medida
que se aceleran la urbanización y el crecimiento del
sector manufacturero, continuará creciendo la demanda
de agua por parte de la industria y los municipios
(véase la figura 4.6).17 A la vez, el crecimiento
demográfico y del nivel de ingresos dará mayor impulso
a la demanda de agua de riego para satisfacer
los requerimientos de producción de alimento. En
el año 2025 habrá casi 8 mil millones de personas
en el mundo y la proporción de esta cifra correspondiente
al mundo en desarrollo aumentará del 79%
al 82%. En el año 2050, los sistemas agrícolas del
mundo tendrán que alimentar a 2.400 millones de
personas más.
Dos consecuencias importantes surgen de estas
amplias tendencias. En primer lugar, aumentarán las
extracciones de agua en los países en desarrollo: la
proyección para estas extracciones indica que serán
27% más altas en los países en desarrollo en el año
Nuestro mundo más
desarrollado y más
sediento
Figura 4.4
Fuentes: SIWI y otros 2006.
1990=100
100
500
Las extracciones de agua
han aumentado, pasando de
cerca de 500 kilómetros
cúbicos en 1900 a cerca de
3.830 kilómetros cúbicos en
2000.
La población ha
crecido de 1.600
millones en 1900
a 6.000 millones
en 2000.
800
700
600
200
300
400
1900 2000
Fuente: Calculado a partir de FAO 2006.
Figura 4.3 Aumento del estrés
de agua en el mundo
0
1
2
3
4
5
6
1990 2005 2050
Población que sufre escasez o
estrés de agua
(en miles de millones)
2025
Escasez de agua:
menos de 1.000 metros
cúbicos por persona al año
Estrés de agua:
menos de 1.700 metros
cúbicos por persona al año
4
Escasez de agua, riesgo y vulnerabilidad
138 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
2025 que a mediados de la década de 1990. Esta es
la inversa de la tendencia en los países desarrollados.
En Estados Unidos, el uso de agua es más bajo hoy
de lo que era hace tres décadas, aun cuando la población
ha aumentado alrededor de 40 millones.18
En segundo lugar, se producirá una redistribución
del agua desde la agricultura hacia la industria y los
municipios. Las proyecciones señalan que la proporción
en que los cultivos de regadío utilizan el agua
mundial sufrirá una caída constante hasta alcanzar
aproximadamente el 75% del total en el año 2025.19
Pero esta cifra mundial subestima la escala de ajuste.
En algunas partes de Asia Meridional la participación
de usuarios no agrícolas en el uso de agua aumentará
de menos del 5% actual a más del 25% en el
año 2050 (cuadro 4.1).
Detrás de estas estadísticas subyacen algunas
cuestiones con profundas implicancias para el desarrollo
humano. La más obvia de ellas es, ¿de qué
manera alimentará el mundo a otros 2.400 millones
de personas en el año 2050 a partir de una base
de recursos hídricos que ya se encuentra sujeta a un
agudo estrés? En un mundo con aproximadamente
800 millones de personas desnutridas, esa pregunta
merece ser considerada seriamente. También merece
seria consideración una preocupación mucho menos
prominente en el debate internacional. El cambio en
la distribución de agua entre sectores traerá consigo
importantes consecuencias para la distribución de
agua entre las personas. Un peligro evidente es que
salgan perdiendo aquellas personas cuyo medio de
sustento depende de la agricultura pero que no cuentan
con derechos establecidos, poder económico ni
voz política. Se trata de un tema que retomaremos
en el capítulo 5.
Sobrepasando los límites del
uso sostenible: problemas,
políticas y respuestas
A través de la historia, las sociedades humanas se
han sustentado en gran medida gracias a los ríos.
Históricamente, los pueblos tenían que ubicarse
cerca de fuentes de agua que pudieran proporcionar
agua para beber, llevarse los desperdicios, proveer
agua para riego y alimentar a las industrias. Durante
los últimos cien años, el desarrollo industrial trajo
aparejado un aumento de la capacidad para mover
y controlar el agua. Junto con un aumento paralelo
en la capacidad de utilizar más, desperdiciar más y
contaminar más. En muchas partes del mundo, la
humanidad ha estado funcionando más allá de los
límites de la sostenibilidad ecológica, creando amenazas
para el desarrollo humano de hoy y costos para
las generaciones del mañana.
Más allá de los límites de la sostenibilidad
¿Qué sucede cuando se sobrepasan los límites del
uso sostenible del agua? Los hidrólogos abordan
esta problemática haciendo referencia a modelos
complejos diseñados para captar el funcionamiento
de los ecosistemas de las cuencas fluviales. La respuesta
simplificada es que la integridad de los ecosistemas
que sustentan a los cursos de agua —y en última
instancia a la vida humana— se ha roto.
Las percepciones acerca del agua se han modificado
lentamente con el transcurso del tiempo. En
1908 Winston Churchill se paró cerca de las costas
del norte del lago Victoria mientras observaba el segundo
lago más grande del mundo fluir a través de
las Cataratas Owen para desembocar en el Nilo. Más
tarde, documentó sus pensamientos: “Tanta potencia
que se desperdicia… semejante palanca para controlar
las fuerzas naturales de África se encuentra
Fuente: FAO 2006.
Agricultura Uso doméstico Industria
Figura 4.5 De qué manera utiliza el
mundo el agua
0 20 40 60 80 100
0 20 40 60 80 100
OCDE de ingresos altos
Países en desarrollo
Uso del agua por sector en los países desarrollados y en desarrollo,
1998–2002 (%)
1900 1925 1950 1975 2000 2025
Extracciones de agua por sector
(en kilómetros cúbicos al año)
0
400
800
1.200
1.600
2.000
2.400
2.800
3.200 Agricultura
Industria
Uso
municipal
La agricultura es aún la actividad
que más agua utiliza
Figura 4.6
Fuente: IWMI de próxima aparición
4
Escasez de agua, riesgo y vulnerabilidad
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 139
sin sujetar.”20 Dos décadas más tarde, Joseph Stalin
expresaba su famoso lamento acerca del agua que se
desperdiciaba a través del Volga, el Don y otros ríos,
dando comienzo así a una era de enormes sistemas de
riego y represas gigantes que redujeron el Mar Caspio.
A mediados de la década de 1970, la Unión Soviética
usaba una cantidad de agua ocho veces mayor
que la que utilizaba en 1913, la mayoría de la cual se
destinaba a riego.
Lo que Churchill y Stalin tenían en común,
junto con la mayoría de los demás líderes políticos
de las primeras nueve décadas del siglo XX, era la
idea de que el agua estaba allí para ser explotada sin
tener en cuenta la sostenibilidad ecológica. Este método
está fuertemente arraigado en los modelos de
gobernabilidad del agua. Durante una gran parte de
la historia reciente, los encargados de la formulación
de políticas han concentrado su atención en tres usos
principales del agua: la industria, la agricultura y el
uso doméstico. Dado que no cuenta con un grupo de
interés político que se haga oír, el cuarto usuario primordial
del agua, el medio ambiente, ha sido ignorado.
Hoy en día, estamos aprendiendo a base de cometer
errores que los recursos hídricos desarrollados
para la agricultura y la industria a través de inversiones
en infraestructura no habían sido “desperdiciados”
anteriormente. Los sistemas hídricos interiores
como, por ejemplo, los humedales, los lagos y las llanuras
de inundación, proporcionan servicios ecológicos
vitales que dependen del agua.
Los flujos naturales de agua que proporcionan
los ríos o que están almacenados en lagos y acuíferos,
definen los parámetros de la disponibilidad del
agua. Cuando se rompen esos parámetros, los activos
hídricos se agotan. Una analogía con el ámbito de
las finanzas explica lo que ello significa. Las personas
y los países pueden aumentar el consumo más allá
del flujo de ingresos actual contrayendo préstamos
y acumulando deudas a cuenta de sus beneficios futuros.
Si los ingresos suben lo suficiente con el transcurso
del tiempo como para afrontar los pagos del
dinero que se adeuda, la deuda permanece siendo sostenible.
Pero el agua se diferencia del ingreso en un
aspecto crucial. dado que los flujos de agua futuros
son más o menos fijos, el exceso de consumo lleva al
agotamiento de los activos y a una deuda hidrológica
insostenible.21 En efecto, hoy estamos tratando con
una crisis relativa a la deuda hidrológica acumulada
durante varias décadas. Dicha crisis está creciendo en
magnitud y gravedad.
La deuda hidrológica, por su naturaleza, es difícil
de medir, pero tiene consecuencias altamente
visibles en muchas regiones. El Instituto Internacional
de Gestión de Recursos Hídricos utiliza una
escala de cuatro categorías para clasificar a los países
en relación con la sostenibilidad del uso que realizan
del agua, teniendo en cuenta los requerimientos hídricos
de los ecosistemas. Estos requerimientos no
son sólo estimaciones teóricas ambientales. Si no se
respetan los requerimientos ecológicos, el medio ambiente
que sustenta los medios de vida se erosiona,
en detrimento del desarrollo humano a largo plazo.
El estrés ecológico se manifiesta en los casos en los
que el uso del agua por parte de los seres humanos
supera el nivel exigido para mantener la integridad
ecológica de las cuencas fluviales (mapa 4.1). Estos
son los puntos álgidos de la crisis relativa a la deuda
hidrológica.
La explotación en exceso tiende a producirse en
regiones que son altamente dependientes de los cultivos
de regadío como, por ejemplo, la llanura indogangética
en Asia Meridional, la llanura del norte de
China y las llanuras altas de América del Norte, y en
áreas que experimentan una rápida urbanización y
desarrollo industrial. Se estima que 1.400 millones
de personas viven hoy en áreas de cuencas fluviales
que están “cerradas” en cuanto a que el uso del agua
excede los niveles mínimos de recarga, o en áreas
2000 2050
Región
Volumen
(kilómetros cúbicos)
Participación en el
total
(%)
Volumen
(kilómetros cúbicos)
Participación en el
total
(%)
África subsahariana 10 6 60 38
Asia Oriental 101 6 511 35
Asia Meridional 34 3 207 25
Asia Central y Europa Oriental 156 29 301 49
América Latina 53 15 270 53
Medio Oriente y África del Norte 24 6 93 28
OCDE 518 93 774 72
Mundo 897 18 2.216 41
Fuente: IWMI, de próxima aparición
Cuadro 4.1 Proyección del uso de agua y desvíos hacia sectores no agrícolas por región,
año 2000 y 2050
4
Escasez de agua, riesgo y vulnerabilidad
140 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
que están cerca del cierre.22 Dichas cuencas abarcan
más del 15% de la superficie terrestre del mundo.
Entre los ejemplos más destacados se encuentran los
siguientes:
􀁶􀀀 En el norte de China, se necesita aproximadamente
la cuarta parte del caudal del río Amarillo
para mantener el medio ambiente. Las extracciones
humanas actualmente dejan menos
del 10%. Durante la década de 1990, el río se
secó en sus cuencas bajas todos los años y durante
un período récord de 226 días en 1997,
año en que permaneció seco a lo largo de 600
kilómetros hacia el interior.23 La sequía del río
causó una caída en la producción agrícola de
entre 2,7 y 8,7 millones de toneladas por año,
con pérdidas que se estimaron en $1.700 millones
en el año 1997.
􀁶􀀀 En Australia, los cultivos de regadío de la cuenca
Murray-Darling utilizan casi el 80% de los cursos
de agua disponibles. Con unos requerimientos
ambientales estimados en aproximadamente
un 30%, el resultado es una destrucción medioambiental
considerable, que incluye salinidad,
contaminación de nutrientes y la pérdida de
llanuras de inundación y humedales. La cuenca
contiene dos tercios de las tierras de regadío del
país. La producción de arroz, algodón y trigo y
la cría de ganado representan alrededor del 40%
de la producción agrícola-ganadera del país, pero
a un precio ambiental alto e insostenible. En los
últimos años apenas ha llegado al mar el agua
del río Murray.24
􀁶􀀀 El río Naranja, en el África Meridional es un
lugar de estrés medioambiental cada vez mayor.
Los tramos aguas arriba de la cuenca se han modificado
y regulado de tal manera que el almacenamiento
combinado en el embalse de la cuenca
supera los flujos anuales.25
Como están descubriendo millones de personas
que se encuentran en áreas sujetas a estrés de agua, el
medio ambiente se está cobrando ampliamente las
deudas insostenibles de agua. Por ejemplo, los agricultores
de la zona cercana a Sana’a en Yemen han
hecho sus pozos 50 metros más profundos durante
los últimos 12 años, mientras que el agua que pueden
extraer ha disminuido en dos tercios.26 Algunas
personas que se encuentran en áreas que sufren estrés
de agua cuentan con los recursos económicos, las habilidades
y las oportunidades necesarias como para
dejar atrás el problema del agua. Pero muchos millones
—pequeños agricultores, jornaleros y pastores de
países en desarrollo— no tienen esa suerte.
¿Un mayor nivel de estrés ecológico en los sistemas
hídricos respalda la tesis maltusiana de que el mundo
se está quedando sin agua? Sólo en su lectura más superficial.
Tomemos el caso de la cuenca Murray-Darling.
Las pruebas de estrés de agua son inequívocas.
Este estrés es producto de políticas públicas pasadas
El uso excesivo de agua está dañando el medio ambiente en muchas de las principales cuencas
Fuente: Smakhtin, Revenga y Döll 2004.
Explotación baja
(0 a 0,5)
Explotación moderada
(0,5 a 0,8)
Explotación alta
(0,8 a 1,0)
Indicador de estrés de agua
en las principales cuencas
Sobreexplotación
(más de 1,0)
Mapa 4.1
Nota: Las fronteras y nombres indicados en este mapa, al igual que las designaciones empleadas, no implican la aceptación ni el respaldo oficial por parte de las Naciones Unidas.
4
Escasez de agua, riesgo y vulnerabilidad
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 141
que decidieron que valía la pena sacrificar un ecosistema
entero para cultivar arroz, algodón y azúcar
—tres de los productos agropecuarios que más agua
requieren— para la exportación. Dentro de la cuenca,
el embalse más grande del país, Cubbie Station, contiene
más agua que el puerto de Sydney y pierde el 40%
por evaporación.27 Hasta hace muy poco, los usuarios
de agua han pagado sumas desdeñables por usar y desperdiciar
un activo precioso y los contribuyentes australianos
se han hecho cargo de todos los gastos de los
programas multimillonarios de ingeniería destinados
a interceptar agua de drenaje salada. El problema en la
cuenca Murray-Darling no es que hay muy poca agua.
El problema es que hay demasiado algodón y arroz y
demasiado ganado.
Los gobiernos de las regiones con estrés de agua
han comenzado a reconocer la necesidad de abordar
una deuda hidrológica insostenible. En China, la
gestión de la demanda juega un rol cada vez más importante
en la gobernabilidad del agua. Desde el año
2000, la Comisión del Río Amarillo ha impuesto
restricciones a las extracciones de agua por parte de
las provincias que se encuentran aguas arriba, aumentando
así el caudal en las cuencas más bajas del
río. A lo largo de la cuenca del río Hei se han realizado
previsiones a favor del medio ambiente como
usuario de agua, aunque se necesitarán acciones más
rigurosas en el futuro. La Comisión Murray-Darling
en Australia proporciona un marco institucional de
gran alcance para reequilibrar las necesidades de los
seres humanos como usuarios de agua y las del medio
ambiente. Tal marco fija tasas de extracción anuales
a una proporción determinada por el patrón de uso
de agua del año 1993, si bien algunos expertos arguyen
que todavía supera los límites ecológicos. Los
gobiernos de Sudáfrica y de otros lugares han aprobado
legislación que requiere tener en cuenta las necesidades
ambientales antes de emitir permisos para
uso humano (véase el recuadro 4.7 más adelante en
el capítulo). Cada uno de estos ejemplos demuestra
la forma en que los gobiernos están siendo obligados
a responder a las consecuencias de los errores del pasado
en materia de política pública. Pero en el futuro
se necesitarán métodos mucho más radicales.
Síntomas variados del estrés
Los síntomas físicos de la explotación en exceso del
agua varían. Entre los problemas menos visibles
pero más generalizados se encuentra la disminución
de los niveles freáticos, que es consecuencia de utilizar
el agua subterránea más rápido de lo que tarda
en recargarla el ciclo hidrológico.28 En Yemen,
partes de la India y el norte de China, los niveles
freáticos disminuyen a una razón de más de un
metro por año. En México, las tasas de extracción
en alrededor de la cuarta parte de los 459 acuíferos
del país supera la recarga a largo plazo en un 20%, y
la mayor sobreexplotación se produce en las partes
áridas del país.29
La desecación de los ríos es otro síntoma del estrés
de agua. Según la Evaluación Ecológica del Milenio de
las Naciones Unidas, los ecosistemas que dependen del
agua actualmente constituyen el recurso natural más
degradado del mundo, un resultado que se origina en
la violación de los límites ecológicos.30 En China, el río
Yangzi y el río Amarillo están secos en sus cuencas más
bajas durante una gran parte del año. La lista de sistemas
fluviales que registran una gran extracción en exceso
y reducción de sus caudales incluyen el Colorado,
el Nilo, el Ganges, el Tigris-Eúfrates y el Jordán.
Los lagos y los cursos de agua interiores proporcionan
otro indicador del agotamiento de los recursos.
En 1960, el Mar Aral tenía el tamaño de Bélgica,
proporcionando sustento a una economía local en
auge. Hoy día, se ha transformado en un lago hipersalino,
prácticamente sin vida que tiene un cuarto
de su tamaño anterior. El motivo: una etapa anterior
de planificadores estatales soviéticos determinó que
los grandes ríos de Asia Central, el Syr Darya y el
Amu Darya, debían ponerse al servicio de la creación
de un vasto cinturón de cultivos de algodón
por regadío. Esta solución displicente de la gestión
del agua selló el destino de un sistema ecológico entero,
con consecuencias devastadoras para el bienestar
humano (véase el capítulo 6). La explotación en
exceso ha contribuido a la contracción de muchos de
los grandes lagos africanos, incluidos los lagos Chad,
Nakivale y Nakaru. El lago Chad se encogió hasta
llegar a tener el 20% de su volumen anterior, en parte
como resultado del cambio climático y en parte debido
a la extracción en exceso.
La cantidad de agua no es el único indicador de
referencia de la escasez. La calidad también tiene influencia
sobre el volumen de agua que se encuentra
disponible para uso, y en muchas de las cuencas que
sufren mayor estrés de agua, la calidad se ha visto
comprometida por la contaminación. Los 14 sistemas
fluviales principales de la India están muy contaminados.
En Nueva Delhi, por tomar un ejemplo,
se vierten en el río Yamuna todos los días 200 millones
de litros de agua residual sin tratar y 20 millones
de desechos. En Tailandia y Malasia, la contaminación
del agua es tan grave, que los ríos con frecuencia
contienen una carga de patógenos que es entre 30 y
100 veces superior a la permitida por las normas sanitarias.
El río Tiete que fluye desde San Pablo, Brasil,
se encuentra contaminado de forma crónica con
aguas residuales sin tratar y altas concentraciones de
plomo, cadmio y otros metales pesados.31 ¿Por qué es
todo esto importante para la escasez? Porque la contaminación
del agua afecta negativamente al medio
ambiente, amenaza la salud pública y reduce la cantidad
de agua disponible para uso humano.
Entre los problemas
menos visibles pero más
generalizados se encuentra
la disminución de los
niveles freáticos, que es
consecuencia de utilizar el
agua subterránea más rápido
de lo que tarda en recargarla
el ciclo hidrológico
4
Escasez de agua, riesgo y vulnerabilidad
142 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
Desde el año 1979, China ha sido
la economía que registra el crecimiento
más rápido del mundo.
La pobreza ha descendido drásticamente,
aunque con un crecimiento
de la desigualdad, y la
educación y la salud han mejorado
hasta alcanzar un índice
admirable. No obstante, el rápido
crecimiento ha implicado una exigencia
muy grande para los recursos
hídricos de China. El éxito
económico se logró mantener en
parte a través de una creciente
explotación en exceso ecológica,
y el norte de China en la actualidad
se enfrenta con una gran crisis
en la gestión del agua.
El norte de China está en el
epicentro de esa crisis. Las cuencas
de los ríos Huai, Hai y Huang
(Amarillo) (las cuencas de los
ríos de las 3H) proveen de agua
a casi la mitad de la población
del país, al 40% de las tierras
agrícolas, a una gran parte de la
producción principal de granos y
a un tercio del PIB. Alrededor de
la mitad de la población pobre
de las áreas rurales del país vive
en la zona de la cuenca. No obstante,
el área representa menos
del 8% de los recursos hídricos
a escala nacional. Por lo tanto,
cada cuenca cae por debajo de
los 500 metros cúbicos de agua
per cápita, lo que las convierte
en zonas de aguda escasez.
El rápido crecimiento ha aumentado
la demanda de agua.
Desde el año 1980, las tasas de
extracción anuales en las cuencas
de las 3H han aumentado 42
mil millones de metros cúbicos,
que es la escorrentía promedia
total del río Hai. También se ha
trasladado la demanda desde los
usos agrícolas hacia los usuarios
industriales o de los municipios
(figura 1). La participación en el
uso del agua de la industria se
duplicó desde 1980 hasta alcanzar
el 21%, y la participación urbana
se ha triplicado.
Las proyecciones actuales indican que la demanda se incrementará
un 20% más en el año 2030. La presión resultante amenaza
con incrementar el grave estrés relacionado con la calidad::
• Contaminación del agua superficial. Más del 80% de las cuencas
del Hai y del Huai se encuentran altamente contaminadas.
La agricultura y la industria rural explican alrededor de la
mitad de la contaminación. Las industrias de alto crecimiento,
tales como las textiles, químicas y farmacéuticas representan
el 25% y los desagües cloacales sin tratar representan el otro
25%. De acuerdo con la Administración de Protección Ambiental
Estatal, más del 70% del agua del sistema de las 3H está
demasiado contaminada para uso humano.
• Reducción de la escorrentía. Los flujos de agua que llegan al
océano provenientes de los ríos de las 3H han disminuido en
un 60% desde 1956-79. Actualmente el uso de agua en los
tres ríos supera por mucho los niveles de sostenibilidad. Una
evaluación de escasez sugiere que la extracción de más del
20% del caudal disponible representa una amenaza para el
uso sostenible, siendo el 40% el indicador de extracción extrema
(figura 2). En el sistema de las 3H, las extracciones varían
desde más de 50% en el río Huang (Amarillo), 65% en el río
Huai y más del 90% en la cuenca del río Hui-Luan. Esto sobrepasa
ampliamente los límites de la sostenibilidad. La transformación
que ha tenido lugar durante las últimas décadas se ve
reflejada en el caudal del río Huang, Conocido anteriormente
como el azote de China debido a que su alto nivel de agua causaba
grandes inundaciones. Actualmente, las cuencas bajas
del río se han visto reducidas a un pequeño arroyo que apenas
alcanza el mar. Los períodos de bajo caudal pasaron de ser 40
días a principios de la década de 1990 a ser más de 200 al fin
del decenio.
• Extracción de aguas subterráneas. Los insumos hídricos para
la agricultura se han mantenido a través de la extracción de
agua subterránea, pero los acuíferos se agotan más rápido que
su velocidad de recarga. En la cuenca del Hai la oferta sostenible
de agua subterránea es de aproximadamente 17.300 millones
de metros cúbicos por año, mientras que las extracciones
superan los 26.000 millones de metros cúbicos. Los niveles
freáticos actuales están comprendidos entre 50 y 90 metros
más bajos de lo que eran hace cuatro décadas, lo cual contribuye
a la intrusión de agua salda y al hundimiento de varios
metros del suelo en ciudades como Beijing, Shanghai y Tianjin,
y ocasiona un incremento del costo del bombeo de agua.
Estos son los síntomas clásicos del estrés de agua. A ellos se
puede agregar la creciente presión sobre los recursos hídricos de
las ciudades del norte. Los problemas de Beijing son bien conocidos,
pero existen otras siete ciudades en la región del norte con
poblaciones superiores a los 2 millones que sufren el problema de
la insuficiencia de agua.
¿Es ésta una crisis de escasez de agua? Por una parte, no
totalmente. Los niveles actuales de estrés reflejan incentivos pasados
favorables a patrones de uso de agua que eran insostenibles.
Hasta hace relativamente poco, el agua no tenía precio, y
como resultado no se incentivaba su conservación. Los cereales
intensivos en cuanto a uso de agua y de bajo valor han dominado
la producción agrícola. En la industria, las empresas chinas utilizan
entre 4 y 10 veces más agua que sus contrapartes en países
industrializados, lo cual refleja en parte la tecnología, pero también
señala la debilidad de los incentivos de precios para reducir el uso
del agua.
China ha respondido a la crisis del agua con políticas orientadas
a la oferta y la demanda. Con respecto a la oferta, se encuentra
el proyecto de transferencia de agua sur-norte para desviar más
de 40 mil millones de metros cúbicos de agua —más que el caudal
total del río Colorado— a regiones industriales y urbanas de la
cuenca del Hai, una distancia superior a los 1.000 kilómetros.
Con respecto a la demanda, los esfuerzos se concentran en
realinear el uso del agua con la capacidad ecológica. Desde el
año 2000, el Comité para la Conservación del río Amarillo ha sido
autorizado a realizar transferencias a sistemas ambientales, una
Recuadro 4.1 China, la gestión de la crisis del agua en una economía con alto crecimiento
La agricultura está
perdiendo terreno
frente a otros usuarios
Fuente: Cai 2006.
Proyección de la proporción de
agua para el sector industrial y
el uso municipal en las cuencas
de las 3H de China (%)
0
5
10
15
20
25
30
35
1997 2010 2030
Figura 1
Fuente: Shalizi 2006.
Las cuencas de las
3H de China se
encuentran
sometidas a un gran
estrés de agua
0
20
30
60
80
100
Uso del agua con respecto a la
disponibilidad bruta, 2000 (%)
10
40
70
50
90
Figura 2
Huang
Huai
Hai-Luan
Estrés de
agua alto
Estrés de
agua muy
alto
4
Escasez de agua, riesgo y vulnerabilidad
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 143
Los síntomas físicos del estrés y la competencia
entre usuarios no se producen de forma aislada. El
norte de China demuestra crudamente la forma en
que distintas formas de estrés pueden crear un círculo
vicioso: la interacción letal entre la mengua de
los caudales fluviales, la disminución de los niveles
freáticos, el crecimiento de la demanda de usuarios
urbanos e industriales y el incremento de la contaminación
ha generado una importantísima crisis
del agua.32 Esta crisis no sólo amenaza con socavar
el crecimiento económico futuro. También implica
una gran amenaza para la seguridad alimentaria, la
reducción de la pobreza y la sostenibilidad ecológica
futura. Revertir este círculo es ahora una preocupación
fundamental de los hacedores de políticas de
China (recuadro 4.1).
Reducción de los acuíferos;
¿quién paga el precio?
El desarrollo intensivo y el consumo insostenible
de recursos hídricos crean ganadores y perdedores.
El medio ambiente siempre es perdedor, mientras
que el balance entre los usuarios humanos varía. En
algunos casos, se generan aumentos de los ingresos
a corto plazo con medios que comprometen los
medios de sustento a largo plazo. En otras partes,
el agotamiento de los recursos hídricos genera beneficios
para algunos a la vez que agrava la pobreza y
la marginalización para otros. El problema del agua
subterránea que se agrava cada vez más destaca las
dificultades.
La explotación del agua subterránea ha hecho
mucho por el desarrollo humano. Ha dado la posibilidad
a los pequeños productores agrícolas —
16 millones de los cuales se encuentran sólo en la
India— de acceder a un flujo confiable de agua para
su producción. En palabras de un experto, el agua
subterránea ha sido “una gran fuerza democratizadora”
de la producción agropecuaria.33 Un estudio
sugiere que contribuye entre $25.000 y $30.000 millones
por año a las economías agrícolas de Asia.34
Pero qué sucede cuando la explotación del agua subterránea
llega demasiado lejos? Los niveles freáticos
se deprimen, los costos de bombeo aumentan y los
problemas medioambientales, tales como la salinización
del suelo, se hacen más generalizados. En Pakistán,
el agotamiento del agua subterránea ha ido
acompañado por la salinidad del suelo, lo cual compromete
los medios de sustento rurales al reducir la
productividad.35
Los costos y beneficios de la extracción insostenible
del agua subterránea no se distribuyen de
forma uniforme. En algunos países, el agotamiento
del agua subterránea se asocia a procesos que marginan
la agricultura (recuadro 4.2). Dentro del sector
agrícola, la explotación en exceso del agua subterránea
puede reforzar desigualdades más pronunciadas.
decisión impulsada por las sequías recurrentes. Se han introducido
medidas de eficiencia para aumentar la productividad del agua en
la agricultura, las que incluyen tecnologías de riego avanzadas e
incentivos para producir cultivos más valiosos. En la industria, los
precios del agua se encuentran en aumento y se han implementado
nuevas medidas regulatorias.
Los esfuerzos por realinear la oferta y la demanda a través de
la reasignación administrativa en condiciones de estrés de agua
presentan importantes desafíos de gobernabilidad:
􀁶􀀀 Igualdad social. El respaldo gubernamental de la expansión
de los sistemas avanzados de riego implica costos de agua
más altos. Es posible que los agricultores pobres no puedan
costear el acceso debido a los bajos ingresos y a los altos costos
de los insumos. Esto podría obligarlos a usar menos agua,
renunciar a los cultivos de mayor valor o abandonar la actividad
agrícola. Esta situación se podría abordar con el trabajo a
través de asociaciones de usuarios de agua que proporcionen
respaldo y protejan a los grupos vulnerables.
􀁶􀀀 Fragmentación y política de poder. Las políticas actuales de
transferencia del agua siguen las prioridades de los gobiernos
locales, a menudo impulsadas por preocupaciones económicas
con poca visión de futuro a fin de cumplir objetivos
nacionales. Los programas de control de la contaminación y
cumplimiento se aplican de forma selectiva. Para mantener las
industrias rentables, los funcionarios locales con frecuencia
eluden la legislación y reglamentaciones que ponen freno a la
contaminación.
􀁶􀀀 Derechos y prestaciones débiles. Los agricultores están perdiendo
sus derechos sobre el agua, habitualmente sin compensación.
Las asociaciones de usuarios de agua, a menudo
respaldadas por el gobierno local, marcan un intento de establecer
derechos sobre el agua en relación con las transferencias.
Pero los patrones de reasignación reflejan decisiones
tomadas por burocracias del agua a menudo fragmentadas
que reciben presiones de grupos poderosos del sector de la
industria y los municipios. Un problema adicional es que las
comisiones de las cuencas fluviales existentes dependen del
Ministerio de Recursos Hídricos y no tienen autoridad para imponer
medidas a otros ministerios y provincias.
􀁶􀀀 Gestión de demandas ecológicas. Para los gobiernos locales,
los imperativos del crecimiento económico continúan teniendo
prioridad sobre las consideraciones ecológicas, lo que perpetúa
el grave estrés ambiental.
Muchas provincias y municipios están promoviendo reformas
para fusionar las funciones de diversas unidades de gestión de
recursos hídricos bajo una única Oficina sobre Asuntos del Agua.
Estos organismos podrían delinear derechos de agua seguros y
coherentes trabajando a través de asociaciones de usuarios de
agua con el fin de crear un sistema de transferencia alineado con un
compromiso con la igualdad social y la sostenibilidad ecológica.
Recuadro 4.1 China, la gestión de la crisis del agua en una economía con alto crecimiento
Fuentes Banco Mundial 2001; Shen y Liang 2003; Academia China de Ciencias 2005; Cai 2006; Shalizi 2006.
4
Escasez de agua, riesgo y vulnerabilidad
144 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
A medida que bajan los niveles freáticos, aumentan
los costos de la energía necesaria para efectuar el
bombeo del agua, junto con los costos de perforación
de pozos. Debido a que los agricultores más acaudalados
pueden perforar pozos más profundos y bombear
más agua, han monopolizado los mercados del
agua en algunas áreas.
El estado indio de Gujarat da testimonio de
este problema. En el norte del estado, la disminución
de los niveles freáticos supone una amenaza
directa para los pequeños productores de la industria
láctea, y compromete los medios de sustento
de cientos de miles de personas vulnerables. En
algunas áreas, los grandes propietarios de tierras
con acceso a los mercados de capitales han obtenido
financiación para la construcción de pozos
profundos, privando así de agua a los pueblos vecinos.
Los “señores del agua” dominan ahora un
amplio mercado del agua tanto para riego como
para beber y a menudo venden el agua de nuevo a
los mismos pueblos y barrios cuyos pozos han vaciado.
Miles de pueblos se han quedado sin agua y
dependen ahora de las entregas de agua realizadas
por camiones cisterna.36
La extracción de agua subterránea pone de relieve
la manera en que las prácticas de los usuarios
privados pueden generar costos públicos más generalizados.
El agua proporciona un vehículo para
transferir los costos medioambientales, o “valores externos”,
lo cual distorsiona las señales del mercado.
Es menos probable que las personas sobreexploten o
contaminen el agua si son ellas las que tienen que hacerse
cargo de todos los costos de las consecuencias.
En Java, Indonesia, las fábricas textiles han contaminado
las fuentes de agua hasta tal punto que el
rendimiento de los cultivos de arroz ha disminuido y
la disponibilidad de peces en las lagunas aguas abajo
se ha visto comprometida.37 Los productores agropecuarios,
no las fábricas, son los que cargan con los
costos. De forma similar, en la India, los ríos Bhavani
y Noyyal en Tamil Nadu resultan prácticamente inutilizables
para las actividades agrícolas ubicadas en
las cuencas inferiores debido a las industrias de teñido
y decolorado con uso intensivo de mano de obra
ubicadas aguas arriba en Tiruppur.38
Escasez inducida por políticas
Los síntomas de la escasez parecen confirmar algunos
de los peores temores maltusianos acerca de la
interacción entre las personas y el agua. Los efectos
combinados de un aumento del crecimiento
demográfico y un incremento de la demanda en relación
con una base fija de recursos hídricos generan
estrés de agua con una magnitud sin precedentes. A
menudo se soslaya el rol que juegan las políticas en
inducir el estrés, ya sea mediante actos de comisión
o de omisión.
Los actos de comisión pueden adoptar muchas
formas. Los incentivos perversos para la explotación
en exceso se encuentran entre los más
dañinos. Una vez más, el agua subterránea proporciona
un buen ejemplo. Los costos de extracción
del agua subterránea dependen de los gastos
de inversión en bombas y del gasto periódico en
electricidad. Una vez que se instala la bomba, la
única limitación para el bombeo es el precio de la
electricidad. En muchos casos, la electricidad para
los usuarios agrícolas ha sido gratuita o ha estado
subvencionada, lo cual quita todo incentivo para
conservar el agua. En la India, la agricultura representa
aproximadamente un tercio de las ventas de
paneles eléctricos, pero sólo un 3% de los ingresos.
Según el Banco Mundial, los subsidios para electricidad
supusieron aproximadamente una tercera
parte del déficit fiscal de la India en el año 2001.39
Estos subsidios han creado trabas para la conservación
del agua e incentivos para el uso de patrones
inadecuados de cultivo. Por ejemplo, es poco
probable que se cultivara un producto de riego intensivo
como la caña de azúcar a su escala actual
en una gran parte de Gujarat si el agua tuviera un
precio razonable y su uso estuviera regulado.40 Debido
a que los subsidios a la electricidad tienden a
aumentar con el tamaño de los fondos agrícolas y
El agua y la pobreza están íntimamente relacionadas en Yemen, que tiene uno de
los niveles de disponibilidad de agua dulce más bajos del mundo —198 metros
cúbicos por persona—, y una de las tasas más altas de uso de agua para la agricultura.
Existen variables espaciales y temporales que agravan la escasez. Y con
una población que se proyecta se duplicará en el año 2025, la disponibilidad de
agua per cápita disminuirá un tercio.
Los síntomas físicos y sociales de un agudo estrés de agua ya son evidentes.
La extracción de agua subterránea comenzó a superar a la recarga 20 años atrás.
Alrededor de la ciudad de Sana’a las tasas de extracción de agua de los acuíferos
son 2,5 veces superiores a las tasas de recarga. La demanda urbana cada vez
mayor se está acercando a la barrera del uso agrícola. La extracción de agua no
regulada en áreas rurales (de los 13.000 pozos en funcionamiento, sólo 70 son
propiedad del estado) y el desarrollo de mercados privados para la transferencia
de agua a los usuarios urbanos presentan, en la actualidad, serias amenazas para
los pequeños productores agrícolas, situación que se ve agravada por los inciertos
derechos consuetudinarios relativos al agua. En otras ciudades, como por ejemplo
Ta’iz, las tensiones urbanas relativas al uso del agua y a la explotación del agua
subterránea han llevado a enfrentamientos violentos.
Los esfuerzos por recargar los acuíferos se ven socavados por la extracción
descontrolada, en particular llevada a cabo por empresas de camiones cisterna
que entregan agua a la ciudad. Alrededor de las dos terceras partes del agua de la
ciudad provienen de fuentes privadas. A la tasa actual de agotamiento, el estrés de
agua disminuirá la viabilidad de los medios de sustento rurales en gran escala.
Recuadro 4.2 Yemen bajo estrés
Fuentes : Molle y Berkoff 2006; Grey y Sadoff 2006; SIWI, Tropp y Jägerskog 2006.
4
Escasez de agua, riesgo y vulnerabilidad
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 145
la profundidad de los pozos, son altamente regresivos:
cuanto más rico es el productor, mayor es el
apoyo que recibe (recuadro 4.3).
Los subsidios con resultados perversos son visibles
en muchos ambientes con estrés de agua. Un
ejemplo extremo es una práctica llevada a cabo en el
pasado por Arabia Saudita que consistía en utilizar
los ingresos provenientes del petróleo para bombear
agua de riego desde acuíferos fósiles no renovables
a fin de producir cultivos de riego intensivo como
el trigo y la alfalfa en el desierto. En la década de
1980, el país se embarcó en un programa de rápido
desarrollo del riego utilizando un acuífero fósil. Con
el mantenimiento de los precios, los subsidios a los
insumos y la financiación estatal de las inversiones
en infraestructura, Arabia Saudita primero logró la
autosuficiencia en la producción de trigo y luego se
convirtió en un importante exportador. Casi un tercio
de la tierra cultivable aún se destina a la producción
de trigo por regadío. Los costos de producción
estimados son entre 4 y 6 veces superiores al precio
mundial, descontando los costos de los subsidios y el
agotamiento del agua subterránea. Cada tonelada de
trigo se produce con aproximadamente 3.000 metros
cúbicos de agua, 3 veces más de lo que es la norma a
escala mundial. En el año 2004 se lanzó una nueva
estrategia para la conservación del agua a fin de disminuir
el uso de agua y preservar el acuífero.41
Las políticas de fijación de precios a menudo
son la base de sistemas de subsidios perversos. Los
subsidios a los productores para productos de riego
intensivo como por ejemplo semillas oleaginosas,
azúcar, trigo y carne vacuna crean incentivos para la
inversión, patrones que conducen a la sobreexplotación.
Mientras tanto, el bajo precio del agua de riego
crea desincentivos para la conservación. Incluso en el
Medio Oriente y en África del Norte, donde el valor
de escasez del agua queda muy en evidencia, el costo
del agua se fija muy por debajo de los niveles de recuperación
de los costos. En Argelia, se estima que
las tasas actuales se encuentran entre el 1% y el 7%
del costo marginal del suministro de agua.42 Estas
políticas de fijación de precios desalientan el uso eficiente
y amenazan a la sostenibilidad. Para el Medio
Oriente y África del Norte como región, se estima
que solamente el 30% del agua de inundación utilizada
para el riego llega al cultivo.43
¿Afectaría a la igualdad el uso de políticas de fijación
de precios que promovieran la eficiencia y la sostenibilidad
medioambiental al excluir a los productores
agropecuarios pobres de los mercados del agua?
La respuesta depende de la política medioambiental
más amplia y de una serie de factores de distribución.
El estudio llevado a cabo en Egipto sugiere que un
arancel que cubriese los costos de operación y mantenimiento
sería equivalente al 3% del promedio de
los ingresos del sector agrícola (el doble si se incluyen
los gastos de inversión). Aunque no es una cantidad
insignificante, es una suma que los establecimientos
agropecuarios comerciales pueden afrontar. Si se vincularan
los gastos y el tamaño, la localización y los
ingresos del establecimiento agropecuario, se podría
limitar el impacto sobre los hogares rurales pobres.
Los gobiernos a menudo justifican los actuales subsidios
al agua en razones de igualdad. No obstante,
la desigual distribución de tierra en algunos países
cuestiona tal justificación porque el consumo de
agua aumenta con la extensión de la propiedad. En
Túnez, por ejemplo, el 53% de los propietarios de tierras
ocupa sólo el 9% de la tierra, lo que sugiere que
la mayoría de los subsidios al agua son captados por
grandes productores.
Los subsidios perversos no se limitan a los países
en desarrollo. Estados Unidos y Europa ofrecen generosos
subsidios a la extracción de agua. Los agricultores
del Proyecto del Valle Central de California, un
centro para la producción de importantes cultivos de
riego intensivo destinados a la exportación como por
ejemplo el arroz y el trigo, utilizan aproximadamente
una quinta parte del agua del estado. Pagan precios
estimados a menos de la mitad del costo del agua, con
un subsidio total de $416 millones por año. Aquí,
también, las transferencias son altamente regresivas:
el 10% de los establecimientos agropecuarios más
grandes recibe las dos terceras partes del total de subsidios.
En países del sur de Europa como España, por
ejemplo, la producción de cultivos de riego intensivo
es una fuente de estrés de agua. Esa producción es
posible en parte por los subsidios otorgados en virtud
de la Política Agrícola Común.
Los subsidios al agua de los países desarrollados
tienen implicancias más allá de las fronteras,
especialmente en los cultivos de los cuales la Unión
Europea y Estados Unidos son grandes exportadores.
Cuando Estados Unidos exporta productos
agropecuarios de riego intensivo como el arroz —es
el tercer exportador más grande del mundo— también
está exportando enormes subsidios virtuales para
el agua. Los productores de otros países exportadores
(como Tailandia y Vietnam) y los países importadores
(como Ghana y Honduras) tienen que
competir en mercados distorsionados por estos
subsidios.44
Aun cuando los actos de comisión relativos a los
subsidios perversos pueden resultar muy perjudiciales,
es posible que los actos de omisión puedan ser
aún más graves. La disponibilidad del agua puede
ser finita, pero el agua se ha tratado como un recurso
medioambiental sin valor de escasez. Los ecosistemas
que dependen del agua crean las condiciones
y mantienen los procesos que sustentan la vida humana,
incluido el abastecimiento de agua para la
producción. No obstante, estos servicios muy rara
vez se comercializan en los mercados, no tienen pre-
Los subsidios a los
productores para productos
de riego intensivo como
por ejemplo semillas
oleaginosas, azúcar, trigo
y carne vacuna crean
incentivos para la inversión,
patrones que conducen
a la sobreerexplotación
4
Escasez de agua, riesgo y vulnerabilidad
146 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
Los acuíferos almacenan agua por debajo
de la superficie de la tierra. Esta agua subterránea
mantiene los humedales y proporciona
agua para beber y para riego. Pero
en muchos países la tasa de uso supera
ampliamente la tasa de renovación, lo que
tiene grandes implicancias en las perspectivas
de desarrollo humano. La explotación
en exceso ha sido alentada de forma sistemática
por incentivos perversos.
México tiene buenos antecedentes en
cuanto a la gestión del agua en muchas
áreas. Pero en la parte norte y central del
país, la demanda de agua para riego y
para actividades industriales está sobrepasando
a la oferta (véase el mapa). La extracción
de agua subterránea ha venido a
cubrir esta brecha
La agricultura representa el 80% del
uso del agua en México. Los cultivos de
regadío representan más de la mitad de
la producción agrícola total y aproximadamente
las tres cuartas partes de las exportaciones,
dominados por productos de
riego intensivo como por ejemplo la fruta,
la verdura y el ganado. El agua subterránea
en la actualidad representa un porcentaje estimado del 40% del uso total del agua para
agricultura, pero más de 100 de los 653 acuíferos del país están siendo sobreexplotados,
lo cual causa un daño ambiental considerable y socava la actividad de los pequeños productores
agrícolas.
La extracción en exceso, alentada por los subsidios a la electricidad, es una amenaza
para la productividad agrícola a largo plazo. En el estado de Sonora, el acuífero costero
de Hermosillo proporcionaba agua a una profundidad de aproximadamente 11 metros
en la década de 1960. Hoy día, las bombas extraen agua desde una profundidad de 135
metros, lo que no sería rentable si la electricidad no se encontrara subvencionada. El
bombeo en exceso ha ocasionado intrusión de agua salada y pérdidas de tierras aptas
para la actividad agrícola. Las agroindustrias que se dedican a la exportación se están
trasladando hacia el interior desde las áreas costeras más afectadas, para poder explotar
nuevas fuentes.
El costo anual de los subsidios para electricidad es de $700 millones anuales. Dado
que el uso de la electricidad está vinculado con el tamaño del establecimiento agrícola,
las transferencias son altamente regresivas (véase la figura). Esto significa que muchos de
los usuarios más grandes reciben un promedio de $1.800 por año, mientras que los más
pequeños reciben un promedio de $94. El coeficiente de Gini, medida de la desigualdad,
es 0,91 (1 es desigualdad perfecta) para la distribución de subsidios comparado con un coeficiente Gini nacional de 0,54.
Al subvencionar el consumo, los subsidios a la electricidad mantienen artificialmente alta la demanda de agua. Análisis
econométricos sugieren que retirar el subsidio llevaría a que tres cuartas partes de los regadíos adopten prácticas más eficientes,
como por ejemplo sistemas de riego con aspersores. También ofrecería un incentivo a los productores agropecuarios
para dedicarse a cultivos que sean menos intensivos en cuanto a uso de agua. El ahorro general de agua representaría
aproximadamente una quinta parte del uso actual: un volumen equivalente al consumo urbano total.
Recuadro 4.3 Subsidios a la extracción de agua subterránea en México
Fuente: CNA 2004; Ezcurra 1998; Guevara-Sanginés 2006; Ponce 2005; Centro para Estudios Públicos de Tejas 2002; Duinhof y Heederik 2002.
G o l f o
d e
M é x i c o
O c é a n o
P a c í fi c o
Estados Unidos
Guatemala
Belice
Honduras
El Salvador
Acuíferos principales sometidos a la
sobreextracción
La reducción del nivel de los acuíferos de México
Sobreexplotación: extracción 1 a 2
veces superior a la tasa de recarga
Sobreexplotación severa: extracción
más de dos veces superior a la tasa
de recarga
Fuente: Guevara-Sanginés 2006.
Nota: Las fronteras y nombres indicados en este mapa, al igual que las designaciones empleadas, no implican la aceptación ni el
respaldo oficial por parte de las Naciones Unidas.
1. Costa de Hermosillo. Producción agrícola intensiva para la exportación y producción de trigo para el mercado nacional
2. Baja California. Producción comercial a gran escala de frutas y verduras por parte de empresas vinculadas al mercado
estadounidense.
3. Coahuila. Uno de los acuíferos que se hunden con mayor velocidad en México y un importante lugar de producción de
alfalfa para la alimentación en el sector de la ganadería.
4. El Bajío. Origen del 90% de las exportaciones de frutas y verduras congeladas de México. Producción caracterizada por
las grandes explotaciones agrícolas comerciales y las plantas de procesamiento agroindustriales que abastecen el mercado
estadounidense.
2
3
1
4
0
10
20
30
40
50
60
Población (%)
Fuente: Guevara-Sanginés 2006.
70
80
90
100
20% de
los
menores
usuarios
20% de
los
mayores
usuarios
Subsidios (%)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Los grandes agricultores
acaparan la mayor parte de
los subsidios de riego
4
Escasez de agua, riesgo y vulnerabilidad
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 147
cio y, por ende, no tienen un valor apropiado, a pesar
del aporte tan real que hacen a la riqueza de los ecosistemas
que dependen del agua (recuadro 4.4).
Las normas convencionales sobre contabilidad a
escala nacional refuerzan el lado ciego del mercado
del agua. Existe una obvia asimetría en la forma en
que los gobiernos miden —y, por ende, consideran—
el valor del capital financiero y el capital de
los recursos naturales, como por ejemplo, el agua.
El deterioro o el agotamiento del agua no se reflejan
en las cuentas como una pérdida o depreciación de
los activos de los recursos naturales. Contra toda lógica,
de hecho, la extracción de aguas subterráneas,
el agotamiento de los lagos y la contaminación de los
ríos pueden aparecer en las cuentas nacionales como
crecimiento del ingreso. Ajustar las cuentas del PIB
de manera de que reflejen las pérdidas del capital de
agua modificaría marcadamente los indicadores de
desempeño económico para una gran cantidad de
países, a la vez que señalaría una amenaza para las
generaciones futuras.45
En el centro de la idea de la sostenibilidad en
el uso de los recursos se encuentra la proposición
que sostiene que los sistemas de producción deben
ser gestionados de manera de que podamos vivir de
nuestros recursos hoy sin erosionar la base de activos
que vayan a heredar las generaciones futuras. Esto
es vital para el desarrollo humano. Implícito en esta
idea está el principio de la igualdad distributiva a través
de las generaciones; la convicción de que tenemos
una obligación frente a las generaciones futuras.46
Los gobiernos en la actualidad violan notoriamente
ese principio al ir desgastando los activos hídricos
nacionales.
El principal reto de la gobernabilidad del agua
para realinear el uso del agua con la demanda en
niveles que mantengan la integridad del medio ambiente.
Aunque estas políticas varían según el país, se
necesitan cinco elementos generales:
• Desarrollo de una estrategia nacional. Un objetivo
fundamental de la gestión integrada de los
recursos hídricos consiste en adaptar los patrones
de uso del agua a la disponibilidad de agua,
teniendo en cuenta las necesidades del medio
ambiente. Lograr este objetivo requiere un alto
nivel de información acerca de los recursos hídricos.
También se necesita la capacidad de los
gobiernos locales y nacionales de implementar
políticas de fijación de precios y de asignación
que constriñan la demanda a los límites de la sostenibilidad.
Una planificación nacional efectiva
ha de realizar provisiones para el medioambiente
como un usuario de agua.
• Reducción de los subsidios perversos y replanteamiento
de la fijación de precios del agua. La eliminación
de la extracción de agua patrocinada
por el estado mediante la reducción o la remoción
de subsidios a la electricidad destinada a
riego significaría retirar algo de la presión sobre
los recursos hídricos. En términos más generales,
los gobiernos ya no pueden tratar al agua
como una mercancía gratuita. Aumentar los
precios a la vez que se implementan políticas
para proteger los intereses de los agricultores
pobres tiene el potencial de promover tanto
objetivos de eficiencia como de sostenibilidad
medioambiental.
• Hacer que quienes contaminan paguen. Asegurar
que las industrias paguen los costos de limpiar la
contaminación que ocasionan reduciría la presión
sobre los recursos hídricos. Esto concierne
en parte a la regulación gubernamental. Al consagrar
el principio de “quien contamina paga”
en las normas impositivas y al exigir el cumplimiento
de firmes leyes medioambientales, las políticas
gubernamentales pueden mejorar la base
¿Cuánto vale el agua? Los mercados proporcionan sólo una respuesta muy limitada
porque los servicios de los ecosistemas no se comercializan de forma generalizada
y porque ofrecen bienes públicos a los que es difícil fijar un precio.
Los ecosistemas son fuente de una gran riqueza. Proporcionan servicios ecológicos
tales como el de filtración de agua y sustentan ambientes que son vitales
para la producción de alimentos y otros productos. Una estimación del valor
económico de los humedales de la cuenca del río Zambezi realizada por la Unión
Internacional para la Conservación de la Naturaleza establece que sus servicios
ecológicos valen $63 millones, correspondiendo más de la mitad de ese valor a
los servicios de purificación y tratamiento de agua. En los humedales de Hadejia
Nguru, Nigeria, el uso tradicional de las llanuras de inundación rinde $12 por metro
cúbico de agua en la producción de arroz, en comparación con el rendimiento de
$0,04 por metro cúbico en sistemas de riego.
Los humedales también son cruciales en los medios de sustento de las personas
más pobres. En Mali, las áreas de humedales del delta del Níger dan sustento a
550.000 personas, incluidos pescadores, trabajadores de pastoreo y productores
que cultivan la mitad del arroz de Mali.
La ciudad de Nueva York proporciona uno de los ejemplos más claros de un
ecoservicio en funcionamiento. Obtiene la mayoría de su agua de los embalses
ubicados en los Montes Catskill. A medida que se desarrollaba esta región, la
contaminación amenazaba el agua potable de la ciudad. Ante la opción de invertir
entre $6.000 y $8.000 millones en una planta de filtrado o invertir $1.500 millones
en recuperación ambiental, las autoridades de la ciudad eligieron esto último. Gracias
a los fondos provenientes de una emisión de bonos ambientales, la ciudad
compró tierras en la cuenca hidrográfica y alrededor de ella, y ofreció incentivos
para una gestión sostenible de los recursos.
Como destacó el presidente de la comisión de medio ambiente de la ciudad:
“Todo lo que hace el filtrado es resolver un problema. Evitar el problema, a través
de la protección de la cuenca hidrográfica es más rápido, más barato y tiene muchos
otros beneficios”.
Recuadro 4.4 El valor real de los ecosistemas que dependen del agua
Fuente: Bos y Bergkamp 2001; Postel y Richter 2003; WRI 2005.
4
Escasez de agua, riesgo y vulnerabilidad
148 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
de recursos hídricos. La regulación efectiva también
puede crear incentivos para las nuevas tecnologías
y patrones de intervención. En la India,
por ejemplo, las empresas privadas han introducido
tecnologías que reducen la contaminación
del agua y aumentan la disponibilidad para los
usuarios de las cuencas inferiores (recuadro 4.5).
• Valoración de los servicios ecológicos. Ir más allá
del principio de “quien contamina paga” y apuntar
al principio de “la prevención de la contaminación
vale la pena” ofrece más beneficios. Dado
que el valor del agua como recurso productivo
ha aumentado, se ha desarrollado una conciencia
de los beneficios económicos vinculados a
la explotación comercial del ecosistema a través
de los pagos por los servicios de la cuenca hidrográfica.
En Costa Rica, el pueblo de Heredia
utiliza una tasa por servicios de agua adaptada
en función del medio ambiente para financiar
la conservación de la cuenca hidrográfica aguas
arriba, abonando a los productores agropecuarios
entre US$ 30 y US$ 50 por hectárea por
una buena gestión de la tierra.47 Esta práctica se
podría aplicar de una forma mucho más
amplia.
• Regulación de la extracción de agua subterránea. El
agua subterránea es un recurso ecológico estratégico.
La gestión de este recurso para satisfacer las
necesidades humanas y medioambientales es uno
de los grandes desafíos relacionados con la seguridad
de agua de principios del siglo XXI. Países
como Jordania se han embarcado en una ofensiva
regulatoria respecto del agua subterránea. El país
llevó adelante estudios detallados sobre cuencas de
agua subterránea como primer paso, para luego establecer
una serie de medidas del lado de la oferta
(regulación mediante el uso de permisos) y del lado
de la demanda (instalación de medidores y aumento
de precios). Estas temáticas pueden seguirse más
ampliamente combinando estrategias que controlan
los niveles locales de agua subterránea y fijan en
consecuencia límites flexibles de extracción.
Aumento de la oferta:
opciones y limitaciones
Desde siempre los gobiernos han respondido a las
tensiones entre la oferta y la demanda humana de
agua como recurso productivo modificando el lado
Fijar los precios del agua en niveles que no guardan relación alguna
con la escasez o con la protección ecológica puede crear un
incentivo oculto para el uso derrochador y la contaminación. Crear
los incentivos correctos puede aumentar drásticamente la disponibilidad
de agua. La India demuestra tanto el problema como las
posibles soluciones.
La legislación del año 2003 que impuso cargos para controlar
la contaminación no ha sido efectiva. Los cargos representan solamente
una ínfima fracción de los costos para las industrias que más
contaminan. Para las industrias termoeléctricas, papeleras, siderúrgicas
y las acerías, el intervalo está comprendido entre el 0,1%
y el 0,5% de los costos operativos. De forma similar, las tasas también
han resultado ineficaces. Muchas industrias se autoabastecen
a través del bombeo de agua subterránea. Incluso en los casos en
que se aplican tasas, éstas se basan habitualmente en los precios
promedios en lugar de en los precios del costo marginal. Además,
ignoran los valores externos medioambientales.
La escasez de agua ha comenzado a generar soluciones tecnológicas
innovadoras. Los costos operativos de estas tecnologías
se han vuelto más competitivos con el costo más alto de comprar
agua en áreas con escasez de este recurso. Por ejemplo, el
costo de tratar el líquido cloacal de los municipios con el proceso
de ósmosis invertida en Chennai oscila entre 25 y 50 rupias por
metro cúbico, que es una cantidad similar a la que cobra la Junta
de Suministro de Aguas y Saneamiento de Madrás por el agua
dulce.
Algunas de las mejores prácticas relativas al uso del agua en la
India han surgido en regiones que sufren escasez de agua, tal como
ejemplifica Chennai, que es una de las ciudades que más estrés de

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